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摘要：政府公信力本质上是人民对政府授权与被授权关系的基础，一旦政府公信力丧失，随之而来的是一系列社会问题的爆发，导致社会秩序紊乱。本文试从行政法视角下梳理政府公信力建设的方式与途径，探讨政府必须严格依法行政，明确政府职能定位，行政人员必须严格遵守规范和标准，强化人民对政府的信任，使之有利于和谐社会的建设。
关键词：政府 公信力 行政法 重建
一、何为政府公信力
政府公信力，是政府依赖于社会成员对普遍性的行为规范和网络的认可而赋予的信任，并由此形成的社会秩序。
信用本质上是保障当事人信守承诺的机制，青木昌彦在其专著《比价制度分析》中阐释了信用的自我实现机制，“在缺乏有效的第三方实施机制的情况下，为了实施互惠合同，他们之间必须发展相互信任关系（声誉），以维护关系合同”。由此不难理解政府信用同样是一种信用机制，其作用力在于保障政府守信，而与政府缔结“合同”的是广大公民。卢梭在其《社会契约论》中认为，人们为了保证自己的自由，不得不放弃与出让原有的自由，订立契约，组织国家，推举统治者。这一社会契约赋予国家绝对权力，而这份权力受全体公民“共同意志”支配。公民把国家具体事务的管理权力委托给政府，政府是这些管理权力的执行者，必须接受公民的监督。政府无论以何种方式、何种内容进行国家事务管理，都不能倒置政府与公民的基本关系。
以卢梭为代表的社会契约论的思想为后来的人们所继承、发展，成为民主政治和法治社会的理论基石，成为认识权力与民众关系的基本依据。在现代民主政治国家中，政府及公权力无不源于人民的直接或间接授权，尽管其授权的具体方式和过程不尽相同，但公民与政府的授权与被授权关系在本质上是一致的。这一授权行为导致的契约关系，赋予政府至高无上的权限，一方面其权力来源于公民，另一方面政府运用这种权力管理国家事务。应当注意的是契约得以长久保持并良好运行的基础在于契约双方的互相信任。在这个意义上，法律就是公民与政府达成的契约文本，政府依法管理国家事务，就是履行与公民约定的契约。
二、我国政府公信力的现状
改革开放以来我国已制定相关的行政法律达79部以及一大批规范行政权力的行政法规、地方法规。可见，行政立法方面已经有了齐全的体系。然而，一些政府失信现象依然存在，且严重影响了市场经济的发展与和谐社会的建设。2003年“非典”肆虐之时，由于地方政府的瞒报，造成疫情蔓延险些失控的局面，人们一度恐慌的并非是疫情的传播，而是政府的避重就轻，这无疑动摇了普通民众对政府的信任。再者，诸如贪污受贿、虚假广告、诈骗等社会上随处可见的失信现象广泛存在，政府的公信力受到重创。当前我国政府公信力缺失较为突出的问题，主要表现在以下几方面：
第一，制度执行缺乏有效监督，为政府失信提供了制度漏洞。尽管目前我国的行政法律法规众多，但具体到行政管理活动中，监督往往不力。首先，政府信息不公开、不透明，即使是公开的信息也是有所隐瞒，并非完全可信的，从而使监督无从进行。其次，在外部监督方面，权力机关没有发挥应有的监督作用，特别是基层权力机关监督几乎流于形式；在内部监督方面，下级政府对上级政府监督困难，专门的行政监督机关和审计机关没有享有充分的监督权，独立性不高。另外，制度的不健全也是问题之一，我国还没有一整套完整的行政责任追究赔偿制度。
第二，政府职能转变不到位，过度干涉经济、社会活动。我国目前处于社会转型阶段，经济迅猛发展是我国发展的主题，政府职能转变的力度还有待加强，计划经济体制下习惯性干涉经济活动的做派导致一些政府机构不恰当地介入经济活动，任意侵犯经营者的合法权力，强加个人“政绩”于具体的经济活动中，特别是一些地方政府为了创造“政绩”，不顾地方客观条件是否允许，好大喜功，承诺过多，实际上却无法落实，重则影响国家整体利益，轻则损害地方群众利益。诸如此类的尴尬局面过多，如果不加以克服，必定严重损害政府公信力，严重影响当地经济与社会的和谐发展。
