国家发改委酝酿出台对违规电厂处罚,如何做到惩前毖后
　　
　　一场即将改变中国数百家违规电厂命运的大“处罚”即将开始,面临处罚的违规电厂们却有些翘首以待,因为这也是他们“转正”的机会。
　　
　　9月上旬,连续几日的阴霾过后,内蒙古迎来了微冷的晴天。在内蒙古东部距离呼和浩特四个小时车程的山区里,一家电厂在青峦叠嶂中显得很醒目。厂区门口,过往人流稀稀落落,偶尔有几个带着黄色安全帽的工人进出厂区。
　　
　　这是一家尚未拿到国家发改委正式批文的违规电厂,就在2008年上半年,它还显示出一派欣欣向荣的景象。
　　
　　“去年送煤卡车一辆辆的,在厂门口的小路上排队。由于来的人多,附近十几家饭店经常爆满,还有人在高粱地里搭建了临时饭店。”当地一位司机告诉《财经》记者。
　　
　　2008年下半年以来,受金融危机影响,内蒙古电厂的发电量大幅下滑。2009年年中,内蒙古整体发电量情况虽有所好转,仍然有大量的发电能力闲置。在此情形下,违规电厂更加难以保证发电小时数,经营情况不容乐观。
　　
　　已经跃居为煤炭产量第一大省份的内蒙古,违规电厂的数目也居全国前列。2006年8月,国务院常务会议通报,内蒙古全区违规建设电站规模高达860万千瓦,“问题十分严重”。
　　
　　国务院当即下文叫停了十个违规建设的电站,包括内蒙古准格尔大饭铺发电有限责任公司、内蒙古锡林浩特发电有限责任公司、内蒙古准格尔友谊电厂、内蒙古金山发电有限责任公司、内蒙古霍林河电厂、内蒙古乌斯太热电厂等发电项目等。
　　
　　为此,时任自治区主要负责人还作出书面检查,这一情况在少数民族自治区中极为罕见。
　　
　　此后,被国务院叫停的内蒙古各家违规电厂,一直刻意保持低调,同时却在争取做核准的工作。据《财经》记者了解,目前,国务院所通报的十家违规电厂中,已有不少拿到了核准通知。
　　
　　“对于我们来说,赶紧拿到批文,是最大的出路。”該电厂一位负责人告诉《财经》记者。
　　
　　这也是各个违规电厂的心声。如果能够获得国家正式批准,意味着今后的发电量和上网电价都能得到保证。这也是电厂跨越盈亏线的最基本条件。眼下看起来,他们达成目标的希望越来越大。
　　
　　“剩下的几家也快了。”一位内蒙古电力业内资深人士告诉《财经》记者,“听说中央在制定对违规电厂处罚方案时,我们就对电厂转正更有把握了,不就是交罚款嘛!”
　　
　　酝酿处罚方案
　　
　　在2009年8月召开的全国电力工作会议(下称电力会议)上,关于违规电厂的处理问题,成为与会政府官员和电力企业高层人士热议的一个话题。
　　
　　这次会上透露的信息是,由于电力装机面临过剩,国家能源局将控制下半年发电项目审批。下半年还有可能获得批准的项目包括:“上大压小”项目、中心城市的热电项目等特殊项目,以及违规电厂“转正”,其他项目拿到批文则有“相当的难度”。
　　
　　一位参加电力会议的专家对《财经》记者透露,电力主管部门在会上拿出了一个对于违规电厂的处理意见,即一方面“罚款”,另一方面“罚人”。
　　
　　“罚款”方案,即主管部门根据违规电厂的规模,实施一次性罚款。“罚款”可分为“轻罚”和“重罚”几套方案。“轻罚”方案中,违规电厂在1万个利用小时数内(即发电时间1万个小时),每发1度电,要罚款1分钱;“重罚”方案中,惩罚的总量增加了1倍以上。
　　
　　“从最轻到最重,罚款分为五个档次。”内蒙古违规电厂中一位看过处罚方案的负责人告诉《财经》记者。
　　
　　不同“档次”,是按照电力项目获得核准程度而定。第一档次的电厂,是未列入国家准予立项的发电项目,但建成后取得了国家发改委核准的电厂。这类电厂,国家发改委不会予以罚款,仅通报批评。从第二档次到第五档次,国家发改委将根据核准程度的不同,相应给予从轻到重的罚款。
　　
　　除去罚款,国家发改委还有可能对上马违规电厂的企业负责人,以及拒不缴纳罚款的企业负责人,进行处罚。
　　
　　在电力会议上,第一次获知这一方案的发电企业人士,纷纷对这一思路提出了强烈的意见。一位发电企业负责人对《财经》记者表示,在“煤电联动”迟迟不到位的情况下,中国火电厂的负担已经很重,这个罚款力度太重了。
　　
　　但也有业内人士对《财经》记者表示,如果只是轻轻处罚,很难惩前毖后。
　　
　　事实上,接受处罚后,违规电厂可以逐步转正,享受正规电厂一样的电价和发电量的待遇。这是很多违规电厂梦寐以求的机会。
　　
　　“这一方案,发改委已经考虑了很长时间,是希望让违规建设电厂的企业和决策者都受到惩罚,通过处罚的方式让他们付出一定代价,同时解决庞大的‘黑户口’电厂问题。”接近国家发改委的一位人士告诉《财经》记者。
　　
　　“黑户口”电厂背后
　　
　　在中国,电力行业“未批先建”的现象屡见不鲜。
　　
