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摘 要：公共财政体制研究是一个长期、复杂和变化的课题，文章以唐山市为例深入阐述了地方公共财政的发展沿革、市场变化并提出措施建议，希望能为公共财政体制的研究与改进提供一些基础性资料。
关键词：公共财政 资源配置 政策措施
中图分类号：F810.2 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2008）10-291-02
财政作为国家进行资源配置的工具，是社会经济发展和人民生活水平提高的必要条件，特别是在市场经济条件下，财政将有力地弥补市场机制的缺陷，在调整经济布局、推进结构调整、优化资源配置、规范分配关系、维护社会稳定、促进经济发展和社会进步等方面发挥积极作用。深化地方财政体制改革，进一步完善地方公共财政体制，对于强化政府公共服务职能，从体制机制上促进经济社会发展转入科学发展轨道，推进科学发展示范区建设，具有重要意义。具体从唐山市的实际看，深化地方财政体制改革，进一步完善地方公共财政体制，需要认真分析面临的问题，有针对性地采取措施。
一、公共财政体制是财政经济持续稳定发展的重要保障
近年来，唐山市经济社会发展取得了很大的成绩：2007年，地区生产总值达到2779亿元，占全省的20％；全部财政收入330．8亿元，占全省财政收入的21．6％；农民年人均纯收入5825元；国民经济持续增长，人民生活不断改善，各项社会事业加快发展。
在支持经济社会快速发展的同时，该市财政体制改革迈出了较大步伐：推行预算管理体制改革，全面实施部门预算，初步规定了政府部门的活动方向和职能范围；全面实施国库集中收付改革，加强人大对政府财政预算的监督，增强政府行为的透明度，提高了财政资金使用效益，有效防止了财政资金被贪污、挤占、挪用；深化“收支两条线”管理改革，从源头上预防和治理行政腐败，建设法治政府；大力推进农村税费改革，提高了政府对“三农”的公共服务水平；优化财政支出结构，政府财政预算支出注重确保建设节约型政府公共行政的需要，注重向公共安全、公共交通、公共教育、公共卫生、公共救济等政府公共服务领域倾斜；在全省率先开展财政支出绩效评价，提高了财政资金的使用功效。
经过不懈努力，该市公共财政体制的基本框架初步建立，有力地促进了经济和财政的持续稳定发展。一是财政收入不断迈上新台阶，稳定增长机制基本形成。二是沿海经济隆起带迅速崛起，区域财政收入呈现协调增长的良好势头。三是财政调控能力进一步增强，促进经济社会发展的效率明显提升。四是财政监管能力明显增强，依法理财水平不断提高。财政管理监督工作已从强调管理转到管理、监督、绩效评价并重，基本实现了向市场经济条件下依法理财、科学理财、民主理财的转变。
必须清醒地认识到，尽管该市财政体制改革取得了明显成效，但只是搭建起了公共财政的基本框架，与落实科学发展观、建设科学发展示范区的要求仍有较大差距。目前，各级政府和财政干部的理财理念和行为规范与公共财政和依法理财的要求还不相适应，依法理财的地方法规和组织保障体系还不健全；县域经济财政发展不平衡问题仍比较突出，公共资源配置还不尽合理，城乡居民享受公共服务的机会还不尽平等；财政改革与其他方面的配套改革还不够協调。这些问题制约着公共财政体系的建立，影响着经济社会全面协调可持续发展。深化财政体制改革、完善公共财政体制，依然任重而道远。二、认真研究解决地方公共财政体制的深层次问题唐山深化财政体制改革，完善公共财政体制，还有许多深层次的问题需要认真研究，切实加以解决。
1.不同区域财政支出结构不均衡的问题。唐山市区域发展不平衡问题突出，迁安市、遵化市生产总值和地方一般预算收入均占全市五分之一以上，人均可支配财力大约是发展缓慢县区的4倍。区域间财政支出结构差异较大，公共支出保障能力差距也较大。因此，需要着重研究不同地区财政支出结构是否合理的问题，制定缩小区域间财力差距的具体措施。
2.财政支出结构调整方向和重点的问题。公共财政要满足社会公共需要，但在实践中如何界定并划分社会公共需要，并据此明确各级政府的具体事权，仍需深入研究。
3.有效扩大公共财政对“三农”覆盖面的问题。为加快解决城乡二元结构问题，有必要深入研究：公共财政对“三农”的覆盖范围应怎样界定?推进社会主义新农村建设需要怎样的财税支持政策?如何保证财政支持“三农”资金使用的有效性?
