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摘 要：明晰城镇化质量的内涵和状况，是推进和实现高质量城镇化的基础。城镇化质量是指城镇化进程中城乡之间、城市内部、城市之间、人地之间的结构关系，高质量城镇化则是指城乡融合发展、城市内部融合、城市体系优化、人地协调发展的城镇化。利用四个维度八个指标对2013年以来我国总体城镇化质量和各省份城镇化质量进行评价，结果表明：我国总体城镇化质量不断改善，各省份城镇化质量呈现显著的地方特征，城镇化质量综合指标与城镇化率之间呈现显著的正相关关系。推进高质量城镇化，应针对各地城乡发展差距的不同特征，促进城乡融合发展;以市民化和户籍制度改革为重点，促进城市内部融合;推进各地中心城市带动省域城市包容性发展，促进城市体系优化;创新推进按照常住人口配置建设用地，促进人地协调发展。
关键词：城镇化质量;高质量城镇化;区域协调发展
中图分类号：F299.21 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2021）01-0134-12
2001年以来，在鼓励农村富余劳动力进城务工以提高农民收入水平的政策引导下，我国城镇化快速推进。与此同时，“不完全城镇化”问题逐渐引起广泛关注。2012年，党的十八大报告提出走中国特色的新型城镇化道路，以促进“城镇化质量明显提高”。2017年党的十九大报告提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，如何实现高质量发展，成为当前各领域研究的重点。具体到城镇化领域，城镇化质量状况如何，未来怎样推进和实现高质量城镇化，成为亟待研究和回答的问题。
关于我国城镇化质量的研究从2013年开始大量增加，以评价研究为主。根据对城镇化质量内涵的界定范围不同，相关研究主要可以分为三类：一是以城市发展质量为主的城镇化质量评价研究[1];二是包含城市发展质量和城乡统筹发展两个维度的研究[2-3];三是包含城市发展质量、城乡统筹发展和城镇化效率的研究[4-6]。从以往研究来看，城镇化质量的内涵界定决定了评价体系设计和评价结果，是城镇化质量研究的关键，也是其难点。一方面，城镇化质量评价研究的范畴不好把握。广义的界定会导致评价研究类似于总体发展水平和发展质量评价，比如包含城市或城乡人口、经济、社会、空间、生态环境等各领域发展水平，而作为新型城镇化核心的市民化问题往往只是庞大指标体系中的1～2个指标，只占较小的权重，这样就淡化了城镇化本身的意义。另一方面，对城镇化质量的评价往往存在发展阶段的局限性，弱化了城镇化质量内涵的一般性。比如，城市发展相对滞后时，研究侧重于评价城市发展质量;随着城乡差距日益扩大，相关研究将城乡统筹纳入研究范畴;随着资源利用和生态环境保护等可持续发展问题引起越来越多的关注，相关研究将城镇化效率纳入研究范畴。
本文界定了城镇化质量和高质量城镇化的内涵，对2013年以来我国总体城镇化质量和各省份城镇化质量的变化及其特征进行分析，并提出推进高质量城镇化的建议。本文的创新之处主要体现在三个方面：一是在以往城镇化质量评价研究的基础上，紧扣城镇化本身，从城乡关系、城市内部关系、城市之间关系、人地关系四个维度界定城镇化质量的内涵;二是将城镇化质量评价与高质量城镇化研究相结合，实现了理论分析、评价研究与政策研究的紧密衔接;三是在具体指标上，对各地两类人口城镇化率差距、城市体系优化、人地挂钩指标等使用了新的数据指标或计算方法。
一、城镇化质量的内涵与评价设计
结合以往研究，对城镇化质量的内涵界定，不能太宽泛，不能脱离城镇化本身，同时要能够反映而又不囿于城镇化的阶段特征。这里紧扣城镇化进程，分析城镇化质量和高质量城镇化的内涵，对其四个维度进行具体分析并选择评价指标。
城镇化是人口乡城迁移或转化的过程，城镇化率主要衡量这一过程中城乡人口数量关系的变化，城镇化质量则衡量这一过程中内在结构关系的变化，包括四个方面：一是人口乡城迁移或转化伴随的城乡关系变化，比如城乡二元结构问题;二是人口进城伴随的城市原居民与新市民、流动人口形成的城市内部结构变化，比如“不完全城镇化”与市民化问题;三是人口迁入不同城市伴随的城市之间关系变化，即城市体系问题;四是人口迁移伴随的资源配置问题，在资本自由流动的情况下，以中国特色的人地挂钩问题为主，对应人口城镇化与土地城镇化的协调发展问题，同时，人地关系也是与城镇化最相关的可持续发展问题。结合城镇化和城镇化率的内涵，我们可以将城镇化质量界定为城镇化进程中城乡之间、城市内部、城市之间、人地之间的结构关系。与之对应，高质量城镇化是指城乡融合发展、城市内部融合、城市体系优化、人地协调发展的城镇化。
一是城乡融合发展维度。城乡关系走向融合与一体化发展，是城乡关系演进的最高级状态[7]。城镇化的进程是消除城乡二元结构、實现城乡一体化与融合发展的过程。推动城乡发展一体化是新型城镇化的重要任务之一。从城镇化的微观基础来看，城乡差距的存在使人口向收入和效用更高的城市迁移，城镇化的稳态将实现城乡之间效用均等化。从以往的研究来看，对城乡一体化与融合发展的评价，通常包括经济、社会、生活、生态环境等维度[8]，具体指标基本对应政策文件中“促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和协同发展”的各个领域。城乡融合发展是“以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标”的各个领域的一体化和融合发展，最终体现为城乡居民效用的提升和均等化。为此，考虑指标的可行性和简洁性，本文主要采用城乡居民收入（I）和城乡居民收入比（Iu /Ir）两个结果性指标来衡量城乡居民效用的提升和均等化水平，以此评价城乡融合发展水平。
二是城市内部融合发展维度。城镇化进程中的城市社会融合问题在各个国家都普遍存在。在欧美等发达国家，这一问题表现为富人与穷人的隔离、种族隔离或社会隔离[9];在一些发展中国家，则产生了大量的贫民窟，比如里约热内卢、利马、孟买、加尔各答等城市的贫民窟。在中国，农业转移人口进城返乡的自主选择权避免了贫民窟现象[10]，取而代之的是相对缓和的以城市原居民与新市民、流动人口构成的城市内部二元结构，主要表现为“不完全城镇化”和市民化问题。有学者在对市民化进行界定的基础上，分别利用不完全城镇化率和包含政治参与、公共服务、经济生活、综合素质等维度的综合指标进行了评价[11]。当前，随着基本公共服务均等化的推进，在市民权利领域，主要还存在住房保障、非义务教育、购房资格等方面的差距，这与是否为本地户籍有关。为此，从结果性指标和简洁性、可得性考虑，本文主要以户籍人口城镇化率（Rh）和两类人口城镇化率差距（Ru-Rh）分别衡量市民化水平和“不完全城镇化”状况，以此评价城镇化进程中的城市内部融合水平。 三是城市体系优化维度。城镇化进程中人口迁入不同的城市会引起城市或城镇体系①调整。优化城镇化布局和形态是新型城镇化的重点任务之一，但在以往城镇化质量评价中往往被忽略。结合城市体系相关理论和发展导向，可以从城市规模分布和城市之间包容性发展两个角度考察城市体系的优化水平。一方面，城市体系中的规模分布往往被看作帕累托分布[12]，人口规模为N的城市位序Rank与N成负幂次方的关系（lnRanki=β0-ξlnNi+εi），ξ也称為帕累托指数，可以用来衡量城市规模体系的优化水平。ξ越趋于1，城市体系越合理;ξ越小于1，人口越集中;ξ越大于1，人口越分散。有学者计算，44个国家的平均帕累托指数约为1.14[13]，另有学者计算的美国1991年135个大都市区的帕累托指数为1.005[14]。另一方面，按照城市经济学的观点，在城市体系的稳态，城市之间会实现效用均等化[15]，考虑数据的可得性，可以用城市之间收入均衡指数（采用变异系数②）衡量城市之间的包容性发展水平，即σI /μI，σI表示城市之间收入标准差，μI表示城市之间收入平均值。