第三，政府随意更改政策，公共政策缺乏稳定性和连续性。这在地方政府中尤为突出，“新官不理旧事”、“前任不顾后任”等就是典型行为。一些基层政府的土政策不少，实际上是因不同区域不同民俗所致，但却经常“朝令夕改”，特别是在地方政府的主要负责人工作变动时，往往会给工作的连续性带来潜在的破坏。那种不考虑前后工作衔接，“换一个领导换一种思路”、“换一届政府换一套政策”的现象层出不穷，令老百姓无所适从，必然使政府的公信力在普通群众的心目中大打折扣。
第四，行政执行不规范，行政执法者不负责任。一方面，我国目前的行政法律法规等关于具体行政行为的表述过于宽泛，由一系列程度副词表述的行为在实际执法活动中根本不能很好的掌握，同时还缺少必要的程序和步骤，这造成执法人员随心所欲滥用行政权力。另一方面，目前我国以信用机制为内涵的市场体系还不够健全，一些人为了一己私欲往往会不择手段，游走于法律的边缘，钻法律的空子。特别是握有权力的政府工作人员利用职务便利为己谋私，有法不依、执法不公、违法不究等现象屡屡发生，更有甚者知法犯法，造成腐败大大存在的现象，严重侵蚀了政府公信力。
三、我国政府公信力的重建构想
（一）完善制度建设，实现真正有法可依
有法可依是社会主义法制建设的基本要求之一，同样是重构政府公信力的基本要求之一。过去的法制建设中，对有法可依的涵义过多的强调了法律法规的有无，力求遇到问题能有法可循。而在今天，我国目前的法律法规已经有了健全的体系，重构政府公信力首先要在现有的法律法规的框架下，明确各种相关法律法规的内容正确、措施具体、语义明确，不能含糊其辞或弹性较大，以免出现形式上有法可依，实际上却无法可循。其次，从现实考察来看，现有的法律法规并没有把政府公信力作为一个整体对象加以考虑，而是从某些层面和角度分散体现在不同法律法规中，不僅内容不完整，而且过于原则化，没有实体程序加以保障，也缺乏必要的惩罚机制，更没有监督机制。因此，关于政府公信力的立法是否可行应当纳入考虑的范围。另外，在强化政府内部监督的同时，一套独立性强的监督机制能够更好的保障政府公信力。 （二）明确政府定位，强化信用动力机制
政府管理不是强行干涉，而是规范引导，是在市场经济环境下，保证每个参与要素地稳定有序进行，而非以公权力把持各要素。一个负责任的政府必然能取得公众的信任，有学者指出，“责任政府是以社会为本位，以服务于社会为神圣职责的權力执行机关。为塑造良好的公信力，责任政府总是从主客观两方面强化服务公共利益意识。主观上，培养行政人员对公共利益负责的高度责任感。客观上，积极履行社会义务和职责，高度尊重公众的权利和意愿，并总是积极作出回应。”加强对各级政府成员深入的诚信教育，是政府公信力建设的重要步骤，使每个成员深刻认识到政府公信力的重要意义，达成信用共识，明确自身的价值所在，是实现良好政府公信力的根基。
（三）坚持有法必依，严格落实依法行政
如果没有有效执行，再多的法律法规也将是一纸空文，政府工作的优秀成果在于实实在在的依法行政。如果政府行政人员能够严格遵守和执行法律法规，切实依法办事，不仅维护了法律尊严，实现立法目的，发挥法的作用，更是维护了普通公众的权益，实现有效解决问题，发挥政府应有的职能。政府工作人员在具体事务中必须要以法律法规为准绳，依据法律法规的内容办事，清正廉洁、铁面无私，坚持执法原则，不搞特殊对待，不打擦边球，对自己的行为负责，对自己的身份负责。政府部门内部要有奖惩激励制度，对于认真负责、工作出色、人民欢迎的工作人员给予一定的表扬与嘉奖；而对于那些徇私舞弊、贪赃枉法、损人利己之徒，必须严惩不贷，决不能姑息养奸，坚决清除出执法队伍。
（四）规范行政行为，杜绝行政人员腐败
腐败现象的积累有着多方面复杂原因，一方面是政府信息不公开，政府行政行为不透明；另一方面是行政行为的不规范现象广泛存在。首先，要对每个政府工作人员进行精神文明教育，杜绝腐败思想源头，明确其公仆身份，深化诚实守信的中华民族传统美德；其次，制度上保证政府行政行为公平公正公开，这在前文已有说明，不再赘述；再次，相关的政府信息如公共开支、行政预算、政策实施等应当公开，接受广大人民群众的监督，必要时采取听证会等措施使广大人民群众参与地方的行政管理。
参考文献：
[1]王新红. 论政府信用的构成要素[J]. 中共南京市委党校学报， 2012， （1）.
[2][3]虢亚雪，于云. 依法行政与政府信用建设[J]. 山东行政学院山东省经济管理干部学院学报， 2003， （58）.
