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摘 要： 在当前中国的多数农业型村庄治理与建设中，普遍存在着村官不积极主动作为的现象。通过对当前江西和湖北一些村庄、村官的调查和比较发现，制度因素（包括村官人事制度、工薪制度、行政压力和国家政策倾斜）和非制度因素（村庄地理位置、自然资源与村官年龄及其投资行为）的多重作用，共同制约和激励村官在村庄治理与建设中的不积极行动行为。面对制度环境的复杂变化，作为行动者的村官会作出不同的应对策略及选择性行为。
关键词： 村级治理;制度环境;行动积极性;村官不作为
中图分类号： D267;D422.6 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.03.0013
一、 问题的提出与进路
2016年在湖北和江西农村调研时，发现了两个有意思的事件，虽然反映的是村级治理中的小变化，但就从当前政界和学界关注的“官员不作为”话题视角而言，值得深思。一个是发生在湖北省S行政村的事件，一名高三毕业生带着相关材料去找村支书（兼村委主任）签字申请大学生国家贫困贷款，村支书却因怕担责任再三推脱敷衍（事件1）;另一个是发生在江西省G行政村的事件，两村民按要求同时申请住房改建，却因为二人的身份地位及其与村干部的关系差异，受到村委主任的巨大区别对待（事件2）。这两个事件，并不是个案，恰恰是当前盛行于村级治理中的普遍现象，反映的是村官不作为问题。所谓村官“不作为”，是一种行为模式或行为选择，指的是村“两委”成员（俗称“村干部”）出于对利弊、难易的权衡，不积极主动按规章制度和服务民众的精神行为去尽职履责，也包括村官钻规章制度的空子，选择性行使或不行使职权的行为。事件1中，村支书的推脱敷衍、消极应付是一种典型的不作为行为——消极性行为;事件2中，村主任对于甲、乙两村民的不同处理态度和方式，反映的也是一种典型的不作为行为——选择性行为。在中国政治实践中，官员“不作为”早已有之，但农村基层社会中的“村官不作为”现象却少有人关注。如果说“乡镇治理”被认为是国家管理农村的“最后一公里”距离，那么村庄治理便是“最后一米”间隔，连接着民与官、社会与国家。在当前中国村治中，基层社会自治仍然是国家权力框架下的自治，农村社会是政府的附属品[1]，村官同时兼有多重角色，但政府官员与村官属于不同的组织与治理体制，分属不同领域和属性，村官的行为选择自然也遵循着不同的逻辑。
对于中国农村村官角色与行为模式的讨论，是基层治理领域的一个重要议题。对于这一阶层和领域中村官在权力运作过程中的角色，到底是国家利益的代理人还是社区利益的保护者，一直以来都存在争论，且角色的倾向和程度也不是固定的。徐勇最早提出村官“双重角色”说，认为在村民自治制度运行中，它既是政府利益代理人又是村民当家人[2]。在此基础上，吴毅通过实证调研并通过类型学分析后发现，农业型村庄村官的角色与行为处于“双重边缘化”处境，并提出村官针对村庄环境的“理性选择”说[3]。吴毅的观点也得到了一些学者的认同和进一步讨论。付英以社会结构与行动者间的互动关系为思路框架，结合对征地补偿问题的实证调研发现，除徐勇提出的双重角色外，村官还有第三个行动目标和角色——作为理性人，谋取个人利益最大化，村官为了在征地补偿中获取利益，往往会积极主动地实施越轨行为[4]。在既定村民自治制度情境下，村官往往会运用与上“共谋”，对下实现“利益组织化”的策略，构造出一个“自由政治空间”[5]，为自己利用集体资产谋利的行为创造条件。且这种角色的转变与行为的积极性与可摄取资源的强度呈正相关，资源越强，村官的理性人角色越强[6]。这种理性人角色，是从经济人假设出发的，有学者基于CGSS数据分析发现，村官的角色定位和行为选择与其薪酬高低显著相关，且村官的行为严重偏向于薪酬的支付主体，薪资在某种程度上决定着村官的行为选择[7]。村官的角色说有助于我们理解村官的行为模式。从另一方面而言，其不作为行为也可以从“选择性执行”[8]来解释。由于双重角色的存在，基于利弊、难易权衡，村官在应对上级政府不同的指标任务时会采取“有选择性”地实施。王思斌早期关于村官边际地位的研究也表明，虽然许多村官能够为了国家和村庄的利益牺牲个人的利益，但总体而言，村官的利得成本分析是十分实在的[9]。那么，如何平衡村治中的村官角色呢？村庄民主自治被多数学者认为是一剂良药。尽管村官处于政府与村民之间，但当二者对村官的要求发生矛盾时，出于对自己切身利益的考虑，村官们大多还是向村民系统一方回归的[10]。根据西方经验，在不同的制度设计下，行动者会有不同的行为模式。村民自治制度实施后，由于选举制度的变革，村官出于自身形象与下次选举需要，往往会重视民众的需求，显著增加村庄内的公共品开支和供给[10]。村庄民主的实行，将会促使村干部角色定位发生变化，使之由“国家利益代理人”向“社区利益代言人”转变，他们在日常治理过程中的行为模式也将随之改变，更多地从事提高村民福利的社区活动，而减少对于国家任务的执行[10]。
余礼信等： 制度、环境与行动积极性：村官不作为因素分析角色的转变意味着观念、价值和积极性的转变，这引导着行为选择。村官在行动前会对执行对象进行利弊、难易权衡，然后作出行为选择;村民自治制度的推行，有利于制约村官的谋私利行为。然而，为何在当前村庄民主治理实践中，村官不作为现象非减反增呢？诚然，制度在建构政治过程中扮演着重要的角色，是行动者选择偏好和目标的一个决定因素，行动者多数情况下倾向于成为遵守规则的“满意者”;但不排除少数时间里争做遵守规则的“受益者”，特别是根据制度（结构）及其外在环境的变化而进行策略性选择[11]。因此，仅从理性选择与制度来分析——作为一种静态和结构主义的普适性分析是不够的，作为行动主体的村官既受特定村政制度环境的影响，同时也对制度和环境进行主动适应和选择。本文的研究，并不忽视对村官角色转变的把握，而是通过“行动积极性”这个衔接点将村官角色及其行为选择置于村治制度与村庄发展环境下综合分析，制度性因素（包括村官人事制度、工薪制度、行政压力和国家政策倾斜）和非制度性因素（村庄地理位置、自然资源与村官年龄及其投资行为）的多重作用，共同制约和形塑了村官行动积极性和行为选择。当前农村出现的村官“不作为”现象，是村官消极应对权、责、利三者结构关系的结果。与地方官员不作为不同，多數村官并不是由于自身不干净或怕担风险担责任而不敢为，而是在整体制度环境背景下观念价值转变与作为空间受压导致了行动积极性与动力能力发生了变化。对于多数农业型村庄来说，制约村官作为的基本因素首先是与村官有关的正式制度，它通过对权、责、利结构关系的设计，提供了村官界定他们策略（选择性行为）和追求利益的情境;在此情境下，自然环境的不利与国家政策忽视导致的村庄发展内外环境劣势为村官的行动提供了另一个背景，村官作为的资源动力不足，行动积极性进一步受挫;前二者因素再与村官老龄化相结合，更是加剧了村官价值观念的转变和人生发展动力下滑，进一步削弱了村官的行动积极性和作为能力，从而转向不作为。 二、 村官制度（结构）的制约
按照村民自治的制度设计，村官并不是政府体制内的公务员（角色），而是基层社会群众自治组织的成员，是民众（角色）。但由于农村整体社会还是国家管制下的一个没有主体性的领域，村庄和社区只是国家政权体制（而不是主体性社会）的基础单位和基本单元[2]，“村两委”承担着大量的自上而下的行政任务，基层政府对村级权力结构、村级财务、村级治理的影响也越发深入，“村两委”成为基层政府的附庸机构。因此，“村官”更类似于中国传统社会（魏晋以来）的活跃于乡村管理中的“吏”②民。就自上而下的国家治理结构而言，村官和吏胥的工作性质都是行政执行，在来自上级政府的任务考核、评估等压力性机制下作为空间的弹性不足;就选用方式而言，无政府统一选任，这也就使得村官的年龄限制相对于公务员更宽;就等级官阶而言，都无级别，不纳入政府人员编制;就待遇报酬而言，不纳入国家财政预算，由地方补发或自筹，村官所享受的物质激励是非常有限的。当然，这只是相对而言，当前的“村官”，更偏向于“民”。
