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[摘 要] 基于我国新闻出版转型升级政策制定与制度建设的现状与问题，面向“十四五”时期文化与新闻出版发展规划、政策指引，运用新制度经济学等理论，提出并阐述新闻出版转型升级制度体系构建的意义、框架与思路，明确构建主体、目标、原则、实施步骤及运行保障。其中，新闻出版转型升级制度体系主要包括正式制度与非正式制度，正式制度包含战略规划、运营管理、出版管理、人才培养、版权保护、资本运营、风险防控、监督激励，非正式制度则表现为意识形态、价值观念和文化氛围。
[关键词] “十四五”时期 新闻出版 转型升级 制度体系
[中图分类号] G231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 （2021） 05-0041-11
[Abstract] Based on the transformation and upgrading of China’s press and publication policy and system construction of the present situation and the problems of “difference” oriented culture and the press and publishing development planning， policy guidance， on the basis of the theory of new institutional economics， etc， are put forward and expounded the significance of transformation and upgrading of the press and publishing system to build， frame and train of thought， clear construction subject， goal， principle， implementation steps and operational support. Among them， the institutional system of press and publication transformation and upgrading mainly includes formal system and informal system. The formal system includes strategic planning， operation management， publication management， talent training， copyright protection， capital operation， risk prevention and control， supervision and incentive， while the informal system is reflected in ideology， values and cultural atmosphere.
[Key words] 14th Five-year Plan Press and publication Transformation and upgrading Institutional system
新聞出版转型升级是一个没有终点、不断进化的过程，本质上是生产关系的变革，是指运用新技术，挖掘新业态，优化生产要素，重塑生产流程，强化网络空间话语权，协同推进数字出版产业发展与事业提升[1]。我国新闻出版转型升级是以数字化转型升级为主，以技术创新应用带动产品、流程、渠道、人才、服务的全方位、立体化、多层次的转型升级，几乎涵盖了新闻出版的所有产业链条。
近年来，党和国家高度重视新闻出版转型升级工作，先后出台《关于推动新闻出版业数字化转型升级的指导意见》《关于深化新闻出版业数字化转型升级工作的通知》等多项文件，以推动我国新闻出版转型升级的持续深化。回顾过往，尽管我国新闻出版转型升级在实践发展和制度建设上取得了积极进展，但也面临诸多挑战，在具体实践方面，存在财政项目成果转化能力较差、优质资源产品转化率与活跃度不高、复合型人才队伍建设步伐滞后等问题[2];在制度建设方面，尚未形成完备成熟的制度体系，难以支撑新闻出版转型升级的可持续发展，这都极大地影响了新闻出版单位转型升级的深化发展，阻碍了新闻出版业谋求高质量发展的步伐。
时值“十四五”开局之年，在新闻出版转型升级制度建设的基础上，正视其中存在的主要问题，结合新制度经济学等理论依据，构建面向“十四五”的新闻出版转型升级制度体系，以期深入推动新闻出版单位加快完成转型升级，保障新闻出版业转型升级持续稳步推进;以求更好地满足人民群众高品质、多样化、个性化的精神文化需求，提升人民群众文化幸福感和获得感，加快推进社会主义文化强国建设。
1 政策环境：我国新闻出版转型升级制度建设现状
在当今文化经济的时代，出版等文化产业的经济价值潜力无限，政策的扶持可助其发展[3]。国家创新体系理论中新熊彼特主义者弗里曼（Freeman）提出“政府的科学技术政策对技术创新起重要作用”[4]，制度主义学者也提出“制度在社会中具有更为基础性的作用，它们是决定长期经济绩效的根本因素”[5]。事实上，没有制度保障，一个好的政策不具有稳定性和可持续性;没有好的政策，再好的制度，要么被虚置，要么被滥用。政策是制度运行的结果，制度是政策实施的工具和手段。
近年来，为回应人民群众的文化需要、顺应时代的发展需求，党和国家在新闻出版转型升级政策制定和制度建设方面推出了多项举措，为我国新闻出版业的转型升级实践提供较好的保障，但也暴露了诸多问题亟需改进。
1.1 政策引领下我国新闻出版转型升级制度建设取得积极进展 我国新闻出版转型升级制度建设主要分为三个阶段，即探索阶段、发展阶段及深化阶段，呈现出层次递进、逐步深化的特征，而这三个阶段又与我国国民经济和社会发展五年规划的时间段紧密联系，换言之，亦可从五年规划的视角，梳理我国新闻出版转型升级制度建设的发展历程。
1.1.1 “十一五”时期我国新闻出版转型升级制度建设探索起步
2006年12月，原新闻出版总署印发了《新闻出版业“十一五”发展规划》，回顾了“十五”期间中国新闻出版制度建设的成绩与不足，特别提出体制、机制不适应社会主义市场经济的要求、市场秩序有待进一步规范等问题。
2008年，时值改革开放30年，在系统回顾过去30年新闻出版业成绩和经验的同时，新闻出版转型升级制度建设进入了深入探索阶段。譬如从2008年开始，原新闻出版总署批准成立国家级数字出版基地，并为相关企业提供税收减免等政策扶持，这些都为新闻出版转型升级实践提供了制度保障。
2009年3月，原新闻出版总署印发《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，明确了推进新闻出版体制改革的主要任务。同年7月，国务院发布《文化产业振兴规划》，特别强调“要加快从主要依赖传统纸质介质出版物向多种介质形态出版物的数字出版产业转型”。
“十一五”时期是我国新闻出版转型升级制度建设的首个阶段，相关制度建設正处于探索起步状态。这一时期，行业层面的新闻出版转型升级制度建设稳妥推进，但大多数新闻出版单位仍未意识到转型升级制度建设的重要性，未能及时回应行业层面的顶层设计。
1.1.2 “十二五”时期我国新闻出版转型升级制度建设稳步发展
2011年4月，原新闻出版总署印发《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，指出要顺应数字化、信息化、网络化趋势，推进新闻出版业转型升级，建立新闻出版科技创新体系。
2012年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》，指出要加快发展文化产业，加快文化体制机制改革创新。
2013年12月，原国家新闻出版广电总局颁布《新闻出版行业标准化管理办法》，提出要运用标准化手段促进新闻出版行业的技术进步，提升新闻出版行业产品和服务的质量。
2014年4月，原国家新闻出版广电总局、财政部联合发布《关于推动新闻出版业数字化转型升级的指导意见》，提出要实施项目带动战略，加快新闻出版业整体转型升级步伐。同年8月，《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》发布，强调了要以先进技术为支撑，将技术建设和内容建设摆在同等重要的位置。
2015年4月，原国家新闻出版广电总局、财政部联合出台《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》，详细指导了传统出版和新兴出版的融合发展方向，强调要用3—5年时间，研发和应用一批新技术新产品新业态，打造一批形态多样、手段先进、市场竞争力强的新型出版机构。
