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摘 要 2012年9月，国务院批复同意在宁夏回族自治区建立内陆开放型经济试验区（简称宁夏经济特区），宁夏要实现《规划》设计中的目标，必须要“经济发展”与“法治建设”两条腿走路，不可偏废。要把“法治建设”作为宁夏经济特区建设的重要任务之一。本文针对宁夏经济特区建设实际，提出特区立法建议，旨在拓展宁夏经济特区建设的思路，克服重“经济建设”促“特区建设”带来的弊端。
关键词 内陆 开放型 经济试验区 法治
作者简介：李子彦，宁夏司法警官职业学院，助教，研究方向：区域经济学、经济法学。
中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.075
2012年9月，国务院批准在宁夏回族自治区建立内陆开放型经济试验区（以下简称宁夏经济特区，本文提及宁夏内陆开放性经济试验区均称为 “宁夏经济特区”。阐述“宁夏经济特区”现状，均指2012年9月以后）。《宁夏内陆开放型经济试验区规划》（以下简称《规划》）设计，经过5到10年的努力，把宁夏经济特区打造成“国家向西开放的战略高地”、“国家重要的能源化工基地”、“国家重要的清真食品和穆斯林用品产业集聚区” 和“承接产业转移的示范区”，要创新对外开放体制机制，并推进特色优势产业开放合作机制的建立。可见，经济发展与制度创新是宁夏经济特区“试验”的两大历史使命。法治作为制度的最高形式及其实施，对宁夏经济特区建设具有重大的现实意义。
一、法治与特区的理论与实践溯源
（一）法治的概念及发展
法治，作为法律统治的简称，是法律的制定和有效实施，是一种治国方略。法治是人类一直以来所追求的政治理想。“法治是指依法而治，它包含了立法、司法、执法、守法、法律监督等环节，其核心和精髓是制约国家权力的滥用和保障公民的自由权利。”一般认为，“近代中国有法制而无法治”，我国当代的法治实践是20世纪80年代初才开始的。长期以来，由于我国围绕“法治”与“人治”存在争论，所以在很长一段时间内采用“法制”的概念。其实，“法治”和“法制”并不是一回事。“它与‘法制’的区别主要表现在：‘法治’表达的是法律运行的状态、方式、程序和过程，包括法律的至上权威，法律的公正性，普遍性、公开性等基本要求，以及法律制约公共权力与保障人权等基本原则，而‘法制’一般是‘法律制度’的简称，制度包括正式制度和非正式制度两种，很多惯例、政策等也可以作为非正式制度包括在法制概念之中；‘法治’强调人民主权（民主精神）、法律平等、权力制约和人权保障，而‘法制’则不预设价值取向；‘法治’明确地与‘人治’相对立，有‘人治’无‘法治’。”而“法制”与“人治”一同存在，实现“人治环境下的法制”，而“法治”则需要特定的民主政治环境，而“法制”则是可以在不同的政治文化形态中存在的。
（二）经济特区的概念及发展
经济特区是为实现特定的经济目标而设立的特殊区域。“经济特区是超越社会政治制度和生产力发展水平的世界经济现象，是在特定区域内实施特殊经济管理体制和特殊经济政策的特区。”1547年，意大利在里窝那湾创设免税自由港，是经济特区的雏形，之后，有许多国家纷纷仿效。改革开放以来，我国已建成了六大经济特区。1980年建立了深圳、珠海、汕头和厦门经济特区，1988年建立了海南岛经济特区，2010年建立了喀什经济特区。我国经济特区在促进计划经济体制向市场经济体制转型、吸引国外的资金、技术，带动全国经济发展发挥了窗口、排头兵和试验场的作用。经济特区实践也证明，经济特区是市场经济的产物，而市场经济本质上是法治经济。法治化和经济市场化的良性互动构成了中国经济特区建设鲜明的时代特征。好的市场经济就是法治的市场经济，这一点在经济特区体现的更明显。“市场主体的行为、市场秩序的维系、市场对资源的有效配置、政府对市场经济活动的过多干涉，都要求法律进行引导与规范，提供充分的保障”。而社会主义市场经济条件下，健全的法治体系能够有效地约束经济特区的政府和经济人的行为方式，保障各种市场主体的权利免受侵害。
二、法治对于宁夏经济特区建设的重要性
在我国，地区经济发展不平衡、地区差异大的现状决定了特区存在的必要性。宁夏经济特区是在我国沿海、沿江、沿边经济特区建立并渐次推进的基础上设立的，作为21世纪“内陆开放型经济试验区”，与沿海、沿边经济特区相比，有以下几方面的不同：