从制度设计而言，村官是农村底层的精英群体，经验丰富，动手能力强，对所在农村非常熟悉，是农村民众中的积极分子和先进代表。实际政治生活中，这类先进代表却没有农村政策制定的参与权，更多的是在上级行政压力下将大量的国家政策和地方决策直接地贯彻到村民身上;按照权、责、利匹配原则，村官更多的是“责”而缺“权”和“利”。这极大地挫伤了村官的行动积极性，真正年轻有为的村民宁愿外出务工获取优势收入，也不愿干这“卖力不讨好”“没有前（钱）途”的苦差事。
我们在湖北和江西村庄的调研中都发现，一些村庄的村支书一干就是十几年（有些是主要村庄能人轮流“坐庄”），“稳稳当当，左右逢源”（JX11、HB11）③，但也没有大的建树。根据W老支书的说法：“辛辛苦苦十几年，既办好了上面的事，又维护了村里秩序。接下来的当然是自家的事，上有高堂老人需要照顾，下有孙儿需要抚养，外边的田也得种。都这么大岁数了，还能图个啥？”（HB11）在他看来，村支书这个位置很尴尬，不上不下的，吃力不讨好：升迁无望，如果不存点私心捞些好处，怎么养活一大家子人;如果捞的多了，又难免遭人使坏而出事。因此，他认为村支书（包括其他村官）最好是循规蹈矩，认清形势，有所为有所不为：在基层政府重视的任务（如环境整治、扶贫、维稳）上积极有为，以应对上级考核;在行政压力小、基层政府不重视的事务上奉行“不出事，不治理”的逻辑④。W老支书简单地算了笔工作活动账：每月抽烟300元，交通费200元，吃喝500元，人情往来500元，其他杂费500元，光花在工作中的支出就得2000元，有时候还得倒贴。这样的村支书（HB11）年收入还不如在外务工的普通村民。自2012年以来，针对村民自治中村干部的懒散、懈怠现象，该乡所在县级市委和组织部采取了一系列创新策略：一是通过薪水增加激励，并将村支书（村委主任）职务变为全职，激励村支书勤奋作为，按时上班、值班;二是推进村官特别是村支书的年轻化、知识化，倡导年轻有为的村民回乡竞选村官。M乡的Y庄和H若两村被划为重点示范村，两村书记都是在2013年被乡政府“规劝”回村的，40岁不到，两村的“村两委”成员平均年龄都大大降低（如下表1）。
三是试点从提拔优秀村党支部书记入乡党委，担任领导职务，通过升迁机制激励村支书积极有为。Y庄村的柯书记就是典型的案例，2016年被提升为M乡党委委员，这也是该县级市的首例（见表2）。通过几年的试点，这些策略确实起到了不小的积极作用，村官的“不作为”现象大为减少，村官的工作激情被调动起来了，值班情况也大为好转，村民自治似乎被激活了。
但是，这种升迁激励机制也存在一定困境。一是由村支书晋升乡领导岗位的概率过小，且存在不确定性因素。上文提到的柯书记的晋升之路，难以复制，他有着其他村难有的先天优势：该村有独特的自然资源，有不少外來工厂的基础，经济发展位列M乡前列，村支书作为的空间大;该村宗姓结构较为单一，宗族制度影响大，邻里间矛盾少且易于解决;该村靠近乡政府和市区，交通便利，多数村民在本市务工和经商;柯书记的伯父就曾是村支书，为他积累了一定的资源。二是村支书的晋升与政府体制内公务员的晋升存在矛盾。职务是有限的、岗位是固定的，村支书晋升就意味着体制内的公务员上升之路受阻。在国家大力改革政府人事管理制度，优化公务员考试制度，倡导基层公务员队伍年轻化、专业化、知识化的背景下，乡镇政府的公务员多数是具有高学历、通过专业化考试选拔的大学生。如表2所示，当前M乡党委成员中，柯委员的年龄是最大的，学历也是最低的（余书记已于2001年获得学士学位，王委员为研究生在读）。农村党支书的晋升，既不符合国家的精神，又容易消磨基层公务员的积极性，加重基层公务员的“不作为”现象。三是这种激励机制容易陷入村官“不作为”的怪圈。一方面，M乡给村官提供高薪水属于“高薪养廉”的做法，村支书的薪水远高于其他村官，“同工不同酬”，容易影响他们的工作积极性;另一方面，这种激励机制是建立在“自治下沉”实践上的，M乡通过“党建+村民理事会”模式，以村民小组为基础建立若干村民理事会，实行本单元自治，这样就大大减轻了“村两委”的工作任务。但村民理事会是自愿性自治组织，其成员主要来自村中“五老”;由于服务精神的有限性与体力原因，在缺乏持续性政府项目等财政刺激的情况下，行动积极性很可能被慢慢消磨，乃至重新堕入“不作为”。政府资源并未实现对民间社会的真正动员[12]。
三、 自然环境与国家政策影响
农村村民自治制度推行以来，乡村秩序和治理绩效有了较大改观和提升，但关于村官不作为的讨论和事件也此起彼伏，特别是中共十八大以来，随着中央工作重心的偏移，经济建设速度和力度有所放缓，反腐与廉政建设强力推进，被爆出来的村官腐败甚至小官巨贪案例屡见不鲜，一部分村官也有意识地少作为、不作为，以规避风险。村官贪腐或少作为，本质上和不作为是一样的，是不作为的一种形式，属于选择性行为，有利则为之，不利则避之。值得注意的是，我们在谈论村官不作为问题时，需要对不同农村地区的村官有所区别。正如三农学者贺雪峰指出的，在谈村官贪腐问题时，需要明确两种完全不同类型的农村村官：一类是资源很多、以沿海发达地区村庄为主的村官，当前媒体报道、引起社会负面观感的腐官多属于这类;另一类是占全国绝大多数的一般农业型农村地区的村官，可开发资源少，腐官少[13]。前一类农村地区，由于可开发资源多，村庄“生命力顽强”、“朝气蓬勃”，处于其中的村官干劲也足，有些村官坚持服务大众，积极有为，也有些村官“利己性积极有为，利他性消极不为”。在贺雪峰看来，后一类农村地区村官容易被误解，更值得研究。与前者相比，后者的自然资源、地理位置等先天优势不足，市场青睐度低，国家财政投入和政策倾斜较少，发展滞后，逐渐衰败。秦晖曾指出，中国农村、农民、农业的衰败，几乎是个难以阻遏的潮流，就农村整体发展趋势而言，相对于极少数村庄和城市的繁荣发展，中国农村将会一直陷入相对衰败之中[14]。在占中国农村绝大多数的一般农业型地区，农村治理最为难办的问题不是村官贪腐，而是村官不作为及无能力作为[13]。可利用资源的不足，对村官的抱负种热情是一种巨大的打击，限制了其作为能力。 根据贺雪峰的分析，全国约有90%的村庄都是以农业为主的普通村庄，大多数的不作为（包括选择性行为）也就发生在这些普通村庄。贺雪峰从村级债务和财务出发，认为“村集体除了十分有限的上级转移支付，几乎没有可以使用的公共资源;村干部误工补贴少，想为村民办事，因为没有资源而办不成事”[13]。更准确地说，他这里所指的“公共资源”包括两方面：村庄内生资源（自然环境）和外部资源（社会投资、国家财政投入）;他所指的“办不成事”也包括两方面：为公消极不为和为私选择性行为。以江西G村所在S镇为例，多数村庄除了农田之外都有一定的山林、湖泊和荒地等自然资源，G村更是有几个小型的加工厂、砖瓦厂等私人开办的小企业。但由于地理位置较偏僻，外来投资少，无法有效利用，村集体的收入也自然很少，村官难以有所作为。但这并不意味着村干部常年无所事事，相反，他们常常从事村庄资源捕获行为[15]——为小集体利益奔波。无论是从村民的言谈中还是村官的忙碌中，都能较为明显地感觉到：在一年中，村官“也很忙”，在家休息的时间少;村官与留守的村庄能人合伙承包并经营村庄的山林、湖泊等集体自然资源，每人每年收入约在3～5万元之间（不包括烟酒、吃喝等）。由于政府财政投入少、误工补贴低，村官的公共服务能力差，多数村官选择以私人行动为主，积极从公共资源中赚取收入。村民也习以为常。与此相对，湖北的Y庄和H若两村之所以这些年发展迅速，与其地交通便利、多种产业发展和政府政策扶持密切相关。这两个村地处乡政府至县城的中间地带，交通运输便利，物流量大;且这两个村不依赖单纯的水稻生产和家庭式种植，而是各类副业、加工业、服务业、旅游业混合发展，即便是村官不作为，一些富裕村民和外来商人也会积极主动规划村庄发展，提供物力财力，对村官行为极具诱惑力。湖北H若村属于所在县域最富裕的村庄之一，但在2010年之前，该村的经济发展程度和村民生活水平却是不起眼的。直到2011年，在国家大力倡导新型农业、扶持农户规模化产业化生产的大背景下，基层政府与村官们积极利用该村的地理位置和大面积山林、荒地，鼓励、帮助当地村民大面积种植玫瑰花，并于2013年成立玫瑰花种植基地，修路开山，发展旅游业，该村村民的收入水平迅速提升。