“十二五”时期是我国新闻出版转型升级制度建设的第二阶段，相关制度建设迈入正式发展阶段。在这一时期，党和国家颁布了推动新闻出版转型升级的多项指导文件，使新闻出版转型升级在全行业中提升到了理念的高度。
1.1.3 “十三五”时期我国新闻出版转型升级制度建设深化推进
2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，指出“十三五”时期是促进文化繁荣发展的关键时期，要把新发展理念贯穿于文化发展改革全过程，推进文化宏观管理体制改革不断深化，微观运行机制进一步健全，中国特色社会主义文化制度更加成熟更加定型。
2017年3月，原国家新闻出版广电总局与财政部联合颁布《关于深化新闻出版业数字化转型升级工作的通知》，指出要继续深入推动新闻出版业数字化转型升级，发挥财政资金引导作用和市场机制调节作用，促进文化与科技融合，提高新闻出版业生产力、传播力、影响力。同年6月，中国音像与数字出版协会印发了《新闻出版单位数字化转型升级制度保障体系建设规范》，规划的出台在制度保障层面加快了新闻出版业数字化转型升级步伐，夯实了相关制度的基础。
2017年8月，原国家新闻出版广电总局印发了《关于开展“数字出版千人培养计划”试点培训工作的通知》，从人力资源建设的角度指明新闻出版转型升级的方向，这既是提升新闻出版从业人员综合素质的有力举措，也是深化新闻出版业数字化转型升级工作的重要内容。
2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进媒体深度融合发展的意见》，明确了媒体深度融合发展的重要意义、目标任务和工作原则，强调各级党委和政府要强化资金保障，加强政策支持，形成政策保障体系，支持媒体深度融合发展。
“十三五”时期是我国新闻出版转型升级制度建设的第三阶段，同时也是我国全面建成小康社会的决胜阶段。在这一时期，新一代信息技术迅猛发展并在新闻出版领域得到广泛应用，科技赋能新闻出版业，助推转型升级工作迈入深化建设阶段，而多项政策文件也推动相关制度建设，为新闻出版业转型升级提供有力的制度保障。
自“十一五”以来，我国新闻出版单位在党和国家出台的多项政策文件指导下，积极展开转型升级的制度建设工作，以保障转型升级的深化与可持续发展。在这一过程中，涌现出众多优秀企业，譬如社会科学文献出版社。
社会科学文献出版社于2008年成立信息化工作委员会，同年发布皮书数据库，以此构建数字产品生产和运营体系;2013年，成立信息标准化工作小组，启动信息标准工程建设工作，提出智慧出版的愿景;2014年至2017年，“智慧出版1.0”发展为“智慧出版2.0”，在战略规划、制度设计、管理体系、产品和服务建设、应用成果推广等方面逐步推进科技应用工作，持续坚持数字化技术创新，已经形成了完善的制度规划机制以及完备的信息化体系。自2015年以来，社会科学文献出版社数字业务收入每年超过2000万元，累计为出版社贡献超亿元。2019年以来，在“智慧出版3.0”目标下，社会科学文献出版社利用新一代信息技术，积极开拓新业务、应用新场景，不断提高管理效力，成为学术出版领域科技应用领先企业。 社会科学文献出版社近年来在生产运营、融合发展、内部管理等方面颁布了多项章程、办法及决定等，为出版社转型升级工作的顺畅展开提供了制度保障和全方位支持。
在制度和管理方面，发布了《关于加快数字化转型升级的若干意见》《社会科学文献出版社数字出版战略规划（2015—2020）》等文件，部署战略规划、明确目标任务，并推进体制机制改革，建立技术创新和应用推广的组织架构，形成了较为成熟的战略规划、制度和管理体系。
在组织和人才方面，发布《信息化工作委员会章程》《数字出版岗位设置及奖励政策》《编辑分类管理办法》等文件，建立信息化工作委员会，单独设置技术岗位系列薪资体系、设置信息化建设奖项、青年创新基金重点资助新技术应用项目等，做到岗位系列完备、激励机制健全。
在财务方面，社会科学文献出版社每年投入超千万资金作为数字技术应用与推广的经费预算，为技术创新应用提供有力的经费保障。
社会科学文献出版社出台多项文件，建设相关制度保障自身转型升级的稳定展开与持续发展，在一定程度上，社会科学文献出版社初步形成了转型升级制度体系。
1.2 我国新闻出版转型升级制度建设中存在的主要问题
当今世界，企业之间的竞争、国家之间的竞争，其核心不是浅层次的技术竞争、资金竞争和人才竞争，而是基础性的制度竞争[6]。“互联网+”时代背景下，我国新闻出版转型升级实践不断发展，制度建设取得了一定成效，但仍存在诸多问题，限制了新闻出版业转型升级的进一步深化。
1.2.1 制度建设未成体系
尽管国家针对新闻出版转型升级陆续颁布了多项举措，强化新闻出版转型升级的制度建设，但我国新闻出版转型升级制度设计存在不尽合理之处，主要体现在非正式制度缺位及制度建设尚未形成体系。我国现有的500多家出版社中，大多数转型升级制度建设较为分散，且多固化于一些决定、章程或意见之中，单项制度较多，制度之间整体性和协同性不够，尚未形成成熟完备的制度体系。譬如人民交通出版社建设运营了“车学堂”等一批具有重要的创新、引领、示范意义的数字产品和平台，并为了保障内容制作、销售规范，制定了多项规章制度，如《人民交通出版社财政专项资金平台管理实施办法》《数字产品管理规定》等，但这些制度之间尚未形成完整规范的制度体系，难以有力支撑转型升级的持续推进。
1.2.2 制度执行不够到位
新闻出版转型升级相关制度的推行，要以充分发挥该项制度应有的作用为出发点和落脚点，但就目前而言，很多新闻出版企业只是将转型升级制度建设作为一项任务来完成，重制度制定，轻落地执行，难以有效发挥制度应有的作用。
中央和新闻出版行业主管部门出台多项举措，但新闻出版企业没有及时落实执行，未能回应国家政策的要求，导致制度的普及率、运用率、知晓率较低;而在新闻出版企业内部，员工缺乏制度意识，不按制度行事，或随意更改制度内容，制度落地执行不顺畅。以数字出版项目为例，自“十二五”以来，党和政府主管部门实施文化产业专项发展资金和国有资本经营预算金大力扶持文化产业发展，累计批复的数字出版项目超过6000项，支持资金多达数百亿元[7]。但在项目进展过程中相关管理制度执行不到位，出现了种种问题，在项目资金管理方面，有的出版社将项目的部分资金拿去做理财或补贴纸书出版;在项目进度管理方面，这些年出版社申报的项目之中，只有2013年度的50多家央企数字化转型升级项目做到按期结项，其他项目多少都有延期的现象。
1.2.3 制度监管不被重视
目前，我国新闻出版转型升级制度建设工作在积极展开，但制度监管机制却容易被忽略，一旦缺乏强制约束，再加上宣传普及不到位，相关制度建设很容易成为形式和过场。制度监管不被重视主要体现在缺乏相关政策文件以建立监管机制，制度执行更多依赖自觉性，对于制度能否有效实施，没有具体明确的监督手段、客观的评估标准、长期的跟踪问效，同时也缺乏严格客观的奖惩机制，处罚失之于软、失之于宽。在现有的500多家出版社中，大多数出版社忽略了新闻出版转型升级制度监管机制的建设，相关监管机制仅仅表现为某些文件的一部分，没有形成成熟的监管机制以督促制度建设的落地实施。
2 理论基础：我国新闻出版转型升级制度体系构建依据
2.1 创新与新闻出版转型升级制度体系：基于熊彼特创新理论
现代创新理论的提出者约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpter）认为创新是要“建立一种新的生产函数”，即把一种从来没有的关于生产要素和生产条件的“新组合”引进到生产体系中去，实现对生产要素或生产条件的“新组合”。当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展由要素驱动、效率驱动转向创新驱动。新闻出版转型升级是以新兴技术为主要驱动力，技术创新引发了新闻出版行业生产要素的重新组合和生产关系的变革，AR、VR、人工智能、云计算、区块链、大数据等新兴技术在新闻出版领域的应用推动新闻出版快速发展，为我国新闻出版转型升级带来新动能、新机遇。
制度建设对于国家和民族的长远发展与持续进步是根本性的，文化出版企业自然也不例外[8]。当技术创新到一定程度之后，需要制度与政策二者互相配合、共同发挥效应，推动技术创新进一步发展，为新闻出版的创新与应用提出指导、规划和要求，为高风险与高收益并存的创新行为提供充足的保障和服务，实现创新资源优化配置，进而保障新闻出版转型升级在新時代得以健康可持续发展。在国家相关政策引导下，构建涉及新闻出版转型升级各个环节的制度体系，是事关鼓励和培育创新能力、有效开展新闻出版转型升级的重要基础性工作。
2.2 新闻出版转型升级制度体系内容构成：基于新制度经济学理论