（一）建立的背景和目的不同
沿海、沿边经济特区是在计划经济背景下设立的，有着为改革计划经济体制探索道路的目的，而宁夏经济特区是市场经济深入发展、民主法治建设取得重大进步的背景下设立的，是国家从区域发展总体战略出发，“实施全方位对外开放的重大战略举措”。
（二）建立特区的任务和手段不同
我国沿海等经济特区法治的主要目标是改善我国经济对内改革以及经济对外开放的各项问题，引进资金是发展的重要手段，而宁夏经济特区的目标则是面对西部经济开放搭建的平台，深化我国与阿拉伯国家等区域的经济、文化、贸易合作。
（三）特区的地域和模式不同
沿海、沿边经济特区主要是着眼于沿海、沿边地区性的优先发展，而宁夏经济特区着眼点在于，努力扩大向西开放，不断拓展新的开发区域，在空间与我国沿海经济地区与内陆开放地区成为相互依托、相辅相成的战略发展局面。可见，在新的历史背景下，宁夏经济特区肩负着“制度创新”的重大历史使命。对此，《规划》在第四、五章分别以“创新对外开放体制机制”、“建立推进特色优势产业开放合作机制”为标题，提出了完善体制机制的目标任务，即建立完善大通关机制、产业结构升级引导机制、能源化工产业优化发展机制、战略性新兴产业加快发展机制、特色优势农业集约发展机制、清真食品和穆斯林用品产业联动发展机制。要求通过制度的优化，提升宁夏经济特区提升资源配置能力和经济增长速度的能力，通过法治建立起科学的特区经济管理模式。 法治既作用于特区经济系统的宏观环境，也是促进特区经济协调、可持续发展的内在动力。相对于经济发达地区和资源富足地区的“资本”、“技术”、“产能”、“资源”等经济发展优势，宁夏是有差距的。如何后来居上？发挥法治的软实力和后发优势无疑是一条有效途径。法治软实力是宁夏经济特区提升竞争力的重要手段之一，在一定意义上，决定着特区配置资源的能力，影响着特区经济的增长速度。
三、浅析宁夏经济特区法治建设的实践途径
法治建设是一个系统工程，必须从立法机关依法立法，政府依法行政，司法机关依法独立行使司法权和法律监督等方面入手，才能营造一个良好的法治环境。
（一）围绕特区建设立法
有法可依是法治建设工作的逻辑起点。根据我国现行立法体制，宁夏经济特区立法的依据主要有《宪法》、《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《民族区域自治法》。2000年3月，第九届全国人大三次会议通过的《立法法》，以法律的形式确立了具有中国特色的立法体制。《立法法》第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。第六十五条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施”。
宁夏经济特区立法，根据宁夏经济特区的具体情况和实际需要，在范围上可从以下几个方面着眼：一是对国家法律法规做出执行性或补充性的规定，制定出针对性和操作性强的办法或实施细则。二是“问题”倒逼立法。针对特区经济建设中出现的“重大问题”而国家法律法规尚未做出规范的，适度超前立法规。三是及时把中央对宁夏经济特区的政策优势转化为法治优势，将“政策”升华为“法规”。四是围绕全面深化改革立法，对宁夏现行地方法规进行研究，对一些不合特区建设的诸如妨碍市场开放、公平交易、行业保护、地方保护等的法规进行修订。
要注重提高科学立法水平和立法质量。要坚持科学立法、民主立法，切实维护法制统一。首先，要明确立法主体，注重发挥人大在立法中的主导作用，要明确立法指导思想，把握立法价值取向，切实维护公平正义；其次，政府立法要坚持责任法定、公正、效益、合理性原则，体现社会本位的现代法治理念，防止部门利益法制化；再次，完善立法程序和方式，完善立法草案公布机制、立法论证和征求意见机制、立法评估机制，使所立之法符合宁夏区情；最后，在具体方法上可采取“借鉴”、“变通”、“补缺”等办法，即借鉴国内已先行的六个经济特区及港澳的法律制度；对国家现行的法律、行政法规进行必要的变通、补充和细化；针对宁夏经济特区经济社会发展的需要制定法规，在特区立法权限范围内，填补国家法律体制和实体内容的空缺。