诚然，村庄本身所具有的自然资源和人力资源是村庄治理与建设的决定因素，但这种内因是静态呈现的，其本身无法有效运转起来，需要有外力的刺激。所谓“几乎没有可以使用的公共资源”需要动态分析——关注自然资源与国家财政投入两方面结构，绝大多数农业型村庄所不具有的是从事较大工程和重要公共事务的资金与政策，动辄十几万、几十万，但“小资产”是有的，在于政府如何有效运用公共政策激活村庄资源。如果没有外力的积极引导，自然难以避免村官的选择性行为增多而为公性的积极有为行为减少，乃至损公肥私。这种选择性行为和消极性行为一方面削弱了村官为公积极进取的意志，另一方面不断地侵蚀着村官与村民之间的信任关系，增加二者间的对立矛盾，潜移默化地撕裂着村庄社会。从江西S镇与湖北M乡村庄发展的对比不难看出，越是自然环境不利，越是不受政府重视，越是可行使的财权空虚、可利用的财政不支，村官的行为积极性越是不高，村官就越是难有作为，村民也就越不指望村官，村官就越是没有作为的信心与动力。由此循环反复，村级治理的消极无为和选择性行为现象就越盛行。正是在自然环境不利和国家政策重视不够的双重影响下，本就受村官制度制约的村官的行為积极性进一步受到削弱，作为能力下降，从而导致选择性行为丛生。
四、 村官老龄化引发的问题
受生命周期影响，村官的老龄化潜移默化地削减着村官的人生动力，影响了村官的人生观念、价值追求，在村庄发展的资源与制度环境的共同作用下，行动积极性严重下降，作为能力衰退，给村治带来了诸多问题。在多数发展资源不足的中西部农村，村官的年龄普遍偏大，多数在50岁以上。这些老龄化村官的受教育水平普遍偏低，对于国家的农村新政策新理念领悟不到位，在村庄建设事务中作为能力不足;加上老龄化村官升迁无望，而承担的家庭（特别是子孙生活）压力与本职务农压力不减，进取心受损，“小农性”投资行为丛生。
（一） 老龄化村官的观念、价值发生巨大转变，进取心和魄力严重削弱
相比于青年人，老龄化村官的理性人角色更浓。村官老龄化加剧了村官的利弊权衡心理与“小农性”投资行为。老龄化村官在进行村庄建设时更多的会考虑可能存在的各种风险，衡量行动的成本收益比，这种综合考虑容易演变成做事优柔寡断，瞻前顾后，不敢放手作为。村官考虑的风险和不敢作为与地方官员考虑的风险不同，地方官员看重政绩和政治风险，大胆实践可能增加升迁机会也可能自毁政治前途，而村官更多的是看重物质收入和声誉，不少老龄化村官在心理和观念上更偏向于安安稳稳、按部就班的行动，这既能获得稳定收入又可“光荣退休”。这种“小农性”投机心理同样会束缚村官的行动积极性。江西省G村在2007年的新农村建设中，时任老支书Y（兼村委主任）一开始也是积极行动，带领两委干部积极到县、镇政府跑项目，并招商引资，欲为村庄铺路搭桥;但在遇到一些村民反对、阻扰后，便进取心大减，不愿意因为“公家小事”与村民发生矛盾得罪人，“吃力不讨好”，最后不了了之，以致G村直到现在还没有实现“组组通”水泥路全覆盖，有的村小组车辆出入极为不便。有趣的是，Y支书所在的村民小组以及村干部自家附近的道路基本实现硬化，一些房屋建筑等布局也得到重整规划。到2010年，该村一些村官（Y村支书由于2007年新农村建设一事没有主动参与）和经济能人倡议通过招商引资开发闲置的后山，但由于村官们的相关法律知识不足和商业经验欠缺，投资商在合同书上做了手脚。后来由于投资商毁约“跑路”，树木繁茂的后山成了水土流失严重的秃山。村民的收益也化为泡影，怨声载道。此事之后，无论是村支书还是其他村官，在村庄治理和建设中，都很少从事触动现有村庄格局的活动，抱着“多一事不如少一事”的态度，不作为。在2014年的乡村环境整治运动和2015年的农村扶贫运动中，Y支书也是能避则避，能拖则拖，“不求有功，但求无过”。“涉及到钱和面子的事，侵犯了谁都不好办;现在人家（村民）可不像之前只是去镇政府闹，一个电话直接打到县里市里去了，还不是咱遭殃，谁替你扛呀，他们（上面领导）只有功劳”。（JX08） 从表面上看，老龄化村官似乎仍具有强烈的行动积极性，为村庄建设积极奔走，却没有赢得好名声。原因何在呢？从权、责、利三者关系而言，老龄化村官看重的是利，然后是权与责，从事的是“小农性”投资活动。对于多数老龄化村官而言，升迁无望，为公利奋斗的人生动力在逐渐衰退，人生观和价值观有很大转变，更多地追求自身安享晚年与家庭幸福，私利重于公利。2007年的道路硬化工程中，反对的只是极少数人——在拆迁补偿问题上没有协商好，更多的村民持观望态度。Y支书并没有最大程度地动员两委干部和村庄宗族前辈（其中多数是党员干部），对政府下拨的补偿款也存在一定程度的侵吞并被村民知晓，村民反对的最大理由不是拆迁修路本身而是补偿金问题，不存在补偿金纠纷的大家族附近的道路都翻修了。2010年的后山开发，名义上是招商引资，实际上是一些村干部伙同村庄的几个强人非法转租的，直接绕开了村两委，更无村民代表大会召开;而村官们之所以积极号召，是因为他们入股了，每年可以分取红利。在这两个案例中，都存在一个共同点：因为发现在现有情境下有可观收入，村官们便积极推动;一旦遇到情况反弹，便權衡继续行动的利弊，趋利避害，公共利益让位于私人利益。
（二） 老龄化村官的政策解读力和思维力下降，自身能力不足，积极性下降
由于年龄原因，老龄化村官的智力和记忆力都在衰退，对于新理念、新知识、新技术的接受力和领悟能力都较弱。再加上留守农村的不少村官的文化水平和见识面都有限，不懂得如何有效地利用村庄环境和国家政策来发展村庄。M乡的Y庄和H若两村，作为该市委组织部和乡政府着重建设的试验村，村官的年轻化与知识化水平位居本乡其他村前列，其他村的村官文化水平总体上处在初中水平。江西G村所在S镇也是一个较具典型的农业型村镇，村官的文化水平在所在县也较有代表性（如表3）。
S镇共有16个行政村，根据村庄规模和事务量，每村设村官约3-5名，其中有些村支书与村委主任是兼任的，设会计（财经委员）1名，妇女主任（计生委员）1名，其他村官若干名。上表3的数据主要来源于S镇政府2016年的统计资料，其内在准确性是值得推敲的。就G村而言，该村Y支书的文化水平显示的为“初中”，56岁，已历任两届村支书兼村委主任（该村近6年都没有“村委主任”一职），实际上，Y支书小学没毕业就到生产队出工了。当地流传着一句笑话：“村支书除了自己名字，还会写啥！”虽然有些夸张，却反映出主要村官的文化水平和能力以及村民对其的不屑心态。G村会计的文化水平是最高的，为高中，也是他们那批60、70后中的佼佼者。在现实“两委”工作的村官，村支书基本上负责承接、审批、签字等，具体的文书和财务都是由会计负责的，以至于有些村民的证明和申请材料需要找书记和会计来回跑。政府下发的文件和项目，村支书的兴趣也不高，很多时候是让会计先看，然后一起商议，导致很多村务和村庄建设事宜拖拖拉拉。最典型的是2013年的组组通水泥路检测和2016年的龙舟新建。组组通水泥路是在县镇两级政府、村委会和村民共同出资修建的，工程队直接由政府负责，村委会负责二次验收。但村支书对于水泥路应如何检测事宜不懂，不敢大胆测试，招致一些村民不满，有些青年村民便自发组织起来，用最简单粗糙的“破坏法”肉眼观察，并找工程队索要相关材料数据。“两委”村官直接被搁置起来。2016年的龙舟建造更是由于村官请来的木匠师傅技术水平低、耗时过长和材料差而被一些村民谩骂，村支书索性推脱差事，不了了之。此外，在M乡和S镇的多数村庄，村支书（或村委主任）都希望政府能给村委会配一名大学生村官，帮助他们写材料，解读、宣传政策文件和日常办公，特别是运用电脑、打印机等新工具新技术。S镇的多数村委会经常是大门紧闭，办公桌灰尘满布。