所谓“体系”，是指由相互作用、相互制约和相互依赖的若干组成部分结合而成的具有特定功能的有机体。“制度体系”是各项工作制度建设和“制度化”的必然结果[9]。新闻出版转型升级是一个系统工程，涉及的企事业单位、项目、人财物等因素众多，必须从系统整体的层面构建新闻出版转型升级制度体系，并从这个制度体系出发，才能更好地提高新闻出版转型升级实施的连贯性、一致性与有效性，从而切实推进新时代新闻出版业的发展与繁荣，进一步巩固新闻出版业作为文化主阵地、主力军地位。 “新制度经济学”（The New Institutional Economics）是由奥利弗·威廉姆森（Oliver· Williamson）最早提出來的，以罗纳德 · 哈里 · 科斯（Ronald H.Coase）、道格拉斯·C.诺斯（Douglass C.North）、威廉姆森等为代表的制度经济学流派。诺斯在《经济史中的结构与变迁》（Structure and Change in Economic History）中指出：“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范。”[10]他认为，“制度可分为正式制度与非正式制度。正式制度是指人们自觉发现并加以规范化和一系列带有强制性的规则。非正式制度包括行为准则、伦理规范、风俗习惯和惯例等，是正式制度的延伸、阐释或修正”[11]。我国学者卢现祥在《新制度经济学》一书中对制度体系的内容、结构与特征等方面进行了阐述，“不同制度的组合构成制度体系，任何制度体系都涉及制度基础里的一些内容”[12]。基于国内外学者对于制度体系的研究，结合我国新闻出版转型升级具体情况，本研究将从正式制度和非正式制度两个方面研究新闻出版转型升级制度体系的内容构成。新闻出版转型升级制度体系的正式约束应主要包括八个方面的基本内容，即：战略规划、运营管理、出版管理、人才培养、版权保护、资本运营、风险防控、监督激励。非正式制度是指得到社会认可的约定成俗、共同恪守的行为规范和内心行为准则，在新闻出版转型升级制度体系中主要表现为意识形态、价值观念和文化氛围。
3 现实逻辑：“十四五”时期我国新闻出版转型升级制度建设新要求
“十四五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家和衔接“两个一百年”奋斗目标的第一个五年，我国进入新发展阶段。回顾过往，新闻出版业围绕党和国家工作大局，积极顺应时代趋势，稳步推进转型升级，一批新闻出版企业已形成“制定长远规划、建立专职部门、建设专业队伍、落实重点标准、找准市场需求、实施项目带动”的数字化转型升级工作模式。与此同时，我国新闻出版转型升级也存在一些亟待解决的问题，传统新闻出版领域仍然存在一些体制机制障碍，已然不能满足推进新闻出版治理体系和治理能力现代化的需要;新一轮科技革命和产业变革深入发展，新兴技术重构了传统的知识生产和信息传播方式，人民群众消费升级，消费需求更加个性化、差异化、品质化;国际环境复杂多变，新冠肺炎疫情影响广泛深远，新闻出版转型升级面临着全新挑战，新闻出版转型升级制度体系构建具有紧迫性及必要性。
2019年10月31日，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出要构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。
2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步;聚焦产业转型升级和居民消费升级需要，构建优质高效、结构优化、竞争力强的服务产业新体系;要以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，壮大经济发展新引擎。
2021年5月，文化和旅游部发布《“十四 五”文化产业发展规划》，提出要坚持以创新驱动文化产业发展，落实文化产业数字化战略，促进文化产业“上云用数赋智”。5月18日，国家新闻出版署贯彻落实习近平总书记关于推动媒体融合发展的重要论述，按照相关部署要求，启动实施出版融合发展工程，引导出版业大力实施数字化战略，实现传统出版与新兴出版深度融合，为文化强国、出版强国建设贡献新的力量。
2021年6月，文化和旅游部发布《“十 四五”公共文化服务体系建设规划》，明确提出要进一步完善制度建设，提升治理能力，激发创新活力，切实保障人民群众基本文化权益，提升文化获得感、幸福感。
为此，新闻出版业必须立足国家发展战略，围绕“十四五”规划和2035年远景目标，深刻认识新时代的新特征、新要求，围绕中心，服务大局，贯彻新发展理念，构建新闻出版转型升级制度体系，提升新闻出版转型升级工作的科学化、规范化、制度化水平[13]，着力完善创新体制机制，进一步发挥出版企业作为市场主体的自主性、积极性、主动性[14]，从而促进新闻出版行业加速升级及健康发展，推进社会主义文化强国建设。
4 路径选择：“十四五”时期我国新闻出版转型升级制度体系构建总体思路
“十四五”时期坚持推进我国新闻出版转型升级的深化发展，应以新制度经济学为理论基础，以“十四五”规划中对新闻出版转型升级工作的新要求为导向，以更好地满足人民群众精神文化需求、建设社会主义文化强国为目标，构建新闻出版转型升级制度体系，即通过协同化、系统化各项制度，使各项面向创新发展和转型升级的分散的、单项的制度形成一个有机整体，从而保障转型升级的创新性实践成果能够切实赋能和融于传统出版，并促进出版业在新时期的稳定与可持续发展。
4.1 主体、目标与原则
新闻出版转型升级制度体系的构建需要全行业的共同努力，要坚持政府引导、属地主管部门协调、行业协会支持、新闻出版单位主体责任的协同机制。国家新闻出版署、财政部等国家机构共同组织与推进，规范、指导、推动新闻出版转型升级制度体系的形成和运用;各级新闻出版行政部门进一步加强组织管理，确保各项工作任务的执行和落实;相关行业协会配合国家新闻出版署及各级新闻出版行政部门，支持和推动构建新闻出版转型升级制度体系;新闻出版企事业单位是具体构建和实施新闻出版转型升级制度体系的最下线，不同类型的新闻出版单位可根据实际情况适当加以个性化处理，构建适合自身发展的转型升级制度体系。
我国新闻出版转型升级制度体系构建的目标主要在于为新闻出版转型升级提供人、财、物等全方位的制度保障，保护其稳定与可持续发展，为新闻出版创新实践保驾护航，进而满足人民群众高品质、多样化、个性化的精神文化需求，推进社会主义文化强国建设，为智慧社会和数字中国的建设提供有力支撑。 新闻出版转型升级制度体系的构建要遵循以下几个原则。
科学性原则。新闻出版转型升级制度体系要具有较为完整、系统的层次，能为转型升级实践提供相应的科学的理论依据，确保其更好地服务于企业转型升级需要。
合法性原则。新闻出版单位转型升级制度体系的构建需要符合国家《著作权法》《广告法》《劳动法》《劳动合同法》等相关的法律法规的规定。
规范性原则。制度体系的规范性具体包括思想统一、工作流程规范、逻辑规范、格式规范等。
系统性原则。新闻出版转型升级是一个有机的整体，围绕新闻出版转型升级整体运行的制度体系由诸多方面和诸多层次的制度要素构成，制度要素之间要全面系统、相互支撑，而不只是一个个毫无联系的制度“孤岛”。
实用性原则。新闻出版转型制度体系构建过程中需要考虑实施的可能性，做到切合实际，使其在执行中行之有据、有章有法，保证各个层面的制度能够落到实处。
4.2 构建模型与步骤
在分析我国新闻出版转型升级制度体系构建的政策环境、理论基础和现实逻辑的基础上，本文提出新闻出版转型升级制度体系构建模型，如图1所示。其中正式制度包括如下方面。
战略规划。新闻出版单位应遵照中央和各级主管部门的要求，对本单位转型升级制度体系进行顶层设计，明确转型升级的指导思想、基本原则、发展目标等。
运营管理。新闻出版单位应建立转型升级运营管理制度体系，包括但不限于公司职能定位及运营管理办法、重大项目立项和招投标制度、转型升级业务评价办法等。
出版管理。新闻出版单位应对转型升级业务流程进行规范设计和生产管理，建立数字出版内容审查制度，健全数字出版业务流程规范、稿费标准等。
人才培养。新闻出版单位应完善数字出版人才选拔聘用、任用、考核、培训和激励制度，创新人力资源开发管理模式，优化人才队伍结构，提高人才队伍素质，激发人才队伍活力，建立起一支政治强、业务精、作风硬、能干事、干成事的员工队伍。
版权保护。版权属于出版业的重要资产，对于出版业而言具有资源性战略性意义[15]。新闻出版单位应进一步强化数字时代网络内容版权保护意识，建立健全数字版权资产管理及运营管理办法。
资本运营。新闻出版单位应具备良好的资本运营意识，建立健全资产评估处置决策制度、专项资金管理制度、创新业务投资管理办法等相应的制度安排。
风险防控。新闻出版单位应建立转型升级风险防控制度，对转型升级中的技术创新、产品创新、运营管理等方面可能出现的风险等进行预判和防备，从而减少损失。
监督激励。新闻出版单位应完善转型升级监督机制及容错机制，建立健全绩效考核管理办法，对转型升级业务进行跟踪式综合绩效评估和监管。
在人类行为的规则约束体系中，尽管正式制度构成了基本结构，但对人们行为的具体约束大部分是由非正式制度来维持的[16]。新闻出版转型升级制度体系的非正式制度主要包括如下方面。