四是人地协调发展维度。城镇化进程中城市人口增长往往伴随着城市空间扩张，因而人口城镇化与土地城镇化的协调发展，即人地关系问题，成为城镇化进程中与可持续发展最直接相关的问题。在我国城镇化进程中，人地关系问题主要表现在两个方面：在总体推进速度上，存在土地城镇化快于人口城镇化以及由此导致的土地利用低效和浪费问题;在土地资源配置上，由于土地的不可流动性以及土地指标不能及时调整，存在土地资源错配问题，主要表现在人口迁入和迁出城市间的错配、城乡土地资源的错配[16]。近年来，针对这两个问题，相关政策分别提出“严控新增建设用地”③和“推动城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩”④。根据该维度的问题和政策，本文主要从总体和结构两个方面考察人地关系，结合指标选择的原则，土地利用的总体效率采用人均建成区面积（A）衡量;人地挂钩，即土地资源错配问题，采用σA/μA衡量，即城市之间人均建成区面积的变异系数，其中σA表示城市之间人均用地的标准差，μA表示城市之间人均用地的平均值。
综上，按照可行性和简洁性的原则，构建以结果性指标为主的指标体系（见表1，下页）。可行性主要是考虑数据指标的可获得性以及数据质量，数据来源为相关年份的《中国统计年鉴》、历年国民经济和社会发展统计公报、《中国城市建设统计年鉴》、《中国人口和就业统计年鉴》、国家信息中心宏观经济与房地产数据库;简洁性主要通过选择结果性指标来体现，避免过程性指标的复杂性，比如城乡融合发展方面，以城乡居民收入与城乡居民收入比作为城乡融合发展的结果性指标，避免采用城乡发展各个领域的指标，对市民化为主的城市内部融合发展水平的考察也是如此。本研究以2013年以来的数据为主，一是考虑2013年城乡居民人均可支配收入统计口径有所调整，二是考虑党的十八大以来进入了以城镇化质量为主的新型城镇化阶段。
这里就相关指标说明如下：一是户籍人口城镇化率与两类人口城镇化率差距。总体数据来源于历年国民经济和社会发展统计公报，各省份由于缺乏直接的户籍人口城镇化率统计数据，本文在对各类人口统计数据进行分析的基础上，综合采用《中国统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》的相关数据进行计算。具体方法如下：利用《中国人口和就业统计年鉴》中各地区城市、城镇户口登记状况的人口，计算出各省份城镇人户统一（即“住本乡、镇、街道，户口在本乡、镇、街道”）的人口比重，将该比重与《中国统计年鉴》中各省份城镇人口数之积用来衡量各省份城镇人户统一的人口，然后用该人口与各省份总人口之比来衡量各省份的户籍人口城镇化率。该数据可能存在的偏差在于存在少量城镇内部人户分离人口。利用该数据计算的2013—2017年全国总体两类人口城镇化率差距分别为17.11、17.39、19.29、17.19、18.30个百分点，与表2（下页）中利用国民经济和社会发展统计公报计算的数据偏差在1～2个百分点左右，偏差较小。因此，可以认为，在不具备直接数据的情况下，这是一个较好的替代方案①。二是城市规模位序指数。采用《中国城市建设统计年鉴》中城区总人口的数据计算。图1显示了2017年城市规模位序分布，可以看到在lnN2017=3（≈ln20）左右，出现了一个明显的拐点，导致分布图的上部显著偏离线性关系，这主要是因为城市样本不包括县城和建制镇数据，这也是多数利用我国城市进行规模位序分析的研究所面临的共同问题。如果补充县城和建制镇数据，则规模小的城市位序及其相应的lnR值会提高，将散点图上部抬起，从而形成更完美的线性分布图。为此，本文对lnN≥ln（20）的样本进行规模位序分析，2017年的ξ值为1.1083，比利用全部样本计算的ξ值（0.9370）更加符合实际情况。三是城市间收入均衡指数。根据数据的可得性，采用296个地级及以上城市的城镇居民人均可支配收入进行计算，数据来自国家信息中心宏观经济与房地产数据库。四是人地协调发展指标。根据《中国城市建设统计年鉴》中各个城市的城区总人口和建成区面积计算。为避免极端数据影响，采用2017年城区总人口为5万人以上的城市样本，合计630个。
二、我国城镇化质量评价分析
这里对2013年以来我国总体城镇化质量和各省份城镇化质量各个维度进行具体分析，构建城镇化质量综合指标并对各省份城镇化质量进行比较，考察城镇化质量及相关指标与城镇化率的关系。
（一）城镇化质量分维度特征分析
表2和表3（下页）分别报告了2013年以来总体城镇化质量的各个维度指标值和2017年各省份城镇化质量的各个维度指标值。可以发现，自2012年底我国提出新型城镇化以来，我国总体城镇化质量不断改善，各省份城镇化质量呈现显著的地方特征。
城乡融合发展方面，总体来看，城乡居民人均可支配收入不断提高，2013—2019年年均名义增长9.01%;城乡居民收入比不断降低，从2013年的2.81逐步降低到2019年的2.64。从各省份数据来看，北京和上海的城乡居民收入显著高于其他省份，之后是浙江、天津等东部沿海地区省份，贵州、甘肃、西藏等西部地区省份的城乡居民人均可支配收入水平相对较低。城乡居民收入比方面，天津是城乡居民收入比最低的省份，仅为1.85，表现出较小的城乡发展差距;西部地区人均收入水平较低的贵州、甘肃、青海等省份，也是城乡居民收入差距比较大的省份，这与西部地区较低的农村居民收入和较高的农村居民比重有关。从两个指标结合来看，广东的城乡居民收入和城乡居民收入比均较高，其城乡居民收入远高于广西，而城乡居民收入比与广西接近，城乡之间表现出“相对富裕的不均等化”;同时，也存在黑龙江、吉林、河南等城乡居民收入不太高但城乡差距较小的省份。 城市内部融合发展方面，总体来看，户籍人口城镇化率在2015年显著提升之后保持稳步推进状态，相应地，两类人口城镇化率差距在2015年显著降低之后，维持在16.20个百分点左右。在户籍人口比重不断提高、两类人口比重差距稳定的情况下，可以认为总体的城市内部结构不断优化。从各省份数据①来看，辽宁和天津是户籍人口城镇化率最高的省份，西藏的两类人口城镇化率均偏低。各地两类人口城镇化率的差距与各地人口遷入、迁出状况紧密相关，作为人口迁移目的地的北京、上海、广东、天津、福建等东部地区省份由于流动人口较多，两类人口城镇化率差距较大;人口迁出较多的江西、河南、云南、甘肃等中西部地区省份两类人口城镇化率差距较小;受临近北京和天津的虹吸效应影响，河北两类人口城镇化率差距较小。
城市体系优化方面，总体来看，全国总体城市规模位序指数ξ从2013年的1.1562逐步降低到2017年的1.1082，日趋接近于1，呈现不断优化的态势;城市间收入均衡指数从2013的0.1833波动式降低至2017年的0.1610，反映了城市之间包容性发展的态势。分地区来看，对各省份城市进行规模位序分析发现，多数省份的ξ值小于1①，呈现向各省份中心城市集中的态势，其中，宁夏、海南、青海、西藏等省份由于总人口较少、城市数量较少而集中度较高。各地城市包容性发展方面，广东省城市间的收入差距较大，该指数达0.3266，这反映了粤西北地区与粤港澳大湾区广东9市的差距显著，江苏、湖南等地的该指数也较大;相对来说，山西、江西、广西、贵州等中西部地区省份的该指数较小，表现出一种“不富裕的均等化”。
人地关系协调发展方面，总体来看，人均建成区面积依然呈现不断增加的趋势，土地城镇化略快于人口城镇化，人均建成区面积从2013年的1.1047平方公里/万人增长到2017年的1.1442平方公里/万人;人地挂钩指数从2013年的0.9385波动式降低到2017年的0.7831，表明总体上城市之间土地资源错配状况有所改善。分地区来看，上海和北京的人均建成区面积最小，西藏、新疆、宁夏、内蒙古等西部地区省份的人均建成区面积较大，这与各地人口迁入迁出特征相关，也体现了总体的土地资源在人口迁入、迁出地存在错配的情况;青海、甘肃、内蒙古等地部分城市的人口密度低，导致人地挂钩指数较大。