五、 结语与思考：当使村官有为
综上所述，一系列制度性因素与非制度性因素的多重作用，共同决定了村官在村庄治理与建设中的观念、价值与积极性，影响了村官的作为能力和对村庄事务的投入度，导致了村官在村庄治理与建设中不同的行为选择。村官的行动积极性的高低，以及一个村庄的总体发展情况，很大程度上取决于这些因素的存在与否及其相互作用。在具备下面的诸条件时，村官的行动积极性与作为能力可能就高，村庄治理与建设也会达到最佳状态：村官的工作任务、压力与薪资、职权相匹配，并拥有规范化的职务上升空间;村庄自然环境好，地理位置优越，交通便利，自然资源丰富又得到国家政策倾斜;村官的年龄普遍年轻化，既有基层务农和管理经验，又拥有一定的知识水准。从管理者视角而言，上述条件是最适合于村庄治理与建设的;对于被管理者而言，村庄的发展还离不开广大村民的齐心协力。与此形成鲜明对比的也是全文所分析的是另一种极端，越是倾向于这种极端，村官的不作为现象越是盛行，那就是：制度上规定的村官的权、责、利极不匹配，没有编制和薪资，承担大量的自上而下的行政事务和责任;村庄发展的内外环境恶劣，地处偏僻，对外交通受堵，自然资源贫瘠，市场青睐度低，国家缺少重视;村官老龄化严重，其观念价值发生极大转变，思维能力与作为能力大减，担当意识锐减，“小农性”投资行为大增。这种情形在当前的多数农业型村庄都或多或少地存在，严重削弱了村官的行动积极性，降低了作为能力，阻碍着乡村的治理与建设。
中共十八大以来，地方官员和农村村官的不作为现象有明显加重的趋势。国家高层对此也有察觉，制定了相关政策，实施了一系列措施加以应对，推动地方官员和村官作为，但效果并不明显，地区间作用程度也不同。各地方的实践与探索都面临着制度与理论供给不够而难以持续推进的问题。村官与地方官员分属不同的体制，遵循着两种行为逻辑。村官的不作为问题，还应将其置于村民自治的框架内加以解决，属于社会自治的范畴。自上而下的压力型政府体制、目标责任制和行政项目制在社会底层的压力和作用力是有限的。政府作用力发挥的途径应是通过资源下村内化为村庄发展的动力，并激活村民自治制度，以村民自治制度推动村官积极有为。只有作为整体的村庄由衰老、落后的“衰老型社区”转向有朝气、有活力的“发展型社区”，“老龄化村官”转向“中青年村官”，村级治理与建设的制度环境因素发生根本性转变，村官才能可持续性积极有为。 首先，要扩充外来资源投入。“巧妇难为无米之炊”，对于广大的农业型村庄来说，在既定村官制度下，外来资源特别是政府财政投入是村庄建设和管理的最主要的物质支持，是村官作为的主要动力来源。农业型村庄的自我生产能力极其有限，缺少外来商业投资和市场青睐，这就需要政府通过科学、合理、制度化的途径将国家资源输入村庄，一部分直接用于村庄基础设施建设，发挥输血功能;一部分供给于村庄建设所需，发挥造血功能。造血功能的发挥，需要经历一个漫长曲折的过程，有待政府和市场合作规划村庄发展蓝图、方案，并培育村民自治的多元主体，避免村治中的精英资源的捕获行为。
其次，应充实村民自治权。“能力（权力）有多大，责任就有多大。”如果村庄内部没有可承接的主体和能力，那么外来的资源输入再强大也是徒劳的。输血最终是为了造血。推动村官有为的关键是为村官搭建积极作为的平台和下放相应的职权，村民自治的相关权益必须得到制度化保障，以消除村官消极性行为的后顾之忧。在村庄建设与治理中，村集体享有自主管理本社区事务和开发本社区资源的权力和自由，不受基层政府干预，特别是本社区自然资源的开发、经营与受益权，以及本社区人事、财物的自主管理权。自治权的回归，也是激活村民自治的基本要求，是村官积极推进村庄建设的权力资源。
再次，应尽快实现村官队伍年轻化。“年轻人是社会发展的主力军”，村官队伍的年轻化、知识化是国家治理现代化的必然要求。国家政策要想“一竿子插到底”地落實，仅靠基层政府是难以完成的，“最后一公里”并不是终点。政策落地是要实现“政策进村入户”，这就有赖于知政策、懂政策、遵政策的村官队伍不遗余力地执行。作为有机整体、合理分工的村官队伍，如何把壮年劳动力留在农村，并吸引人才流向农村，当好村官。需要解决两个关键问题：村官薪资和职业化。科学合理的薪资制度有助于激发村官队伍的整体斗志，减少其养老型观念和损公肥私的行为;职业化的村官队伍更具高效性、稳定性。如果基层政府人事选拔制度能够进行配套改革，与村官体制相衔接，拓展村官的上升空间，更是会极大地提高村官的作为积极性。当然，村官的薪资改革与职业化需谨慎进行，以避免陷入理论与实践困境⑤。
最后，应大力优化村治权力结构。村官的行动资源得到充实是其积极作为的主动力，但其持续性的维护还需要村庄权力结构的制度化优化。按照村民自治的制度安排，建制村设有村党支部、村民委员会、村民（务）监督委员会和村民代表大会（或户主代表大会），以及一些政府下派或对口的机构和人员，一些地区在实践中还探索建立村民议事会、理事会等自治性机构。但多数村治运行中，村党支部和村委会的权力过大，缺乏有效的同级监督;村民监督委员会沦为形式，村民代表大会基本处于停转状态。由于“村两委”的人事、财务、行动权限在很大程度上受到基层政府的控制，村治受制于基层政府。需要明确的是，村民自治并不等于群众自治，它还包括市场、社会等多种自治形态。继村庄行动资源、自治权与人才队伍之后，村治权力结构优化——强化同级监督迫在眉睫。来自政府的纵向监督与压力是有限的，非制度化的;村官不作为的根源在于其权力和责任的非常态化受制约。只有依靠来自村庄社会内部的广大的村民群众及各形态自治组织的常态化、制度化监督制约——让村民真正当家作主，才是治本之道。
注释：
① 参见Zhang Xiaobo，Fan Shenggen，Zhang Liniu and and Huang Jikun.Local Governance and Public Goods Provision in Rural China.Journal of Local Public Economics，2004，88（12）;沈艳和姚洋的《村庄选举和收入分配：来自中国八省四十八村的证据》一文载于《经济研究》2006年第4期;罗仁福等的《村民自治、农村税费改革与农村公投资》一文载于《经济学季刊》2006年第4期;王淑娜和姚洋的《基层民主和村庄治理——来自8省48村的证据》一文 ，载于《北京大学学报（哲学社会科学版）》2007年第3期;Luo Renfu，Zhang Linxiu，Huang Jikun and Rozelle，Scott.Elections Fiscal Reform and Public Goods Provision in Rural China.Journal of Comparative Economics，2007，35（9）.