4.调整优化财政支出结构的问题。在调整优化财政支出结构中，增量调整侧重体现政策导向，存量调整侧重分配格局的优化，二者密不可分。近年来，该市在财政支出结构调整方面采取了一系列措施并已取得成效，其中增量调整主要通过年度预算安排实现，而存量调整则通过压缩对一般竞争性领域的投入、统一财政经费安排标准等方式实现。但是，由于存量调整涉及既得利益，增量调整涉及新增公共资源的分配，调整中面临着不少阻力和困难。应按照中央要求，借鉴国内外经验，结合本市实际，对财政支出结构进行调整和优化。
5.财政政策措施支持经济社会发展、扶持革命老区发展的问题。发挥财政政策措施对经济的调控作用，促进科学发展，是贯彻落实科学发展观的要求。近年来，该市进行了一些探索，如发挥财政支出调整的导向功能，推动经济结构调整、促进区域协调发展等方面发挥了积极作用。下一步，需要深入研究如何完善财政扶持政策体系，更好地落实财政政策对构建和谐社会、促进生产力布局向沿海转移、发展县域经济、狠抓服务业发展及缓解瓶颈制约等重点难点问题上，更好地发挥作用。
6.以财政支出绩效评价为导向优化部门预算编制的问题。编制部门预算不仅是一个技术问题，而且是一个体现公共财政政策导向的经济活动过程。优化部门预算编制是建立公共财政支出体系的重要组成部分。目前，部门预算编制最突出的问题是资金需求与供给可能之间的矛盾，一个重要原因就是各级政府具有难以抑制的投资冲动，而财政资金使用缺乏刚性的责任约束。如何在部门预算编制中将绩效评价从事后评价向预算编制、审查批准、执行过程等上游环节延伸，建立以绩效为导向的部门预算编制模式，是深化预算改革需要研究的一个重点课题。
二、完善公共财政体制，不断规范理财行为
“十一五”时期是唐山抢抓新机遇、建设新唐山、实现新跨越的关键时期，也是落实科学发展观和推进科学发展示范区建设的重要时期。深化财政体制改革，完善公共财政体制，为经济社会全面协调可持续发展提供强有力的财力保障，是财政工作的重要职责和紧迫任务。完善该市公共财政体制，要紧紧围绕把唐山建设成为“文化名城、经济强城、宜居靓城、滨海新城”的总目标，就是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，按照为民理财、依法理财、科学理财、民主理财的要求，坚持生财有道、聚财有方、用财有规，推进财政收支分类改革，科学划定财政支出范围，调整优化支出结构，强化收支管理监督，充分体现公共财政的法定性、公共性、公开性，进一步完善公共财政体制，加大以工补农、以城带乡的财政转移支付力度，加快实现基本公共服务的均等化、普惠化。为此，应着力构建四个方面的体制：
1.构建全面协调可持续增长的财政收入管理体制。建立完整统一的公共财政收入管理体系，确保财政收入增长与经济增长同步、市级财力增长与全市财力增长相协调。一是健全规章制度。将分散于政府职能部门管理的各项政府性资金纳入财政管理，形成完整统一的公共财政收入管理体系，进一步完善政府统一预算。二是依法治税。利用现代化的征管手段，建立健全税源管理、征收管理、稽查管理相互协调配合的税收征管体系。三是建立财税收入增长监测分析新机制，及时准确监测财源变化和收入增长趋势，加强对重点税源的跟踪检查。四是进一步规范非税收入管理，在全市推进部门综合预算。五是规范各级政府举债，严防财政风险。
2.构建事权明确、结构优化、绩效提高的财政支出管理体制。明确市、县、乡(镇)三级的事权和财权，合理划分市以下政府间的财权、事权与支出责任。调整支出结构，优化资源配置。扩大公共服务类支出比重，财政对政府必须保障的纯公益事项要按照政策予以保障，对带有一定经营性质的公益事项要给予必要的补助，对一般竞争性的事项要进一步减少直接投入直至完全退出。财政资金要确保各级政权正常运转的需要，确保经济社会发展的重点事业和关键领域的需要。进一步深入开展支出绩效评价，为绩效预算奠定坚实基础。
3.构建依法依规、严格监督、违规查处的财政监管工作机制。一是建立和完善财政外部监督机制；二是建立和完善预算监督机制；三是建立和完善经常性监督机制；四是建立和完善财政内部监督机制。
4.构建科学调控宏观经济发展的财政投入机制。改革财政投入方式，发挥其“四两拨千斤”的作用。按照公共财政的要求，对属于政府无偿提供的公共服务，由政府财政投入；对属于政府可以有偿提供的公共服务，财政以适当方式进行投入，引导和集中社会资金参与投资；对不属于政府公共服务范围的领域特别是竞争性领域，向社会资本开放，让企业公开、公平、公正竞争。市级财政应加大对需要政府投入的重大、重点项目的投入，推动经济增长方式转变，并通过完善财税扶持鼓励政策，为企业营造良好的创新环境，努力加快新唐山建设。
