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摘要：目前，强化对预算管理的监督已成为共识，对此实务层面的行动及研究成果很多，不过大都将关注焦点放在了预算执行环节，无形中忽视了对预算编制环节的监督，即预算编制监督实际上处于缺位状态，需要整改。鉴于此，本文概述预算编制监督的内涵及缺位表现，分析预算编制监督缺位的原因，探讨推动预算监督缺位整改的可行路径。
关键词：预算编制监督；缺位；新预算法
一、预算编制监督的内涵及缺位表现
在预算管理中，预算编制是第一个环节，编制草案的全面、科学及合理程度及水准，利于预算执行环节的合规及适当推进，是制约预算管理整个过程的关键事项。在预算管理监督中，首先应该考虑预算编制监督，通过各有监督权限的主体对预算编制的程序、编制主体素质、编制草案质量、编制方案的执行等方面情况进行全面审视，通过各种方式确定预算编制程序的合理、准确、科学，确保预算编制能有效为预算管理提供适当的预算方案，支撑预算管理的正常进展，进而为组织发展目标的实现提供某种保障。
基于预算编制环节的重要性，预算编制监督的重要性也不言而喻。不过，在实务层面，虽然无论是政府还是各企业组织都相对重视预算编制问题，不过却不约而同地忽视了预算编制监督这个关键事项。具体而言，有四方面的表现。
一是没有监督意识。在国家预算方面，除了审计部门的工作人员外，其他相关人员对预算编制监督这个事项普遍比较陌生，即便是部分工作人员知道有这么一回事，也会认为那是审计部门的工作，和其他人无关。在企业预算方面，笔者接触的部分中小企业管理层及财会人员表示没想过这回事。
二是缺乏具体行动。在国家预算方面，部分地区的政府管理人员比较熟悉预算法等的规定，了解预算编制的法定流程，有预算编制监督的意识。不过，在具体实务层面往往没有预算编制监督的专门安排，即便是认同度较高的审计工作也普遍在预算管理审计中忽视预算编制审计事项。在企业预算方面，相当一部分小企业的预算管理制度只是简单说明了预算编制原则、依据等，没有提及预算编制监督或审核的事宜，财会人员即便有心也无从推进。
三是没有实质效果。在国家预算方面，部分地区根据预算法等的规定，在形式上落实了预算编制监督工作，不过却往往缺乏实质效果。比如地方党委监督只关照特定地区的预算总额，缺乏中长期的规划引导；地方政府监督严重受制于地方党委，缺乏充分自主权；人大监督因为人大代表审视预算草案的时间过短，履行程序但缺乏实质；财政部门监督只能以财会技术性眼光审视其中的系列数据，而无法就合理性及绩效等方面进行有效判断，外在表现只是单纯的表现为消减额度；上级部门基于部门本位主义思考，其监督往往异化为抬高预算额度。在企业预算方面，预算编制监督或审核在实务层面更基本上起不到作用。
四是在研究层面，大多数研究者在谈及预算管理监督的时候会很少提及预算编制监督问题，部分研究者虽然会在话语中提及，但具体探讨论述中往往选择性地将预算编制监督问题遗忘。正是因为这种研究范式，百度百科在解释预算监督的时候，将预算编制监督列为内容之首，但列示预算监督形势和程序的时候却不再提及预算编制监督问题。
二、预算编制监督缺位的原因
之所以普遍出现预算编制监督缺位这种现象，背后的原因很多，笔者认为最关键的是顶层设计的问题，另外还有重视程度、预算管理水平及内控执行等方面的问题。
首先，顶层设计问题。在国家预算编制方面，顶层设计的标志是预算法，过去的预算法仅强调各级政府的预算需要相应层级的人大审查和批准，新预算法第四十五条要求在人大审查的过程中，注意“听取选民和社会各界的意见”①。两相综合，实际上是认为预算编制监督包括人大监督及民众监督两个部分。对此，有三个问题，一是审查和批复预算编制方案实际上不等于预算编制监督，与预算编制监督相比，预算编制审查只是对预算编制初步结果——草案的审视，缺乏对编制过程的审视和判断，审查时点较局限，没有实现事中、事前监督，只能说是事后监督，而且事后也不完整，只能说是事后特定时点的部分维度审核。二缺乏预算编制审计监督的硬性规定，虽然新预算法在决算环节增加了国家审计部门审计的硬性规定，但在审计监督部分的规定依旧是“依法对预算执行、决算实行审计监督”②，而没有提预算编制的审计监督问题。另外，对于地方政府、特定部门的上级机关、地方党委、基层财会人员等在预算编制方面的监督作用均未提及。对于企业预算编制方面，在国家制度规程层面的顶层设计中专项制度，对企业预算编制监督问题也没有任何国字号的文件强化倡导，导致部分企业有采取选择性忽视的空间和理由。
