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【摘要】乡镇党委书记的“公推直选”符合我们党关于完善党内选举制度的政策要求和发展党内民主的改革取向,取得了良好的社会效果,具有法理的和政治的合法性。增强“公推直选”乡镇党委书记的合法性基础,必须积极推动制度创新和乡镇党委书记的能力提升。
【关键词】公推直选 党内民主 合法性
“公推直选”乡镇党委书记的法律合法性
“公推直选”乡镇党委书记是近些年来我国一些地方在乡镇党委换届中的试点做法。其基本模式就是通过个人自荐、群众推荐、组织推荐、领导干部联合推荐、党代表联名推荐相结合的方法报名,以民主公推的方式产生候选人,由党员大会直接选举产生乡镇党委书记。“公推”和“直选”是两步关键程序,实质是直接选举。这种选举方式突破了党有关基层党内选举的规定,因而为一些同志所质疑,认为“公推直选”不具有法律合法性。这种看法虽然有合理的一面,但也未免有失偏颇。对于“公推直选”乡镇党委书记的法律合法性问题,需要从以下两个方面来理解:
其一,“公推直选”乡镇党委书记确与党的有关基层党内选举规定相冲突,不具有“法律合法性”。这主要表现在四个方面:一、候选人的资格突破了《党政领导干部选拔任用工作条例》第九条关于“党政领导班子成员一般应当从后备干部中选拔”的规定。从各地试点的情况看,并不要求候选人是后备干部;二、候选人产生的方式突破了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第十六条关于“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生,由上届委员会提出候选人,报上级党组织审查同意后,在委员全体会议上进行选举”的规定,采取了多种形式的候选人产生方式,甚至是党员个人,只要符合条件,也可报名参加竞选;三、选举程序突破了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第十六条关于党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生,要“在委员全体会议上进行选举”的规定,采取了由党员大会差额直选乡镇党委书记的方式,把间接选举变成了直接选举;四、上级党组织对乡镇党委书记产生的决定方式突破了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的有关规定。根据《条例》的规定,上级党组织应该先对乡镇党委书记候选人进行考察,考察不合格,不能放在委员会全体会议上进行选举,全委会选出的乡镇党委书记,要报上级党组织批准。这样,上级党组织对乡镇党委书记的产生起着决定作用。而在“公推直选”中,由于乡镇党委书记的提名权和选举权均掌握在普通党员和基层群众手中,上级党组织对已经选举出的乡镇党委书记的批准只是一种手续和形式,并不起决定性作用。
其二,“公推直选”乡镇党委书记符合党的十六大以来我们党关于改革和完善党内选举制度、发展党内民主的思想和基本精神,在法理上具有合法性。党的十六大报告指出:“党内民主是党的生命”,要“改革和完善党内选举制度”。①十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》进一步指出:要“完善党内选举制度,改进候选人提名方式,适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。”②“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。”③党的十七大报告又进一步强调:要“改革党内选举制度,改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法,逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围,探索扩大党内基层民主多种实现形式。”④十七大修改后的新《党章》在基层组织方面修改了第二十九条第二款和第三十条。对第二十九条第二款关于党的基层委员会、总支部委员会和支部委员会的选举办法,增写了“提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见”的内容。把第三十条中关于“基层委员会、总支部委员会和支部委员会选出的书记、副书记,应报上级党组织批准”修改为“基层委员会、总支部委员会和支部委员会的书记、副书记选举产生后,应报上级党组织批准”。这些关于改革和完善党内选举制度、发展党内民主的思想和基本精神,为探索和完善“公推直选”提供了理论依据、精神动力和制度空间,在法理上奠定了“公推直选”合法性的基础。