（作者单位：唐山市科技风险投资担保公司 河北唐山 064200）
（责编：吕尚）
关键词：公共财政 资源配置 政策措施
中图分类号：F810.2 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2008）10-291-02
财政作为国家进行资源配置的工具，是社会经济发展和人民生活水平提高的必要条件，特别是在市场经济条件下，财政将有力地弥补市场机制的缺陷，在调整经济布局、推进结构调整、优化资源配置、规范分配关系、维护社会稳定、促进经济发展和社会进步等方面发挥积极作用。深化地方财政体制改革，进一步完善地方公共财政体制，对于强化政府公共服务职能，从体制机制上促进经济社会发展转入科学发展轨道，推进科学发展示范区建设，具有重要意义。具体从唐山市的实际看，深化地方财政体制改革，进一步完善地方公共财政体制，需要认真分析面临的问题，有针对性地采取措施。
一、公共财政体制是财政经济持续稳定发展的重要保障
近年来，唐山市经济社会发展取得了很大的成绩：2007年，地区生产总值达到2779亿元，占全省的20％；全部财政收入330．8亿元，占全省财政收入的21．6％；农民年人均纯收入5825元；国民经济持续增长，人民生活不断改善，各项社会事业加快发展。
在支持经济社会快速发展的同时，该市财政体制改革迈出了较大步伐：推行预算管理体制改革，全面实施部门预算，初步规定了政府部门的活动方向和职能范围；全面实施国库集中收付改革，加强人大对政府财政预算的监督，增强政府行为的透明度，提高了财政资金使用效益，有效防止了财政资金被贪污、挤占、挪用；深化“收支两条线”管理改革，从源头上预防和治理行政腐败，建设法治政府；大力推进农村税费改革，提高了政府对“三农”的公共服务水平；优化财政支出结构，政府财政预算支出注重确保建设节约型政府公共行政的需要，注重向公共安全、公共交通、公共教育、公共卫生、公共救济等政府公共服务领域倾斜；在全省率先开展财政支出绩效评价，提高了财政资金的使用功效。
经过不懈努力，该市公共财政体制的基本框架初步建立，有力地促进了经济和财政的持续稳定发展。一是财政收入不断迈上新台阶，稳定增长机制基本形成。二是沿海经济隆起带迅速崛起，区域财政收入呈现协调增长的良好势头。三是财政调控能力进一步增强，促进经济社会发展的效率明显提升。四是财政监管能力明显增强，依法理财水平不断提高。财政管理监督工作已从强调管理转到管理、监督、绩效评价并重，基本实现了向市场经济条件下依法理财、科学理财、民主理财的转变。
必须清醒地认识到，尽管该市财政体制改革取得了明显成效，但只是搭建起了公共财政的基本框架，与落实科学发展观、建设科学发展示范区的要求仍有较大差距。目前，各级政府和财政干部的理财理念和行为规范与公共财政和依法理财的要求还不相适应，依法理财的地方法规和组织保障体系还不健全；县域经济财政发展不平衡问题仍比较突出，公共资源配置还不尽合理，城乡居民享受公共服务的机会还不尽平等；财政改革与其他方面的配套改革还不够協调。这些问题制约着公共财政体系的建立，影响着经济社会全面协调可持续发展。深化财政体制改革、完善公共财政体制，依然任重而道远。二、认真研究解决地方公共财政体制的深层次问题唐山深化财政体制改革，完善公共财政体制，还有许多深层次的问题需要认真研究，切实加以解决。
1.不同区域财政支出结构不均衡的问题。唐山市区域发展不平衡问题突出，迁安市、遵化市生产总值和地方一般预算收入均占全市五分之一以上，人均可支配财力大约是发展缓慢县区的4倍。区域间财政支出结构差异较大，公共支出保障能力差距也较大。因此，需要着重研究不同地区财政支出结构是否合理的问题，制定缩小区域间财力差距的具体措施。
2.财政支出结构调整方向和重点的问题。公共财政要满足社会公共需要，但在实践中如何界定并划分社会公共需要，并据此明确各级政府的具体事权，仍需深入研究。
3.有效扩大公共财政对“三农”覆盖面的问题。为加快解决城乡二元结构问题，有必要深入研究：公共财政对“三农”的覆盖范围应怎样界定?推进社会主义新农村建设需要怎样的财税支持政策?如何保证财政支持“三农”资金使用的有效性?
