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摘 要 行政权的扩张及其控制模式贯穿于行政法始终，由于行政机关的特殊地位和特殊职责，行政权力的扩张和行政机关的自我赋权不可避免，但怎样才能保证行政机关权力的扩张和自我的赋权在适度的范围内，既能积极的发挥其作用又能不越界侵犯公民的权利？本文以《计划生育法》的实施为例，通过分析《计划生育法》被“误读”的原因，揭示行政权力扩张和自我赋权的原因，进而提出应对这种现象的对策。
关键词 行政机关 行政权 扩张 赋权 控制
作者简介：孙芙蓉，西北师范大学2013级法学专业研究生，研究方向：宪法与行政法学。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-147-02
2001年制定《中华人民共和国人口与计划生育法》时，相关人员依然遵照党的计划生育政策之正确指引，而非常慎重地提出了“倡导”和“自愿”之准则，即当时的立法理念是，“倡导一对夫妻生育一个子女”，而且是要“自愿终身只生育一个子女”。也就是说，以人为本，并未出现强制性措词。换言之，没有说对生育者采取强制执行计划之方式。另外，《中华人民共和国婚姻法》就计划生育采用的措词是：“夫妻双方都有实行计划生育的义务”。即也没有在相关表述中附加上“只生育一个子女”或者“只生育一胎”之类的且具有强制性之意的字样。但悲哀的是，众多执行者或惟长官意志是从，或索性自作主张，而置党的计划生育政策精神和国家的有关法律规定于不顾，并把“一胎”和“一个”混为一谈，且妄加宣传，甚至违法搞计划生育工作。那么为什么当初作为“自愿”的《计划生育法》被实践中的行政执行者误读为“强制”并付诸实施？为什么中国的宪法、法律不能被“严格”（依字面解释）地实施？探究其背后的原因，不可否认，行政机关的自我赋权和行政扩张是导致《计划生育法》被“误读”的罪魁祸首。在这里，笔者想简单的解释一下“误读”的含义，很多人认为之所以出现行政机关的强制执行，不是因为“误读”，而是行政机关的暴力执法，违法执法，这是一个今天看来的事后判断，但是在当时的情景中，没有机构包括人大、政府和法院认为是“暴力执法”，“违法执法”。关键的问题是在当时，哪个机构对计划生育法中的相关条款具有事实上的“解释权”。虽然名义上或中国宪政意义上的解释权属于人大，但是事实上却悄然地被行政部门行使了，这就是“误读”的意思。
一、我国行政机关自我赋权和行政扩张的原因
为了弥补市场缺陷、促进社会公平、有效动员民众、迅速配置资源、以投入来拉动经济发展，自我赋权和行政权力的扩张在19世纪诞生了，不可否认，其在这个过程中发挥了举足轻重的作用，但是随着社会的发展，行政权扩张的效能异化，对人民的利益产生了侵害，《计划生育法》的强制实施就是对其最好的反映，在《计划生育法》实施的早期，为了严格控制生育人口，行政机关侵犯人权的事件频频发生，在妇女怀孕的时候这种侵犯表现在强制结扎、强制流产，当孩子生下来的时候就是追着罚款，为了躲避行政机关的这种行为，各种对策应运而生，比较常用，安全系数相对较高的做法往往就是去离家比较远的地方去生育，而行政机关在找不到人的情况下，往往就是拿家里的东西，什么值钱搬什么，回想起这种情形，让人毛骨悚然，到底是什么原因导致行政机关权力的扩张和自我赋权的现象如此猖獗？
（一）软弱的司法审查
所谓司法审查就是现代国家通过司法程序审查裁定某一立法或者行政行为是否违宪违法。是防止立法权和行政权滥用的重要手段，也是以权力制约权力的重要表现。由于各国的国情不同，司法审查也表现出不同的特色。中国的司法审查是指法院受理公民、法人和其它组织的起诉，依照法定的程序，对行政机关和法律法规授权的组织实施的行政行为是否合法进行审查，并做出判决的法律制度。