二是重视程度问题。在国家预算编制方面，行政事业单位普遍有循规唯上的倾向，国家层面的顶层设计没有明确规定或者规定有残缺的，一般没有认真理智纠偏的自觉，普遍盲目地遵循和跟风。在这种情况下，各地对预算编制监督方面的重视程度非常有限。在企业方面，虽然，预算管理普遍成为企业管理的重要组成部分，但部分企业推进预算管理不是基于自己企业发展的需要，而且比较盲目跟从潮流的结果，在暂时性的热情背后缺乏切实的重视。在这种情况下，很难谈及落实预算编制监督问题。
三是预算管理水平问题。在国家预算编制方面，随着国库集中支付制度的普及深入，行政事业单位实际上缺乏比较健全的财务管理，其财务管理人员的实际职能仅相当于出纳。在这种情况下，预算管理的水准往往较低，在预算编制方面的主动性和积极性不高，难以推进比较科学、合理而到位的编制程序，预算编制方案质量容易受限。对于特定企业组织来说，预算管理的实践及深入需要一个或短或长的过程，这个过程中发展进展速度也因企业的不同而不同。部分企业的预算管理或起步晚，或发展缓慢，暂时性的形态及成果不够到位及全面，预算编制监督暂时性的处于缺失状态。
四是内控执行问题。在国家预算编制方面，顶层设计有一定的缺陷，地方配套法规及细则也不够健全，特定机关单位内部制定有强力而且完善规范准则的不是太多，内控机制本身存在一定问题。而且，行政事业单位普遍存在着较浓重的官僚化色彩，领导拍脑袋一言堂等现象严重，本栏残缺的内控机制在执行层面的情况更不乐观。在企业预算编制方面，虽然部分企业比较明确的点明了预算编制草案审核的环节及相关事项，在具体岗位设置及职责说明中也进行了相关配置，甚至出具了流程层面的细则，预算编制监督方面的内控构架相对完善，但却因缺乏有效的执行力，导致无法落实。 三、推动预算编制监督缺位整改的可行路径
在这种情况下，面对这些问题，整改预算编制监督缺位，可以考虑从如下几个方面着手推进。
首先，完善制度设计。要根据顶层设计的缺失，有针对性地进行完善修订，比如应该在新预算法相关规定的基础上，适当细化人大监督及民众监督的内容，并且在用词上推动实现从审查向监督的转型；在人大审查预算决算草案环节中，应该加入对过往年度预算编制的审视和评估规定。在审计监督的相关说明中，应该明确加入预算编制的字眼，将预算编制纳入审计监督的范围之内。应该正视国内行政事业单位的情况，肯定党委及地方政府在预算编制监督、指导或监管方面的作用，并将二者的职责进行适当分析。应该强化行政事业单位内部人员的作用，发掘内部监督的力量，并给予一定的权限，等等。另外，在顶层设计无法涉及的微观领域，地方政府或特定企业组织，应该根据自身的具体情况，制定规范制度或细则，以推动制度设计的日臻完善，为预算编制监督缺位整改提供良好的基础条件。
其次，构建监督体系。新预算法第四条强调“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”③，预算内容的庞杂及范围的广泛决定了预算编制工作的复杂和繁琐，依靠单方面主体的监督很难胜任预算编制监督的整体工作。对此，需要构建多方面多主体参与的监督体系。对于国家预算编制监督而言，既应该切实开展人大及审计部门在特定监督或审查程序中的监督工作，还应该发掘广大民众、行政事业单位内部人员、地方政府、党委、上级领导单位等主体的监督、监管或指导作用，另外还可以创造性地考虑并探索吸纳第三方专业评审机构参与监督路径，等等。
再次，强化全过程监督。预算编制是一个非常特殊的事项，编制程序的终结不等于其本身生命的终结，后者由预算执行及决算的终结决定。所以，预算编制监督绝对不能仅限于预算编制程序中，而应该贯穿于预算管理整个过程。具体而言，应该有四个关键部分组成，一是对预算编制程序的监督，这需要开拓专项审计及行政事业内部人员的内部监督发力；二是人大及审计部门对预算编制草案的审查和监督，这是法定的程序性监督，也是关键时点的监督，在这个环节可以集中引入民众的参与，听取他们的意见；三是预算执行过程中的监督，即在预算执行监督中注意反思预算编制方案的问题，避免一味地强调执行与方案的契合，这预算执行监督在具体内容上的延伸，而不用另外考虑专门监督活动；四是预算决算环节的预算编制监督，即在预算决算环节，各级人大、审计部门及民众注意回顾预算编制方案的适当性等问题。