（二）法治政府建设
法治政府建设是我国依法行政的基本目标，而有限政府、诚信政府和责任政府是法治政府的价值取向。在社会主义市场经济条件下，政府是经济活动的组织者，担负着市场法律秩序的建立与维护，确保市场经济有序发展的重要责任。如果政府不受约束，其权力就会滥用，就会对社会公共利益产生危害。实行法治就是以法律约束政府和经济人，以及政府和经济人切实遵守法律。
在我国全面建成小康社会，进而实现中华民族伟大复兴的中国梦的新的历史起点上，宁夏经济特区法治政府建设的新要求是，“把政府工作全部纳入法治轨道，用法治思维和法治方式履行职责。”首先，要坚持依法决策，所提出的决策要符合法律规范，展现法律严肃的精神。根据习近平总书记提出的要求，凡属重大改革都要于法有据；其次，完善行政执法体系，缩减执法架构，完善执法自由裁量权。要形成改革执法主体，相对集中执法权，实现综合执法，高度关注权责交叉的问题，从而建立其权责统一、执行有力的行政执法队伍。最后，要培育广大干部的法治思维。法治政府不仅要求全体社会成员守法，更要自己带头守法。社会成员知法、信法、守法、用法，是依法治国得以实现的社会基础，所有国家机关及其工作人员依法行政是法治建设的基本要求。
（三）公正的司法体系建设
司法是法律实施的一种重要方式，是“社会正义的最后一道防线”，司法体系建设是社会主义法治建设的重要内容之一。要积极探索司法体制改革，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度、省直管县法院、检察院体制。加大惩治和预防职务犯罪工作力度，自觉运用法治思维和法治方式执法办案、严格以事实为依据，以法律为准绳，对各类案件做出正确处理，对各种纠纷予以有效化解。要以公正、高效、权威的司法体系建设，营造积极的法治软环境，营造公平的市场竞争环境，保障市场经济的安全，保障经济主体利益的预期、维护人民的合法权益。
（四）法律监督与反腐倡廉建设
法律监督是依法治国的关键环节之一，是法治的保障。法律监督的目的是为了制约国家权力的滥用和维护法律统一实施、保障公民的基本权利。要统筹发挥人大的权力监督、政协的民主监督、人民检察院的法律监督等，防止公权滥用，把权力关进制度的笼子里。要加强廉政法治建设，努力形成拒腐防变教育长效机制和对腐败现象的惩戒机制。要完善行政执法机关的内部监督制约机制，做到凡实施重大行政事项都必须有法律规定或者法律授权。
关键词 内陆 开放型 经济试验区 法治
作者简介：李子彦，宁夏司法警官职业学院，助教，研究方向：区域经济学、经济法学。
中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.075
2012年9月，国务院批准在宁夏回族自治区建立内陆开放型经济试验区（以下简称宁夏经济特区，本文提及宁夏内陆开放性经济试验区均称为 “宁夏经济特区”。阐述“宁夏经济特区”现状，均指2012年9月以后）。《宁夏内陆开放型经济试验区规划》（以下简称《规划》）设计，经过5到10年的努力，把宁夏经济特区打造成“国家向西开放的战略高地”、“国家重要的能源化工基地”、“国家重要的清真食品和穆斯林用品产业集聚区” 和“承接产业转移的示范区”，要创新对外开放体制机制，并推进特色优势产业开放合作机制的建立。可见，经济发展与制度创新是宁夏经济特区“试验”的两大历史使命。法治作为制度的最高形式及其实施，对宁夏经济特区建设具有重大的现实意义。
一、法治与特区的理论与实践溯源
（一）法治的概念及发展
法治，作为法律统治的简称，是法律的制定和有效实施，是一种治国方略。法治是人类一直以来所追求的政治理想。“法治是指依法而治，它包含了立法、司法、执法、守法、法律监督等环节，其核心和精髓是制约国家权力的滥用和保障公民的自由权利。”一般认为，“近代中国有法制而无法治”，我国当代的法治实践是20世纪80年代初才开始的。长期以来，由于我国围绕“法治”与“人治”存在争论，所以在很长一段时间内采用“法制”的概念。其实，“法治”和“法制”并不是一回事。“它与‘法制’的区别主要表现在：‘法治’表达的是法律运行的状态、方式、程序和过程，包括法律的至上权威，法律的公正性，普遍性、公开性等基本要求，以及法律制约公共权力与保障人权等基本原则，而‘法制’一般是‘法律制度’的简称，制度包括正式制度和非正式制度两种，很多惯例、政策等也可以作为非正式制度包括在法制概念之中；‘法治’强调人民主权（民主精神）、法律平等、权力制约和人权保障，而‘法制’则不预设价值取向；‘法治’明确地与‘人治’相对立，有‘人治’无‘法治’。”而“法制”与“人治”一同存在，实现“人治环境下的法制”，而“法治”则需要特定的民主政治环境，而“法制”则是可以在不同的政治文化形态中存在的。