（二）城镇化质量综合指标分析
为了对各省份城镇化质量进行横向比较，这里利用以上四个维度八个指标构建城镇化质量综合指标（Q），对2013—2017年各省份城镇化质量进行比较分析。规模位序指标采用（1-|1-ξ|）标准化，其余指标的标准化采用最大最小值法。为了避免极端值的影响，正向指标采用第三大值、负向指标采用第三小值。4个直辖市相关缺省指标的标准化值均赋值1。在赋权方法上，考虑理论部分说明了城镇化质量四个结构维度的并列关系，因此对四个维度八个指标按照平均赋权法进行计算。
表4（下页）报告了各省份2017年城镇化质量综合指标值以及2013—2017年各省份城镇化质量位次变化情况。从位次变化可以看到，大多数省份的城镇化质量位次基本稳定，这表明该综合指标具有较好的稳健性。其中，江西、浙江和吉林3个省份变化较大。江西和浙江的城镇化质量位次提升较多，从基础数据来看，江西主要是在城市内部融合发展和城市体系优化指标方面逐步改善且优势比较明显，浙江主要是在城乡融合发展和城市体系优化方面不断改善且优势显著;吉林城镇化质量位次降低较多，与户籍人口城镇化率、两类人口城镇化率差距、城市之间均衡发展水平三个指标的退步相关，其城市之间收入均衡指标从0.0217提高到0.1289②。
从各省份城镇化质量排序来看，天津、上海、河南、河北、北京等地的城镇化质量一直排名靠前。结合表3来看，天津在城乡融合和城市内部融合两个维度的优势比较明显，上海和北京的城镇化质量的短板在于两类人口城镇化率的差距较大降低了城市内部融合发展水平，河南和河北在城市内部融合和城市体系优化两个维度表现较好。广东的城镇化质量与其发展水平显著不符，结合表3来看，一方面由于粤西北相对粤港澳大湾区广东9市发展较为滞后，导致广东省内部城乡之间、城市之间发展差距较大，另一方面由于粤港澳大湾区广东9市的快速发展，作为人口迁移目的地，导致广东省总体的城市内部融合发展问题突出。排名相对靠后的东部地区省份还有福建，其原因与广东类似。其余城镇化质量排名靠后的主要是西部地区省份，究其原因，主要是在城乡融合发展、人地协调发展方面存在短板。
（三）城镇化质量与城镇化率的关系
城镇化率和城镇化质量分别衡量的是城镇化进程中的城乡人口数量关系和内在结构关系，因而可以对两者关系作简要分析。利用2013—2017年省级面板数据，采用双向固定效应进行分析，表5报告了存在显著关系的结果。
从总体来看，城镇化率与城镇化质量呈显著正相关，城镇化率每提高1个百分点，城镇化质量综合指标约提高0.0052。结合具体维度来看，这主要是与城镇化进程中城乡居民收入提升和城乡居民收入差距缩小有关。结合系数来看，城镇化率每提高1%，城乡居民收入提高0.4620%;城镇化率每提高1个百分点，城乡居民收入比降低0.0085。这两个显著的关系符合城乡人口迁移的基本理论[17]，即乡村人口向收入更高的城市迁移的过程，也是城乡居民收入提升和城乡居民收入差距缩小的过程。城镇化率与户籍人口城镇化呈显著正相关，与两类人口城镇化率差距呈显著正相关，这是由三个指标之间的计算关系决定的。城镇化质量的其他四个指标与城镇化率的关系并不显著，故相关结果没有汇报，这些弱相关指标，可以作为城镇化率较低地区提高城镇化质量的突破口，城镇化率较低的地区可以通过缩小内部发展差距、提高人地协调发展水平等实现包容、可持续的城镇化。
三、推进我国高质量城镇化的建议
城镇化质量的内涵和评价研究为推进高质量城镇化提供了思路和依据。结合我国城镇化的阶段性特征以及城镇化质量评价发现的问题，未来一段时期，可以从城乡融合发展、城市内部融合、城市体系优化、人地协调发展四个维度有重点、有针对性地推进高质量城镇化。 （一）针对各地城乡发展差距的不同特征，促进城乡融合发展
本文的结果性指标评价表明，我国总体城乡融合发展水平不断提升，省级面板数据的回归分析也表明城镇化率对城乡收入水平、城乡收入差距具有显著改善作用。从城乡融合发展的实现路径来看，未来一段时期，要继续按照《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》要求，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，以新型城镇化与乡村振兴两大战略为主体，推进城乡经济、社会、文化、生态、治理等领域的一体化发展，推进城乡土地、户籍及其附属制度的统一以支撑城乡要素双向自由流动。在此基础上，针对各地城乡发展差距的不同内在特征，分类推进城乡融合发展。东部地区省份存在的城乡差距问题，其原因是国际化的城区发展与相对滞后的乡村发展造成的城乡差距，比如广东、北京等地，这些地区的城区有较好的能力和条件辐射带动乡村发展，需要积极完善城乡融合发展体制机制，推进城乡各领域的一体化。相较而言，西部地区省份的城乡融合发展问题相对较难，从表3可以看到，西部地区的城乡收入差距较大，这主要是由于西部地区农村贫困或相对贫困造成的，为此，要在积极推进城乡各领域融合发展的同时，加强新型城镇化、乡村振兴与农村扶贫相结合，创新推进2020年后农村绝对贫困治理向城乡统筹的相对贫困治理、多维贫困治理的新扶贫战略转型[18]。
（二）以市民化和户籍制度改革为重点，促进城市内部融合
评价研究发现，现阶段两类人口城镇化率同步提升，差距基本稳定在16.20个百分点左右。未来一段时期，我国城市内部融合的关键是“不完全城镇化”与市民化问题，同时要积极防治城市贫困问题。分析结果表明，作为大规模人口迁移目的地的东部地区省份的两类人口城镇化率差距较大，而人口迁出规模较大的中西部地区省份的不完全城镇化率较低。近年来，随着户籍制度改革的快速推进，落户条件不断降低，从2014年仅“全面放开建制镇和小城市落户限制”①到2019年提出“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制”②，随之而来的难题转变为落户意愿与落户门槛之间的矛盾，即落户意愿较高的城市门槛较高，落户门槛较低的城市落户意愿较低，究其原因，与农业转移人口的农村权益、城市生活能力等密切相关。为此，未来促进市民化和城市内部融合发展，要积极推进户籍制度回归人口登记管理的本质，在基本公共服务均等化的基础上，通过“回归”，实现包括最低生活保障、住房保障、政治权利、非义务教育等领域更广泛的权益均等化。与此同时，要积极建立完善农村权益交易市场实现“带资迁移”、积极提高保障性住房供给水平和覆盖面等以提高农业转移人口的城市生活能力。
（三）推进各地中心城市带动省域城市包容性发展，促进城市體系优化
当前，全国总体的ξ值逐渐趋近于1，城市规模体系呈现不断优化的态势;各地城市规模体系、空间体系以及行政体系契合度较高，各地规模最大的城市、中心城市、省会城市和副省级城市往往是同一个或两个。未来要继续以城市群、都市圈①（大都市区）、各地中心城市为核心载体，促进大中小城市和小城镇协调发展。在此基础上，要分类推进各地城市包容性发展。结合两个指标的研究发现：一是部分省份城市之间发展差距较大（σI/μI较大），比如广东（南北差距）、江苏（南北差距）、湖南（东西差距）、山东（东西差距）等，对于这些地区，需要积极提升和发挥中心城市辐射带动能力，促进省域城市包容性发展。二是存在部分省份人口过度向少数中心城市集中的问题（ξ较小）。根据其内在原因可以分为两类：一类是广东、福建等东部地区省份，由于城市之间发展差距较大，人口向中心城市集聚，需要积极促进省域城市包容性发展;另一类是宁夏、海南、青海、西藏等地，由于人口稀少，中心城市人口比重较高，考虑全国层面省际城市体系的开放性，这可以看作一种合理的现象，重点要提升当地中心城市功能，带动其他中小城市和小城镇包容性发展。