意识形态。意识形态处于非正式制度的核心地位，它不仅蕴涵价值观念、伦理规范和道德观念，而且还可以在形式上构成某种正式制度的“先验”模式，甚至可能以“指导思想”的形式构成正式制度的理论基础。新闻出版单位要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，切实增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。
价值观念。价值观念也是非正式制度中的一项重要内容，制度是依据价值观念蓝图构建的。新闻出版单位要把社会主义核心价值观融入新闻出版转型升级各领域和全过程，坚持把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一;紧扣新发展阶段、新发展理念、新发展格局，坚持以人民为中心，不断实现人民对美好生活的向往。
文化氛围。非正式制度的一个重要体现方式在于其文化氛围上。新闻出版单位要重视文化建设，立足自身特点，培育符合企业实际情况的文化;在企业文化中注入创新要素，推动新闻出版转型升级;树立以人为本的企业文化，优化人力资源管理，充分调动和发挥员工的积极性和创造性。
新聞出版转型升级制度体系的构建，既要借鉴制度体系构建的一般程序，也要针对转型升级需求，形成符合实际需要的程序步骤，整体上可以分为以下几个阶段。
全面调研，起草拟定。全面调研是新闻出版转型升级制度体系构建的基础工作，要按照党中央、国家新闻出版署的指示要求，梳理现有的制度有哪些，哪些需要调整修改，哪些需要废除，哪些需要制定。成立制度管理委员会、制度管理部门和制度执行部门，做好新闻出版转型升级制度体系总体设计和规划，使各项制度做到相互衔接、相互配套。制度体系构建小组拟定草案之后及时提交国家有关部委、行业有关部门和单位相关人员，广泛征求各方面领导和专家的意见。
试点评估，批准发布。新闻出版转型升级制度体系基本定型之后，是不是符合实践需要，能不能有效运行，应当酌情试点。应在权威机构领导下，由专门建立的评估单位或第三方评估机构对试点执行情况进行评估。依据试点评估结果完善制度体系，然后经由制度管理委员会审批和新闻出版单位领导层签发，在单位信息管理平台上以发布通知的形式统一发布。
正式执行，反馈评价。新闻出版转型升级制度体系在具体执行过程中需要对执行情况进行跟踪控制和监督管理，并及时将情况反馈给有关部门，使其及早掌握相关信息。有关部门认真研究、及时回应、迅速处置，形成“反馈→处置→修正→再反馈”的良性循环。
调整修改，完善优化。制度体系的稳定性是相对的，必须着眼于新闻出版转型升级过程中的新情况、新特点，紧跟发展步伐，不断迭代优化。从理论上讲，制度变迁具有边际效益递减规律，任何一项政策制度在执行过程中都会有一定的“生命周期”，呈现一定的效能递减走向。遵循制度边际效益递减规律，新闻出版转型升级各项制度都应当根据其执行效力，确定一定的使用周期，建立定期修改调整机制。通过不断制定（修订）制度、执行制度、发现问题、完善优化这样一个螺旋式上升的发展模式，使新闻出版转型升级制度体系能够适应实践变化，保障转型升级持续稳定发展。 4.3 保障措施
4.3.1 优化宏观调控，加强政策引领
构建新闻出版转型升级制度体系，实现新闻出版行业高速、稳定的发展，离不开政府部门在相关制度和政策上的正确引导和积极支持。应更好地发挥政府作用，坚持引导正确的社会意识形态，做好宏观把控[17]，推进新闻出版治理体系现代化。一是加强组织领导。步入“十四五”，新闻出版转型升级制度体系构建要做到集中统一领导、调控主体立体化、调控举措多元化，各部门各司其职、齐抓共管。二是加大财政扶持。加大财政对新闻出版单位转型升级的支持力度，将新闻出版转型升级项目作为重大项目纳入中央文化产业发展专项资金扶持范围，分步实施、逐年推进。三是重视安全调控。新闻出版转型升级制度体系构建要坚持总体国家安全观，以科技安全、网络安全、信息安全和文化安全为重点，全面提升新闻出版转型升级工作的安全调控能力。四是健全标准体系。标准化是新闻出版转型升级制度体系构建的重要基础性工作，要坚持高质量发展路线，加强新闻出版转型升级领域的标准研制。
4.3.2 开展理论研究，助力创新实践
构建新闻出版转型升级制度体系要坚持科学理论指导。必须学懂弄通做实新制度经济学、技术经济学、项目管理理论、系统论等制度体系构建相关理论，掌握贯穿其中的观点方法。
理论只有转化为指导实践、推动工作的思想武器才是有意义的。新闻出版单位要加深对制度体系构建相关理论的理解，学深悟透、融会贯通，提高运用理论指导实践、推动工作的能力，在此基础上构建运行有效、务实管用的新闻出版转型升级制度体系，全面提升新闻出版单位制度化、规范化水平。
4.3.3 重视顶层设计，强化整体意识
顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。新闻出版转型升级制度体系构建顶层设计，是指涵盖新闻出版全产业链的全面性规划，包含人、财、物等各种发展要素的战略性统筹，围绕转型升级社会效益和经济效益的实现而做出的全方位、多层次、立体化的设计和安排。
新闻出版转型升级制度体系构建顶层设计具有全局性、最高决定性、整体关联性和可操作性等特征。为此，顶层设计应该由数字出版部门提出建议稿或者草稿，由企业领导层加以讨论研究;同时应该由企业领导层出任顶层设计小组的组长，其他相关部门领导作为成员参与规划和设计工作。
4.3.4 创新考核体系，规范考核过程
要对新闻出版转型升级各项制度执行情况进行考核评估，充分发挥考核的指挥棒作用。一是将日常考核与年度考核相结合，优化考核结构，健全考核机制，规范运用考核结果。二是建立制度体系成效评估机制，定期对制度体系运行成效进行系统梳理，完善员工的建议反馈和效果评估机制。三是建立健全容错纠错机制，宽容在改革创新中的失误错误，切实鼓励大胆探索者，宽容改革失误者，鞭策改革滞后者，从而形成激励改革创新的良好环境。四是完善制度运行督查机制，定期组织开展督查，将制度执行情况作为年度员工述职评议、考核的重要内容，强化督查考核结果运用，增强各级领导和员工的责任意识。
注 释
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（收稿日期：2021-08-10）
[关键词] “十四五”时期 新闻出版 转型升级 制度体系
[中图分类号] G231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 （2021） 05-0041-11
[Abstract] Based on the transformation and upgrading of China’s press and publication policy and system construction of the present situation and the problems of “difference” oriented culture and the press and publishing development planning， policy guidance， on the basis of the theory of new institutional economics， etc， are put forward and expounded the significance of transformation and upgrading of the press and publishing system to build， frame and train of thought， clear construction subject， goal， principle， implementation steps and operational support. Among them， the institutional system of press and publication transformation and upgrading mainly includes formal system and informal system. The formal system includes strategic planning， operation management， publication management， talent training， copyright protection， capital operation， risk prevention and control， supervision and incentive， while the informal system is reflected in ideology， values and cultural atmosphere.