“公推直选”乡镇党委书记的政治合法性
政治合法性是对政治的一种价值判断,其实质在于公众对政治权威的认可和支持。我们党的领导和执政地位有其合法性的基础,其最根本的来源在于我们党始终代表了最广大人民的根本利益。但是,随着时代的发展,最广大人民根本利益的现实表现和具体要求也是不同的。巩固和强化党领导和执政的合法性基础,必须根据新的历史条件不断发掘合法性资源,与时俱进。
“公推直选”乡镇党委书记是改革和创新基层党内选举制度的积极尝试,是发展党内民主的可贵探索。从近年来一些地方试点的实际效果来看,“公推直选”乡镇党委书记对于增强党在农村执政的政治合法性具有重要的促进作用。这主要表现在:第一,明确了乡镇党委书记的权力来源。“公推直选”将干部选择权交到每一个党员手中,使选举结果充分体现党员的意志,保障了党员的主体地位和民主权利,发挥了党员在党内生活中的主体作用,改变了权力的授予主体,基本理顺了权力授受关系,扩大了基层党组织党内权力的民意基础,增强了党内权力的合法性。第二,克服了传统干部选拔任用中的一些弊端。“公推直选”把“党管干部”原则与群众公认原则结合起来,依靠党员选乡镇党委书记,打破了过去组织确定候选人,在少数人中选人的传统做法,使选举能够充分体现广大党员的意志和意愿,从制度和体制上制约了传统干部管理中“跑官买官”等腐败现象的发生。第三,密切了党群干群关系。“公推直选”乡镇党委书记拓宽了选人用人渠道,密切了党群干群关系,巩固了党在基层的执政地位和执政基础。第四,有利于乡镇党委书记更加自觉地提高素能,转变作风。“公推直选”打破了过去“一纸委任状、几年太平官”的传统体制,使当选的乡镇党委书记的权力指向和责任意识更加明确。
增强“公推直选”乡镇党委书记合法性基础需要制度创新和能力提升
政治合法性是法律合法性的基础和前提,法律合法性是政治合法性的限度和保障。“公推直选”乡镇党委书记虽与党的有关基层党内选举的规定相冲突,但却符合我们党关于完善党内选举制度的政策要求和发展党内民主的改革取向,在创新实践上也取得了积极成效。因此,增强“公推直选”乡镇党委书记的合法性基础,必须积极而稳妥地推动制度创新,为“公推直选”提供科学的制度支持和坚强的制度保证。
修改和完善《中国共产党章程》和有关基层党内选举的规定。作为党内的最高法规,党的十七大修改后的《党章》虽然为“公推直选”预留了探索和完善的制度空间,但毕竟没有明文的规定,从而使“公推直选”在实际操作时无“法”可依。因此,有必要在条件成熟时在《党章》中明确规定“公推直选”的基本原则和基本要求。而对于前文论及的党的有关基层党内选举的规定,应依据《党章》的规定予以修改,使“公推直选”在党内合法化。
完善“公推直选”本身的制度设计。“公推直选”的改革尝试虽然取得了良好成效,但其本身的规范性和科学性还有待完善。如:在制度和程序上如何处理竞选干部之间信息不对称的问题;如何更好地把“党管干部”原则与群众公认原则结合起来,统一起来;特别是如何使乡镇党委书记的“公推直选”在体现党内民主的同时,更好地体现党外群众的意愿,提高党外群众的认可度,等等。所有这些,都需要“公推直选”自身的制度完善,以提高广大党员群众对“公推直选”的认可与支持。
建立与“公推直选”相配套的民主制度和权力运行机制,充分发挥制度的整体效应。选举只是民主政治的一个前置性制度安排,还应建立与“公推直选”相配套的民主决策、民主管理、民主监督等具体的民主制度和权力运行机制,通过完善的民主制度巩固“公推直选”的民主成果,用制度管人、管事、管权,为基层党内民主的发展提供坚强的制度保证。
制度的创新与完善只是解决了“公推直选”乡镇党委书记的法律合法性,为政治合法性进一步奠定了制度基础,但“公推直选”本身并不是目的,实施“公推直选”的根本归宿是要保证和促进乡镇政权的廉洁高效运转,提高基层政权的执政绩效。当选的乡镇党委书记只有切实注重自身素能的提升和良好作风的养成,努力提高驾驭全局的能力、开拓创新的能力、领导发展的能力、依法执政的能力,才能以实实在在的工作成效兑现竞选时对广大党员的承诺,才能从根本上赋予“公推直选”以政治合法性。(作者为中共郑州市委党校党史党建教研室主任、副教授)
注释
①江泽民:《全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社,2002年,第52页。
②《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,北京:人民出版社,2007年,第28页。
③《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,北京:人民出版社,2007年,第32页。
④胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社,2007年,第52页。
【关键词】公推直选 党内民主 合法性
“公推直选”乡镇党委书记的法律合法性
“公推直选”乡镇党委书记是近些年来我国一些地方在乡镇党委换届中的试点做法。其基本模式就是通过个人自荐、群众推荐、组织推荐、领导干部联合推荐、党代表联名推荐相结合的方法报名,以民主公推的方式产生候选人,由党员大会直接选举产生乡镇党委书记。“公推”和“直选”是两步关键程序,实质是直接选举。这种选举方式突破了党有关基层党内选举的规定,因而为一些同志所质疑,认为“公推直选”不具有法律合法性。这种看法虽然有合理的一面,但也未免有失偏颇。对于“公推直选”乡镇党委书记的法律合法性问题,需要从以下两个方面来理解:
其一,“公推直选”乡镇党委书记确与党的有关基层党内选举规定相冲突,不具有“法律合法性”。这主要表现在四个方面:一、候选人的资格突破了《党政领导干部选拔任用工作条例》第九条关于“党政领导班子成员一般应当从后备干部中选拔”的规定。从各地试点的情况看,并不要求候选人是后备干部;二、候选人产生的方式突破了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第十六条关于“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生,由上届委员会提出候选人,报上级党组织审查同意后,在委员全体会议上进行选举”的规定,采取了多种形式的候选人产生方式,甚至是党员个人,只要符合条件,也可报名参加竞选;三、选举程序突破了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第十六条关于党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生,要“在委员全体会议上进行选举”的规定,采取了由党员大会差额直选乡镇党委书记的方式,把间接选举变成了直接选举;四、上级党组织对乡镇党委书记产生的决定方式突破了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的有关规定。根据《条例》的规定,上级党组织应该先对乡镇党委书记候选人进行考察,考察不合格,不能放在委员会全体会议上进行选举,全委会选出的乡镇党委书记,要报上级党组织批准。这样,上级党组织对乡镇党委书记的产生起着决定作用。而在“公推直选”中,由于乡镇党委书记的提名权和选举权均掌握在普通党员和基层群众手中,上级党组织对已经选举出的乡镇党委书记的批准只是一种手续和形式,并不起决定性作用。
其二,“公推直选”乡镇党委书记符合党的十六大以来我们党关于改革和完善党内选举制度、发展党内民主的思想和基本精神,在法理上具有合法性。党的十六大报告指出:“党内民主是党的生命”,要“改革和完善党内选举制度”。①十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》进一步指出:要“完善党内选举制度,改进候选人提名方式,适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。”②“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。”③党的十七大报告又进一步强调:要“改革党内选举制度,改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法,逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围,探索扩大党内基层民主多种实现形式。”④十七大修改后的新《党章》在基层组织方面修改了第二十九条第二款和第三十条。对第二十九条第二款关于党的基层委员会、总支部委员会和支部委员会的选举办法,增写了“提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见”的内容。把第三十条中关于“基层委员会、总支部委员会和支部委员会选出的书记、副书记,应报上级党组织批准”修改为“基层委员会、总支部委员会和支部委员会的书记、副书记选举产生后,应报上级党组织批准”。这些关于改革和完善党内选举制度、发展党内民主的思想和基本精神,为探索和完善“公推直选”提供了理论依据、精神动力和制度空间,在法理上奠定了“公推直选”合法性的基础。
“公推直选”乡镇党委书记的政治合法性