（四）创新推进按照常住人口配置建设用地，促进人地协调发展
评价研究发现，总体城市人均建成区面积依然在提高，城市之间人地挂钩状况有所改善，但“有的城市人多地少、有的城市人少地多”的结构性特征仍然比较明显。与此同时，本文评价研究中尚未涉及的城乡人地挂钩问题同样显著。未来促进人地协调发展，重点需要在城乡之间、城市之间按照常住人口配置建设用地资源。就城市之间人地协调发展而言，当前还存在城市建设用地配置与人口迁移目的地存在偏差的问题，比如，有文件要求“京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区……严格控制新增建设用地”和“培育发展中西部地区城市群……适当扩大建设用地供给”②，这不利于实现人地协调发展。为此，可以适度放松人口迁移目的地、人口增长较快地区和城市的用地供给，这样才能兼顾中心城市的科学紧凑发展与中小城市的绿色低密度发展。就城乡之间人地协调发展而言，当前城乡建设用地的制度藩篱依然存在，导致北京、上海等城市建设用地稀缺的地区依然存在接近同等体量低效利用的农村建设用地，新修订的《中华人民共和国土地管理法》将有利于全面推进城乡建设用地统筹利用。基于此，各地需要积极探索推进人口进城之后的土地权益流转问题，比如“带资进城”“带指标进城”等，以此提高城乡建设用地统筹利用效率。
四、结语
本文紧扣城镇化进程分析了城镇化质量和高质量城镇化的内涵，并对中国总体城镇化质量和各省份城镇化质量进行了评价，基于理论分析和评价结果，提出了推进高质量城镇化的建议。本文的评价研究在以往城镇化质量研究的基础上进行了创新，并与高质量发展要求相对应，在内涵和结构上具有一般性。
一方面，本文在以往城镇化质量研究基础上进行了创新。考虑城镇化率衡量的是城乡人口数量关系，将城镇化质量内涵界定为城乡之间、城市内部、城市之间、人地之间的结构关系。从指标体系来看，以往城镇化质量的三个维度，本文均有指标与之对应。比如，就城市发展维度而言，本文有收入和城市内部融合指标、人均建成区面积指标等与之对应;就城乡统筹维度而言，本文有城乡融合发展维度与之对应;就城镇化效率维度而言，本文主要有人地协调指标与之对应，土地利用问题实际是城镇化进程中最相关的资源利用问题。本文结合城镇化质量的内涵，加入了城市体系优化指标，这是以往城镇化质量相关研究所缺乏的，也是很重要的维度，且一直是城镇化研究的重点问题。 另一方面，本文构建的城镇化质量指标体系符合高质量发展“高效、公平、可持续发展”[19]的要求。在高效方面，本文主要用收入指标考察了城镇化质量;在公平和包容性发展方面，本文主要用城乡收入比、两类人口城镇化率差距、城市之间均衡发展指标考察了城镇化质量，发现除了市民化和城市内部融合发展问题之外，城镇化进程中各地城乡之间、城市之间存在着共同富裕、富裕的不均等化、不富裕的均等化等现象;在可持续发展方面，本文主要用人地协调发展维度考察了城镇化质量，分析了城镇化进程中土地资源粗放利用和土地资源错配现象。
本文关于城镇化质量的内涵和评价维度具有一般性，未来研究还需要注意三方面的问题：第一，本文采用的是结果性指标，随着渐进式改革的推进，部分指标可能需要进行相应调整。譬如，未来随着户籍制度改革的推进，市民化问题可能不再是城市内部融合的主要问题，届时可能需要寻找新的衡量城市内部融合的结果性指标，如城市贫困指标、城市内部收入均等化指标，等等。第二，考虑中国大国特征引致的多元化问题，各地主要矛盾不同，且同一现象的内涵也可能不同，因而需要差别化对待。比如，评价结果中反映的各地城市体系集中度问题，各地的原因不同，其应对举措也不一样;各地城乡差距的内涵也不同，有的是因为城区发展太快，有的是因为农村贫困，因而也需要采取不同应对举措。第三，本文对城镇化质量各个维度的评价以结果性指标为主，难免存在信息损失。在具体维度研究中，可以结合过程性指标进行分析，比如城乡融合发展、城市内部融合发展（市民化水平）等，可以从融合发展的不同领域进行评价分析，从而发现更具体的问题，提出更具针对性的建议。
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Evaluation of Urbanization Quality and Strategy of Promoting High-quality Urbanization
SU Hong-jian
Abstract： To clarify the connotation and status of urbanization quality is the basis of promoting and realizing high-quality urbanization. Urbanization quality refers to the structural relationship among urban and rural areas， within cities， among cities， and between human and land in the process of urbanization. High-quality urbanization means the urbanization accompanied with urban-rural integration， urban internal integration， urban system optimization， and coordinated development of human and land. By using four dimensions and eight indicators， this article evaluated the urbanization quality of China since 2013. It can be seen that China’s overall urbanization quality has been improved， and provinces’ urbanization quality shows significant local characteristics. The comprehensive indicator of urbanization quality and urbanization rate show a significant positive correlation. To promote high-quality urbanization， we should accelerate urban-rural integration according to the different characteristics of local urban-rural gap， facilitate the internal integration of cities focused on citizenization and hukou system reform， boost the optimization of urban system by advancing the inclusive development of provincial cities driven by their central cities， and innovatively promote the coordinated development of human and land by allocating land according to habitual residence.