[Key words] 14th Five-year Plan Press and publication Transformation and upgrading Institutional system
新聞出版转型升级是一个没有终点、不断进化的过程，本质上是生产关系的变革，是指运用新技术，挖掘新业态，优化生产要素，重塑生产流程，强化网络空间话语权，协同推进数字出版产业发展与事业提升[1]。我国新闻出版转型升级是以数字化转型升级为主，以技术创新应用带动产品、流程、渠道、人才、服务的全方位、立体化、多层次的转型升级，几乎涵盖了新闻出版的所有产业链条。
近年来，党和国家高度重视新闻出版转型升级工作，先后出台《关于推动新闻出版业数字化转型升级的指导意见》《关于深化新闻出版业数字化转型升级工作的通知》等多项文件，以推动我国新闻出版转型升级的持续深化。回顾过往，尽管我国新闻出版转型升级在实践发展和制度建设上取得了积极进展，但也面临诸多挑战，在具体实践方面，存在财政项目成果转化能力较差、优质资源产品转化率与活跃度不高、复合型人才队伍建设步伐滞后等问题[2];在制度建设方面，尚未形成完备成熟的制度体系，难以支撑新闻出版转型升级的可持续发展，这都极大地影响了新闻出版单位转型升级的深化发展，阻碍了新闻出版业谋求高质量发展的步伐。
时值“十四五”开局之年，在新闻出版转型升级制度建设的基础上，正视其中存在的主要问题，结合新制度经济学等理论依据，构建面向“十四五”的新闻出版转型升级制度体系，以期深入推动新闻出版单位加快完成转型升级，保障新闻出版业转型升级持续稳步推进;以求更好地满足人民群众高品质、多样化、个性化的精神文化需求，提升人民群众文化幸福感和获得感，加快推进社会主义文化强国建设。
1 政策环境：我国新闻出版转型升级制度建设现状
在当今文化经济的时代，出版等文化产业的经济价值潜力无限，政策的扶持可助其发展[3]。国家创新体系理论中新熊彼特主义者弗里曼（Freeman）提出“政府的科学技术政策对技术创新起重要作用”[4]，制度主义学者也提出“制度在社会中具有更为基础性的作用，它们是决定长期经济绩效的根本因素”[5]。事实上，没有制度保障，一个好的政策不具有稳定性和可持续性;没有好的政策，再好的制度，要么被虚置，要么被滥用。政策是制度运行的结果，制度是政策实施的工具和手段。
近年来，为回应人民群众的文化需要、顺应时代的发展需求，党和国家在新闻出版转型升级政策制定和制度建设方面推出了多项举措，为我国新闻出版业的转型升级实践提供较好的保障，但也暴露了诸多问题亟需改进。
1.1 政策引领下我国新闻出版转型升级制度建设取得积极进展 我国新闻出版转型升级制度建设主要分为三个阶段，即探索阶段、发展阶段及深化阶段，呈现出层次递进、逐步深化的特征，而这三个阶段又与我国国民经济和社会发展五年规划的时间段紧密联系，换言之，亦可从五年规划的视角，梳理我国新闻出版转型升级制度建设的发展历程。
1.1.1 “十一五”时期我国新闻出版转型升级制度建设探索起步
2006年12月，原新闻出版总署印发了《新闻出版业“十一五”发展规划》，回顾了“十五”期间中国新闻出版制度建设的成绩与不足，特别提出体制、机制不适应社会主义市场经济的要求、市场秩序有待进一步规范等问题。
2008年，时值改革开放30年，在系统回顾过去30年新闻出版业成绩和经验的同时，新闻出版转型升级制度建设进入了深入探索阶段。譬如从2008年开始，原新闻出版总署批准成立国家级数字出版基地，并为相关企业提供税收减免等政策扶持，这些都为新闻出版转型升级实践提供了制度保障。
2009年3月，原新闻出版总署印发《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，明确了推进新闻出版体制改革的主要任务。同年7月，国务院发布《文化产业振兴规划》，特别强调“要加快从主要依赖传统纸质介质出版物向多种介质形态出版物的数字出版产业转型”。
“十一五”时期是我国新闻出版转型升级制度建设的首个阶段，相关制度建設正处于探索起步状态。这一时期，行业层面的新闻出版转型升级制度建设稳妥推进，但大多数新闻出版单位仍未意识到转型升级制度建设的重要性，未能及时回应行业层面的顶层设计。
1.1.2 “十二五”时期我国新闻出版转型升级制度建设稳步发展
2011年4月，原新闻出版总署印发《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，指出要顺应数字化、信息化、网络化趋势，推进新闻出版业转型升级，建立新闻出版科技创新体系。
2012年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》，指出要加快发展文化产业，加快文化体制机制改革创新。
2013年12月，原国家新闻出版广电总局颁布《新闻出版行业标准化管理办法》，提出要运用标准化手段促进新闻出版行业的技术进步，提升新闻出版行业产品和服务的质量。
2014年4月，原国家新闻出版广电总局、财政部联合发布《关于推动新闻出版业数字化转型升级的指导意见》，提出要实施项目带动战略，加快新闻出版业整体转型升级步伐。同年8月，《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》发布，强调了要以先进技术为支撑，将技术建设和内容建设摆在同等重要的位置。
2015年4月，原国家新闻出版广电总局、财政部联合出台《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》，详细指导了传统出版和新兴出版的融合发展方向，强调要用3—5年时间，研发和应用一批新技术新产品新业态，打造一批形态多样、手段先进、市场竞争力强的新型出版机构。
“十二五”时期是我国新闻出版转型升级制度建设的第二阶段，相关制度建设迈入正式发展阶段。在这一时期，党和国家颁布了推动新闻出版转型升级的多项指导文件，使新闻出版转型升级在全行业中提升到了理念的高度。
1.1.3 “十三五”时期我国新闻出版转型升级制度建设深化推进
2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，指出“十三五”时期是促进文化繁荣发展的关键时期，要把新发展理念贯穿于文化发展改革全过程，推进文化宏观管理体制改革不断深化，微观运行机制进一步健全，中国特色社会主义文化制度更加成熟更加定型。
2017年3月，原国家新闻出版广电总局与财政部联合颁布《关于深化新闻出版业数字化转型升级工作的通知》，指出要继续深入推动新闻出版业数字化转型升级，发挥财政资金引导作用和市场机制调节作用，促进文化与科技融合，提高新闻出版业生产力、传播力、影响力。同年6月，中国音像与数字出版协会印发了《新闻出版单位数字化转型升级制度保障体系建设规范》，规划的出台在制度保障层面加快了新闻出版业数字化转型升级步伐，夯实了相关制度的基础。
2017年8月，原国家新闻出版广电总局印发了《关于开展“数字出版千人培养计划”试点培训工作的通知》，从人力资源建设的角度指明新闻出版转型升级的方向，这既是提升新闻出版从业人员综合素质的有力举措，也是深化新闻出版业数字化转型升级工作的重要内容。
2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进媒体深度融合发展的意见》，明确了媒体深度融合发展的重要意义、目标任务和工作原则，强调各级党委和政府要强化资金保障，加强政策支持，形成政策保障体系，支持媒体深度融合发展。
