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摘要：作为反思和改进传统扶贫开发机制的理论关照，协同治理理论框架可以为创新扶贫工作机制提供启发性思路。本文以协同治理为分析框架，深入分析当前精准扶贫工作的突出影响因素，着重从过程协同、制度协同、主体协同、技术协同等方面助推精准扶贫工作机制模式的重新调整与改革深化。
关键词：协同治理；精准扶贫；驻村帮扶
中图分类号：D035
文献标识码：A
文章编号：1009-5381（2017）01-0102-07
一、当前精准扶贫工作机制的建构溯源
贫困是一个复杂的社会现象，精准扶贫是一项复杂的社会系统工程，需要进行系统的顶层设计和精心筹划。2014年1月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出要建立精准扶贫工作机制，以实现扶真贫、真扶贫的现实目标。根据《意见》提出的要求，精准扶贫工作机制主要包括三个子机制：（1）建立健全精准识别、信息联网和动态管理机制；（2）建立健全专项措施与识别结果的衔接机制；（3）建立健全帮扶工作落实机制。
2014年4月2日，国务院扶贫办下发《建立精准扶贫工作机制实施方案》，指出精准扶贫工作机制关涉六个方面的重点工作：（1）建档立卡与信息化建设；（2）建立干部驻村帮扶工作制度；（3）培育扶贫开发品牌项目；（4）提高扶贫工作的精准性和有效性；（5）提高社会力量参与扶贫的精准性、有效性；（6）建立精准扶贫考核机制。据此可见，精准扶贫工作机制的内容复杂，工作总量大，工作要求高。
2015年10月，十八届五中全会《公报》提出：实施脱贫攻坚工程和精准扶贫，精准扶贫由此上升为国家战略。2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》强调，健全精准扶贫工作机制要抓好精准识别、建档立卡这两个关键环节。
经过精准识别，广西有452万建档立卡贫困人口，其中230万贫困人口居住在高寒山区、山区、石漠旱区等地区，贫困程度深、自我发展能力弱，扶贫攻坚难度大。广西近年着力推进扶贫机制创新，全面推进落实责任、权力、资金、任务“四到县”，把扶贫开发成效作为主要考核指标，并提高其分值权重，取消部分贫困县的GDP考核，加快建立更加突出扶贫导向的扶贫考核机制。但仍存在一些发展困境：贫困者的主体性和扶贫者的协同性没有得到充分发挥，扶贫制度的效能也未能得到充分展现，扶贫过程存在精准性不够、公开性不够、参与性不足等问题，扶贫资源和扶贫技术的整合效应未能得到凸显。由于多方面因素的叠加效应，重构精准扶贫工作机制成为当前广西脱贫攻坚需要解决的迫切课题。
二、协同治理是精准扶贫工作机制创新的新引擎
李汉卿强调协同治理的理论基础是协同学和治理理论，它具有治理主体的多元化、各子系统的协同性、自治组织间的协同、共同规则的制定等四个主要特征，其重要目标是寻找影响社会治理效果的序参数，以促进治理效果的改善。[1]任泽涛强调协同治理的社会基础和实现机制，前者指社会主体受到尊重和社会组织得以培育，后者指沟通平台和主体间运行机制的健全和完善。[2]田培杰通过对国外协同治理概念的追根溯源，指出“协同治理”就是政府、企业、社会组织、公民等利益相关者，为解决共同的社会问题，以正式的方式进行适当互动和作出决策，并各自为其结果承担责任，并因此具有公共性、多元性、互动性、正式性、主导性、主动性等六个特征。[3]吴春梅概括出协同治理的三个关键变量（网络、协作、整合）和三大影响因素（外显的利益状况、内隐的社会资本、共享的制度与信息技术）。[4]协同治理理论逐渐成为分析和解释公共事务的重要理论框架，这一理论的涌现，为突破传统扶贫工作机制的运行困境提供了有益的思路启示。更有学者通过对“以阿玛蒂亚森为代表的多维困贫困理论、以空间经济学为基础的空间贫困理论、强调多元决策中心的贫困治理理论”这三种贫困理论进行理论推演，提出“五位一体”的贫困治理模式，并构建出六大精准扶贫作用机制。[5]168
基于此，本研究将精准扶贫工作机制聚焦于协同治理视角之下，就有了逻辑自洽性，并能深化我们对现实的正确认识和正确指导我们的行为。根据协同治理的理论特征，综合各种扶贫治理框架的优势，构建出精准扶贫协同治理的改良分析模型（见图1）。
如图1所示，“协同动因”指的是促成协同治理实现的非环境因素，包括精准扶贫主体行为的动机、领导力和协同主体的相互依赖性。“协同引擎”指的是精准扶贫协同行为的助动力，包括网络、协作、整合三个关键因素，其中：“网络”是指能在平等合作的基础上发挥网络化扶贫主体的力量；“协作”是指在外部环境提供的制度、信息、技术、资本的支持下，扶貧主体能在多种类型的互动激励中实现协同增效；“整合”是指协同治理要实现的网络关系结构的有序性，通过机制设计和善治能力以实现利益平衡、保障协作方向和确保治理绩效。需要指出的是，这三大关键因素并不全然独立存在，它们之间是相互渗透、相互影响的关系。受三大因素相互作用影响的“协同引擎”促发“协同行为”，后者是协同治理主体为实现精准脱贫目标所采取措施的集合体，二者共同构成协同过程。“协同后果”则包括对扶贫主体的行为绩效、考核评估、监督问责三个方面的内容。精准扶贫的协同治理实践一开始运作，协同引擎即在外部环境的作用下为协同行为提供持续的推动力；协同行为又为实现协同目标提供实践基础，进而引发协同治理直接后果的产生。
