我国现行的户籍制度形成于20世纪50年代，到20世纪80年代基本定型，并一直实行至今。户籍制度在形成之初就具有社会控制与人口统计的功能。它作为一种对人口进行管理的制度安排，在人口登记、提供人口数据统计、维护新生人民政权、维护社会治安等许多方面发挥了不可忽视的作用。但同时，伴随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，城镇化进程的高速发展，现行的户籍制度所引发出的种种弊端也日渐显现出来。近年来，虽然各界学者和政府部门的研究人员都开始针对户籍制度改革进行有益的尝试，但改革的困难之大，程度之复杂，还是引发了不少问题的出现。因此，以中国城镇化高速发展为背景，找出问题的根源所在，有针对性地探索解决问题的方法，对于探索现行户籍制度改革的路径不无益处。
　　一、城镇化进程中现行户籍制度存在的问题
　　（一）二元户籍管理制度阻碍城乡一体化协调发展
　　城乡一体化是现代社会发展的趋势，也是一种全新的社会形态。城乡一体化是城市化的高级阶段，也是社会形态现代化的重要特征，当城市化达到一定水平时，城市与农村必须逐步融为一体，最终实现城乡有机融合。当前，我国已进入了城乡一体化发展的关键时期，这一时期的经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，都强烈呼唤着城乡一体化的社会管理创新。然而，随着中国城镇化的快速推进，城乡社会管理问题也日益突出，现有的二元社会结构成为社会管理创新的最大障碍。中国现行的二元户籍管理制度将身份与资源权利相结合，人为强化了身份价值的等级性。同时，资源的高度集中控制，导致了城市与农村鲜明的分割、分治，社会结构呈现出层次化特征。断裂、分割的社会结构增加了社会整合的成本，制约了城乡一体化的协调发展。
　　（二）现行户籍制度导致公民迁徙不自由
　　我国1954年宪法明确规定公民有“迁徙和居住的自由”，迁徙自由是公民的一项基本权利。但是，1958年颁布的《户口管理登记条例》规定，农村人口迁入城市必须持有各种证明，这实际上是对公民自由迁徙基本权利的一种限制。1975年宪法和1987年宪法在名义上也取消了“公民有居住和迁徙自由”的规定，1982年宪法也未恢复公民自由迁徙的权利。改革开放以来，国家虽然允许农民进城打工或者经商，使农民在工作上获得了流动的自由，但他们依然无法取得合法的“市民”身份，不能与城市居民获得同等的发展机会，农民无论是在社会地位，还是公民权利上都不能和市民相提并论。目前对农民全面开放的大体上都是小城镇户籍，并且还有较多的限制条件。比如，要想获得城镇户籍必须要有稳定的职业或者稳定的生活来源以及合法的固定居所。而大多数大中城市的户籍则设定了“高租金收入者”准入的入户条件，也就是说，对入户者提出了“购房入户”、“纳税入户”、“投资入户”、“高学历入户”等高租金收入准入条件。该准入制度将以前的身份限制变成了以金钱为依据的衡量标准，用财富的多少来判断是否有进入城市生活的资格。这些准入条件显然是农民难以逾越的屏障。
　　（三）户籍制度被人为赋予了太多的“附加值”
　　在中国，户口本承载了太多的利益，户口从一个人出生开始就有，并伴随其一生，一个小本，却关系着民众的全都。户口承载着与个人生存息息相关的各种利益分配，从计划生育政策、妇幼保健标准到教育、医疗、就业、失业、社会保险、意外伤害赔偿等等，都是以城乡二元户口为依据来区别对待的。户籍身份不仅拉大了收入差距，还有可能影响到几代人。在《新京报》相关调查那里得到印证，26.7%的网友表示户籍出身拉大“收入差距”的体现之一，就是“子女上学困难”。在许多城市，外来务工人员的子女享受不到和城市孩子一样的教育，因为户籍问题，他们得不到正常的义务教育。二元的户籍制度造成了严重的社会不公平，教育不公平只是其冰山的一角。