② 参见秦晖的《传统中华帝国的乡村基层控制：汉唐间的乡村组织》一文 ，载于黄宗智编纂的《中国乡村研究》一书 ，商务印书馆2003年版;费孝通、吴晗等的《皇权与绅权》一书.三联书店2013年版;周雪光的《从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度》一文，载于《社会》，2016年第1期;楼劲的《“官吏之别出版”及“官吏关系”的若干历史问题》，一文载于《社会》，2016年第1期.
③ 本文在引用为本研究而做的采访记录时，均以两个大写字母表示采访地，如HB（湖北）、JX（江西），继以阿拉伯数字表示访谈记录文档的序号。
④ 其实，在笔者调研观察中，来自政府的压力性机制并非村官作为与否的主要因素;按照村官们流行的话“大不了不干了，谁又能来干呢”，村官们积极行动的主要动因还在于激励因素。
⑤ 参见贺雪峰的《村干部收入与职业化》一文，载于《中国党政干部论坛》2015年第11期;徐勇的《村干部的双重角色：当家人与代理人》一文，载于《二十一世纪》1997年第8期;赵树凯的《农村发展与新的治理范式》一文，载于潘维和贺雪峰编著的《社会主义新农村建设的理论与实践》，中国经济出版社出版2006年版第100页.
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（责任编辑 王婷婷）
关键词： 村级治理;制度环境;行动积极性;村官不作为
中图分类号： D267;D422.6 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.03.0013
一、 问题的提出与进路
2016年在湖北和江西农村调研时，发现了两个有意思的事件，虽然反映的是村级治理中的小变化，但就从当前政界和学界关注的“官员不作为”话题视角而言，值得深思。一个是发生在湖北省S行政村的事件，一名高三毕业生带着相关材料去找村支书（兼村委主任）签字申请大学生国家贫困贷款，村支书却因怕担责任再三推脱敷衍（事件1）;另一个是发生在江西省G行政村的事件，两村民按要求同时申请住房改建，却因为二人的身份地位及其与村干部的关系差异，受到村委主任的巨大区别对待（事件2）。这两个事件，并不是个案，恰恰是当前盛行于村级治理中的普遍现象，反映的是村官不作为问题。所谓村官“不作为”，是一种行为模式或行为选择，指的是村“两委”成员（俗称“村干部”）出于对利弊、难易的权衡，不积极主动按规章制度和服务民众的精神行为去尽职履责，也包括村官钻规章制度的空子，选择性行使或不行使职权的行为。事件1中，村支书的推脱敷衍、消极应付是一种典型的不作为行为——消极性行为;事件2中，村主任对于甲、乙两村民的不同处理态度和方式，反映的也是一种典型的不作为行为——选择性行为。在中国政治实践中，官员“不作为”早已有之，但农村基层社会中的“村官不作为”现象却少有人关注。如果说“乡镇治理”被认为是国家管理农村的“最后一公里”距离，那么村庄治理便是“最后一米”间隔，连接着民与官、社会与国家。在当前中国村治中，基层社会自治仍然是国家权力框架下的自治，农村社会是政府的附属品[1]，村官同时兼有多重角色，但政府官员与村官属于不同的组织与治理体制，分属不同领域和属性，村官的行为选择自然也遵循着不同的逻辑。
对于中国农村村官角色与行为模式的讨论，是基层治理领域的一个重要议题。对于这一阶层和领域中村官在权力运作过程中的角色，到底是国家利益的代理人还是社区利益的保护者，一直以来都存在争论，且角色的倾向和程度也不是固定的。徐勇最早提出村官“双重角色”说，认为在村民自治制度运行中，它既是政府利益代理人又是村民当家人[2]。在此基础上，吴毅通过实证调研并通过类型学分析后发现，农业型村庄村官的角色与行为处于“双重边缘化”处境，并提出村官针对村庄环境的“理性选择”说[3]。吴毅的观点也得到了一些学者的认同和进一步讨论。付英以社会结构与行动者间的互动关系为思路框架，结合对征地补偿问题的实证调研发现，除徐勇提出的双重角色外，村官还有第三个行动目标和角色——作为理性人，谋取个人利益最大化，村官为了在征地补偿中获取利益，往往会积极主动地实施越轨行为[4]。在既定村民自治制度情境下，村官往往会运用与上“共谋”，对下实现“利益组织化”的策略，构造出一个“自由政治空间”[5]，为自己利用集体资产谋利的行为创造条件。且这种角色的转变与行为的积极性与可摄取资源的强度呈正相关，资源越强，村官的理性人角色越强[6]。这种理性人角色，是从经济人假设出发的，有学者基于CGSS数据分析发现，村官的角色定位和行为选择与其薪酬高低显著相关，且村官的行为严重偏向于薪酬的支付主体，薪资在某种程度上决定着村官的行为选择[7]。村官的角色说有助于我们理解村官的行为模式。从另一方面而言，其不作为行为也可以从“选择性执行”[8]来解释。由于双重角色的存在，基于利弊、难易权衡，村官在应对上级政府不同的指标任务时会采取“有选择性”地实施。王思斌早期关于村官边际地位的研究也表明，虽然许多村官能够为了国家和村庄的利益牺牲个人的利益，但总体而言，村官的利得成本分析是十分实在的[9]。那么，如何平衡村治中的村官角色呢？村庄民主自治被多数学者认为是一剂良药。尽管村官处于政府与村民之间，但当二者对村官的要求发生矛盾时，出于对自己切身利益的考虑，村官们大多还是向村民系统一方回归的[10]。根据西方经验，在不同的制度设计下，行动者会有不同的行为模式。村民自治制度实施后，由于选举制度的变革，村官出于自身形象与下次选举需要，往往会重视民众的需求，显著增加村庄内的公共品开支和供给[10]。村庄民主的实行，将会促使村干部角色定位发生变化，使之由“国家利益代理人”向“社区利益代言人”转变，他们在日常治理过程中的行为模式也将随之改变，更多地从事提高村民福利的社区活动，而减少对于国家任务的执行[10]。
余礼信等： 制度、环境与行动积极性：村官不作为因素分析角色的转变意味着观念、价值和积极性的转变，这引导着行为选择。村官在行动前会对执行对象进行利弊、难易权衡，然后作出行为选择;村民自治制度的推行，有利于制约村官的谋私利行为。然而，为何在当前村庄民主治理实践中，村官不作为现象非减反增呢？诚然，制度在建构政治过程中扮演着重要的角色，是行动者选择偏好和目标的一个决定因素，行动者多数情况下倾向于成为遵守规则的“满意者”;但不排除少数时间里争做遵守规则的“受益者”，特别是根据制度（结构）及其外在环境的变化而进行策略性选择[11]。因此，仅从理性选择与制度来分析——作为一种静态和结构主义的普适性分析是不够的，作为行动主体的村官既受特定村政制度环境的影响，同时也对制度和环境进行主动适应和选择。本文的研究，并不忽视对村官角色转变的把握，而是通过“行动积极性”这个衔接点将村官角色及其行为选择置于村治制度与村庄发展环境下综合分析，制度性因素（包括村官人事制度、工薪制度、行政压力和国家政策倾斜）和非制度性因素（村庄地理位置、自然资源与村官年龄及其投资行为）的多重作用，共同制约和形塑了村官行动积极性和行为选择。当前农村出现的村官“不作为”现象，是村官消极应对权、责、利三者结构关系的结果。与地方官员不作为不同，多數村官并不是由于自身不干净或怕担风险担责任而不敢为，而是在整体制度环境背景下观念价值转变与作为空间受压导致了行动积极性与动力能力发生了变化。对于多数农业型村庄来说，制约村官作为的基本因素首先是与村官有关的正式制度，它通过对权、责、利结构关系的设计，提供了村官界定他们策略（选择性行为）和追求利益的情境;在此情境下，自然环境的不利与国家政策忽视导致的村庄发展内外环境劣势为村官的行动提供了另一个背景，村官作为的资源动力不足，行动积极性进一步受挫;前二者因素再与村官老龄化相结合，更是加剧了村官价值观念的转变和人生发展动力下滑，进一步削弱了村官的行动积极性和作为能力，从而转向不作为。 二、 村官制度（结构）的制约