根据系统理论，该模型将协同治理放在一个复杂广阔的社会环境中来考量，这些环境因素涉及政治、法律、经济、文化、社会、生态、法治等方面。上述因素的影响贯穿协同治理过程始终，其影响渗透进扶贫主体间的协作互动关系中，并促发扶贫主体成员结构的变化，扶贫主体也同时对外部环境产生影响。据此，把“协同治理”理论用于精准扶贫的分析中，至少需要弄清如下问题：谁是贫困者？谁是扶贫者？扶贫者该如何协同合作帮助贫困者？各种扶贫制度该如何产生协同效力？可以综合采取哪些扶贫治理技术帮助贫困者走出贫困？贫困者从扶贫制度、扶贫主体、扶贫技术那里能得到什么，会发生怎样的变化？其中任何一个问题及其回答都会是一种动态多样、相对多维的综合体。 三、当前广西精准扶贫工作机制存在的突出问题
本研究从五个方面对广西精准扶贫工作机制存在的突出问题做如下概括。
（一）扶贫对象识别机制不精准
第一，自上而下的规模控制影响扶贫对象的精准识别度。《扶贫开发建档立卡工作方案》强调“省负总责”，精准识别的方法和程序也由此在“规模控制”的前提下进行。这种自上而下、逐级分解的贫困识别办法，造成能实际建卡的贫困户数量小于实际数量，严重影响了精准扶贫的精准规划、精准实施和精准成效，进而导致贫困地区的和谐稳定受到一定程度的影响。
第二，扶贫机构及其工作者的工作能力离实现精准扶贫有差距。一是体现在扶贫机构本身的设置不尽合理，扶贫战线工作人员的思想不稳定，不利于精准扶贫工作的有力推进；二是体现在扶贫机构的人员编制不尽合理，编制少、年轻人占比低、活力不足。三是体现在扶贫工作者监管能力的悬浮化，只习惯于分出项目，对项目的管理和监管则流于随意。四是体现在精准识别过程中，即使采取住户调查和村民评议结合的方式，依然难以减少“关系因素”和个人偏好的影响。
（二）干部驻村帮扶机制不健全
第一，驻村工作队动用扶贫资源的能力差异影响减贫效果。驻村工作队争取相关项目和资金对联系村进行帮扶，自治区、市、县（市）存在资源和能力的差距，各部门之间也存在实力差距，甚至有些帮扶单位自身人数少、财力物力不足，甚至出现“贫困单位帮助贫困户现象”，这可能会造成贫困村之间减贫进程的差距加大。
第二，驻村工作队的帮扶措施不足以建立良好的目标瞄准机制。驻村工作队主要承担资金引进、技术支持、参与或主导贫困村的发展规划和产业布局，但由于有经验干部派驻的不足、派驻人员的较快流动性、扶贫效果监督考核的缺乏等原因，制约了驻村帮扶效果的发挥。帮扶形式多为“输血式”，或者热衷于跑项目、跑资金以完成任务，或者送去慰问金以解贫困户燃眉之急，缺乏短期、中期、长期帮扶措施的系统谋划，缺乏有针对性的“造血式”扶贫措施。
第三，驻村工作队在利益协调和利益联结上的帮扶力度不足。驻村帮扶的多重主体性和多重利益交织性，使得驻村工作队的利益协调能力成为驻村帮扶绩效的重要影响因素。驻村工作队动用资源的能力、手段和力量有限，难以实现扶贫力度和扶贫需求的平衡。
（三）专项扶贫品牌与贫困识别结果的衔接机制不健全
雨露计划、小额信贷、异地搬迁、生态补偿和产业扶贫是实现精准扶贫目标的五大专项扶贫品牌，也可说是专项扶贫措施与贫困识别结果相衔接的机制，但目前这个机制的发展还很不健全。
一是“雨露计划”与贫困识别结果相衔接的机制不健全。雨露计划是最直接、最有效的到户项目，力图通过现金补助的方式，鼓励贫困家庭的新生劳动力通过职业教育掌握一技之长，提高就业创业能力。这种教育扶贫模式对精准扶贫的基础工作带来严峻考验，如考验建档立卡数据库的真实程度、档案资料是否齐全、信息能否共享、政策宣传工作是否扎实、审核认定是否高效、补贴对象是否偏离建档立卡目标人群等，伴随着改革的深入推进，教育扶贫工作在这些方面都存在一定问题，甚至一些本可规避的问题也成了问题。
二是小额信贷和贫困识别结果相衔接的机制不健全。扶贫小额信贷工作意在帮穷人融资，用于凡能促进贫困户增加收入、改善生产生活条件和提高自我发展能力的项目。地方政府与金融部门的通力合作，通过信用体系和风险防控体系建设，引导金融资金投入扶贫开发。但由于信息和政策傳达不及时，国家宏观政策和金融放贷机构的效率走低，管理机制与实际操作不对称等原因，导致信贷资金供给渠道狭窄、发放缓慢，小额信贷的推广效果有限等不良后果。
三是异地搬迁、生态补偿和贫困识别对象相衔接的机制不健全。广西“十三五”实现贫困人口易地扶贫搬迁安置100万的目标以及广西全区被纳入国家生态补偿试点范围，这都为改善农村贫困群众生产生活条件，拓展增收渠道、脱贫致富创造了有利条件。但异地搬迁依然存在是否留得住、有发展、能致富的问题，以及对贫困群众的搬迁意愿了解不够等问题。
四是产业发展和贫困识别对象相互嵌入的机制不健全。受到自身技术、管理、资金的局限和市场竞争影响，实施扶贫产业的龙头企业与贫困群体没有形成利益共同体，没有形成完善的多元主体参与互动机制，导致产业与扶贫处于一定的脱嵌状态；产业项目申请、考核、验收与监督体系不完善，项目制建设其短、平、快的目标追求而降低了产业扶贫绩效。
（四）精准扶贫金融服务机制不完善
一是金融扶贫政策效力还需提高。广西贫困地区农民居住分散、资金匮乏，不少农民并不缺乏脱贫致富点子和能力，而是缺乏金融支持。为加强金融支持扶贫开发，广西推出金融精准扶贫“套餐”，对“建档立卡贫困户和专业大户，国家扶贫开发工作重点县、滇桂黔石漠化片区县注册成立且直接带动建档立卡贫困户发展产业的扶贫龙头企业和农民专业合作组织”给予不同额度的全额贷款贴息补助。然而，金融支持力度的加大与扶贫贷款贴息资金的大量滞留形成鲜明对比，石漠化地区农村信用担保体系建设和信贷风险分担机制也远未能满足农村金融发展的需要。