我国之所以出现行政权力的扩张和自我赋权的现象，原因之一就是司法审查只审具体行政行为，不审抽象行政行为，虽然《计划生育法》是一部由全国人大及其常委会制定的法律，不在司法审查的范围之内，但是通常情况下，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府会根据法律、法规制定规章， 地方规章既可以规定执行性内容，也可以规定自主性内容，而《行政诉讼法》第53条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，前款规定的规范性文件不含规章。”这为行政机关的权利扩张和自我赋权留有很大空间，由此也就造成了行政机关通过制定规章扩大自己的权力，所以，各地方政府根据《计划生育法》制定地方政府规章也就水到渠成。
（二）不科学的立法
人大及其常委会是最重要的立法机关，它的权限就不必说了，位高权重，但是它的工作任务也相当繁重，仅就立法而言，根据十二届全国人大常委会立法规划，其任期内需要进行68部法律的制定和修改。而据统计，人大常委会目前有169名委员，虽然他们都是资深官员，且身居要职，但是由于专业的局限性，法律对他们来说，也许还是一个比较陌生的学科，并且在我国人大每年只召开一次全会，在如此紧张的时间内由不是专业人士出生的委员完成立法，这确实是一项艰巨的任务。根据人大及其常委会的工作机制，虽然我们不怀疑人大及其常委会是否能完成工作，但是对于其完成的质量，我们还是有一定担忧。
关于立法的起草机构，根据法律草案的具体情况，人大及其常委会内部，如全国人大各专门委员会、法制工作委员会、全国人大代表或组成人员、或者有时成立的专门起草委员会来起草。但实际上由国务院负责的工作将近61.8%。就人大常委会内部的法案起草者来说，虽然牵头或起草单位多为委员长会议和各专门委员会，但实际上大部分工作由法制委员会负担，但是由于法制委员会资源的有限性，人员的匮乏性，人员精力的有限性，大部分的工作转而又落到行政机关的头上，这导致立法机关的权力旁落，而在这种情况下，审议和表决如何不沦为形式值得深思。而这对于行政机关来说，又是一个扩张权力的很好途径。 （三）利益驱动
行政机关在进行社会管理的过程中，最关心、最在乎的就是经济利益。随着政府政治职能的经济化，经济显示出的政治功能越来越重要。经济的政治功能决定着政治职能的经济化，为完成政治任务，不得不抓经济工作。对于政府组成部门来说，拥有经费的多少，体显其社会地位的高低、行政管理能力的强弱，服务社会的实力。所以在日常生活中，我们常听到这样的话，“某某局是个好单位，他们日子好过”，这里的好过就是指经费的充足，我们也常看到这样的现象：调动工作或者是参加公务员考试的时候有些单位很火，人们挤破头往里跳，这些现象充分反映出利益的巨大吸引力，所以为了取得更多的经费，使自己的日子更好过，行政机关通过各种方式、途径争取经费，这种现象已经严重影响了行政机关正常的社会管理职能，甚至侵害了公民的权利，在《计划生育法》的实施过程中，行政机关的罚款，对于大家来说应该都不陌生，在孩子生下来的时候，行政机关会进行罚款，当行政相对人没有钱缴纳罚款时，最常见的做法就是以物抵债，并且还不开发票，在农村这种现象尤为常见，一方面是由于人们的法制意识比较薄弱，另一方面，即使人们认识到了这种行为的不合法性，面对庞大的行政机关，当事人也就作罢了，还有些人可能会抱着这样一种想法：孩子都有了，不就是罚点钱嘛，交上就行了，至于罚款的程序是否合法，罚款的数额是否合理，他们都不是很关注，只是想着赶紧交上 ，多一事不如少一事，他们更不会关心他们交上的罚款何去何从了，这不但助长了行政机关权力扩张的欲望，更增加了这种行为的肆无忌惮。
二、控制自我赋权和行政扩张的途径
行政权力的适度扩张有利于行政权力的更好实现，有利于行政机关更好的管理社会，这也符合组成执政社会，认可行政权力的根本目的。但是，行政权力在运行的过程中，由于部门利益的趋势或者说是本性使然，行政权力的无限扩张不但使服务人民，管理社会的职能无法实现，甚至还会给人民的生命、自由、财产带来严重的威胁，阻碍、破坏社会经济的发展。因此，防止行政权力的无限扩张和自我赋权现象的发生，建立和完善对行政权力的控制、制约和规范机制就显得十分必要。