4.调整优化财政支出结构的问题。在调整优化财政支出结构中，增量调整侧重体现政策导向，存量调整侧重分配格局的优化，二者密不可分。近年来，该市在财政支出结构调整方面采取了一系列措施并已取得成效，其中增量调整主要通过年度预算安排实现，而存量调整则通过压缩对一般竞争性领域的投入、统一财政经费安排标准等方式实现。但是，由于存量调整涉及既得利益，增量调整涉及新增公共资源的分配，调整中面临着不少阻力和困难。应按照中央要求，借鉴国内外经验，结合本市实际，对财政支出结构进行调整和优化。
5.财政政策措施支持经济社会发展、扶持革命老区发展的问题。发挥财政政策措施对经济的调控作用，促进科学发展，是贯彻落实科学发展观的要求。近年来，该市进行了一些探索，如发挥财政支出调整的导向功能，推动经济结构调整、促进区域协调发展等方面发挥了积极作用。下一步，需要深入研究如何完善财政扶持政策体系，更好地落实财政政策对构建和谐社会、促进生产力布局向沿海转移、发展县域经济、狠抓服务业发展及缓解瓶颈制约等重点难点问题上，更好地发挥作用。
6.以财政支出绩效评价为导向优化部门预算编制的问题。编制部门预算不仅是一个技术问题，而且是一个体现公共财政政策导向的经济活动过程。优化部门预算编制是建立公共财政支出体系的重要组成部分。目前，部门预算编制最突出的问题是资金需求与供给可能之间的矛盾，一个重要原因就是各级政府具有难以抑制的投资冲动，而财政资金使用缺乏刚性的责任约束。如何在部门预算编制中将绩效评价从事后评价向预算编制、审查批准、执行过程等上游环节延伸，建立以绩效为导向的部门预算编制模式，是深化预算改革需要研究的一个重点课题。
二、完善公共财政体制，不断规范理财行为
“十一五”时期是唐山抢抓新机遇、建设新唐山、实现新跨越的关键时期，也是落实科学发展观和推进科学发展示范区建设的重要时期。深化财政体制改革，完善公共财政体制，为经济社会全面协调可持续发展提供强有力的财力保障，是财政工作的重要职责和紧迫任务。完善该市公共财政体制，要紧紧围绕把唐山建设成为“文化名城、经济强城、宜居靓城、滨海新城”的总目标，就是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，按照为民理财、依法理财、科学理财、民主理财的要求，坚持生财有道、聚财有方、用财有规，推进财政收支分类改革，科学划定财政支出范围，调整优化支出结构，强化收支管理监督，充分体现公共财政的法定性、公共性、公开性，进一步完善公共财政体制，加大以工补农、以城带乡的财政转移支付力度，加快实现基本公共服务的均等化、普惠化。为此，应着力构建四个方面的体制：
1.构建全面协调可持续增长的财政收入管理体制。建立完整统一的公共财政收入管理体系，确保财政收入增长与经济增长同步、市级财力增长与全市财力增长相协调。一是健全规章制度。将分散于政府职能部门管理的各项政府性资金纳入财政管理，形成完整统一的公共财政收入管理体系，进一步完善政府统一预算。二是依法治税。利用现代化的征管手段，建立健全税源管理、征收管理、稽查管理相互协调配合的税收征管体系。三是建立财税收入增长监测分析新机制，及时准确监测财源变化和收入增长趋势，加强对重点税源的跟踪检查。四是进一步规范非税收入管理，在全市推进部门综合预算。五是规范各级政府举债，严防财政风险。
2.构建事权明确、结构优化、绩效提高的财政支出管理体制。明确市、县、乡(镇)三级的事权和财权，合理划分市以下政府间的财权、事权与支出责任。调整支出结构，优化资源配置。扩大公共服务类支出比重，财政对政府必须保障的纯公益事项要按照政策予以保障，对带有一定经营性质的公益事项要给予必要的补助，对一般竞争性的事项要进一步减少直接投入直至完全退出。财政资金要确保各级政权正常运转的需要，确保经济社会发展的重点事业和关键领域的需要。进一步深入开展支出绩效评价，为绩效预算奠定坚实基础。
3.构建依法依规、严格监督、违规查处的财政监管工作机制。一是建立和完善财政外部监督机制；二是建立和完善预算监督机制；三是建立和完善经常性监督机制；四是建立和完善财政内部监督机制。
4.构建科学调控宏观经济发展的财政投入机制。改革财政投入方式，发挥其“四两拨千斤”的作用。按照公共财政的要求，对属于政府无偿提供的公共服务，由政府财政投入；对属于政府可以有偿提供的公共服务，财政以适当方式进行投入，引导和集中社会资金参与投资；对不属于政府公共服务范围的领域特别是竞争性领域，向社会资本开放，让企业公开、公平、公正竞争。市级财政应加大对需要政府投入的重大、重点项目的投入，推动经济增长方式转变，并通过完善财税扶持鼓励政策，为企业营造良好的创新环境，努力加快新唐山建设。
（作者单位：唐山市科技风险投资担保公司 河北唐山 064200）
（责编：吕尚）