二是扶贫资金整合和资金到户困难。由于扶贫资金使用的严格限制，县级自主权不大，导致扶贫资金未能得到及时、有效和合理的使用。这一方面导致有些扶贫资金因为未能找到合理有效的项目而导致年度“剩余”，另一方面进入扶贫产业的龙头产业、合作社未能获得扶贫资金，很多贫困户又没有能力借贷和使用扶贫款。
三是扶贫贷款创新执行乏力。由于政府扶贫风险补偿力度的不足，农村种养业等相关扶贫项目存在自然灾害等不可预知风险，一旦出现风险他们缺乏能力应对。各金融机构基于贷款风险的考虑，扶贫贷款创新动力不足，均以审慎的态度对待“三权”抵押贷款，农民贷款难现象依然存在。
（五）扶贫资源整合机制不完善
第一，缺乏强有力的协调机制。扶贫工作已由资金投入扩展到技术、信息、服务、人力、人才培训，但还缺乏一个强有力的协调机制，部门之间合力不够，不少是各自为阵，统筹协调能力弱，需要进一步强化市（县）扶贫办统筹协调的权威与手段。 第二，扶贫资源难以实现有效的整合和配置。一方面，先天的资源劣势使扶贫资源难以配置，用以帮助贫困人口脱贫的产业技术无处生根，产业的空心化也使得社会资金难以进入；另一方面，各级政府部门都有自己的发展规划和产业重点，基层统筹协调资金难。
第三，扶贫开发工作与农村其它建设项目缺乏有效衔接。它们之间的工作联系、项目对接、资金整合相互之间协调不够，社会帮扶体系还未完全形成；部分行业、部门和单位对扶贫开发的思想认识、重视程度和工作力度不同，实际效果差异性也较大，存在不平衡状况。
四、协同治理视角下精准扶贫工作机制的重构
据图1的模型，协同治理实现的关键在于对“协同引擎”的调控。首先，由于网络、协作、整合等变量对实现协同治理起着关键作用，也由于这些关键变量又受到参与主体的利益状况、社会资本、相关制度和信息技术等因素的深刻影响，精准扶贫的协同治理就必须加强对这些关键变量及其影响因素的适当调控。
其次，由于协同引擎三大关键因素的相互渗透与相互作用，精准扶贫的协同治理须当以优化网络关系结构、协作互动机制、功能整合为路径，构建政府、市场和社会各有分工和聚焦的六大机制：政府聚焦“精准识别机制、精准扶持機制、精准管理机制、精准考核机制”，市场聚焦“以贫困户为核心的利益联结机制”，社会聚焦“扶贫动员参与激励机制”。[5]144它们协调配合、共同作用于精准扶贫全过程，而其中的任一机制又需要更低层次的子机制予以配合。由此，协同治理视角下的精准扶贫工作机制的创新应构建包括过程协同、制度协同、主体协同、技术协同在内的四大协同机制。
（一）过程协同：针对精准扶贫工作机制的复杂性、综合性、变易性，建立完善精准扶贫工作机制的过程协同机制，以优化网络关系结构
以“精准识别机制”为例，识别方法、识别过程、识别结果的协同配合体现出“精准识别”这一过程协同的逻辑。一是识别方法要精准。可借鉴广东“望闻问切”法、贵州毕节“四看”法，建档立卡做到“六有”，即“有村情档案；有问题台账；有项目清单；有村级规划；有领导联系、单位帮扶、干部驻村台账；有村级综合信息监管平台和增收计划、脱贫时限。二是识别过程要公开公正。坚持自上而下和自下而上的民主识别相结合，接受群众监督，把识“真贫”落到实处。尝试采用参与式识别的办法，把识别贫困人口的权力交给基层民众，让同村老百姓按他们自己的标准识别谁是穷人，让所有贫困村、贫困户都能被识别和确定。三是识别结果要动态共享。一方面，在把贫困者的贫困信息、需求信息输入数据库以后，要与社会各界的扶贫资源、帮扶意愿进行对接共享，以便为扶贫主体和扶贫对象提供帮扶通道、政策咨询和技术查询等相关服务；一方面，要加强贫困村信息终端服务平台建设，培养或配备村级信息员，建立短期更新的详尽扶贫档案，实现资源共享和动态管理。
（二） 制度协同：促进精准扶贫治理制度之间的良性互动，形成政策互动互补，建立精准扶贫的制度协同机制，以实现对扶贫主体协同效应的良性调控和协同治理后果的有效调控
影响精准扶贫绩效的核心和关键因素是精准帮扶，其次是农户信息管理和考核扶贫成果，边缘因素为阳光操作管理和扶贫事权管理。[7]基于此，精准扶贫工作机制需要充分发挥下述制度的协同作用。
1.完善驻村帮扶制度
一是落实和完善干部驻村工作制度。做到每个贫困村都有驻村帮扶工作队，每个贫困户都有帮扶责任人，并建立驻村帮扶工作队、贫困户帮扶责任人数据库；二是做好干部选派工作。借鉴贵州经验①①“贵州经验”是针对不同类型的村庄派驻特色扶贫工作队，即：“科技干部配产业村、经济干部配贫困村、政法干部配乱村、党政干部配难村和退休干部回原村”。，针对贫困村需求派驻特色工作队，选派政治素质高、工作能力较强、富有扶贫经验的中青年干部参加驻村帮扶工作，并明确其职责分工、帮扶项目、效果考核和问责制度等。三是加强相关利益主体的协调力度。协调贫困者、扶贫单位、项目资金单位的复杂利益关系，并将他们的责任和义务规范化；协助基层组织贯彻落实强农惠农富农政策；积极参与各项扶贫开发工作。四是建立健全人才培训与激励机制。建立健全驻村干部的选拔、培训、管理、考核、激励、保障等制度，加强驻村工作队的规范管理，实现驻村干部帮扶长期化、制度化和规范化。
2.健全专项品牌与识别结果的衔接制度
突出抓好“雨露计划”与贫困识别结果相衔接的机制。首先，在对象审核过程中既要紧扣建档立卡贫困家庭，又要注意补助对象是可在家庭户籍所在地申请的中高职在校学生；其次，定期和不定期的监督检查雨露计划政策的是否得到全面落实。再次，补足审核认定程序信息化手段，从而提高认定效率和缩短认定时间，破除对雨露学员的规范统计和跟踪服务的盲点。