（一）建立完善的司法审查机制
抽象行政行为与具体行政行为相结合。我国《行政诉讼法》规定不对规章进行合法性审查，这给行政机关的权力扩张和自我赋权提供了方便的渠道，通过规章使本来不合法的行政行为有了合法性依据，所以为了解决这个问题，规制行政机关的行为，对规章进行合法性审查是杜绝此类行为的良举。相信如果地方政府根据《计划生活育法》制定的规章纳入司法审查的范围，行政机关的权力扩张和自我赋权的行为就不会如此放肆，人民的权利也不会遭到践踏，更不会发生那么多悲剧。
合理性审查与合法性审查相结合。合法性是基本要求，合理性是实体公正的终极要求。合法性控制要求任何行政行为都必须要有法律上的依据，其过程必须符合法律程序。合理性控制要求行政行为结果符合比例原则，符合行政目的。
（二）合理规制利益关系
权力的扩张和自我赋权的产生很大程度上是由于利益的驱使。之所以出现行政机关在执行《计划生育法》时的暴力行为、乱罚款行为就是因为这样做能为他们创建创造收益，所以为了遏制这种行为，严格执法程序，调整财政政策也许是一条行得通的路。
（三）专门的立法监督部门的建立
行政机关的权力扩张和自我赋权大多是通过制定行政法规、规章来实现的，为了从源头上控制这种现象的发生，设立专门的立法监督部门重要且紧急。
总而言之，实施法律控权，必然是上述控权方式的综合运用。同时，应当看到，随着社会的进步，行政权力的扩张，法律的控权手段也会随之创新和发展，在法律控权领域中追求实质合理将是未来法律控权的新思路。
参考文献：
[1]欧阳志刚.行政执法正当性研究.中南大学2011年博士学位论文.
[2]王宝明 、高秦伟.论行政权的司法审查.新视野.2003（3）.
[3]薛佐文.论我国的立法监督制.西南民族大学学报.2007（4）.
[4]丁国卿.我国立法监督制度的现状及其完善.江西社会科学.2008（1）.
[5]王伟良.试论我国审判权对行政权的监督与制约.吉林大学2009年硕士学位论文.
[6]王倩.行政执法监督论.四川大学2004年硕士学位论文.
关键词 行政机关 行政权 扩张 赋权 控制
作者简介：孙芙蓉，西北师范大学2013级法学专业研究生，研究方向：宪法与行政法学。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-147-02
2001年制定《中华人民共和国人口与计划生育法》时，相关人员依然遵照党的计划生育政策之正确指引，而非常慎重地提出了“倡导”和“自愿”之准则，即当时的立法理念是，“倡导一对夫妻生育一个子女”，而且是要“自愿终身只生育一个子女”。也就是说，以人为本，并未出现强制性措词。换言之，没有说对生育者采取强制执行计划之方式。另外，《中华人民共和国婚姻法》就计划生育采用的措词是：“夫妻双方都有实行计划生育的义务”。即也没有在相关表述中附加上“只生育一个子女”或者“只生育一胎”之类的且具有强制性之意的字样。但悲哀的是，众多执行者或惟长官意志是从，或索性自作主张，而置党的计划生育政策精神和国家的有关法律规定于不顾，并把“一胎”和“一个”混为一谈，且妄加宣传，甚至违法搞计划生育工作。那么为什么当初作为“自愿”的《计划生育法》被实践中的行政执行者误读为“强制”并付诸实施？为什么中国的宪法、法律不能被“严格”（依字面解释）地实施？探究其背后的原因，不可否认，行政机关的自我赋权和行政扩张是导致《计划生育法》被“误读”的罪魁祸首。在这里，笔者想简单的解释一下“误读”的含义，很多人认为之所以出现行政机关的强制执行，不是因为“误读”，而是行政机关的暴力执法，违法执法，这是一个今天看来的事后判断，但是在当时的情景中，没有机构包括人大、政府和法院认为是“暴力执法”，“违法执法”。关键的问题是在当时，哪个机构对计划生育法中的相关条款具有事实上的“解释权”。虽然名义上或中国宪政意义上的解释权属于人大，但是事实上却悄然地被行政部门行使了，这就是“误读”的意思。