第四、完善内容标准。如上所言，全过程的预算编制本身的内容比较复杂，在如上四部分的监督中，分别有不同的监督重点内容，特定行政事业单位应该根据具体情况，对不同阶段的监督内容进行汇总和分析，并对相关监督内容的评价标准进行适当的说明和规范，在暂时不能明确的情况下可以考虑允许一定范围内的探索。在探索有了一定成果后，顶层设计及地方法规对此也应该尽可能地列示及规范。在这方面，有两个值得注意的一点是，在新预算法强调所编制预算尽量细化的背景下，监督内容注意细化，以期实现完全意义上的全覆盖。
第五，确保执行落实。首先应该考虑适当延长预算编制的时间，以为预算编制监督提供前提条件，过于急迫的编制程序很难推进同步的事中监督。另外，应该根据具体情况，灵活地给各种监督一定的资源支持，或出具一定的配套措施。比如，如果想充分利用民众监督的力量，首先应该设法启蒙民众的监督意识，想办法让他们扬弃事不关己高高挂起的思维；其次应该适当提升参与监督民众的素质，对预算编制中比较专业的事项进行细致耐心地说明和讲解，或者将预算方案通俗化，对此李克强总理曾经呼吁预算方案应该让老百姓看得懂；再次应该对民众意见进行适当甄别和分析，对此需要有分析和甄别机制，并配备专门人员和经费。再如，如果思考引入第三方专业评审机构参与预算编制监督，应该先考虑培育相关机构，设置具体的选择和合作程序，并且需要思考措施确保所选择的评审机构在具体实务过程中能比较充分而到位地发挥其胜任能力及职业道德水准。再如，如果确保人大监督有实际意义，应该事先组建专门委员会，并且先考虑推进比较到位的论证和调研工作。
注释：
①全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定
②全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定
③全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定
参考文献：
[1] 廖家勤.优化地方预算编制权力结构探析[J]. 财政研究，2013（12）.
[2] 郝路.我国地方政府绩效预算的编制和评价研究[D].武汉大学，2013.
[3] 李卫东.强化预算编制和管理的建议[J]. 中国财政，2014（10）.
（作者单位：审计署太原特派办）
关键词：预算编制监督；缺位；新预算法
一、预算编制监督的内涵及缺位表现
在预算管理中，预算编制是第一个环节，编制草案的全面、科学及合理程度及水准，利于预算执行环节的合规及适当推进，是制约预算管理整个过程的关键事项。在预算管理监督中，首先应该考虑预算编制监督，通过各有监督权限的主体对预算编制的程序、编制主体素质、编制草案质量、编制方案的执行等方面情况进行全面审视，通过各种方式确定预算编制程序的合理、准确、科学，确保预算编制能有效为预算管理提供适当的预算方案，支撑预算管理的正常进展，进而为组织发展目标的实现提供某种保障。
基于预算编制环节的重要性，预算编制监督的重要性也不言而喻。不过，在实务层面，虽然无论是政府还是各企业组织都相对重视预算编制问题，不过却不约而同地忽视了预算编制监督这个关键事项。具体而言，有四方面的表现。
一是没有监督意识。在国家预算方面，除了审计部门的工作人员外，其他相关人员对预算编制监督这个事项普遍比较陌生，即便是部分工作人员知道有这么一回事，也会认为那是审计部门的工作，和其他人无关。在企业预算方面，笔者接触的部分中小企业管理层及财会人员表示没想过这回事。
二是缺乏具体行动。在国家预算方面，部分地区的政府管理人员比较熟悉预算法等的规定，了解预算编制的法定流程，有预算编制监督的意识。不过，在具体实务层面往往没有预算编制监督的专门安排，即便是认同度较高的审计工作也普遍在预算管理审计中忽视预算编制审计事项。在企业预算方面，相当一部分小企业的预算管理制度只是简单说明了预算编制原则、依据等，没有提及预算编制监督或审核的事宜，财会人员即便有心也无从推进。