突出抓好“异地搬迁”与贫困识别结果相衔接的机制。2016年3月《“十三五”广西脱贫攻坚财政投入稳定增长机制工作方案》，把“异地扶贫搬迁”放在脱贫攻坚重点支持的社会事业的第一位，这跟空间贫困理论对空间地理因素的关注是一致的。应该通过优化整合资源，从经济、社会、环境的角度进行空间扶持，继续深化拓展已成功实施的易地扶贫搬迁“四种新模式”，即“依托新农村建设、城镇化建设、旅游产业、工业园区进行扶贫易地搬迁安置”，同时通过金融扶持、产业扶持、教育扶持、就业扶助和困难救助等途径强化移民搬迁的后续扶持。
突出抓好“产业扶贫”与贫困识别结果相衔接的机制。着力抓好扶贫产业发展规划工作，深入实施产业扶贫到村到户工程，使特色优势产业覆盖到大部分贫困户；着力抓好农业产业化龙头企业的引进培育和农民合作社建立健全工作；着力抓好扶贫产业发展的服务工作，为其发展提供技术、信息和市场等相关服务；借鉴贵州六盘水经验，积极推进贫困户资产收益扶持制度试点和扶贫资金直接到村试点工作；借鉴浙江“遂昌模式”，创新社会组织模式，打通网络基础设施“最后一公里”以及“农产品进城”和“消费品下乡”双向通道，发挥农村电商扶贫的积极作用。 3.完善金融服务制度
金融的本质就是帮有钱人理财、帮缺钱人融资，要服务于实体经济，同时要关注信任、杠杆和风险等因素。精准扶贫需要通过金融扶贫制度实现多方融资以解决贫困者的资金短缺问题。一是发挥政策性金融的主导和引领作用，二是扶持发展农村新型金融组织，三是加强金融扶贫生态环境建设和风险防范。
4.强化精准考核制度
首先，构建对扶贫对象、扶贫资金、帮扶主体的动态化、制度化的精准管理机制，推动实现扶贫对象的有进有出，真正打通扶贫项目资金进村入户“最后一公里”；其次，构建精准监督机制，做到“扶贫攻坚开发到哪里，强农惠农支农资金发放到哪里，纪检监察机关的监督就跟进到哪里”，全程精准监督扶贫工作各项流程，整治和预防扶贫领域职务犯罪；再次，构建对党政领导班子和领导干部的精准考核机制，对扶贫机构、帮扶主体进行扶贫绩效考核，逐步建立以考核结果为导向的激励和问责机制，实现精准扶贫、阳光扶贫和廉洁扶贫。
（三）主体协同：有效发挥政府和其他扶贫主体的主观能动性，建立精准扶贫的主体协同治理机制，形成扶贫开发新合力，以深化协作互动机制，这是解决广西现阶段扶贫问题的关键
由于反贫困治理结构主体的多中心化和精准扶贫工程的系统性和复杂性，要求必须统筹整合各类要素，提高多元主体协同扶贫的能力，以市场化机制和社会建设相结合的方式推进精准扶贫，[8]构建“政府―市场―社会―社区―农户”五位一体的协同治理模式，以协同多方力量和激励社会广泛参与。
第一，提高政府履行贫困治理职能的行动能力。重点是整合政策措施，集中各行业各系统的力量共同发力，可借鉴河南兰考县逐步形成的“五轮驱动、五级联动、打造一个平台、锻炼一支队伍”的工作格局，打好财政、税收、土地、社保等政策组合拳，明确“一村一业一单位，一户一策一干部”政策目标。
第二，拓展企业、合作社等市场主体的扶贫绩效。充分发挥企业作用，积极引导企业家以无偿和低成本形式参与贫困区建设，通过发展乡镇特色产业、开辦职业技术学校、建立扶贫基金等方式为精准扶贫贡献力量，承担市场主体责任；创新具有合作性质的集体帮扶机制，实行有利于贫困人群的农业产业链政策；建立贫困村村级扶贫资金项目，以提升村级治理贫困的能力。
第三，强化社会组织和社区资源的扶贫力量。通过整合社会资源和社区资源，尤其是教育培训资源和网络信息资源，以释放人才红利和拓宽社会资本。社会组织在扶贫开发中要充分扮演好参与者、推动者、监督者的角色；开展内容丰富的群众集体活动，并利用网络交流平台增强村民之间的交流互信，不断拓宽贫困群众的社会资本，增强贫困群众的自我发展能力。
（四）技术协同：发挥政府治理技术、利用协商民主技术和网络信息技术、引进农业科学技术，实现源头、过程与末端的因素共享和综合治理，建立精准扶贫的技术协同机制，以促进整合功能的发挥
第一，推进扶贫资源配置决策的民主化法治化。有学者强调精准扶贫工作机制的技术靶向是此前扶贫开发的瞄准目标偏离和精英捕获问题。[9]为破解困局，须积极探索扶贫资金项目管理改革，推进基层协商民主，实现民主科学决策，按照“村决策、乡审批、乡统筹、县监管”程序组织实施，把扶贫项目资源的决策权交给贫困人群，建立扶贫公共设施的可持续使用与维护机制，真正维护贫困群体的利益。
第二，搭建基于大数据思维的社会扶贫信息服务平台。构建精准扶贫的大数据支持机制，将贫困户、贫困村的脱贫需求信息与社会各界的扶贫资源、帮扶意愿进行有效对接，加强求职与招聘的对接，实现社会扶贫资源的精准化配置以提高扶贫绩效。同时顺应大数据分析的挑战，推动精准扶贫工作理念、组织方式、扶贫方式（尤其是产业扶贫及其产业结构）等的深层次变革。[9]
第三，加强对技术人才和新型职业农民的培育。协同扶贫组织推动专业技术人员到贫困地区创业发展，加大乡土技术人才培育，鼓励外出优秀人才回乡创业，最大限度释放人才“红利”；拓宽农民信息化培训渠道，依托职业技术院校、两广协作模式等各类培训资源，培育新型职业农民，组织培训人员进村入户开展有针对性和实用性的技能培训，最终实现提升贫困人口可行能力的目的。
参考文献：
[1]李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014（1）：138-142.
[2]田培杰.协同治理概念考辨[J].上海大学学报（社会科学版），2014（1）：124-127.
[3]任泽涛，严国萍.协同治理的社会基础及其实现机制[J]上海行政学院学报，2013（5）：71-79.
[4]吴春梅，庄永琪.协同治理：关键变量、影响因素及实现途径[J].理论探索，2013（3）：73-77.