一、我国行政机关自我赋权和行政扩张的原因
为了弥补市场缺陷、促进社会公平、有效动员民众、迅速配置资源、以投入来拉动经济发展，自我赋权和行政权力的扩张在19世纪诞生了，不可否认，其在这个过程中发挥了举足轻重的作用，但是随着社会的发展，行政权扩张的效能异化，对人民的利益产生了侵害，《计划生育法》的强制实施就是对其最好的反映，在《计划生育法》实施的早期，为了严格控制生育人口，行政机关侵犯人权的事件频频发生，在妇女怀孕的时候这种侵犯表现在强制结扎、强制流产，当孩子生下来的时候就是追着罚款，为了躲避行政机关的这种行为，各种对策应运而生，比较常用，安全系数相对较高的做法往往就是去离家比较远的地方去生育，而行政机关在找不到人的情况下，往往就是拿家里的东西，什么值钱搬什么，回想起这种情形，让人毛骨悚然，到底是什么原因导致行政机关权力的扩张和自我赋权的现象如此猖獗？
（一）软弱的司法审查
所谓司法审查就是现代国家通过司法程序审查裁定某一立法或者行政行为是否违宪违法。是防止立法权和行政权滥用的重要手段，也是以权力制约权力的重要表现。由于各国的国情不同，司法审查也表现出不同的特色。中国的司法审查是指法院受理公民、法人和其它组织的起诉，依照法定的程序，对行政机关和法律法规授权的组织实施的行政行为是否合法进行审查，并做出判决的法律制度。
我国之所以出现行政权力的扩张和自我赋权的现象，原因之一就是司法审查只审具体行政行为，不审抽象行政行为，虽然《计划生育法》是一部由全国人大及其常委会制定的法律，不在司法审查的范围之内，但是通常情况下，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府会根据法律、法规制定规章， 地方规章既可以规定执行性内容，也可以规定自主性内容，而《行政诉讼法》第53条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，前款规定的规范性文件不含规章。”这为行政机关的权利扩张和自我赋权留有很大空间，由此也就造成了行政机关通过制定规章扩大自己的权力，所以，各地方政府根据《计划生育法》制定地方政府规章也就水到渠成。
（二）不科学的立法
人大及其常委会是最重要的立法机关，它的权限就不必说了，位高权重，但是它的工作任务也相当繁重，仅就立法而言，根据十二届全国人大常委会立法规划，其任期内需要进行68部法律的制定和修改。而据统计，人大常委会目前有169名委员，虽然他们都是资深官员，且身居要职，但是由于专业的局限性，法律对他们来说，也许还是一个比较陌生的学科，并且在我国人大每年只召开一次全会，在如此紧张的时间内由不是专业人士出生的委员完成立法，这确实是一项艰巨的任务。根据人大及其常委会的工作机制，虽然我们不怀疑人大及其常委会是否能完成工作，但是对于其完成的质量，我们还是有一定担忧。
关于立法的起草机构，根据法律草案的具体情况，人大及其常委会内部，如全国人大各专门委员会、法制工作委员会、全国人大代表或组成人员、或者有时成立的专门起草委员会来起草。但实际上由国务院负责的工作将近61.8%。就人大常委会内部的法案起草者来说，虽然牵头或起草单位多为委员长会议和各专门委员会，但实际上大部分工作由法制委员会负担，但是由于法制委员会资源的有限性，人员的匮乏性，人员精力的有限性，大部分的工作转而又落到行政机关的头上，这导致立法机关的权力旁落，而在这种情况下，审议和表决如何不沦为形式值得深思。而这对于行政机关来说，又是一个扩张权力的很好途径。 （三）利益驱动