政治合法性是对政治的一种价值判断,其实质在于公众对政治权威的认可和支持。我们党的领导和执政地位有其合法性的基础,其最根本的来源在于我们党始终代表了最广大人民的根本利益。但是,随着时代的发展,最广大人民根本利益的现实表现和具体要求也是不同的。巩固和强化党领导和执政的合法性基础,必须根据新的历史条件不断发掘合法性资源,与时俱进。
“公推直选”乡镇党委书记是改革和创新基层党内选举制度的积极尝试,是发展党内民主的可贵探索。从近年来一些地方试点的实际效果来看,“公推直选”乡镇党委书记对于增强党在农村执政的政治合法性具有重要的促进作用。这主要表现在:第一,明确了乡镇党委书记的权力来源。“公推直选”将干部选择权交到每一个党员手中,使选举结果充分体现党员的意志,保障了党员的主体地位和民主权利,发挥了党员在党内生活中的主体作用,改变了权力的授予主体,基本理顺了权力授受关系,扩大了基层党组织党内权力的民意基础,增强了党内权力的合法性。第二,克服了传统干部选拔任用中的一些弊端。“公推直选”把“党管干部”原则与群众公认原则结合起来,依靠党员选乡镇党委书记,打破了过去组织确定候选人,在少数人中选人的传统做法,使选举能够充分体现广大党员的意志和意愿,从制度和体制上制约了传统干部管理中“跑官买官”等腐败现象的发生。第三,密切了党群干群关系。“公推直选”乡镇党委书记拓宽了选人用人渠道,密切了党群干群关系,巩固了党在基层的执政地位和执政基础。第四,有利于乡镇党委书记更加自觉地提高素能,转变作风。“公推直选”打破了过去“一纸委任状、几年太平官”的传统体制,使当选的乡镇党委书记的权力指向和责任意识更加明确。
增强“公推直选”乡镇党委书记合法性基础需要制度创新和能力提升
政治合法性是法律合法性的基础和前提,法律合法性是政治合法性的限度和保障。“公推直选”乡镇党委书记虽与党的有关基层党内选举的规定相冲突,但却符合我们党关于完善党内选举制度的政策要求和发展党内民主的改革取向,在创新实践上也取得了积极成效。因此,增强“公推直选”乡镇党委书记的合法性基础,必须积极而稳妥地推动制度创新,为“公推直选”提供科学的制度支持和坚强的制度保证。
修改和完善《中国共产党章程》和有关基层党内选举的规定。作为党内的最高法规,党的十七大修改后的《党章》虽然为“公推直选”预留了探索和完善的制度空间,但毕竟没有明文的规定,从而使“公推直选”在实际操作时无“法”可依。因此,有必要在条件成熟时在《党章》中明确规定“公推直选”的基本原则和基本要求。而对于前文论及的党的有关基层党内选举的规定,应依据《党章》的规定予以修改,使“公推直选”在党内合法化。
完善“公推直选”本身的制度设计。“公推直选”的改革尝试虽然取得了良好成效,但其本身的规范性和科学性还有待完善。如:在制度和程序上如何处理竞选干部之间信息不对称的问题;如何更好地把“党管干部”原则与群众公认原则结合起来,统一起来;特别是如何使乡镇党委书记的“公推直选”在体现党内民主的同时,更好地体现党外群众的意愿,提高党外群众的认可度,等等。所有这些,都需要“公推直选”自身的制度完善,以提高广大党员群众对“公推直选”的认可与支持。
建立与“公推直选”相配套的民主制度和权力运行机制,充分发挥制度的整体效应。选举只是民主政治的一个前置性制度安排,还应建立与“公推直选”相配套的民主决策、民主管理、民主监督等具体的民主制度和权力运行机制,通过完善的民主制度巩固“公推直选”的民主成果,用制度管人、管事、管权,为基层党内民主的发展提供坚强的制度保证。
制度的创新与完善只是解决了“公推直选”乡镇党委书记的法律合法性,为政治合法性进一步奠定了制度基础,但“公推直选”本身并不是目的,实施“公推直选”的根本归宿是要保证和促进乡镇政权的廉洁高效运转,提高基层政权的执政绩效。当选的乡镇党委书记只有切实注重自身素能的提升和良好作风的养成,努力提高驾驭全局的能力、开拓创新的能力、领导发展的能力、依法执政的能力,才能以实实在在的工作成效兑现竞选时对广大党员的承诺,才能从根本上赋予“公推直选”以政治合法性。(作者为中共郑州市委党校党史党建教研室主任、副教授)
注释
①江泽民:《全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社,2002年,第52页。
②《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,北京:人民出版社,2007年,第28页。
③《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,北京:人民出版社,2007年,第32页。
④胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社,2007年,第52页。