[5]庄天慧.精准扶贫主体行为逻辑与作用机制研究[J].广西民族研究，2015 （6）：138-146.
[6]陈升.精准扶贫绩效及其影响因素：基于中西部的案例研究[J].中国行政管理，2016（9）：88-93.
[7]洪大用.脱贫攻坚的两个主要路径[J].中国党政干部论坛，2015 （12）：61-62.
[8]左停.精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战[J].贵州社会科学，2015（8）：156-162.
[9]郑瑞强，曹国庆.基于大数据思维的精准扶贫机制研究[J].贵州社会科学，2015 （8）：163-168.
责任编辑：李祖杰
关键词：协同治理；精准扶贫；驻村帮扶
中图分类号：D035
文献标识码：A
文章编号：1009-5381（2017）01-0102-07
一、当前精准扶贫工作机制的建构溯源
贫困是一个复杂的社会现象，精准扶贫是一项复杂的社会系统工程，需要进行系统的顶层设计和精心筹划。2014年1月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出要建立精准扶贫工作机制，以实现扶真贫、真扶贫的现实目标。根据《意见》提出的要求，精准扶贫工作机制主要包括三个子机制：（1）建立健全精准识别、信息联网和动态管理机制；（2）建立健全专项措施与识别结果的衔接机制；（3）建立健全帮扶工作落实机制。
2014年4月2日，国务院扶贫办下发《建立精准扶贫工作机制实施方案》，指出精准扶贫工作机制关涉六个方面的重点工作：（1）建档立卡与信息化建设；（2）建立干部驻村帮扶工作制度；（3）培育扶贫开发品牌项目；（4）提高扶贫工作的精准性和有效性；（5）提高社会力量参与扶贫的精准性、有效性；（6）建立精准扶贫考核机制。据此可见，精准扶贫工作机制的内容复杂，工作总量大，工作要求高。
2015年10月，十八届五中全会《公报》提出：实施脱贫攻坚工程和精准扶贫，精准扶贫由此上升为国家战略。2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》强调，健全精准扶贫工作机制要抓好精准识别、建档立卡这两个关键环节。
经过精准识别，广西有452万建档立卡贫困人口，其中230万贫困人口居住在高寒山区、山区、石漠旱区等地区，贫困程度深、自我发展能力弱，扶贫攻坚难度大。广西近年着力推进扶贫机制创新，全面推进落实责任、权力、资金、任务“四到县”，把扶贫开发成效作为主要考核指标，并提高其分值权重，取消部分贫困县的GDP考核，加快建立更加突出扶贫导向的扶贫考核机制。但仍存在一些发展困境：贫困者的主体性和扶贫者的协同性没有得到充分发挥，扶贫制度的效能也未能得到充分展现，扶贫过程存在精准性不够、公开性不够、参与性不足等问题，扶贫资源和扶贫技术的整合效应未能得到凸显。由于多方面因素的叠加效应，重构精准扶贫工作机制成为当前广西脱贫攻坚需要解决的迫切课题。
二、协同治理是精准扶贫工作机制创新的新引擎
李汉卿强调协同治理的理论基础是协同学和治理理论，它具有治理主体的多元化、各子系统的协同性、自治组织间的协同、共同规则的制定等四个主要特征，其重要目标是寻找影响社会治理效果的序参数，以促进治理效果的改善。[1]任泽涛强调协同治理的社会基础和实现机制，前者指社会主体受到尊重和社会组织得以培育，后者指沟通平台和主体间运行机制的健全和完善。[2]田培杰通过对国外协同治理概念的追根溯源，指出“协同治理”就是政府、企业、社会组织、公民等利益相关者，为解决共同的社会问题，以正式的方式进行适当互动和作出决策，并各自为其结果承担责任，并因此具有公共性、多元性、互动性、正式性、主导性、主动性等六个特征。[3]吴春梅概括出协同治理的三个关键变量（网络、协作、整合）和三大影响因素（外显的利益状况、内隐的社会资本、共享的制度与信息技术）。[4]协同治理理论逐渐成为分析和解释公共事务的重要理论框架，这一理论的涌现，为突破传统扶贫工作机制的运行困境提供了有益的思路启示。更有学者通过对“以阿玛蒂亚森为代表的多维困贫困理论、以空间经济学为基础的空间贫困理论、强调多元决策中心的贫困治理理论”这三种贫困理论进行理论推演，提出“五位一体”的贫困治理模式，并构建出六大精准扶贫作用机制。[5]168
基于此，本研究将精准扶贫工作机制聚焦于协同治理视角之下，就有了逻辑自洽性，并能深化我们对现实的正确认识和正确指导我们的行为。根据协同治理的理论特征，综合各种扶贫治理框架的优势，构建出精准扶贫协同治理的改良分析模型（见图1）。
如图1所示，“协同动因”指的是促成协同治理实现的非环境因素，包括精准扶贫主体行为的动机、领导力和协同主体的相互依赖性。“协同引擎”指的是精准扶贫协同行为的助动力，包括网络、协作、整合三个关键因素，其中：“网络”是指能在平等合作的基础上发挥网络化扶贫主体的力量；“协作”是指在外部环境提供的制度、信息、技术、资本的支持下，扶貧主体能在多种类型的互动激励中实现协同增效；“整合”是指协同治理要实现的网络关系结构的有序性，通过机制设计和善治能力以实现利益平衡、保障协作方向和确保治理绩效。需要指出的是，这三大关键因素并不全然独立存在，它们之间是相互渗透、相互影响的关系。受三大因素相互作用影响的“协同引擎”促发“协同行为”，后者是协同治理主体为实现精准脱贫目标所采取措施的集合体，二者共同构成协同过程。“协同后果”则包括对扶贫主体的行为绩效、考核评估、监督问责三个方面的内容。精准扶贫的协同治理实践一开始运作，协同引擎即在外部环境的作用下为协同行为提供持续的推动力；协同行为又为实现协同目标提供实践基础，进而引发协同治理直接后果的产生。