“十三五”时期是我国新闻出版转型升级制度建设的第三阶段，同时也是我国全面建成小康社会的决胜阶段。在这一时期，新一代信息技术迅猛发展并在新闻出版领域得到广泛应用，科技赋能新闻出版业，助推转型升级工作迈入深化建设阶段，而多项政策文件也推动相关制度建设，为新闻出版业转型升级提供有力的制度保障。
自“十一五”以来，我国新闻出版单位在党和国家出台的多项政策文件指导下，积极展开转型升级的制度建设工作，以保障转型升级的深化与可持续发展。在这一过程中，涌现出众多优秀企业，譬如社会科学文献出版社。
社会科学文献出版社于2008年成立信息化工作委员会，同年发布皮书数据库，以此构建数字产品生产和运营体系;2013年，成立信息标准化工作小组，启动信息标准工程建设工作，提出智慧出版的愿景;2014年至2017年，“智慧出版1.0”发展为“智慧出版2.0”，在战略规划、制度设计、管理体系、产品和服务建设、应用成果推广等方面逐步推进科技应用工作，持续坚持数字化技术创新，已经形成了完善的制度规划机制以及完备的信息化体系。自2015年以来，社会科学文献出版社数字业务收入每年超过2000万元，累计为出版社贡献超亿元。2019年以来，在“智慧出版3.0”目标下，社会科学文献出版社利用新一代信息技术，积极开拓新业务、应用新场景，不断提高管理效力，成为学术出版领域科技应用领先企业。 社会科学文献出版社近年来在生产运营、融合发展、内部管理等方面颁布了多项章程、办法及决定等，为出版社转型升级工作的顺畅展开提供了制度保障和全方位支持。
在制度和管理方面，发布了《关于加快数字化转型升级的若干意见》《社会科学文献出版社数字出版战略规划（2015—2020）》等文件，部署战略规划、明确目标任务，并推进体制机制改革，建立技术创新和应用推广的组织架构，形成了较为成熟的战略规划、制度和管理体系。
在组织和人才方面，发布《信息化工作委员会章程》《数字出版岗位设置及奖励政策》《编辑分类管理办法》等文件，建立信息化工作委员会，单独设置技术岗位系列薪资体系、设置信息化建设奖项、青年创新基金重点资助新技术应用项目等，做到岗位系列完备、激励机制健全。
在财务方面，社会科学文献出版社每年投入超千万资金作为数字技术应用与推广的经费预算，为技术创新应用提供有力的经费保障。
社会科学文献出版社出台多项文件，建设相关制度保障自身转型升级的稳定展开与持续发展，在一定程度上，社会科学文献出版社初步形成了转型升级制度体系。
1.2 我国新闻出版转型升级制度建设中存在的主要问题
当今世界，企业之间的竞争、国家之间的竞争，其核心不是浅层次的技术竞争、资金竞争和人才竞争，而是基础性的制度竞争[6]。“互联网+”时代背景下，我国新闻出版转型升级实践不断发展，制度建设取得了一定成效，但仍存在诸多问题，限制了新闻出版业转型升级的进一步深化。
1.2.1 制度建设未成体系
尽管国家针对新闻出版转型升级陆续颁布了多项举措，强化新闻出版转型升级的制度建设，但我国新闻出版转型升级制度设计存在不尽合理之处，主要体现在非正式制度缺位及制度建设尚未形成体系。我国现有的500多家出版社中，大多数转型升级制度建设较为分散，且多固化于一些决定、章程或意见之中，单项制度较多，制度之间整体性和协同性不够，尚未形成成熟完备的制度体系。譬如人民交通出版社建设运营了“车学堂”等一批具有重要的创新、引领、示范意义的数字产品和平台，并为了保障内容制作、销售规范，制定了多项规章制度，如《人民交通出版社财政专项资金平台管理实施办法》《数字产品管理规定》等，但这些制度之间尚未形成完整规范的制度体系，难以有力支撑转型升级的持续推进。
1.2.2 制度执行不够到位
新闻出版转型升级相关制度的推行，要以充分发挥该项制度应有的作用为出发点和落脚点，但就目前而言，很多新闻出版企业只是将转型升级制度建设作为一项任务来完成，重制度制定，轻落地执行，难以有效发挥制度应有的作用。
中央和新闻出版行业主管部门出台多项举措，但新闻出版企业没有及时落实执行，未能回应国家政策的要求，导致制度的普及率、运用率、知晓率较低;而在新闻出版企业内部，员工缺乏制度意识，不按制度行事，或随意更改制度内容，制度落地执行不顺畅。以数字出版项目为例，自“十二五”以来，党和政府主管部门实施文化产业专项发展资金和国有资本经营预算金大力扶持文化产业发展，累计批复的数字出版项目超过6000项，支持资金多达数百亿元[7]。但在项目进展过程中相关管理制度执行不到位，出现了种种问题，在项目资金管理方面，有的出版社将项目的部分资金拿去做理财或补贴纸书出版;在项目进度管理方面，这些年出版社申报的项目之中，只有2013年度的50多家央企数字化转型升级项目做到按期结项，其他项目多少都有延期的现象。
1.2.3 制度监管不被重视
目前，我国新闻出版转型升级制度建设工作在积极展开，但制度监管机制却容易被忽略，一旦缺乏强制约束，再加上宣传普及不到位，相关制度建设很容易成为形式和过场。制度监管不被重视主要体现在缺乏相关政策文件以建立监管机制，制度执行更多依赖自觉性，对于制度能否有效实施，没有具体明确的监督手段、客观的评估标准、长期的跟踪问效，同时也缺乏严格客观的奖惩机制，处罚失之于软、失之于宽。在现有的500多家出版社中，大多数出版社忽略了新闻出版转型升级制度监管机制的建设，相关监管机制仅仅表现为某些文件的一部分，没有形成成熟的监管机制以督促制度建设的落地实施。
2 理论基础：我国新闻出版转型升级制度体系构建依据
2.1 创新与新闻出版转型升级制度体系：基于熊彼特创新理论
现代创新理论的提出者约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpter）认为创新是要“建立一种新的生产函数”，即把一种从来没有的关于生产要素和生产条件的“新组合”引进到生产体系中去，实现对生产要素或生产条件的“新组合”。当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展由要素驱动、效率驱动转向创新驱动。新闻出版转型升级是以新兴技术为主要驱动力，技术创新引发了新闻出版行业生产要素的重新组合和生产关系的变革，AR、VR、人工智能、云计算、区块链、大数据等新兴技术在新闻出版领域的应用推动新闻出版快速发展，为我国新闻出版转型升级带来新动能、新机遇。
制度建设对于国家和民族的长远发展与持续进步是根本性的，文化出版企业自然也不例外[8]。当技术创新到一定程度之后，需要制度与政策二者互相配合、共同发挥效应，推动技术创新进一步发展，为新闻出版的创新与应用提出指导、规划和要求，为高风险与高收益并存的创新行为提供充足的保障和服务，实现创新资源优化配置，进而保障新闻出版转型升级在新時代得以健康可持续发展。在国家相关政策引导下，构建涉及新闻出版转型升级各个环节的制度体系，是事关鼓励和培育创新能力、有效开展新闻出版转型升级的重要基础性工作。
2.2 新闻出版转型升级制度体系内容构成：基于新制度经济学理论