Key words： urbanization quality; high-quality urbanization; regional coordinated development
基金项目：国家社会科学基金项目“城乡福祉、空间均衡与城镇化方略”（20FJLB019）。
作者简介：苏红键，中国社会科学院农村发展研究所农村信息化与城镇化研究室副主任、副研究员。
关键词：城镇化质量;高质量城镇化;区域协调发展
中图分类号：F299.21 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2021）01-0134-12
2001年以来，在鼓励农村富余劳动力进城务工以提高农民收入水平的政策引导下，我国城镇化快速推进。与此同时，“不完全城镇化”问题逐渐引起广泛关注。2012年，党的十八大报告提出走中国特色的新型城镇化道路，以促进“城镇化质量明显提高”。2017年党的十九大报告提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，如何实现高质量发展，成为当前各领域研究的重点。具体到城镇化领域，城镇化质量状况如何，未来怎样推进和实现高质量城镇化，成为亟待研究和回答的问题。
关于我国城镇化质量的研究从2013年开始大量增加，以评价研究为主。根据对城镇化质量内涵的界定范围不同，相关研究主要可以分为三类：一是以城市发展质量为主的城镇化质量评价研究[1];二是包含城市发展质量和城乡统筹发展两个维度的研究[2-3];三是包含城市发展质量、城乡统筹发展和城镇化效率的研究[4-6]。从以往研究来看，城镇化质量的内涵界定决定了评价体系设计和评价结果，是城镇化质量研究的关键，也是其难点。一方面，城镇化质量评价研究的范畴不好把握。广义的界定会导致评价研究类似于总体发展水平和发展质量评价，比如包含城市或城乡人口、经济、社会、空间、生态环境等各领域发展水平，而作为新型城镇化核心的市民化问题往往只是庞大指标体系中的1～2个指标，只占较小的权重，这样就淡化了城镇化本身的意义。另一方面，对城镇化质量的评价往往存在发展阶段的局限性，弱化了城镇化质量内涵的一般性。比如，城市发展相对滞后时，研究侧重于评价城市发展质量;随着城乡差距日益扩大，相关研究将城乡统筹纳入研究范畴;随着资源利用和生态环境保护等可持续发展问题引起越来越多的关注，相关研究将城镇化效率纳入研究范畴。
本文界定了城镇化质量和高质量城镇化的内涵，对2013年以来我国总体城镇化质量和各省份城镇化质量的变化及其特征进行分析，并提出推进高质量城镇化的建议。本文的创新之处主要体现在三个方面：一是在以往城镇化质量评价研究的基础上，紧扣城镇化本身，从城乡关系、城市内部关系、城市之间关系、人地关系四个维度界定城镇化质量的内涵;二是将城镇化质量评价与高质量城镇化研究相结合，实现了理论分析、评价研究与政策研究的紧密衔接;三是在具体指标上，对各地两类人口城镇化率差距、城市体系优化、人地挂钩指标等使用了新的数据指标或计算方法。
一、城镇化质量的内涵与评价设计
结合以往研究，对城镇化质量的内涵界定，不能太宽泛，不能脱离城镇化本身，同时要能够反映而又不囿于城镇化的阶段特征。这里紧扣城镇化进程，分析城镇化质量和高质量城镇化的内涵，对其四个维度进行具体分析并选择评价指标。
城镇化是人口乡城迁移或转化的过程，城镇化率主要衡量这一过程中城乡人口数量关系的变化，城镇化质量则衡量这一过程中内在结构关系的变化，包括四个方面：一是人口乡城迁移或转化伴随的城乡关系变化，比如城乡二元结构问题;二是人口进城伴随的城市原居民与新市民、流动人口形成的城市内部结构变化，比如“不完全城镇化”与市民化问题;三是人口迁入不同城市伴随的城市之间关系变化，即城市体系问题;四是人口迁移伴随的资源配置问题，在资本自由流动的情况下，以中国特色的人地挂钩问题为主，对应人口城镇化与土地城镇化的协调发展问题，同时，人地关系也是与城镇化最相关的可持续发展问题。结合城镇化和城镇化率的内涵，我们可以将城镇化质量界定为城镇化进程中城乡之间、城市内部、城市之间、人地之间的结构关系。与之对应，高质量城镇化是指城乡融合发展、城市内部融合、城市体系优化、人地协调发展的城镇化。
一是城乡融合发展维度。城乡关系走向融合与一体化发展，是城乡关系演进的最高级状态[7]。城镇化的进程是消除城乡二元结构、實现城乡一体化与融合发展的过程。推动城乡发展一体化是新型城镇化的重要任务之一。从城镇化的微观基础来看，城乡差距的存在使人口向收入和效用更高的城市迁移，城镇化的稳态将实现城乡之间效用均等化。从以往的研究来看，对城乡一体化与融合发展的评价，通常包括经济、社会、生活、生态环境等维度[8]，具体指标基本对应政策文件中“促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和协同发展”的各个领域。城乡融合发展是“以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标”的各个领域的一体化和融合发展，最终体现为城乡居民效用的提升和均等化。为此，考虑指标的可行性和简洁性，本文主要采用城乡居民收入（I）和城乡居民收入比（Iu /Ir）两个结果性指标来衡量城乡居民效用的提升和均等化水平，以此评价城乡融合发展水平。
二是城市内部融合发展维度。城镇化进程中的城市社会融合问题在各个国家都普遍存在。在欧美等发达国家，这一问题表现为富人与穷人的隔离、种族隔离或社会隔离[9];在一些发展中国家，则产生了大量的贫民窟，比如里约热内卢、利马、孟买、加尔各答等城市的贫民窟。在中国，农业转移人口进城返乡的自主选择权避免了贫民窟现象[10]，取而代之的是相对缓和的以城市原居民与新市民、流动人口构成的城市内部二元结构，主要表现为“不完全城镇化”和市民化问题。有学者在对市民化进行界定的基础上，分别利用不完全城镇化率和包含政治参与、公共服务、经济生活、综合素质等维度的综合指标进行了评价[11]。当前，随着基本公共服务均等化的推进，在市民权利领域，主要还存在住房保障、非义务教育、购房资格等方面的差距，这与是否为本地户籍有关。为此，从结果性指标和简洁性、可得性考虑，本文主要以户籍人口城镇化率（Rh）和两类人口城镇化率差距（Ru-Rh）分别衡量市民化水平和“不完全城镇化”状况，以此评价城镇化进程中的城市内部融合水平。 三是城市体系优化维度。城镇化进程中人口迁入不同的城市会引起城市或城镇体系①调整。优化城镇化布局和形态是新型城镇化的重点任务之一，但在以往城镇化质量评价中往往被忽略。结合城市体系相关理论和发展导向，可以从城市规模分布和城市之间包容性发展两个角度考察城市体系的优化水平。一方面，城市体系中的规模分布往往被看作帕累托分布[12]，人口规模为N的城市位序Rank与N成负幂次方的关系（lnRanki=β0-ξlnNi+εi），ξ也称為帕累托指数，可以用来衡量城市规模体系的优化水平。ξ越趋于1，城市体系越合理;ξ越小于1，人口越集中;ξ越大于1，人口越分散。有学者计算，44个国家的平均帕累托指数约为1.14[13]，另有学者计算的美国1991年135个大都市区的帕累托指数为1.005[14]。另一方面，按照城市经济学的观点，在城市体系的稳态，城市之间会实现效用均等化[15]，考虑数据的可得性，可以用城市之间收入均衡指数（采用变异系数②）衡量城市之间的包容性发展水平，即σI /μI，σI表示城市之间收入标准差，μI表示城市之间收入平均值。