根据系统理论，该模型将协同治理放在一个复杂广阔的社会环境中来考量，这些环境因素涉及政治、法律、经济、文化、社会、生态、法治等方面。上述因素的影响贯穿协同治理过程始终，其影响渗透进扶贫主体间的协作互动关系中，并促发扶贫主体成员结构的变化，扶贫主体也同时对外部环境产生影响。据此，把“协同治理”理论用于精准扶贫的分析中，至少需要弄清如下问题：谁是贫困者？谁是扶贫者？扶贫者该如何协同合作帮助贫困者？各种扶贫制度该如何产生协同效力？可以综合采取哪些扶贫治理技术帮助贫困者走出贫困？贫困者从扶贫制度、扶贫主体、扶贫技术那里能得到什么，会发生怎样的变化？其中任何一个问题及其回答都会是一种动态多样、相对多维的综合体。 三、当前广西精准扶贫工作机制存在的突出问题
本研究从五个方面对广西精准扶贫工作机制存在的突出问题做如下概括。
（一）扶贫对象识别机制不精准
第一，自上而下的规模控制影响扶贫对象的精准识别度。《扶贫开发建档立卡工作方案》强调“省负总责”，精准识别的方法和程序也由此在“规模控制”的前提下进行。这种自上而下、逐级分解的贫困识别办法，造成能实际建卡的贫困户数量小于实际数量，严重影响了精准扶贫的精准规划、精准实施和精准成效，进而导致贫困地区的和谐稳定受到一定程度的影响。
第二，扶贫机构及其工作者的工作能力离实现精准扶贫有差距。一是体现在扶贫机构本身的设置不尽合理，扶贫战线工作人员的思想不稳定，不利于精准扶贫工作的有力推进；二是体现在扶贫机构的人员编制不尽合理，编制少、年轻人占比低、活力不足。三是体现在扶贫工作者监管能力的悬浮化，只习惯于分出项目，对项目的管理和监管则流于随意。四是体现在精准识别过程中，即使采取住户调查和村民评议结合的方式，依然难以减少“关系因素”和个人偏好的影响。
（二）干部驻村帮扶机制不健全
第一，驻村工作队动用扶贫资源的能力差异影响减贫效果。驻村工作队争取相关项目和资金对联系村进行帮扶，自治区、市、县（市）存在资源和能力的差距，各部门之间也存在实力差距，甚至有些帮扶单位自身人数少、财力物力不足，甚至出现“贫困单位帮助贫困户现象”，这可能会造成贫困村之间减贫进程的差距加大。
第二，驻村工作队的帮扶措施不足以建立良好的目标瞄准机制。驻村工作队主要承担资金引进、技术支持、参与或主导贫困村的发展规划和产业布局，但由于有经验干部派驻的不足、派驻人员的较快流动性、扶贫效果监督考核的缺乏等原因，制约了驻村帮扶效果的发挥。帮扶形式多为“输血式”，或者热衷于跑项目、跑资金以完成任务，或者送去慰问金以解贫困户燃眉之急，缺乏短期、中期、长期帮扶措施的系统谋划，缺乏有针对性的“造血式”扶贫措施。
第三，驻村工作队在利益协调和利益联结上的帮扶力度不足。驻村帮扶的多重主体性和多重利益交织性，使得驻村工作队的利益协调能力成为驻村帮扶绩效的重要影响因素。驻村工作队动用资源的能力、手段和力量有限，难以实现扶贫力度和扶贫需求的平衡。
（三）专项扶贫品牌与贫困识别结果的衔接机制不健全
雨露计划、小额信贷、异地搬迁、生态补偿和产业扶贫是实现精准扶贫目标的五大专项扶贫品牌，也可说是专项扶贫措施与贫困识别结果相衔接的机制，但目前这个机制的发展还很不健全。
一是“雨露计划”与贫困识别结果相衔接的机制不健全。雨露计划是最直接、最有效的到户项目，力图通过现金补助的方式，鼓励贫困家庭的新生劳动力通过职业教育掌握一技之长，提高就业创业能力。这种教育扶贫模式对精准扶贫的基础工作带来严峻考验，如考验建档立卡数据库的真实程度、档案资料是否齐全、信息能否共享、政策宣传工作是否扎实、审核认定是否高效、补贴对象是否偏离建档立卡目标人群等，伴随着改革的深入推进，教育扶贫工作在这些方面都存在一定问题，甚至一些本可规避的问题也成了问题。
二是小额信贷和贫困识别结果相衔接的机制不健全。扶贫小额信贷工作意在帮穷人融资，用于凡能促进贫困户增加收入、改善生产生活条件和提高自我发展能力的项目。地方政府与金融部门的通力合作，通过信用体系和风险防控体系建设，引导金融资金投入扶贫开发。但由于信息和政策傳达不及时，国家宏观政策和金融放贷机构的效率走低，管理机制与实际操作不对称等原因，导致信贷资金供给渠道狭窄、发放缓慢，小额信贷的推广效果有限等不良后果。
三是异地搬迁、生态补偿和贫困识别对象相衔接的机制不健全。广西“十三五”实现贫困人口易地扶贫搬迁安置100万的目标以及广西全区被纳入国家生态补偿试点范围，这都为改善农村贫困群众生产生活条件，拓展增收渠道、脱贫致富创造了有利条件。但异地搬迁依然存在是否留得住、有发展、能致富的问题，以及对贫困群众的搬迁意愿了解不够等问题。
四是产业发展和贫困识别对象相互嵌入的机制不健全。受到自身技术、管理、资金的局限和市场竞争影响，实施扶贫产业的龙头企业与贫困群体没有形成利益共同体，没有形成完善的多元主体参与互动机制，导致产业与扶贫处于一定的脱嵌状态；产业项目申请、考核、验收与监督体系不完善，项目制建设其短、平、快的目标追求而降低了产业扶贫绩效。
（四）精准扶贫金融服务机制不完善
一是金融扶贫政策效力还需提高。广西贫困地区农民居住分散、资金匮乏，不少农民并不缺乏脱贫致富点子和能力，而是缺乏金融支持。为加强金融支持扶贫开发，广西推出金融精准扶贫“套餐”，对“建档立卡贫困户和专业大户，国家扶贫开发工作重点县、滇桂黔石漠化片区县注册成立且直接带动建档立卡贫困户发展产业的扶贫龙头企业和农民专业合作组织”给予不同额度的全额贷款贴息补助。然而，金融支持力度的加大与扶贫贷款贴息资金的大量滞留形成鲜明对比，石漠化地区农村信用担保体系建设和信贷风险分担机制也远未能满足农村金融发展的需要。