三是没有实质效果。在国家预算方面，部分地区根据预算法等的规定，在形式上落实了预算编制监督工作，不过却往往缺乏实质效果。比如地方党委监督只关照特定地区的预算总额，缺乏中长期的规划引导；地方政府监督严重受制于地方党委，缺乏充分自主权；人大监督因为人大代表审视预算草案的时间过短，履行程序但缺乏实质；财政部门监督只能以财会技术性眼光审视其中的系列数据，而无法就合理性及绩效等方面进行有效判断，外在表现只是单纯的表现为消减额度；上级部门基于部门本位主义思考，其监督往往异化为抬高预算额度。在企业预算方面，预算编制监督或审核在实务层面更基本上起不到作用。
四是在研究层面，大多数研究者在谈及预算管理监督的时候会很少提及预算编制监督问题，部分研究者虽然会在话语中提及，但具体探讨论述中往往选择性地将预算编制监督问题遗忘。正是因为这种研究范式，百度百科在解释预算监督的时候，将预算编制监督列为内容之首，但列示预算监督形势和程序的时候却不再提及预算编制监督问题。
二、预算编制监督缺位的原因
之所以普遍出现预算编制监督缺位这种现象，背后的原因很多，笔者认为最关键的是顶层设计的问题，另外还有重视程度、预算管理水平及内控执行等方面的问题。
首先，顶层设计问题。在国家预算编制方面，顶层设计的标志是预算法，过去的预算法仅强调各级政府的预算需要相应层级的人大审查和批准，新预算法第四十五条要求在人大审查的过程中，注意“听取选民和社会各界的意见”①。两相综合，实际上是认为预算编制监督包括人大监督及民众监督两个部分。对此，有三个问题，一是审查和批复预算编制方案实际上不等于预算编制监督，与预算编制监督相比，预算编制审查只是对预算编制初步结果——草案的审视，缺乏对编制过程的审视和判断，审查时点较局限，没有实现事中、事前监督，只能说是事后监督，而且事后也不完整，只能说是事后特定时点的部分维度审核。二缺乏预算编制审计监督的硬性规定，虽然新预算法在决算环节增加了国家审计部门审计的硬性规定，但在审计监督部分的规定依旧是“依法对预算执行、决算实行审计监督”②，而没有提预算编制的审计监督问题。另外，对于地方政府、特定部门的上级机关、地方党委、基层财会人员等在预算编制方面的监督作用均未提及。对于企业预算编制方面，在国家制度规程层面的顶层设计中专项制度，对企业预算编制监督问题也没有任何国字号的文件强化倡导，导致部分企业有采取选择性忽视的空间和理由。
二是重视程度问题。在国家预算编制方面，行政事业单位普遍有循规唯上的倾向，国家层面的顶层设计没有明确规定或者规定有残缺的，一般没有认真理智纠偏的自觉，普遍盲目地遵循和跟风。在这种情况下，各地对预算编制监督方面的重视程度非常有限。在企业方面，虽然，预算管理普遍成为企业管理的重要组成部分，但部分企业推进预算管理不是基于自己企业发展的需要，而且比较盲目跟从潮流的结果，在暂时性的热情背后缺乏切实的重视。在这种情况下，很难谈及落实预算编制监督问题。
三是预算管理水平问题。在国家预算编制方面，随着国库集中支付制度的普及深入，行政事业单位实际上缺乏比较健全的财务管理，其财务管理人员的实际职能仅相当于出纳。在这种情况下，预算管理的水准往往较低，在预算编制方面的主动性和积极性不高，难以推进比较科学、合理而到位的编制程序，预算编制方案质量容易受限。对于特定企业组织来说，预算管理的实践及深入需要一个或短或长的过程，这个过程中发展进展速度也因企业的不同而不同。部分企业的预算管理或起步晚，或发展缓慢，暂时性的形态及成果不够到位及全面，预算编制监督暂时性的处于缺失状态。
四是内控执行问题。在国家预算编制方面，顶层设计有一定的缺陷，地方配套法规及细则也不够健全，特定机关单位内部制定有强力而且完善规范准则的不是太多，内控机制本身存在一定问题。而且，行政事业单位普遍存在着较浓重的官僚化色彩，领导拍脑袋一言堂等现象严重，本栏残缺的内控机制在执行层面的情况更不乐观。在企业预算编制方面，虽然部分企业比较明确的点明了预算编制草案审核的环节及相关事项，在具体岗位设置及职责说明中也进行了相关配置，甚至出具了流程层面的细则，预算编制监督方面的内控构架相对完善，但却因缺乏有效的执行力，导致无法落实。 三、推动预算编制监督缺位整改的可行路径
在这种情况下，面对这些问题，整改预算编制监督缺位，可以考虑从如下几个方面着手推进。