四是人地协调发展维度。城镇化进程中城市人口增长往往伴随着城市空间扩张，因而人口城镇化与土地城镇化的协调发展，即人地关系问题，成为城镇化进程中与可持续发展最直接相关的问题。在我国城镇化进程中，人地关系问题主要表现在两个方面：在总体推进速度上，存在土地城镇化快于人口城镇化以及由此导致的土地利用低效和浪费问题;在土地资源配置上，由于土地的不可流动性以及土地指标不能及时调整，存在土地资源错配问题，主要表现在人口迁入和迁出城市间的错配、城乡土地资源的错配[16]。近年来，针对这两个问题，相关政策分别提出“严控新增建设用地”③和“推动城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩”④。根据该维度的问题和政策，本文主要从总体和结构两个方面考察人地关系，结合指标选择的原则，土地利用的总体效率采用人均建成区面积（A）衡量;人地挂钩，即土地资源错配问题，采用σA/μA衡量，即城市之间人均建成区面积的变异系数，其中σA表示城市之间人均用地的标准差，μA表示城市之间人均用地的平均值。
综上，按照可行性和简洁性的原则，构建以结果性指标为主的指标体系（见表1，下页）。可行性主要是考虑数据指标的可获得性以及数据质量，数据来源为相关年份的《中国统计年鉴》、历年国民经济和社会发展统计公报、《中国城市建设统计年鉴》、《中国人口和就业统计年鉴》、国家信息中心宏观经济与房地产数据库;简洁性主要通过选择结果性指标来体现，避免过程性指标的复杂性，比如城乡融合发展方面，以城乡居民收入与城乡居民收入比作为城乡融合发展的结果性指标，避免采用城乡发展各个领域的指标，对市民化为主的城市内部融合发展水平的考察也是如此。本研究以2013年以来的数据为主，一是考虑2013年城乡居民人均可支配收入统计口径有所调整，二是考虑党的十八大以来进入了以城镇化质量为主的新型城镇化阶段。
这里就相关指标说明如下：一是户籍人口城镇化率与两类人口城镇化率差距。总体数据来源于历年国民经济和社会发展统计公报，各省份由于缺乏直接的户籍人口城镇化率统计数据，本文在对各类人口统计数据进行分析的基础上，综合采用《中国统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》的相关数据进行计算。具体方法如下：利用《中国人口和就业统计年鉴》中各地区城市、城镇户口登记状况的人口，计算出各省份城镇人户统一（即“住本乡、镇、街道，户口在本乡、镇、街道”）的人口比重，将该比重与《中国统计年鉴》中各省份城镇人口数之积用来衡量各省份城镇人户统一的人口，然后用该人口与各省份总人口之比来衡量各省份的户籍人口城镇化率。该数据可能存在的偏差在于存在少量城镇内部人户分离人口。利用该数据计算的2013—2017年全国总体两类人口城镇化率差距分别为17.11、17.39、19.29、17.19、18.30个百分点，与表2（下页）中利用国民经济和社会发展统计公报计算的数据偏差在1～2个百分点左右，偏差较小。因此，可以认为，在不具备直接数据的情况下，这是一个较好的替代方案①。二是城市规模位序指数。采用《中国城市建设统计年鉴》中城区总人口的数据计算。图1显示了2017年城市规模位序分布，可以看到在lnN2017=3（≈ln20）左右，出现了一个明显的拐点，导致分布图的上部显著偏离线性关系，这主要是因为城市样本不包括县城和建制镇数据，这也是多数利用我国城市进行规模位序分析的研究所面临的共同问题。如果补充县城和建制镇数据，则规模小的城市位序及其相应的lnR值会提高，将散点图上部抬起，从而形成更完美的线性分布图。为此，本文对lnN≥ln（20）的样本进行规模位序分析，2017年的ξ值为1.1083，比利用全部样本计算的ξ值（0.9370）更加符合实际情况。三是城市间收入均衡指数。根据数据的可得性，采用296个地级及以上城市的城镇居民人均可支配收入进行计算，数据来自国家信息中心宏观经济与房地产数据库。四是人地协调发展指标。根据《中国城市建设统计年鉴》中各个城市的城区总人口和建成区面积计算。为避免极端数据影响，采用2017年城区总人口为5万人以上的城市样本，合计630个。
二、我国城镇化质量评价分析
这里对2013年以来我国总体城镇化质量和各省份城镇化质量各个维度进行具体分析，构建城镇化质量综合指标并对各省份城镇化质量进行比较，考察城镇化质量及相关指标与城镇化率的关系。
（一）城镇化质量分维度特征分析
表2和表3（下页）分别报告了2013年以来总体城镇化质量的各个维度指标值和2017年各省份城镇化质量的各个维度指标值。可以发现，自2012年底我国提出新型城镇化以来，我国总体城镇化质量不断改善，各省份城镇化质量呈现显著的地方特征。
城乡融合发展方面，总体来看，城乡居民人均可支配收入不断提高，2013—2019年年均名义增长9.01%;城乡居民收入比不断降低，从2013年的2.81逐步降低到2019年的2.64。从各省份数据来看，北京和上海的城乡居民收入显著高于其他省份，之后是浙江、天津等东部沿海地区省份，贵州、甘肃、西藏等西部地区省份的城乡居民人均可支配收入水平相对较低。城乡居民收入比方面，天津是城乡居民收入比最低的省份，仅为1.85，表现出较小的城乡发展差距;西部地区人均收入水平较低的贵州、甘肃、青海等省份，也是城乡居民收入差距比较大的省份，这与西部地区较低的农村居民收入和较高的农村居民比重有关。从两个指标结合来看，广东的城乡居民收入和城乡居民收入比均较高，其城乡居民收入远高于广西，而城乡居民收入比与广西接近，城乡之间表现出“相对富裕的不均等化”;同时，也存在黑龙江、吉林、河南等城乡居民收入不太高但城乡差距较小的省份。 城市内部融合发展方面，总体来看，户籍人口城镇化率在2015年显著提升之后保持稳步推进状态，相应地，两类人口城镇化率差距在2015年显著降低之后，维持在16.20个百分点左右。在户籍人口比重不断提高、两类人口比重差距稳定的情况下，可以认为总体的城市内部结构不断优化。从各省份数据①来看，辽宁和天津是户籍人口城镇化率最高的省份，西藏的两类人口城镇化率均偏低。各地两类人口城镇化率的差距与各地人口遷入、迁出状况紧密相关，作为人口迁移目的地的北京、上海、广东、天津、福建等东部地区省份由于流动人口较多，两类人口城镇化率差距较大;人口迁出较多的江西、河南、云南、甘肃等中西部地区省份两类人口城镇化率差距较小;受临近北京和天津的虹吸效应影响，河北两类人口城镇化率差距较小。
城市体系优化方面，总体来看，全国总体城市规模位序指数ξ从2013年的1.1562逐步降低到2017年的1.1082，日趋接近于1，呈现不断优化的态势;城市间收入均衡指数从2013的0.1833波动式降低至2017年的0.1610，反映了城市之间包容性发展的态势。分地区来看，对各省份城市进行规模位序分析发现，多数省份的ξ值小于1①，呈现向各省份中心城市集中的态势，其中，宁夏、海南、青海、西藏等省份由于总人口较少、城市数量较少而集中度较高。各地城市包容性发展方面，广东省城市间的收入差距较大，该指数达0.3266，这反映了粤西北地区与粤港澳大湾区广东9市的差距显著，江苏、湖南等地的该指数也较大;相对来说，山西、江西、广西、贵州等中西部地区省份的该指数较小，表现出一种“不富裕的均等化”。
人地关系协调发展方面，总体来看，人均建成区面积依然呈现不断增加的趋势，土地城镇化略快于人口城镇化，人均建成区面积从2013年的1.1047平方公里/万人增长到2017年的1.1442平方公里/万人;人地挂钩指数从2013年的0.9385波动式降低到2017年的0.7831，表明总体上城市之间土地资源错配状况有所改善。分地区来看，上海和北京的人均建成区面积最小，西藏、新疆、宁夏、内蒙古等西部地区省份的人均建成区面积较大，这与各地人口迁入迁出特征相关，也体现了总体的土地资源在人口迁入、迁出地存在错配的情况;青海、甘肃、内蒙古等地部分城市的人口密度低，导致人地挂钩指数较大。
（二）城镇化质量综合指标分析