（二）经济特区的概念及发展
经济特区是为实现特定的经济目标而设立的特殊区域。“经济特区是超越社会政治制度和生产力发展水平的世界经济现象，是在特定区域内实施特殊经济管理体制和特殊经济政策的特区。”1547年，意大利在里窝那湾创设免税自由港，是经济特区的雏形，之后，有许多国家纷纷仿效。改革开放以来，我国已建成了六大经济特区。1980年建立了深圳、珠海、汕头和厦门经济特区，1988年建立了海南岛经济特区，2010年建立了喀什经济特区。我国经济特区在促进计划经济体制向市场经济体制转型、吸引国外的资金、技术，带动全国经济发展发挥了窗口、排头兵和试验场的作用。经济特区实践也证明，经济特区是市场经济的产物，而市场经济本质上是法治经济。法治化和经济市场化的良性互动构成了中国经济特区建设鲜明的时代特征。好的市场经济就是法治的市场经济，这一点在经济特区体现的更明显。“市场主体的行为、市场秩序的维系、市场对资源的有效配置、政府对市场经济活动的过多干涉，都要求法律进行引导与规范，提供充分的保障”。而社会主义市场经济条件下，健全的法治体系能够有效地约束经济特区的政府和经济人的行为方式，保障各种市场主体的权利免受侵害。
二、法治对于宁夏经济特区建设的重要性
在我国，地区经济发展不平衡、地区差异大的现状决定了特区存在的必要性。宁夏经济特区是在我国沿海、沿江、沿边经济特区建立并渐次推进的基础上设立的，作为21世纪“内陆开放型经济试验区”，与沿海、沿边经济特区相比，有以下几方面的不同：
（一）建立的背景和目的不同
沿海、沿边经济特区是在计划经济背景下设立的，有着为改革计划经济体制探索道路的目的，而宁夏经济特区是市场经济深入发展、民主法治建设取得重大进步的背景下设立的，是国家从区域发展总体战略出发，“实施全方位对外开放的重大战略举措”。
（二）建立特区的任务和手段不同
我国沿海等经济特区法治的主要目标是改善我国经济对内改革以及经济对外开放的各项问题，引进资金是发展的重要手段，而宁夏经济特区的目标则是面对西部经济开放搭建的平台，深化我国与阿拉伯国家等区域的经济、文化、贸易合作。
（三）特区的地域和模式不同
沿海、沿边经济特区主要是着眼于沿海、沿边地区性的优先发展，而宁夏经济特区着眼点在于，努力扩大向西开放，不断拓展新的开发区域，在空间与我国沿海经济地区与内陆开放地区成为相互依托、相辅相成的战略发展局面。可见，在新的历史背景下，宁夏经济特区肩负着“制度创新”的重大历史使命。对此，《规划》在第四、五章分别以“创新对外开放体制机制”、“建立推进特色优势产业开放合作机制”为标题，提出了完善体制机制的目标任务，即建立完善大通关机制、产业结构升级引导机制、能源化工产业优化发展机制、战略性新兴产业加快发展机制、特色优势农业集约发展机制、清真食品和穆斯林用品产业联动发展机制。要求通过制度的优化，提升宁夏经济特区提升资源配置能力和经济增长速度的能力，通过法治建立起科学的特区经济管理模式。 法治既作用于特区经济系统的宏观环境，也是促进特区经济协调、可持续发展的内在动力。相对于经济发达地区和资源富足地区的“资本”、“技术”、“产能”、“资源”等经济发展优势，宁夏是有差距的。如何后来居上？发挥法治的软实力和后发优势无疑是一条有效途径。法治软实力是宁夏经济特区提升竞争力的重要手段之一，在一定意义上，决定着特区配置资源的能力，影响着特区经济的增长速度。
三、浅析宁夏经济特区法治建设的实践途径
法治建设是一个系统工程，必须从立法机关依法立法，政府依法行政，司法机关依法独立行使司法权和法律监督等方面入手，才能营造一个良好的法治环境。
（一）围绕特区建设立法