按照村民自治的制度设计，村官并不是政府体制内的公务员（角色），而是基层社会群众自治组织的成员，是民众（角色）。但由于农村整体社会还是国家管制下的一个没有主体性的领域，村庄和社区只是国家政权体制（而不是主体性社会）的基础单位和基本单元[2]，“村两委”承担着大量的自上而下的行政任务，基层政府对村级权力结构、村级财务、村级治理的影响也越发深入，“村两委”成为基层政府的附庸机构。因此，“村官”更类似于中国传统社会（魏晋以来）的活跃于乡村管理中的“吏”②民。就自上而下的国家治理结构而言，村官和吏胥的工作性质都是行政执行，在来自上级政府的任务考核、评估等压力性机制下作为空间的弹性不足;就选用方式而言，无政府统一选任，这也就使得村官的年龄限制相对于公务员更宽;就等级官阶而言，都无级别，不纳入政府人员编制;就待遇报酬而言，不纳入国家财政预算，由地方补发或自筹，村官所享受的物质激励是非常有限的。当然，这只是相对而言，当前的“村官”，更偏向于“民”。
从制度设计而言，村官是农村底层的精英群体，经验丰富，动手能力强，对所在农村非常熟悉，是农村民众中的积极分子和先进代表。实际政治生活中，这类先进代表却没有农村政策制定的参与权，更多的是在上级行政压力下将大量的国家政策和地方决策直接地贯彻到村民身上;按照权、责、利匹配原则，村官更多的是“责”而缺“权”和“利”。这极大地挫伤了村官的行动积极性，真正年轻有为的村民宁愿外出务工获取优势收入，也不愿干这“卖力不讨好”“没有前（钱）途”的苦差事。
我们在湖北和江西村庄的调研中都发现，一些村庄的村支书一干就是十几年（有些是主要村庄能人轮流“坐庄”），“稳稳当当，左右逢源”（JX11、HB11）③，但也没有大的建树。根据W老支书的说法：“辛辛苦苦十几年，既办好了上面的事，又维护了村里秩序。接下来的当然是自家的事，上有高堂老人需要照顾，下有孙儿需要抚养，外边的田也得种。都这么大岁数了，还能图个啥？”（HB11）在他看来，村支书这个位置很尴尬，不上不下的，吃力不讨好：升迁无望，如果不存点私心捞些好处，怎么养活一大家子人;如果捞的多了，又难免遭人使坏而出事。因此，他认为村支书（包括其他村官）最好是循规蹈矩，认清形势，有所为有所不为：在基层政府重视的任务（如环境整治、扶贫、维稳）上积极有为，以应对上级考核;在行政压力小、基层政府不重视的事务上奉行“不出事，不治理”的逻辑④。W老支书简单地算了笔工作活动账：每月抽烟300元，交通费200元，吃喝500元，人情往来500元，其他杂费500元，光花在工作中的支出就得2000元，有时候还得倒贴。这样的村支书（HB11）年收入还不如在外务工的普通村民。自2012年以来，针对村民自治中村干部的懒散、懈怠现象，该乡所在县级市委和组织部采取了一系列创新策略：一是通过薪水增加激励，并将村支书（村委主任）职务变为全职，激励村支书勤奋作为，按时上班、值班;二是推进村官特别是村支书的年轻化、知识化，倡导年轻有为的村民回乡竞选村官。M乡的Y庄和H若两村被划为重点示范村，两村书记都是在2013年被乡政府“规劝”回村的，40岁不到，两村的“村两委”成员平均年龄都大大降低（如下表1）。
三是试点从提拔优秀村党支部书记入乡党委，担任领导职务，通过升迁机制激励村支书积极有为。Y庄村的柯书记就是典型的案例，2016年被提升为M乡党委委员，这也是该县级市的首例（见表2）。通过几年的试点，这些策略确实起到了不小的积极作用，村官的“不作为”现象大为减少，村官的工作激情被调动起来了，值班情况也大为好转，村民自治似乎被激活了。
但是，这种升迁激励机制也存在一定困境。一是由村支书晋升乡领导岗位的概率过小，且存在不确定性因素。上文提到的柯书记的晋升之路，难以复制，他有着其他村难有的先天优势：该村有独特的自然资源，有不少外來工厂的基础，经济发展位列M乡前列，村支书作为的空间大;该村宗姓结构较为单一，宗族制度影响大，邻里间矛盾少且易于解决;该村靠近乡政府和市区，交通便利，多数村民在本市务工和经商;柯书记的伯父就曾是村支书，为他积累了一定的资源。二是村支书的晋升与政府体制内公务员的晋升存在矛盾。职务是有限的、岗位是固定的，村支书晋升就意味着体制内的公务员上升之路受阻。在国家大力改革政府人事管理制度，优化公务员考试制度，倡导基层公务员队伍年轻化、专业化、知识化的背景下，乡镇政府的公务员多数是具有高学历、通过专业化考试选拔的大学生。如表2所示，当前M乡党委成员中，柯委员的年龄是最大的，学历也是最低的（余书记已于2001年获得学士学位，王委员为研究生在读）。农村党支书的晋升，既不符合国家的精神，又容易消磨基层公务员的积极性，加重基层公务员的“不作为”现象。三是这种激励机制容易陷入村官“不作为”的怪圈。一方面，M乡给村官提供高薪水属于“高薪养廉”的做法，村支书的薪水远高于其他村官，“同工不同酬”，容易影响他们的工作积极性;另一方面，这种激励机制是建立在“自治下沉”实践上的，M乡通过“党建+村民理事会”模式，以村民小组为基础建立若干村民理事会，实行本单元自治，这样就大大减轻了“村两委”的工作任务。但村民理事会是自愿性自治组织，其成员主要来自村中“五老”;由于服务精神的有限性与体力原因，在缺乏持续性政府项目等财政刺激的情况下，行动积极性很可能被慢慢消磨，乃至重新堕入“不作为”。政府资源并未实现对民间社会的真正动员[12]。
三、 自然环境与国家政策影响