　　违规电厂遍地开花,显示出地方政府办电的热情。地方办电的热情之源,则是由于从2003年以来渐次严重的“电荒”,和随之引发的电力建设升温浪潮。
　　
　　2004年,国家电网公司系统拉闸限电的省市达26个,全年累计拉电123.85万次。
　　
　　这一年,内蒙古也出现近20年来最为严重的缺电局面,蒙西电网日均限电140万千瓦以上,高峰缺电最大缺口265万千瓦。2005年,内蒙古当时预计全区将缺口装机容量550万千瓦,2005年至2007年全区年缺电均在400万千瓦以上。
　　
　　在这种情况下,尽快提高发电能力成为大部分缺电省份的当务之急。如果要按正常程序,一个电厂走完可行性研究报告、环评报告,并报国家发改委批准,至少需要一年时间。
　　
　　于是,为缓解缺电燃眉之急,各地政府为发电项目大开绿灯,大量电厂项目在设计与报批的同时,就已开工建设。
　　
　　中国能源网信息总监韩晓平对《财经》记者表示,大量违规电厂的背后,是中央政府和地方政府的博弈。
　　
　　中国的电厂建设,审批权掌握在国家发改委手中。上世纪90年代后期,由于亚洲金融危机影响,经济活动大幅放缓,电力过剩。中央曾提出“三年内不建常规火电项目”的说法,致使中国电力建设投资占全国基建投资比例逐步下滑,从90年代初期的12.09%,下降到90年代末的10.4%。
　　
　　但2000年以后,中国经济出现快速增长,“电荒”现象也开始在全国蔓延。在用电高峰时,拉闸限电成为一个普遍的现象。
　　
　　这一轮“电荒”期间,各地政府都尝到了被电力“卡脖子”的苦头。“在各地招商引资的时候,地方政府往往承诺税收优惠、政策优惠,就是不敢保证电力的供应。”广东省经贸委一位官员告诉《财经》记者。
　　
　　此后,各地对上马电厂都是情有独钟,无不给予大力支持。以风电为例,按照规定,5万千瓦以下的项目,可以由地方政府自主审批。所以,地方政府就尽可能把项目拆分,造就了一大批4.99万千瓦的项目。这一时期的违规电厂相继建成投产,苦于没有批文,“黑户口”电厂的生产成了大难题。
　　
　　地方政府上马电力工程之所以热衷于未批先建,是试图造成一种既成事实。“这样,即便国家发改委不批,也不可能看着这些已建资产白白流失。”中国电力企业联合会一位专家告诉《财经》记者。
　　
　　何以毖后
　　
　　“虽然没有拿到准生证,但孩子已经生出来了。如果不让生产,电厂最终会荒废掉。”内蒙古电力行业协会一位负责人告诉《财经》记者。
　　
　　根据中国电力企业联合会一位专家估算,中国违规电厂装机容量高达3000万千瓦左右。这些电厂的规模相当于“一个半三峡”。
　　
　　实际的违规电厂规模,还可能远远大于这个估算。根据2004年11月国务院出台的《国务院批转发展改革委关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知》,2004年在建电站规模达2.8亿千瓦,其中未完成或未履行任何国家核准手续而擅自开工建设的电站项目规模高达1.2亿千瓦。
　　
　　五年过去,当初这些违规开工的电厂除了顺利转正和停止建设的,相当一部分成为“黑户口”的违规电厂。
　　
　　“几乎都是亏损。”内蒙古电力业内一位专家说起违规电厂的境遇时,显得非常感慨。正规电厂上网电价在每度0.30元左右,而违规电厂的上网电价,只有0.20元左右。“煤价这么高,等于是发多少亏多少,还不能不发。不发,设备就不行了。只能咬着牙进行保护性生产。”
　　
　　寻求转正,几乎是这些电厂惟一的出路。
　　
　　一家违规电厂的内部人士给《财经》记者算了一笔账:即使按照处罚方案中第二档次的罚款计算,30万千瓦的电厂,所缴纳的罚款金额不过约在数百万元。“如果能够通过一次性缴纳罚款,取得和正规电厂相同的发电待遇。还是非常值得的。”他说。
　　
　　“处罚这一批违规电厂后,发改委能确保没有人再继续建吗?”一位电力业内人士对国家发改委这一方案抱有质疑。
　　
　　对此,国家发改委采取的对策,是提高“逆风而行”者的代价。据悉,处罚方案规定,一旦有再次违规现象,或者拒不缴纳罚款,电厂将会面临更加严厉的处罚。
　　
　　“这套方案的初衷不仅要惩前,而且要毖后。所以,不但要罚款,还要罚人。对负责人做行政处罚的话,可能大家都不敢涉足了。”上述接近国家发改委的人士告诉《财经》记者。
　　
　　在韩晓平看来,违规电厂在地方屡禁不止有着更为深刻的动因:其一,电厂是纳税大户,地方可以从电厂提留流转税;其二,五大发电集团扩张圈地,希望做大企业规模,造成违规。
　　
　　他认为,要治理违规电厂乱象,除了必须对当事人处罚,还要推进税制改革和电力改革。
　　
　　“通过电力体制改革,将输配分开,电网负责纯粹的输电,然后由电厂和用户直接谈供电,这样银行就不敢随便给电厂贷款。只有跟用户谈好了,才能去建设电厂。这是一个市场关系,不能弄乱了。”韩晓平对《财经》记者表示。■