有法可依是法治建设工作的逻辑起点。根据我国现行立法体制，宁夏经济特区立法的依据主要有《宪法》、《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《民族区域自治法》。2000年3月，第九届全国人大三次会议通过的《立法法》，以法律的形式确立了具有中国特色的立法体制。《立法法》第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。第六十五条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施”。
宁夏经济特区立法，根据宁夏经济特区的具体情况和实际需要，在范围上可从以下几个方面着眼：一是对国家法律法规做出执行性或补充性的规定，制定出针对性和操作性强的办法或实施细则。二是“问题”倒逼立法。针对特区经济建设中出现的“重大问题”而国家法律法规尚未做出规范的，适度超前立法规。三是及时把中央对宁夏经济特区的政策优势转化为法治优势，将“政策”升华为“法规”。四是围绕全面深化改革立法，对宁夏现行地方法规进行研究，对一些不合特区建设的诸如妨碍市场开放、公平交易、行业保护、地方保护等的法规进行修订。
要注重提高科学立法水平和立法质量。要坚持科学立法、民主立法，切实维护法制统一。首先，要明确立法主体，注重发挥人大在立法中的主导作用，要明确立法指导思想，把握立法价值取向，切实维护公平正义；其次，政府立法要坚持责任法定、公正、效益、合理性原则，体现社会本位的现代法治理念，防止部门利益法制化；再次，完善立法程序和方式，完善立法草案公布机制、立法论证和征求意见机制、立法评估机制，使所立之法符合宁夏区情；最后，在具体方法上可采取“借鉴”、“变通”、“补缺”等办法，即借鉴国内已先行的六个经济特区及港澳的法律制度；对国家现行的法律、行政法规进行必要的变通、补充和细化；针对宁夏经济特区经济社会发展的需要制定法规，在特区立法权限范围内，填补国家法律体制和实体内容的空缺。
（二）法治政府建设
法治政府建设是我国依法行政的基本目标，而有限政府、诚信政府和责任政府是法治政府的价值取向。在社会主义市场经济条件下，政府是经济活动的组织者，担负着市场法律秩序的建立与维护，确保市场经济有序发展的重要责任。如果政府不受约束，其权力就会滥用，就会对社会公共利益产生危害。实行法治就是以法律约束政府和经济人，以及政府和经济人切实遵守法律。
在我国全面建成小康社会，进而实现中华民族伟大复兴的中国梦的新的历史起点上，宁夏经济特区法治政府建设的新要求是，“把政府工作全部纳入法治轨道，用法治思维和法治方式履行职责。”首先，要坚持依法决策，所提出的决策要符合法律规范，展现法律严肃的精神。根据习近平总书记提出的要求，凡属重大改革都要于法有据；其次，完善行政执法体系，缩减执法架构，完善执法自由裁量权。要形成改革执法主体，相对集中执法权，实现综合执法，高度关注权责交叉的问题，从而建立其权责统一、执行有力的行政执法队伍。最后，要培育广大干部的法治思维。法治政府不仅要求全体社会成员守法，更要自己带头守法。社会成员知法、信法、守法、用法，是依法治国得以实现的社会基础，所有国家机关及其工作人员依法行政是法治建设的基本要求。
（三）公正的司法体系建设
司法是法律实施的一种重要方式，是“社会正义的最后一道防线”，司法体系建设是社会主义法治建设的重要内容之一。要积极探索司法体制改革，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度、省直管县法院、检察院体制。加大惩治和预防职务犯罪工作力度，自觉运用法治思维和法治方式执法办案、严格以事实为依据，以法律为准绳，对各类案件做出正确处理，对各种纠纷予以有效化解。要以公正、高效、权威的司法体系建设，营造积极的法治软环境，营造公平的市场竞争环境，保障市场经济的安全，保障经济主体利益的预期、维护人民的合法权益。
（四）法律监督与反腐倡廉建设
法律监督是依法治国的关键环节之一，是法治的保障。法律监督的目的是为了制约国家权力的滥用和维护法律统一实施、保障公民的基本权利。要统筹发挥人大的权力监督、政协的民主监督、人民检察院的法律监督等，防止公权滥用，把权力关进制度的笼子里。要加强廉政法治建设，努力形成拒腐防变教育长效机制和对腐败现象的惩戒机制。要完善行政执法机关的内部监督制约机制，做到凡实施重大行政事项都必须有法律规定或者法律授权。