二是扶贫资金整合和资金到户困难。由于扶贫资金使用的严格限制，县级自主权不大，导致扶贫资金未能得到及时、有效和合理的使用。这一方面导致有些扶贫资金因为未能找到合理有效的项目而导致年度“剩余”，另一方面进入扶贫产业的龙头产业、合作社未能获得扶贫资金，很多贫困户又没有能力借贷和使用扶贫款。
三是扶贫贷款创新执行乏力。由于政府扶贫风险补偿力度的不足，农村种养业等相关扶贫项目存在自然灾害等不可预知风险，一旦出现风险他们缺乏能力应对。各金融机构基于贷款风险的考虑，扶贫贷款创新动力不足，均以审慎的态度对待“三权”抵押贷款，农民贷款难现象依然存在。
（五）扶贫资源整合机制不完善
第一，缺乏强有力的协调机制。扶贫工作已由资金投入扩展到技术、信息、服务、人力、人才培训，但还缺乏一个强有力的协调机制，部门之间合力不够，不少是各自为阵，统筹协调能力弱，需要进一步强化市（县）扶贫办统筹协调的权威与手段。 第二，扶贫资源难以实现有效的整合和配置。一方面，先天的资源劣势使扶贫资源难以配置，用以帮助贫困人口脱贫的产业技术无处生根，产业的空心化也使得社会资金难以进入；另一方面，各级政府部门都有自己的发展规划和产业重点，基层统筹协调资金难。
第三，扶贫开发工作与农村其它建设项目缺乏有效衔接。它们之间的工作联系、项目对接、资金整合相互之间协调不够，社会帮扶体系还未完全形成；部分行业、部门和单位对扶贫开发的思想认识、重视程度和工作力度不同，实际效果差异性也较大，存在不平衡状况。
四、协同治理视角下精准扶贫工作机制的重构
据图1的模型，协同治理实现的关键在于对“协同引擎”的调控。首先，由于网络、协作、整合等变量对实现协同治理起着关键作用，也由于这些关键变量又受到参与主体的利益状况、社会资本、相关制度和信息技术等因素的深刻影响，精准扶贫的协同治理就必须加强对这些关键变量及其影响因素的适当调控。
其次，由于协同引擎三大关键因素的相互渗透与相互作用，精准扶贫的协同治理须当以优化网络关系结构、协作互动机制、功能整合为路径，构建政府、市场和社会各有分工和聚焦的六大机制：政府聚焦“精准识别机制、精准扶持機制、精准管理机制、精准考核机制”，市场聚焦“以贫困户为核心的利益联结机制”，社会聚焦“扶贫动员参与激励机制”。[5]144它们协调配合、共同作用于精准扶贫全过程，而其中的任一机制又需要更低层次的子机制予以配合。由此，协同治理视角下的精准扶贫工作机制的创新应构建包括过程协同、制度协同、主体协同、技术协同在内的四大协同机制。
（一）过程协同：针对精准扶贫工作机制的复杂性、综合性、变易性，建立完善精准扶贫工作机制的过程协同机制，以优化网络关系结构
以“精准识别机制”为例，识别方法、识别过程、识别结果的协同配合体现出“精准识别”这一过程协同的逻辑。一是识别方法要精准。可借鉴广东“望闻问切”法、贵州毕节“四看”法，建档立卡做到“六有”，即“有村情档案；有问题台账；有项目清单；有村级规划；有领导联系、单位帮扶、干部驻村台账；有村级综合信息监管平台和增收计划、脱贫时限。二是识别过程要公开公正。坚持自上而下和自下而上的民主识别相结合，接受群众监督，把识“真贫”落到实处。尝试采用参与式识别的办法，把识别贫困人口的权力交给基层民众，让同村老百姓按他们自己的标准识别谁是穷人，让所有贫困村、贫困户都能被识别和确定。三是识别结果要动态共享。一方面，在把贫困者的贫困信息、需求信息输入数据库以后，要与社会各界的扶贫资源、帮扶意愿进行对接共享，以便为扶贫主体和扶贫对象提供帮扶通道、政策咨询和技术查询等相关服务；一方面，要加强贫困村信息终端服务平台建设，培养或配备村级信息员，建立短期更新的详尽扶贫档案，实现资源共享和动态管理。
（二） 制度协同：促进精准扶贫治理制度之间的良性互动，形成政策互动互补，建立精准扶贫的制度协同机制，以实现对扶贫主体协同效应的良性调控和协同治理后果的有效调控
影响精准扶贫绩效的核心和关键因素是精准帮扶，其次是农户信息管理和考核扶贫成果，边缘因素为阳光操作管理和扶贫事权管理。[7]基于此，精准扶贫工作机制需要充分发挥下述制度的协同作用。
1.完善驻村帮扶制度
一是落实和完善干部驻村工作制度。做到每个贫困村都有驻村帮扶工作队，每个贫困户都有帮扶责任人，并建立驻村帮扶工作队、贫困户帮扶责任人数据库；二是做好干部选派工作。借鉴贵州经验①①“贵州经验”是针对不同类型的村庄派驻特色扶贫工作队，即：“科技干部配产业村、经济干部配贫困村、政法干部配乱村、党政干部配难村和退休干部回原村”。，针对贫困村需求派驻特色工作队，选派政治素质高、工作能力较强、富有扶贫经验的中青年干部参加驻村帮扶工作，并明确其职责分工、帮扶项目、效果考核和问责制度等。三是加强相关利益主体的协调力度。协调贫困者、扶贫单位、项目资金单位的复杂利益关系，并将他们的责任和义务规范化；协助基层组织贯彻落实强农惠农富农政策；积极参与各项扶贫开发工作。四是建立健全人才培训与激励机制。建立健全驻村干部的选拔、培训、管理、考核、激励、保障等制度，加强驻村工作队的规范管理，实现驻村干部帮扶长期化、制度化和规范化。
2.健全专项品牌与识别结果的衔接制度