首先，完善制度设计。要根据顶层设计的缺失，有针对性地进行完善修订，比如应该在新预算法相关规定的基础上，适当细化人大监督及民众监督的内容，并且在用词上推动实现从审查向监督的转型；在人大审查预算决算草案环节中，应该加入对过往年度预算编制的审视和评估规定。在审计监督的相关说明中，应该明确加入预算编制的字眼，将预算编制纳入审计监督的范围之内。应该正视国内行政事业单位的情况，肯定党委及地方政府在预算编制监督、指导或监管方面的作用，并将二者的职责进行适当分析。应该强化行政事业单位内部人员的作用，发掘内部监督的力量，并给予一定的权限，等等。另外，在顶层设计无法涉及的微观领域，地方政府或特定企业组织，应该根据自身的具体情况，制定规范制度或细则，以推动制度设计的日臻完善，为预算编制监督缺位整改提供良好的基础条件。
其次，构建监督体系。新预算法第四条强调“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”③，预算内容的庞杂及范围的广泛决定了预算编制工作的复杂和繁琐，依靠单方面主体的监督很难胜任预算编制监督的整体工作。对此，需要构建多方面多主体参与的监督体系。对于国家预算编制监督而言，既应该切实开展人大及审计部门在特定监督或审查程序中的监督工作，还应该发掘广大民众、行政事业单位内部人员、地方政府、党委、上级领导单位等主体的监督、监管或指导作用，另外还可以创造性地考虑并探索吸纳第三方专业评审机构参与监督路径，等等。
再次，强化全过程监督。预算编制是一个非常特殊的事项，编制程序的终结不等于其本身生命的终结，后者由预算执行及决算的终结决定。所以，预算编制监督绝对不能仅限于预算编制程序中，而应该贯穿于预算管理整个过程。具体而言，应该有四个关键部分组成，一是对预算编制程序的监督，这需要开拓专项审计及行政事业内部人员的内部监督发力；二是人大及审计部门对预算编制草案的审查和监督，这是法定的程序性监督，也是关键时点的监督，在这个环节可以集中引入民众的参与，听取他们的意见；三是预算执行过程中的监督，即在预算执行监督中注意反思预算编制方案的问题，避免一味地强调执行与方案的契合，这预算执行监督在具体内容上的延伸，而不用另外考虑专门监督活动；四是预算决算环节的预算编制监督，即在预算决算环节，各级人大、审计部门及民众注意回顾预算编制方案的适当性等问题。
第四、完善内容标准。如上所言，全过程的预算编制本身的内容比较复杂，在如上四部分的监督中，分别有不同的监督重点内容，特定行政事业单位应该根据具体情况，对不同阶段的监督内容进行汇总和分析，并对相关监督内容的评价标准进行适当的说明和规范，在暂时不能明确的情况下可以考虑允许一定范围内的探索。在探索有了一定成果后，顶层设计及地方法规对此也应该尽可能地列示及规范。在这方面，有两个值得注意的一点是，在新预算法强调所编制预算尽量细化的背景下，监督内容注意细化，以期实现完全意义上的全覆盖。
第五，确保执行落实。首先应该考虑适当延长预算编制的时间，以为预算编制监督提供前提条件，过于急迫的编制程序很难推进同步的事中监督。另外，应该根据具体情况，灵活地给各种监督一定的资源支持，或出具一定的配套措施。比如，如果想充分利用民众监督的力量，首先应该设法启蒙民众的监督意识，想办法让他们扬弃事不关己高高挂起的思维；其次应该适当提升参与监督民众的素质，对预算编制中比较专业的事项进行细致耐心地说明和讲解，或者将预算方案通俗化，对此李克强总理曾经呼吁预算方案应该让老百姓看得懂；再次应该对民众意见进行适当甄别和分析，对此需要有分析和甄别机制，并配备专门人员和经费。再如，如果思考引入第三方专业评审机构参与预算编制监督，应该先考虑培育相关机构，设置具体的选择和合作程序，并且需要思考措施确保所选择的评审机构在具体实务过程中能比较充分而到位地发挥其胜任能力及职业道德水准。再如，如果确保人大监督有实际意义，应该事先组建专门委员会，并且先考虑推进比较到位的论证和调研工作。
注释：
①全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定
②全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定
③全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定
参考文献：
[1] 廖家勤.优化地方预算编制权力结构探析[J]. 财政研究，2013（12）.
[2] 郝路.我国地方政府绩效预算的编制和评价研究[D].武汉大学，2013.
[3] 李卫东.强化预算编制和管理的建议[J]. 中国财政，2014（10）.
（作者单位：审计署太原特派办）