农村村民自治制度推行以来，乡村秩序和治理绩效有了较大改观和提升，但关于村官不作为的讨论和事件也此起彼伏，特别是中共十八大以来，随着中央工作重心的偏移，经济建设速度和力度有所放缓，反腐与廉政建设强力推进，被爆出来的村官腐败甚至小官巨贪案例屡见不鲜，一部分村官也有意识地少作为、不作为，以规避风险。村官贪腐或少作为，本质上和不作为是一样的，是不作为的一种形式，属于选择性行为，有利则为之，不利则避之。值得注意的是，我们在谈论村官不作为问题时，需要对不同农村地区的村官有所区别。正如三农学者贺雪峰指出的，在谈村官贪腐问题时，需要明确两种完全不同类型的农村村官：一类是资源很多、以沿海发达地区村庄为主的村官，当前媒体报道、引起社会负面观感的腐官多属于这类;另一类是占全国绝大多数的一般农业型农村地区的村官，可开发资源少，腐官少[13]。前一类农村地区，由于可开发资源多，村庄“生命力顽强”、“朝气蓬勃”，处于其中的村官干劲也足，有些村官坚持服务大众，积极有为，也有些村官“利己性积极有为，利他性消极不为”。在贺雪峰看来，后一类农村地区村官容易被误解，更值得研究。与前者相比，后者的自然资源、地理位置等先天优势不足，市场青睐度低，国家财政投入和政策倾斜较少，发展滞后，逐渐衰败。秦晖曾指出，中国农村、农民、农业的衰败，几乎是个难以阻遏的潮流，就农村整体发展趋势而言，相对于极少数村庄和城市的繁荣发展，中国农村将会一直陷入相对衰败之中[14]。在占中国农村绝大多数的一般农业型地区，农村治理最为难办的问题不是村官贪腐，而是村官不作为及无能力作为[13]。可利用资源的不足，对村官的抱负种热情是一种巨大的打击，限制了其作为能力。 根据贺雪峰的分析，全国约有90%的村庄都是以农业为主的普通村庄，大多数的不作为（包括选择性行为）也就发生在这些普通村庄。贺雪峰从村级债务和财务出发，认为“村集体除了十分有限的上级转移支付，几乎没有可以使用的公共资源;村干部误工补贴少，想为村民办事，因为没有资源而办不成事”[13]。更准确地说，他这里所指的“公共资源”包括两方面：村庄内生资源（自然环境）和外部资源（社会投资、国家财政投入）;他所指的“办不成事”也包括两方面：为公消极不为和为私选择性行为。以江西G村所在S镇为例，多数村庄除了农田之外都有一定的山林、湖泊和荒地等自然资源，G村更是有几个小型的加工厂、砖瓦厂等私人开办的小企业。但由于地理位置较偏僻，外来投资少，无法有效利用，村集体的收入也自然很少，村官难以有所作为。但这并不意味着村干部常年无所事事，相反，他们常常从事村庄资源捕获行为[15]——为小集体利益奔波。无论是从村民的言谈中还是村官的忙碌中，都能较为明显地感觉到：在一年中，村官“也很忙”，在家休息的时间少;村官与留守的村庄能人合伙承包并经营村庄的山林、湖泊等集体自然资源，每人每年收入约在3～5万元之间（不包括烟酒、吃喝等）。由于政府财政投入少、误工补贴低，村官的公共服务能力差，多数村官选择以私人行动为主，积极从公共资源中赚取收入。村民也习以为常。与此相对，湖北的Y庄和H若两村之所以这些年发展迅速，与其地交通便利、多种产业发展和政府政策扶持密切相关。这两个村地处乡政府至县城的中间地带，交通运输便利，物流量大;且这两个村不依赖单纯的水稻生产和家庭式种植，而是各类副业、加工业、服务业、旅游业混合发展，即便是村官不作为，一些富裕村民和外来商人也会积极主动规划村庄发展，提供物力财力，对村官行为极具诱惑力。湖北H若村属于所在县域最富裕的村庄之一，但在2010年之前，该村的经济发展程度和村民生活水平却是不起眼的。直到2011年，在国家大力倡导新型农业、扶持农户规模化产业化生产的大背景下，基层政府与村官们积极利用该村的地理位置和大面积山林、荒地，鼓励、帮助当地村民大面积种植玫瑰花，并于2013年成立玫瑰花种植基地，修路开山，发展旅游业，该村村民的收入水平迅速提升。
诚然，村庄本身所具有的自然资源和人力资源是村庄治理与建设的决定因素，但这种内因是静态呈现的，其本身无法有效运转起来，需要有外力的刺激。所谓“几乎没有可以使用的公共资源”需要动态分析——关注自然资源与国家财政投入两方面结构，绝大多数农业型村庄所不具有的是从事较大工程和重要公共事务的资金与政策，动辄十几万、几十万，但“小资产”是有的，在于政府如何有效运用公共政策激活村庄资源。如果没有外力的积极引导，自然难以避免村官的选择性行为增多而为公性的积极有为行为减少，乃至损公肥私。这种选择性行为和消极性行为一方面削弱了村官为公积极进取的意志，另一方面不断地侵蚀着村官与村民之间的信任关系，增加二者间的对立矛盾，潜移默化地撕裂着村庄社会。从江西S镇与湖北M乡村庄发展的对比不难看出，越是自然环境不利，越是不受政府重视，越是可行使的财权空虚、可利用的财政不支，村官的行为积极性越是不高，村官就越是难有作为，村民也就越不指望村官，村官就越是没有作为的信心与动力。由此循环反复，村级治理的消极无为和选择性行为现象就越盛行。正是在自然环境不利和国家政策重视不够的双重影响下，本就受村官制度制约的村官的行為积极性进一步受到削弱，作为能力下降，从而导致选择性行为丛生。
四、 村官老龄化引发的问题
受生命周期影响，村官的老龄化潜移默化地削减着村官的人生动力，影响了村官的人生观念、价值追求，在村庄发展的资源与制度环境的共同作用下，行动积极性严重下降，作为能力衰退，给村治带来了诸多问题。在多数发展资源不足的中西部农村，村官的年龄普遍偏大，多数在50岁以上。这些老龄化村官的受教育水平普遍偏低，对于国家的农村新政策新理念领悟不到位，在村庄建设事务中作为能力不足;加上老龄化村官升迁无望，而承担的家庭（特别是子孙生活）压力与本职务农压力不减，进取心受损，“小农性”投资行为丛生。
（一） 老龄化村官的观念、价值发生巨大转变，进取心和魄力严重削弱
相比于青年人，老龄化村官的理性人角色更浓。村官老龄化加剧了村官的利弊权衡心理与“小农性”投资行为。老龄化村官在进行村庄建设时更多的会考虑可能存在的各种风险，衡量行动的成本收益比，这种综合考虑容易演变成做事优柔寡断，瞻前顾后，不敢放手作为。村官考虑的风险和不敢作为与地方官员考虑的风险不同，地方官员看重政绩和政治风险，大胆实践可能增加升迁机会也可能自毁政治前途，而村官更多的是看重物质收入和声誉，不少老龄化村官在心理和观念上更偏向于安安稳稳、按部就班的行动，这既能获得稳定收入又可“光荣退休”。这种“小农性”投机心理同样会束缚村官的行动积极性。江西省G村在2007年的新农村建设中，时任老支书Y（兼村委主任）一开始也是积极行动，带领两委干部积极到县、镇政府跑项目，并招商引资，欲为村庄铺路搭桥;但在遇到一些村民反对、阻扰后，便进取心大减，不愿意因为“公家小事”与村民发生矛盾得罪人，“吃力不讨好”，最后不了了之，以致G村直到现在还没有实现“组组通”水泥路全覆盖，有的村小组车辆出入极为不便。有趣的是，Y支书所在的村民小组以及村干部自家附近的道路基本实现硬化，一些房屋建筑等布局也得到重整规划。到2010年，该村一些村官（Y村支书由于2007年新农村建设一事没有主动参与）和经济能人倡议通过招商引资开发闲置的后山，但由于村官们的相关法律知识不足和商业经验欠缺，投资商在合同书上做了手脚。后来由于投资商毁约“跑路”，树木繁茂的后山成了水土流失严重的秃山。村民的收益也化为泡影，怨声载道。此事之后，无论是村支书还是其他村官，在村庄治理和建设中，都很少从事触动现有村庄格局的活动，抱着“多一事不如少一事”的态度，不作为。在2014年的乡村环境整治运动和2015年的农村扶贫运动中，Y支书也是能避则避，能拖则拖，“不求有功，但求无过”。