[4][5][7]臧公余. 论依法促进政府信用建设[J]. 法制与经济， 2011， （281）.
[6]吴威威. 良好的公信力：责任政府的必然追求[J]. 兰州学刊， 2003， （6）
关键词：政府 公信力 行政法 重建
一、何为政府公信力
政府公信力，是政府依赖于社会成员对普遍性的行为规范和网络的认可而赋予的信任，并由此形成的社会秩序。
信用本质上是保障当事人信守承诺的机制，青木昌彦在其专著《比价制度分析》中阐释了信用的自我实现机制，“在缺乏有效的第三方实施机制的情况下，为了实施互惠合同，他们之间必须发展相互信任关系（声誉），以维护关系合同”。由此不难理解政府信用同样是一种信用机制，其作用力在于保障政府守信，而与政府缔结“合同”的是广大公民。卢梭在其《社会契约论》中认为，人们为了保证自己的自由，不得不放弃与出让原有的自由，订立契约，组织国家，推举统治者。这一社会契约赋予国家绝对权力，而这份权力受全体公民“共同意志”支配。公民把国家具体事务的管理权力委托给政府，政府是这些管理权力的执行者，必须接受公民的监督。政府无论以何种方式、何种内容进行国家事务管理，都不能倒置政府与公民的基本关系。
以卢梭为代表的社会契约论的思想为后来的人们所继承、发展，成为民主政治和法治社会的理论基石，成为认识权力与民众关系的基本依据。在现代民主政治国家中，政府及公权力无不源于人民的直接或间接授权，尽管其授权的具体方式和过程不尽相同，但公民与政府的授权与被授权关系在本质上是一致的。这一授权行为导致的契约关系，赋予政府至高无上的权限，一方面其权力来源于公民，另一方面政府运用这种权力管理国家事务。应当注意的是契约得以长久保持并良好运行的基础在于契约双方的互相信任。在这个意义上，法律就是公民与政府达成的契约文本，政府依法管理国家事务，就是履行与公民约定的契约。
二、我国政府公信力的现状
改革开放以来我国已制定相关的行政法律达79部以及一大批规范行政权力的行政法规、地方法规。可见，行政立法方面已经有了齐全的体系。然而，一些政府失信现象依然存在，且严重影响了市场经济的发展与和谐社会的建设。2003年“非典”肆虐之时，由于地方政府的瞒报，造成疫情蔓延险些失控的局面，人们一度恐慌的并非是疫情的传播，而是政府的避重就轻，这无疑动摇了普通民众对政府的信任。再者，诸如贪污受贿、虚假广告、诈骗等社会上随处可见的失信现象广泛存在，政府的公信力受到重创。当前我国政府公信力缺失较为突出的问题，主要表现在以下几方面：
第一，制度执行缺乏有效监督，为政府失信提供了制度漏洞。尽管目前我国的行政法律法规众多，但具体到行政管理活动中，监督往往不力。首先，政府信息不公开、不透明，即使是公开的信息也是有所隐瞒，并非完全可信的，从而使监督无从进行。其次，在外部监督方面，权力机关没有发挥应有的监督作用，特别是基层权力机关监督几乎流于形式；在内部监督方面，下级政府对上级政府监督困难，专门的行政监督机关和审计机关没有享有充分的监督权，独立性不高。另外，制度的不健全也是问题之一，我国还没有一整套完整的行政责任追究赔偿制度。
第二，政府职能转变不到位，过度干涉经济、社会活动。我国目前处于社会转型阶段，经济迅猛发展是我国发展的主题，政府职能转变的力度还有待加强，计划经济体制下习惯性干涉经济活动的做派导致一些政府机构不恰当地介入经济活动，任意侵犯经营者的合法权力，强加个人“政绩”于具体的经济活动中，特别是一些地方政府为了创造“政绩”，不顾地方客观条件是否允许，好大喜功，承诺过多，实际上却无法落实，重则影响国家整体利益，轻则损害地方群众利益。诸如此类的尴尬局面过多，如果不加以克服，必定严重损害政府公信力，严重影响当地经济与社会的和谐发展。
第三，政府随意更改政策，公共政策缺乏稳定性和连续性。这在地方政府中尤为突出，“新官不理旧事”、“前任不顾后任”等就是典型行为。一些基层政府的土政策不少，实际上是因不同区域不同民俗所致，但却经常“朝令夕改”，特别是在地方政府的主要负责人工作变动时，往往会给工作的连续性带来潜在的破坏。那种不考虑前后工作衔接，“换一个领导换一种思路”、“换一届政府换一套政策”的现象层出不穷，令老百姓无所适从，必然使政府的公信力在普通群众的心目中大打折扣。