　　二、推进户籍制度改革的几点思考
　　作为国家重要的行政管理手段，现行户籍制度是从计划经济时期开始实施的，并逐渐发展成为隔绝城乡、集多种功能于一体的制度。改革开放以来，政府虽然通过户籍制度改革缩小了城乡差距，扭转了二元经济结构，但是由于缺乏法律约束，户籍改革没有形成统一的标准，科学合理的方案，导致户籍制度改革步伐缓慢，效果不明显。在城镇化快速发展的新形势下，户籍制度改革要与社会经济发展相适应，以人为本，综合考虑人口管理与解决计划生育、劳动就业、社会保障、教育体制改革等问题，以期达到统筹城乡发展、缩小区域差距、促进经济社会全面协调发展的目标。
　　（一）制定户籍立法，统一规范户籍管理制度
　　户籍制度改革要解决的最根本的两大问题就是居民迁徙自由和附加在户口制度上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局。户籍法的制定有利于确保户籍制度改革的规范化和法制化。依法行政是现代政治文明的重要标志，也是建设法治政府的核心。户籍制度改革中出现的各种问题，主要原因也是在于缺乏一部与市场经济相协调的户籍法。户籍制度改革需要立法作为支持。通过必要的立法，提高公民的人口登记意识，规范政府依法行政，使公民能够共同享有户籍管理带来的同等待遇。在社会经济发展的新情况下，户籍立法既要保持相对的稳定性，又要适应形势要求，适时修改和完善；既要制定统一的标准，又要因地制宜，制定适合各地的地方性政策。
　　（二）建立城乡统一的户籍登记管理制度
　　现行户籍制度的问题主要表现在城乡分离的二元结构特征。户籍制度改革的价值要求在于促进全体公民发展机会的平等化。让农村居民和城市居民共同享有均等化的基本公共服务，公平地参与市场竞争，这将会对城镇化的发展带来强大的动力。建立统一的城乡户籍管理制度，可使社会成员合理流动，消除主要社会矛盾和城乡差别，促进整个社会人力资源的优化配置。城乡统一户籍管理制度的建立，不仅要消除阻碍迁徙自由的行政干预，更深层次上的是要使全民提高公民意识，树立平等意识，相互尊重人格，消除城市中心主义，提高农民的受关注度，让农民有更多发挥自身创造性、获得更大价值的机会。
　　（三）因地制宜，实施户籍登记制度改革
　　当前，实行户籍制度改革是中国经济和社会发展的大势所趋，实行这一变革有着多重价值取向。户籍制度改革既关系到国家如何对社会进行管理和如何促进经济发展的大问题，又关系到每个家庭的得失，与任何一个公民的切身利益都密不可分。在我国实施户籍制度改革必须要坚持科学、公正、积极、稳妥的原则。中国经历了几十年的二元户籍制度管理，各地不管是在经济、政治还是文化水平的发展上都有很大的差异。因此，户籍制度改革不能按照统一的模式进行，应该允许各省区从自己的实际情况出发，因地制宜地制定不同的户籍制度改革方案，并在本省区内进行实施。中央或部门领导机构，要切实做好宏观调控和方向性指导工作，通过及时总结经验，适时加以推广，逐步地从个别到一般，从差异到共同，从省区到全国，并最终完成全国的总体改革，摸索出一套适应于全国的新的户籍管理制度。
　　总之，新时期户籍制度改革，在促进城镇化的发展中已经发挥出了一定的制度效应，取得了突破性的进展。但户籍制度改革是一个系统而复杂的工程，涉及社会各阶层的利益。它承载着国家与社会、个人与集体、城市与农村乃至不同地区和职业之间各种错综复杂的利益关系。因此，户籍制度改革最重要的就是要结合实际情况，因地制宜，建立有利于城乡一体化协调发展的新型户籍体系。
　　（作者单位：中共新乡市委党校）