所谓“体系”，是指由相互作用、相互制约和相互依赖的若干组成部分结合而成的具有特定功能的有机体。“制度体系”是各项工作制度建设和“制度化”的必然结果[9]。新闻出版转型升级是一个系统工程，涉及的企事业单位、项目、人财物等因素众多，必须从系统整体的层面构建新闻出版转型升级制度体系，并从这个制度体系出发，才能更好地提高新闻出版转型升级实施的连贯性、一致性与有效性，从而切实推进新时代新闻出版业的发展与繁荣，进一步巩固新闻出版业作为文化主阵地、主力军地位。 “新制度经济学”（The New Institutional Economics）是由奥利弗·威廉姆森（Oliver· Williamson）最早提出來的，以罗纳德 · 哈里 · 科斯（Ronald H.Coase）、道格拉斯·C.诺斯（Douglass C.North）、威廉姆森等为代表的制度经济学流派。诺斯在《经济史中的结构与变迁》（Structure and Change in Economic History）中指出：“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范。”[10]他认为，“制度可分为正式制度与非正式制度。正式制度是指人们自觉发现并加以规范化和一系列带有强制性的规则。非正式制度包括行为准则、伦理规范、风俗习惯和惯例等，是正式制度的延伸、阐释或修正”[11]。我国学者卢现祥在《新制度经济学》一书中对制度体系的内容、结构与特征等方面进行了阐述，“不同制度的组合构成制度体系，任何制度体系都涉及制度基础里的一些内容”[12]。基于国内外学者对于制度体系的研究，结合我国新闻出版转型升级具体情况，本研究将从正式制度和非正式制度两个方面研究新闻出版转型升级制度体系的内容构成。新闻出版转型升级制度体系的正式约束应主要包括八个方面的基本内容，即：战略规划、运营管理、出版管理、人才培养、版权保护、资本运营、风险防控、监督激励。非正式制度是指得到社会认可的约定成俗、共同恪守的行为规范和内心行为准则，在新闻出版转型升级制度体系中主要表现为意识形态、价值观念和文化氛围。
3 现实逻辑：“十四五”时期我国新闻出版转型升级制度建设新要求
“十四五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家和衔接“两个一百年”奋斗目标的第一个五年，我国进入新发展阶段。回顾过往，新闻出版业围绕党和国家工作大局，积极顺应时代趋势，稳步推进转型升级，一批新闻出版企业已形成“制定长远规划、建立专职部门、建设专业队伍、落实重点标准、找准市场需求、实施项目带动”的数字化转型升级工作模式。与此同时，我国新闻出版转型升级也存在一些亟待解决的问题，传统新闻出版领域仍然存在一些体制机制障碍，已然不能满足推进新闻出版治理体系和治理能力现代化的需要;新一轮科技革命和产业变革深入发展，新兴技术重构了传统的知识生产和信息传播方式，人民群众消费升级，消费需求更加个性化、差异化、品质化;国际环境复杂多变，新冠肺炎疫情影响广泛深远，新闻出版转型升级面临着全新挑战，新闻出版转型升级制度体系构建具有紧迫性及必要性。
2019年10月31日，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出要构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。
2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步;聚焦产业转型升级和居民消费升级需要，构建优质高效、结构优化、竞争力强的服务产业新体系;要以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，壮大经济发展新引擎。
2021年5月，文化和旅游部发布《“十四 五”文化产业发展规划》，提出要坚持以创新驱动文化产业发展，落实文化产业数字化战略，促进文化产业“上云用数赋智”。5月18日，国家新闻出版署贯彻落实习近平总书记关于推动媒体融合发展的重要论述，按照相关部署要求，启动实施出版融合发展工程，引导出版业大力实施数字化战略，实现传统出版与新兴出版深度融合，为文化强国、出版强国建设贡献新的力量。
2021年6月，文化和旅游部发布《“十 四五”公共文化服务体系建设规划》，明确提出要进一步完善制度建设，提升治理能力，激发创新活力，切实保障人民群众基本文化权益，提升文化获得感、幸福感。
为此，新闻出版业必须立足国家发展战略，围绕“十四五”规划和2035年远景目标，深刻认识新时代的新特征、新要求，围绕中心，服务大局，贯彻新发展理念，构建新闻出版转型升级制度体系，提升新闻出版转型升级工作的科学化、规范化、制度化水平[13]，着力完善创新体制机制，进一步发挥出版企业作为市场主体的自主性、积极性、主动性[14]，从而促进新闻出版行业加速升级及健康发展，推进社会主义文化强国建设。
4 路径选择：“十四五”时期我国新闻出版转型升级制度体系构建总体思路
“十四五”时期坚持推进我国新闻出版转型升级的深化发展，应以新制度经济学为理论基础，以“十四五”规划中对新闻出版转型升级工作的新要求为导向，以更好地满足人民群众精神文化需求、建设社会主义文化强国为目标，构建新闻出版转型升级制度体系，即通过协同化、系统化各项制度，使各项面向创新发展和转型升级的分散的、单项的制度形成一个有机整体，从而保障转型升级的创新性实践成果能够切实赋能和融于传统出版，并促进出版业在新时期的稳定与可持续发展。
4.1 主体、目标与原则
新闻出版转型升级制度体系的构建需要全行业的共同努力，要坚持政府引导、属地主管部门协调、行业协会支持、新闻出版单位主体责任的协同机制。国家新闻出版署、财政部等国家机构共同组织与推进，规范、指导、推动新闻出版转型升级制度体系的形成和运用;各级新闻出版行政部门进一步加强组织管理，确保各项工作任务的执行和落实;相关行业协会配合国家新闻出版署及各级新闻出版行政部门，支持和推动构建新闻出版转型升级制度体系;新闻出版企事业单位是具体构建和实施新闻出版转型升级制度体系的最下线，不同类型的新闻出版单位可根据实际情况适当加以个性化处理，构建适合自身发展的转型升级制度体系。
我国新闻出版转型升级制度体系构建的目标主要在于为新闻出版转型升级提供人、财、物等全方位的制度保障，保护其稳定与可持续发展，为新闻出版创新实践保驾护航，进而满足人民群众高品质、多样化、个性化的精神文化需求，推进社会主义文化强国建设，为智慧社会和数字中国的建设提供有力支撑。 新闻出版转型升级制度体系的构建要遵循以下几个原则。
科学性原则。新闻出版转型升级制度体系要具有较为完整、系统的层次，能为转型升级实践提供相应的科学的理论依据，确保其更好地服务于企业转型升级需要。
合法性原则。新闻出版单位转型升级制度体系的构建需要符合国家《著作权法》《广告法》《劳动法》《劳动合同法》等相关的法律法规的规定。
规范性原则。制度体系的规范性具体包括思想统一、工作流程规范、逻辑规范、格式规范等。
系统性原则。新闻出版转型升级是一个有机的整体，围绕新闻出版转型升级整体运行的制度体系由诸多方面和诸多层次的制度要素构成，制度要素之间要全面系统、相互支撑，而不只是一个个毫无联系的制度“孤岛”。
实用性原则。新闻出版转型制度体系构建过程中需要考虑实施的可能性，做到切合实际，使其在执行中行之有据、有章有法，保证各个层面的制度能够落到实处。
4.2 构建模型与步骤
在分析我国新闻出版转型升级制度体系构建的政策环境、理论基础和现实逻辑的基础上，本文提出新闻出版转型升级制度体系构建模型，如图1所示。其中正式制度包括如下方面。
战略规划。新闻出版单位应遵照中央和各级主管部门的要求，对本单位转型升级制度体系进行顶层设计，明确转型升级的指导思想、基本原则、发展目标等。
运营管理。新闻出版单位应建立转型升级运营管理制度体系，包括但不限于公司职能定位及运营管理办法、重大项目立项和招投标制度、转型升级业务评价办法等。