第四，行政执行不规范，行政执法者不负责任。一方面，我国目前的行政法律法规等关于具体行政行为的表述过于宽泛，由一系列程度副词表述的行为在实际执法活动中根本不能很好的掌握，同时还缺少必要的程序和步骤，这造成执法人员随心所欲滥用行政权力。另一方面，目前我国以信用机制为内涵的市场体系还不够健全，一些人为了一己私欲往往会不择手段，游走于法律的边缘，钻法律的空子。特别是握有权力的政府工作人员利用职务便利为己谋私，有法不依、执法不公、违法不究等现象屡屡发生，更有甚者知法犯法，造成腐败大大存在的现象，严重侵蚀了政府公信力。
三、我国政府公信力的重建构想
（一）完善制度建设，实现真正有法可依
有法可依是社会主义法制建设的基本要求之一，同样是重构政府公信力的基本要求之一。过去的法制建设中，对有法可依的涵义过多的强调了法律法规的有无，力求遇到问题能有法可循。而在今天，我国目前的法律法规已经有了健全的体系，重构政府公信力首先要在现有的法律法规的框架下，明确各种相关法律法规的内容正确、措施具体、语义明确，不能含糊其辞或弹性较大，以免出现形式上有法可依，实际上却无法可循。其次，从现实考察来看，现有的法律法规并没有把政府公信力作为一个整体对象加以考虑，而是从某些层面和角度分散体现在不同法律法规中，不僅内容不完整，而且过于原则化，没有实体程序加以保障，也缺乏必要的惩罚机制，更没有监督机制。因此，关于政府公信力的立法是否可行应当纳入考虑的范围。另外，在强化政府内部监督的同时，一套独立性强的监督机制能够更好的保障政府公信力。 （二）明确政府定位，强化信用动力机制
政府管理不是强行干涉，而是规范引导，是在市场经济环境下，保证每个参与要素地稳定有序进行，而非以公权力把持各要素。一个负责任的政府必然能取得公众的信任，有学者指出，“责任政府是以社会为本位，以服务于社会为神圣职责的權力执行机关。为塑造良好的公信力，责任政府总是从主客观两方面强化服务公共利益意识。主观上，培养行政人员对公共利益负责的高度责任感。客观上，积极履行社会义务和职责，高度尊重公众的权利和意愿，并总是积极作出回应。”加强对各级政府成员深入的诚信教育，是政府公信力建设的重要步骤，使每个成员深刻认识到政府公信力的重要意义，达成信用共识，明确自身的价值所在，是实现良好政府公信力的根基。
（三）坚持有法必依，严格落实依法行政
如果没有有效执行，再多的法律法规也将是一纸空文，政府工作的优秀成果在于实实在在的依法行政。如果政府行政人员能够严格遵守和执行法律法规，切实依法办事，不仅维护了法律尊严，实现立法目的，发挥法的作用，更是维护了普通公众的权益，实现有效解决问题，发挥政府应有的职能。政府工作人员在具体事务中必须要以法律法规为准绳，依据法律法规的内容办事，清正廉洁、铁面无私，坚持执法原则，不搞特殊对待，不打擦边球，对自己的行为负责，对自己的身份负责。政府部门内部要有奖惩激励制度，对于认真负责、工作出色、人民欢迎的工作人员给予一定的表扬与嘉奖；而对于那些徇私舞弊、贪赃枉法、损人利己之徒，必须严惩不贷，决不能姑息养奸，坚决清除出执法队伍。
（四）规范行政行为，杜绝行政人员腐败
腐败现象的积累有着多方面复杂原因，一方面是政府信息不公开，政府行政行为不透明；另一方面是行政行为的不规范现象广泛存在。首先，要对每个政府工作人员进行精神文明教育，杜绝腐败思想源头，明确其公仆身份，深化诚实守信的中华民族传统美德；其次，制度上保证政府行政行为公平公正公开，这在前文已有说明，不再赘述；再次，相关的政府信息如公共开支、行政预算、政策实施等应当公开，接受广大人民群众的监督，必要时采取听证会等措施使广大人民群众参与地方的行政管理。
参考文献：
[1]王新红. 论政府信用的构成要素[J]. 中共南京市委党校学报， 2012， （1）.
[2][3]虢亚雪，于云. 依法行政与政府信用建设[J]. 山东行政学院山东省经济管理干部学院学报， 2003， （58）.
[4][5][7]臧公余. 论依法促进政府信用建设[J]. 法制与经济， 2011， （281）.
[6]吴威威. 良好的公信力：责任政府的必然追求[J]. 兰州学刊， 2003， （6）