为了对各省份城镇化质量进行横向比较，这里利用以上四个维度八个指标构建城镇化质量综合指标（Q），对2013—2017年各省份城镇化质量进行比较分析。规模位序指标采用（1-|1-ξ|）标准化，其余指标的标准化采用最大最小值法。为了避免极端值的影响，正向指标采用第三大值、负向指标采用第三小值。4个直辖市相关缺省指标的标准化值均赋值1。在赋权方法上，考虑理论部分说明了城镇化质量四个结构维度的并列关系，因此对四个维度八个指标按照平均赋权法进行计算。
表4（下页）报告了各省份2017年城镇化质量综合指标值以及2013—2017年各省份城镇化质量位次变化情况。从位次变化可以看到，大多数省份的城镇化质量位次基本稳定，这表明该综合指标具有较好的稳健性。其中，江西、浙江和吉林3个省份变化较大。江西和浙江的城镇化质量位次提升较多，从基础数据来看，江西主要是在城市内部融合发展和城市体系优化指标方面逐步改善且优势比较明显，浙江主要是在城乡融合发展和城市体系优化方面不断改善且优势显著;吉林城镇化质量位次降低较多，与户籍人口城镇化率、两类人口城镇化率差距、城市之间均衡发展水平三个指标的退步相关，其城市之间收入均衡指标从0.0217提高到0.1289②。
从各省份城镇化质量排序来看，天津、上海、河南、河北、北京等地的城镇化质量一直排名靠前。结合表3来看，天津在城乡融合和城市内部融合两个维度的优势比较明显，上海和北京的城镇化质量的短板在于两类人口城镇化率的差距较大降低了城市内部融合发展水平，河南和河北在城市内部融合和城市体系优化两个维度表现较好。广东的城镇化质量与其发展水平显著不符，结合表3来看，一方面由于粤西北相对粤港澳大湾区广东9市发展较为滞后，导致广东省内部城乡之间、城市之间发展差距较大，另一方面由于粤港澳大湾区广东9市的快速发展，作为人口迁移目的地，导致广东省总体的城市内部融合发展问题突出。排名相对靠后的东部地区省份还有福建，其原因与广东类似。其余城镇化质量排名靠后的主要是西部地区省份，究其原因，主要是在城乡融合发展、人地协调发展方面存在短板。
（三）城镇化质量与城镇化率的关系
城镇化率和城镇化质量分别衡量的是城镇化进程中的城乡人口数量关系和内在结构关系，因而可以对两者关系作简要分析。利用2013—2017年省级面板数据，采用双向固定效应进行分析，表5报告了存在显著关系的结果。
从总体来看，城镇化率与城镇化质量呈显著正相关，城镇化率每提高1个百分点，城镇化质量综合指标约提高0.0052。结合具体维度来看，这主要是与城镇化进程中城乡居民收入提升和城乡居民收入差距缩小有关。结合系数来看，城镇化率每提高1%，城乡居民收入提高0.4620%;城镇化率每提高1个百分点，城乡居民收入比降低0.0085。这两个显著的关系符合城乡人口迁移的基本理论[17]，即乡村人口向收入更高的城市迁移的过程，也是城乡居民收入提升和城乡居民收入差距缩小的过程。城镇化率与户籍人口城镇化呈显著正相关，与两类人口城镇化率差距呈显著正相关，这是由三个指标之间的计算关系决定的。城镇化质量的其他四个指标与城镇化率的关系并不显著，故相关结果没有汇报，这些弱相关指标，可以作为城镇化率较低地区提高城镇化质量的突破口，城镇化率较低的地区可以通过缩小内部发展差距、提高人地协调发展水平等实现包容、可持续的城镇化。
三、推进我国高质量城镇化的建议
城镇化质量的内涵和评价研究为推进高质量城镇化提供了思路和依据。结合我国城镇化的阶段性特征以及城镇化质量评价发现的问题，未来一段时期，可以从城乡融合发展、城市内部融合、城市体系优化、人地协调发展四个维度有重点、有针对性地推进高质量城镇化。 （一）针对各地城乡发展差距的不同特征，促进城乡融合发展
本文的结果性指标评价表明，我国总体城乡融合发展水平不断提升，省级面板数据的回归分析也表明城镇化率对城乡收入水平、城乡收入差距具有显著改善作用。从城乡融合发展的实现路径来看，未来一段时期，要继续按照《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》要求，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，以新型城镇化与乡村振兴两大战略为主体，推进城乡经济、社会、文化、生态、治理等领域的一体化发展，推进城乡土地、户籍及其附属制度的统一以支撑城乡要素双向自由流动。在此基础上，针对各地城乡发展差距的不同内在特征，分类推进城乡融合发展。东部地区省份存在的城乡差距问题，其原因是国际化的城区发展与相对滞后的乡村发展造成的城乡差距，比如广东、北京等地，这些地区的城区有较好的能力和条件辐射带动乡村发展，需要积极完善城乡融合发展体制机制，推进城乡各领域的一体化。相较而言，西部地区省份的城乡融合发展问题相对较难，从表3可以看到，西部地区的城乡收入差距较大，这主要是由于西部地区农村贫困或相对贫困造成的，为此，要在积极推进城乡各领域融合发展的同时，加强新型城镇化、乡村振兴与农村扶贫相结合，创新推进2020年后农村绝对贫困治理向城乡统筹的相对贫困治理、多维贫困治理的新扶贫战略转型[18]。
（二）以市民化和户籍制度改革为重点，促进城市内部融合
评价研究发现，现阶段两类人口城镇化率同步提升，差距基本稳定在16.20个百分点左右。未来一段时期，我国城市内部融合的关键是“不完全城镇化”与市民化问题，同时要积极防治城市贫困问题。分析结果表明，作为大规模人口迁移目的地的东部地区省份的两类人口城镇化率差距较大，而人口迁出规模较大的中西部地区省份的不完全城镇化率较低。近年来，随着户籍制度改革的快速推进，落户条件不断降低，从2014年仅“全面放开建制镇和小城市落户限制”①到2019年提出“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制”②，随之而来的难题转变为落户意愿与落户门槛之间的矛盾，即落户意愿较高的城市门槛较高，落户门槛较低的城市落户意愿较低，究其原因，与农业转移人口的农村权益、城市生活能力等密切相关。为此，未来促进市民化和城市内部融合发展，要积极推进户籍制度回归人口登记管理的本质，在基本公共服务均等化的基础上，通过“回归”，实现包括最低生活保障、住房保障、政治权利、非义务教育等领域更广泛的权益均等化。与此同时，要积极建立完善农村权益交易市场实现“带资迁移”、积极提高保障性住房供给水平和覆盖面等以提高农业转移人口的城市生活能力。
（三）推进各地中心城市带动省域城市包容性发展，促进城市體系优化
当前，全国总体的ξ值逐渐趋近于1，城市规模体系呈现不断优化的态势;各地城市规模体系、空间体系以及行政体系契合度较高，各地规模最大的城市、中心城市、省会城市和副省级城市往往是同一个或两个。未来要继续以城市群、都市圈①（大都市区）、各地中心城市为核心载体，促进大中小城市和小城镇协调发展。在此基础上，要分类推进各地城市包容性发展。结合两个指标的研究发现：一是部分省份城市之间发展差距较大（σI/μI较大），比如广东（南北差距）、江苏（南北差距）、湖南（东西差距）、山东（东西差距）等，对于这些地区，需要积极提升和发挥中心城市辐射带动能力，促进省域城市包容性发展。二是存在部分省份人口过度向少数中心城市集中的问题（ξ较小）。根据其内在原因可以分为两类：一类是广东、福建等东部地区省份，由于城市之间发展差距较大，人口向中心城市集聚，需要积极促进省域城市包容性发展;另一类是宁夏、海南、青海、西藏等地，由于人口稀少，中心城市人口比重较高，考虑全国层面省际城市体系的开放性，这可以看作一种合理的现象，重点要提升当地中心城市功能，带动其他中小城市和小城镇包容性发展。
（四）创新推进按照常住人口配置建设用地，促进人地协调发展