行政机关在进行社会管理的过程中，最关心、最在乎的就是经济利益。随着政府政治职能的经济化，经济显示出的政治功能越来越重要。经济的政治功能决定着政治职能的经济化，为完成政治任务，不得不抓经济工作。对于政府组成部门来说，拥有经费的多少，体显其社会地位的高低、行政管理能力的强弱，服务社会的实力。所以在日常生活中，我们常听到这样的话，“某某局是个好单位，他们日子好过”，这里的好过就是指经费的充足，我们也常看到这样的现象：调动工作或者是参加公务员考试的时候有些单位很火，人们挤破头往里跳，这些现象充分反映出利益的巨大吸引力，所以为了取得更多的经费，使自己的日子更好过，行政机关通过各种方式、途径争取经费，这种现象已经严重影响了行政机关正常的社会管理职能，甚至侵害了公民的权利，在《计划生育法》的实施过程中，行政机关的罚款，对于大家来说应该都不陌生，在孩子生下来的时候，行政机关会进行罚款，当行政相对人没有钱缴纳罚款时，最常见的做法就是以物抵债，并且还不开发票，在农村这种现象尤为常见，一方面是由于人们的法制意识比较薄弱，另一方面，即使人们认识到了这种行为的不合法性，面对庞大的行政机关，当事人也就作罢了，还有些人可能会抱着这样一种想法：孩子都有了，不就是罚点钱嘛，交上就行了，至于罚款的程序是否合法，罚款的数额是否合理，他们都不是很关注，只是想着赶紧交上 ，多一事不如少一事，他们更不会关心他们交上的罚款何去何从了，这不但助长了行政机关权力扩张的欲望，更增加了这种行为的肆无忌惮。
二、控制自我赋权和行政扩张的途径
行政权力的适度扩张有利于行政权力的更好实现，有利于行政机关更好的管理社会，这也符合组成执政社会，认可行政权力的根本目的。但是，行政权力在运行的过程中，由于部门利益的趋势或者说是本性使然，行政权力的无限扩张不但使服务人民，管理社会的职能无法实现，甚至还会给人民的生命、自由、财产带来严重的威胁，阻碍、破坏社会经济的发展。因此，防止行政权力的无限扩张和自我赋权现象的发生，建立和完善对行政权力的控制、制约和规范机制就显得十分必要。
（一）建立完善的司法审查机制
抽象行政行为与具体行政行为相结合。我国《行政诉讼法》规定不对规章进行合法性审查，这给行政机关的权力扩张和自我赋权提供了方便的渠道，通过规章使本来不合法的行政行为有了合法性依据，所以为了解决这个问题，规制行政机关的行为，对规章进行合法性审查是杜绝此类行为的良举。相信如果地方政府根据《计划生活育法》制定的规章纳入司法审查的范围，行政机关的权力扩张和自我赋权的行为就不会如此放肆，人民的权利也不会遭到践踏，更不会发生那么多悲剧。
合理性审查与合法性审查相结合。合法性是基本要求，合理性是实体公正的终极要求。合法性控制要求任何行政行为都必须要有法律上的依据，其过程必须符合法律程序。合理性控制要求行政行为结果符合比例原则，符合行政目的。
（二）合理规制利益关系
权力的扩张和自我赋权的产生很大程度上是由于利益的驱使。之所以出现行政机关在执行《计划生育法》时的暴力行为、乱罚款行为就是因为这样做能为他们创建创造收益，所以为了遏制这种行为，严格执法程序，调整财政政策也许是一条行得通的路。
（三）专门的立法监督部门的建立
行政机关的权力扩张和自我赋权大多是通过制定行政法规、规章来实现的，为了从源头上控制这种现象的发生，设立专门的立法监督部门重要且紧急。
总而言之，实施法律控权，必然是上述控权方式的综合运用。同时，应当看到，随着社会的进步，行政权力的扩张，法律的控权手段也会随之创新和发展，在法律控权领域中追求实质合理将是未来法律控权的新思路。
参考文献：
[1]欧阳志刚.行政执法正当性研究.中南大学2011年博士学位论文.
[2]王宝明 、高秦伟.论行政权的司法审查.新视野.2003（3）.
[3]薛佐文.论我国的立法监督制.西南民族大学学报.2007（4）.
[4]丁国卿.我国立法监督制度的现状及其完善.江西社会科学.2008（1）.
[5]王伟良.试论我国审判权对行政权的监督与制约.吉林大学2009年硕士学位论文.
[6]王倩.行政执法监督论.四川大学2004年硕士学位论文.