出版管理。新闻出版单位应对转型升级业务流程进行规范设计和生产管理，建立数字出版内容审查制度，健全数字出版业务流程规范、稿费标准等。
人才培养。新闻出版单位应完善数字出版人才选拔聘用、任用、考核、培训和激励制度，创新人力资源开发管理模式，优化人才队伍结构，提高人才队伍素质，激发人才队伍活力，建立起一支政治强、业务精、作风硬、能干事、干成事的员工队伍。
版权保护。版权属于出版业的重要资产，对于出版业而言具有资源性战略性意义[15]。新闻出版单位应进一步强化数字时代网络内容版权保护意识，建立健全数字版权资产管理及运营管理办法。
资本运营。新闻出版单位应具备良好的资本运营意识，建立健全资产评估处置决策制度、专项资金管理制度、创新业务投资管理办法等相应的制度安排。
风险防控。新闻出版单位应建立转型升级风险防控制度，对转型升级中的技术创新、产品创新、运营管理等方面可能出现的风险等进行预判和防备，从而减少损失。
监督激励。新闻出版单位应完善转型升级监督机制及容错机制，建立健全绩效考核管理办法，对转型升级业务进行跟踪式综合绩效评估和监管。
在人类行为的规则约束体系中，尽管正式制度构成了基本结构，但对人们行为的具体约束大部分是由非正式制度来维持的[16]。新闻出版转型升级制度体系的非正式制度主要包括如下方面。
意识形态。意识形态处于非正式制度的核心地位，它不仅蕴涵价值观念、伦理规范和道德观念，而且还可以在形式上构成某种正式制度的“先验”模式，甚至可能以“指导思想”的形式构成正式制度的理论基础。新闻出版单位要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，切实增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。
价值观念。价值观念也是非正式制度中的一项重要内容，制度是依据价值观念蓝图构建的。新闻出版单位要把社会主义核心价值观融入新闻出版转型升级各领域和全过程，坚持把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一;紧扣新发展阶段、新发展理念、新发展格局，坚持以人民为中心，不断实现人民对美好生活的向往。
文化氛围。非正式制度的一个重要体现方式在于其文化氛围上。新闻出版单位要重视文化建设，立足自身特点，培育符合企业实际情况的文化;在企业文化中注入创新要素，推动新闻出版转型升级;树立以人为本的企业文化，优化人力资源管理，充分调动和发挥员工的积极性和创造性。
新聞出版转型升级制度体系的构建，既要借鉴制度体系构建的一般程序，也要针对转型升级需求，形成符合实际需要的程序步骤，整体上可以分为以下几个阶段。
全面调研，起草拟定。全面调研是新闻出版转型升级制度体系构建的基础工作，要按照党中央、国家新闻出版署的指示要求，梳理现有的制度有哪些，哪些需要调整修改，哪些需要废除，哪些需要制定。成立制度管理委员会、制度管理部门和制度执行部门，做好新闻出版转型升级制度体系总体设计和规划，使各项制度做到相互衔接、相互配套。制度体系构建小组拟定草案之后及时提交国家有关部委、行业有关部门和单位相关人员，广泛征求各方面领导和专家的意见。
试点评估，批准发布。新闻出版转型升级制度体系基本定型之后，是不是符合实践需要，能不能有效运行，应当酌情试点。应在权威机构领导下，由专门建立的评估单位或第三方评估机构对试点执行情况进行评估。依据试点评估结果完善制度体系，然后经由制度管理委员会审批和新闻出版单位领导层签发，在单位信息管理平台上以发布通知的形式统一发布。
正式执行，反馈评价。新闻出版转型升级制度体系在具体执行过程中需要对执行情况进行跟踪控制和监督管理，并及时将情况反馈给有关部门，使其及早掌握相关信息。有关部门认真研究、及时回应、迅速处置，形成“反馈→处置→修正→再反馈”的良性循环。
调整修改，完善优化。制度体系的稳定性是相对的，必须着眼于新闻出版转型升级过程中的新情况、新特点，紧跟发展步伐，不断迭代优化。从理论上讲，制度变迁具有边际效益递减规律，任何一项政策制度在执行过程中都会有一定的“生命周期”，呈现一定的效能递减走向。遵循制度边际效益递减规律，新闻出版转型升级各项制度都应当根据其执行效力，确定一定的使用周期，建立定期修改调整机制。通过不断制定（修订）制度、执行制度、发现问题、完善优化这样一个螺旋式上升的发展模式，使新闻出版转型升级制度体系能够适应实践变化，保障转型升级持续稳定发展。 4.3 保障措施
4.3.1 优化宏观调控，加强政策引领
构建新闻出版转型升级制度体系，实现新闻出版行业高速、稳定的发展，离不开政府部门在相关制度和政策上的正确引导和积极支持。应更好地发挥政府作用，坚持引导正确的社会意识形态，做好宏观把控[17]，推进新闻出版治理体系现代化。一是加强组织领导。步入“十四五”，新闻出版转型升级制度体系构建要做到集中统一领导、调控主体立体化、调控举措多元化，各部门各司其职、齐抓共管。二是加大财政扶持。加大财政对新闻出版单位转型升级的支持力度，将新闻出版转型升级项目作为重大项目纳入中央文化产业发展专项资金扶持范围，分步实施、逐年推进。三是重视安全调控。新闻出版转型升级制度体系构建要坚持总体国家安全观，以科技安全、网络安全、信息安全和文化安全为重点，全面提升新闻出版转型升级工作的安全调控能力。四是健全标准体系。标准化是新闻出版转型升级制度体系构建的重要基础性工作，要坚持高质量发展路线，加强新闻出版转型升级领域的标准研制。
4.3.2 开展理论研究，助力创新实践
构建新闻出版转型升级制度体系要坚持科学理论指导。必须学懂弄通做实新制度经济学、技术经济学、项目管理理论、系统论等制度体系构建相关理论，掌握贯穿其中的观点方法。
理论只有转化为指导实践、推动工作的思想武器才是有意义的。新闻出版单位要加深对制度体系构建相关理论的理解，学深悟透、融会贯通，提高运用理论指导实践、推动工作的能力，在此基础上构建运行有效、务实管用的新闻出版转型升级制度体系，全面提升新闻出版单位制度化、规范化水平。
4.3.3 重视顶层设计，强化整体意识
顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。新闻出版转型升级制度体系构建顶层设计，是指涵盖新闻出版全产业链的全面性规划，包含人、财、物等各种发展要素的战略性统筹，围绕转型升级社会效益和经济效益的实现而做出的全方位、多层次、立体化的设计和安排。
新闻出版转型升级制度体系构建顶层设计具有全局性、最高决定性、整体关联性和可操作性等特征。为此，顶层设计应该由数字出版部门提出建议稿或者草稿，由企业领导层加以讨论研究;同时应该由企业领导层出任顶层设计小组的组长，其他相关部门领导作为成员参与规划和设计工作。
4.3.4 创新考核体系，规范考核过程
要对新闻出版转型升级各项制度执行情况进行考核评估，充分发挥考核的指挥棒作用。一是将日常考核与年度考核相结合，优化考核结构，健全考核机制，规范运用考核结果。二是建立制度体系成效评估机制，定期对制度体系运行成效进行系统梳理，完善员工的建议反馈和效果评估机制。三是建立健全容错纠错机制，宽容在改革创新中的失误错误，切实鼓励大胆探索者，宽容改革失误者，鞭策改革滞后者，从而形成激励改革创新的良好环境。四是完善制度运行督查机制，定期组织开展督查，将制度执行情况作为年度员工述职评议、考核的重要内容，强化督查考核结果运用，增强各级领导和员工的责任意识。
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（收稿日期：2021-08-10）