评价研究发现，总体城市人均建成区面积依然在提高，城市之间人地挂钩状况有所改善，但“有的城市人多地少、有的城市人少地多”的结构性特征仍然比较明显。与此同时，本文评价研究中尚未涉及的城乡人地挂钩问题同样显著。未来促进人地协调发展，重点需要在城乡之间、城市之间按照常住人口配置建设用地资源。就城市之间人地协调发展而言，当前还存在城市建设用地配置与人口迁移目的地存在偏差的问题，比如，有文件要求“京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区……严格控制新增建设用地”和“培育发展中西部地区城市群……适当扩大建设用地供给”②，这不利于实现人地协调发展。为此，可以适度放松人口迁移目的地、人口增长较快地区和城市的用地供给，这样才能兼顾中心城市的科学紧凑发展与中小城市的绿色低密度发展。就城乡之间人地协调发展而言，当前城乡建设用地的制度藩篱依然存在，导致北京、上海等城市建设用地稀缺的地区依然存在接近同等体量低效利用的农村建设用地，新修订的《中华人民共和国土地管理法》将有利于全面推进城乡建设用地统筹利用。基于此，各地需要积极探索推进人口进城之后的土地权益流转问题，比如“带资进城”“带指标进城”等，以此提高城乡建设用地统筹利用效率。
四、结语
本文紧扣城镇化进程分析了城镇化质量和高质量城镇化的内涵，并对中国总体城镇化质量和各省份城镇化质量进行了评价，基于理论分析和评价结果，提出了推进高质量城镇化的建议。本文的评价研究在以往城镇化质量研究的基础上进行了创新，并与高质量发展要求相对应，在内涵和结构上具有一般性。
一方面，本文在以往城镇化质量研究基础上进行了创新。考虑城镇化率衡量的是城乡人口数量关系，将城镇化质量内涵界定为城乡之间、城市内部、城市之间、人地之间的结构关系。从指标体系来看，以往城镇化质量的三个维度，本文均有指标与之对应。比如，就城市发展维度而言，本文有收入和城市内部融合指标、人均建成区面积指标等与之对应;就城乡统筹维度而言，本文有城乡融合发展维度与之对应;就城镇化效率维度而言，本文主要有人地协调指标与之对应，土地利用问题实际是城镇化进程中最相关的资源利用问题。本文结合城镇化质量的内涵，加入了城市体系优化指标，这是以往城镇化质量相关研究所缺乏的，也是很重要的维度，且一直是城镇化研究的重点问题。 另一方面，本文构建的城镇化质量指标体系符合高质量发展“高效、公平、可持续发展”[19]的要求。在高效方面，本文主要用收入指标考察了城镇化质量;在公平和包容性发展方面，本文主要用城乡收入比、两类人口城镇化率差距、城市之间均衡发展指标考察了城镇化质量，发现除了市民化和城市内部融合发展问题之外，城镇化进程中各地城乡之间、城市之间存在着共同富裕、富裕的不均等化、不富裕的均等化等现象;在可持续发展方面，本文主要用人地协调发展维度考察了城镇化质量，分析了城镇化进程中土地资源粗放利用和土地资源错配现象。
本文关于城镇化质量的内涵和评价维度具有一般性，未来研究还需要注意三方面的问题：第一，本文采用的是结果性指标，随着渐进式改革的推进，部分指标可能需要进行相应调整。譬如，未来随着户籍制度改革的推进，市民化问题可能不再是城市内部融合的主要问题，届时可能需要寻找新的衡量城市内部融合的结果性指标，如城市贫困指标、城市内部收入均等化指标，等等。第二，考虑中国大国特征引致的多元化问题，各地主要矛盾不同，且同一现象的内涵也可能不同，因而需要差别化对待。比如，评价结果中反映的各地城市体系集中度问题，各地的原因不同，其应对举措也不一样;各地城乡差距的内涵也不同，有的是因为城区发展太快，有的是因为农村贫困，因而也需要采取不同应对举措。第三，本文对城镇化质量各个维度的评价以结果性指标为主，难免存在信息损失。在具体维度研究中，可以结合过程性指标进行分析，比如城乡融合发展、城市内部融合发展（市民化水平）等，可以从融合发展的不同领域进行评价分析，从而发现更具体的问题，提出更具针对性的建议。
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Evaluation of Urbanization Quality and Strategy of Promoting High-quality Urbanization
SU Hong-jian
Abstract： To clarify the connotation and status of urbanization quality is the basis of promoting and realizing high-quality urbanization. Urbanization quality refers to the structural relationship among urban and rural areas， within cities， among cities， and between human and land in the process of urbanization. High-quality urbanization means the urbanization accompanied with urban-rural integration， urban internal integration， urban system optimization， and coordinated development of human and land. By using four dimensions and eight indicators， this article evaluated the urbanization quality of China since 2013. It can be seen that China’s overall urbanization quality has been improved， and provinces’ urbanization quality shows significant local characteristics. The comprehensive indicator of urbanization quality and urbanization rate show a significant positive correlation. To promote high-quality urbanization， we should accelerate urban-rural integration according to the different characteristics of local urban-rural gap， facilitate the internal integration of cities focused on citizenization and hukou system reform， boost the optimization of urban system by advancing the inclusive development of provincial cities driven by their central cities， and innovatively promote the coordinated development of human and land by allocating land according to habitual residence.
Key words： urbanization quality; high-quality urbanization; regional coordinated development
基金项目：国家社会科学基金项目“城乡福祉、空间均衡与城镇化方略”（20FJLB019）。
作者简介：苏红键，中国社会科学院农村发展研究所农村信息化与城镇化研究室副主任、副研究员。