突出抓好“雨露计划”与贫困识别结果相衔接的机制。首先，在对象审核过程中既要紧扣建档立卡贫困家庭，又要注意补助对象是可在家庭户籍所在地申请的中高职在校学生；其次，定期和不定期的监督检查雨露计划政策的是否得到全面落实。再次，补足审核认定程序信息化手段，从而提高认定效率和缩短认定时间，破除对雨露学员的规范统计和跟踪服务的盲点。
突出抓好“异地搬迁”与贫困识别结果相衔接的机制。2016年3月《“十三五”广西脱贫攻坚财政投入稳定增长机制工作方案》，把“异地扶贫搬迁”放在脱贫攻坚重点支持的社会事业的第一位，这跟空间贫困理论对空间地理因素的关注是一致的。应该通过优化整合资源，从经济、社会、环境的角度进行空间扶持，继续深化拓展已成功实施的易地扶贫搬迁“四种新模式”，即“依托新农村建设、城镇化建设、旅游产业、工业园区进行扶贫易地搬迁安置”，同时通过金融扶持、产业扶持、教育扶持、就业扶助和困难救助等途径强化移民搬迁的后续扶持。
突出抓好“产业扶贫”与贫困识别结果相衔接的机制。着力抓好扶贫产业发展规划工作，深入实施产业扶贫到村到户工程，使特色优势产业覆盖到大部分贫困户；着力抓好农业产业化龙头企业的引进培育和农民合作社建立健全工作；着力抓好扶贫产业发展的服务工作，为其发展提供技术、信息和市场等相关服务；借鉴贵州六盘水经验，积极推进贫困户资产收益扶持制度试点和扶贫资金直接到村试点工作；借鉴浙江“遂昌模式”，创新社会组织模式，打通网络基础设施“最后一公里”以及“农产品进城”和“消费品下乡”双向通道，发挥农村电商扶贫的积极作用。 3.完善金融服务制度
金融的本质就是帮有钱人理财、帮缺钱人融资，要服务于实体经济，同时要关注信任、杠杆和风险等因素。精准扶贫需要通过金融扶贫制度实现多方融资以解决贫困者的资金短缺问题。一是发挥政策性金融的主导和引领作用，二是扶持发展农村新型金融组织，三是加强金融扶贫生态环境建设和风险防范。
4.强化精准考核制度
首先，构建对扶贫对象、扶贫资金、帮扶主体的动态化、制度化的精准管理机制，推动实现扶贫对象的有进有出，真正打通扶贫项目资金进村入户“最后一公里”；其次，构建精准监督机制，做到“扶贫攻坚开发到哪里，强农惠农支农资金发放到哪里，纪检监察机关的监督就跟进到哪里”，全程精准监督扶贫工作各项流程，整治和预防扶贫领域职务犯罪；再次，构建对党政领导班子和领导干部的精准考核机制，对扶贫机构、帮扶主体进行扶贫绩效考核，逐步建立以考核结果为导向的激励和问责机制，实现精准扶贫、阳光扶贫和廉洁扶贫。
（三）主体协同：有效发挥政府和其他扶贫主体的主观能动性，建立精准扶贫的主体协同治理机制，形成扶贫开发新合力，以深化协作互动机制，这是解决广西现阶段扶贫问题的关键
由于反贫困治理结构主体的多中心化和精准扶贫工程的系统性和复杂性，要求必须统筹整合各类要素，提高多元主体协同扶贫的能力，以市场化机制和社会建设相结合的方式推进精准扶贫，[8]构建“政府―市场―社会―社区―农户”五位一体的协同治理模式，以协同多方力量和激励社会广泛参与。
第一，提高政府履行贫困治理职能的行动能力。重点是整合政策措施，集中各行业各系统的力量共同发力，可借鉴河南兰考县逐步形成的“五轮驱动、五级联动、打造一个平台、锻炼一支队伍”的工作格局，打好财政、税收、土地、社保等政策组合拳，明确“一村一业一单位，一户一策一干部”政策目标。
第二，拓展企业、合作社等市场主体的扶贫绩效。充分发挥企业作用，积极引导企业家以无偿和低成本形式参与贫困区建设，通过发展乡镇特色产业、开辦职业技术学校、建立扶贫基金等方式为精准扶贫贡献力量，承担市场主体责任；创新具有合作性质的集体帮扶机制，实行有利于贫困人群的农业产业链政策；建立贫困村村级扶贫资金项目，以提升村级治理贫困的能力。
第三，强化社会组织和社区资源的扶贫力量。通过整合社会资源和社区资源，尤其是教育培训资源和网络信息资源，以释放人才红利和拓宽社会资本。社会组织在扶贫开发中要充分扮演好参与者、推动者、监督者的角色；开展内容丰富的群众集体活动，并利用网络交流平台增强村民之间的交流互信，不断拓宽贫困群众的社会资本，增强贫困群众的自我发展能力。
（四）技术协同：发挥政府治理技术、利用协商民主技术和网络信息技术、引进农业科学技术，实现源头、过程与末端的因素共享和综合治理，建立精准扶贫的技术协同机制，以促进整合功能的发挥
第一，推进扶贫资源配置决策的民主化法治化。有学者强调精准扶贫工作机制的技术靶向是此前扶贫开发的瞄准目标偏离和精英捕获问题。[9]为破解困局，须积极探索扶贫资金项目管理改革，推进基层协商民主，实现民主科学决策，按照“村决策、乡审批、乡统筹、县监管”程序组织实施，把扶贫项目资源的决策权交给贫困人群，建立扶贫公共设施的可持续使用与维护机制，真正维护贫困群体的利益。
第二，搭建基于大数据思维的社会扶贫信息服务平台。构建精准扶贫的大数据支持机制，将贫困户、贫困村的脱贫需求信息与社会各界的扶贫资源、帮扶意愿进行有效对接，加强求职与招聘的对接，实现社会扶贫资源的精准化配置以提高扶贫绩效。同时顺应大数据分析的挑战，推动精准扶贫工作理念、组织方式、扶贫方式（尤其是产业扶贫及其产业结构）等的深层次变革。[9]
第三，加强对技术人才和新型职业农民的培育。协同扶贫组织推动专业技术人员到贫困地区创业发展，加大乡土技术人才培育，鼓励外出优秀人才回乡创业，最大限度释放人才“红利”；拓宽农民信息化培训渠道，依托职业技术院校、两广协作模式等各类培训资源，培育新型职业农民，组织培训人员进村入户开展有针对性和实用性的技能培训，最终实现提升贫困人口可行能力的目的。
参考文献：
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责任编辑：李祖杰