“涉及到钱和面子的事，侵犯了谁都不好办;现在人家（村民）可不像之前只是去镇政府闹，一个电话直接打到县里市里去了，还不是咱遭殃，谁替你扛呀，他们（上面领导）只有功劳”。（JX08） 从表面上看，老龄化村官似乎仍具有强烈的行动积极性，为村庄建设积极奔走，却没有赢得好名声。原因何在呢？从权、责、利三者关系而言，老龄化村官看重的是利，然后是权与责，从事的是“小农性”投资活动。对于多数老龄化村官而言，升迁无望，为公利奋斗的人生动力在逐渐衰退，人生观和价值观有很大转变，更多地追求自身安享晚年与家庭幸福，私利重于公利。2007年的道路硬化工程中，反对的只是极少数人——在拆迁补偿问题上没有协商好，更多的村民持观望态度。Y支书并没有最大程度地动员两委干部和村庄宗族前辈（其中多数是党员干部），对政府下拨的补偿款也存在一定程度的侵吞并被村民知晓，村民反对的最大理由不是拆迁修路本身而是补偿金问题，不存在补偿金纠纷的大家族附近的道路都翻修了。2010年的后山开发，名义上是招商引资，实际上是一些村干部伙同村庄的几个强人非法转租的，直接绕开了村两委，更无村民代表大会召开;而村官们之所以积极号召，是因为他们入股了，每年可以分取红利。在这两个案例中，都存在一个共同点：因为发现在现有情境下有可观收入，村官们便积极推动;一旦遇到情况反弹，便權衡继续行动的利弊，趋利避害，公共利益让位于私人利益。
（二） 老龄化村官的政策解读力和思维力下降，自身能力不足，积极性下降
由于年龄原因，老龄化村官的智力和记忆力都在衰退，对于新理念、新知识、新技术的接受力和领悟能力都较弱。再加上留守农村的不少村官的文化水平和见识面都有限，不懂得如何有效地利用村庄环境和国家政策来发展村庄。M乡的Y庄和H若两村，作为该市委组织部和乡政府着重建设的试验村，村官的年轻化与知识化水平位居本乡其他村前列，其他村的村官文化水平总体上处在初中水平。江西G村所在S镇也是一个较具典型的农业型村镇，村官的文化水平在所在县也较有代表性（如表3）。
S镇共有16个行政村，根据村庄规模和事务量，每村设村官约3-5名，其中有些村支书与村委主任是兼任的，设会计（财经委员）1名，妇女主任（计生委员）1名，其他村官若干名。上表3的数据主要来源于S镇政府2016年的统计资料，其内在准确性是值得推敲的。就G村而言，该村Y支书的文化水平显示的为“初中”，56岁，已历任两届村支书兼村委主任（该村近6年都没有“村委主任”一职），实际上，Y支书小学没毕业就到生产队出工了。当地流传着一句笑话：“村支书除了自己名字，还会写啥！”虽然有些夸张，却反映出主要村官的文化水平和能力以及村民对其的不屑心态。G村会计的文化水平是最高的，为高中，也是他们那批60、70后中的佼佼者。在现实“两委”工作的村官，村支书基本上负责承接、审批、签字等，具体的文书和财务都是由会计负责的，以至于有些村民的证明和申请材料需要找书记和会计来回跑。政府下发的文件和项目，村支书的兴趣也不高，很多时候是让会计先看，然后一起商议，导致很多村务和村庄建设事宜拖拖拉拉。最典型的是2013年的组组通水泥路检测和2016年的龙舟新建。组组通水泥路是在县镇两级政府、村委会和村民共同出资修建的，工程队直接由政府负责，村委会负责二次验收。但村支书对于水泥路应如何检测事宜不懂，不敢大胆测试，招致一些村民不满，有些青年村民便自发组织起来，用最简单粗糙的“破坏法”肉眼观察，并找工程队索要相关材料数据。“两委”村官直接被搁置起来。2016年的龙舟建造更是由于村官请来的木匠师傅技术水平低、耗时过长和材料差而被一些村民谩骂，村支书索性推脱差事，不了了之。此外，在M乡和S镇的多数村庄，村支书（或村委主任）都希望政府能给村委会配一名大学生村官，帮助他们写材料，解读、宣传政策文件和日常办公，特别是运用电脑、打印机等新工具新技术。S镇的多数村委会经常是大门紧闭，办公桌灰尘满布。
五、 结语与思考：当使村官有为
综上所述，一系列制度性因素与非制度性因素的多重作用，共同决定了村官在村庄治理与建设中的观念、价值与积极性，影响了村官的作为能力和对村庄事务的投入度，导致了村官在村庄治理与建设中不同的行为选择。村官的行动积极性的高低，以及一个村庄的总体发展情况，很大程度上取决于这些因素的存在与否及其相互作用。在具备下面的诸条件时，村官的行动积极性与作为能力可能就高，村庄治理与建设也会达到最佳状态：村官的工作任务、压力与薪资、职权相匹配，并拥有规范化的职务上升空间;村庄自然环境好，地理位置优越，交通便利，自然资源丰富又得到国家政策倾斜;村官的年龄普遍年轻化，既有基层务农和管理经验，又拥有一定的知识水准。从管理者视角而言，上述条件是最适合于村庄治理与建设的;对于被管理者而言，村庄的发展还离不开广大村民的齐心协力。与此形成鲜明对比的也是全文所分析的是另一种极端，越是倾向于这种极端，村官的不作为现象越是盛行，那就是：制度上规定的村官的权、责、利极不匹配，没有编制和薪资，承担大量的自上而下的行政事务和责任;村庄发展的内外环境恶劣，地处偏僻，对外交通受堵，自然资源贫瘠，市场青睐度低，国家缺少重视;村官老龄化严重，其观念价值发生极大转变，思维能力与作为能力大减，担当意识锐减，“小农性”投资行为大增。这种情形在当前的多数农业型村庄都或多或少地存在，严重削弱了村官的行动积极性，降低了作为能力，阻碍着乡村的治理与建设。
中共十八大以来，地方官员和农村村官的不作为现象有明显加重的趋势。国家高层对此也有察觉，制定了相关政策，实施了一系列措施加以应对，推动地方官员和村官作为，但效果并不明显，地区间作用程度也不同。各地方的实践与探索都面临着制度与理论供给不够而难以持续推进的问题。村官与地方官员分属不同的体制，遵循着两种行为逻辑。村官的不作为问题，还应将其置于村民自治的框架内加以解决，属于社会自治的范畴。自上而下的压力型政府体制、目标责任制和行政项目制在社会底层的压力和作用力是有限的。政府作用力发挥的途径应是通过资源下村内化为村庄发展的动力，并激活村民自治制度，以村民自治制度推动村官积极有为。只有作为整体的村庄由衰老、落后的“衰老型社区”转向有朝气、有活力的“发展型社区”，“老龄化村官”转向“中青年村官”，村级治理与建设的制度环境因素发生根本性转变，村官才能可持续性积极有为。 首先，要扩充外来资源投入。“巧妇难为无米之炊”，对于广大的农业型村庄来说，在既定村官制度下，外来资源特别是政府财政投入是村庄建设和管理的最主要的物质支持，是村官作为的主要动力来源。农业型村庄的自我生产能力极其有限，缺少外来商业投资和市场青睐，这就需要政府通过科学、合理、制度化的途径将国家资源输入村庄，一部分直接用于村庄基础设施建设，发挥输血功能;一部分供给于村庄建设所需，发挥造血功能。造血功能的发挥，需要经历一个漫长曲折的过程，有待政府和市场合作规划村庄发展蓝图、方案，并培育村民自治的多元主体，避免村治中的精英资源的捕获行为。
其次，应充实村民自治权。“能力（权力）有多大，责任就有多大。”如果村庄内部没有可承接的主体和能力，那么外来的资源输入再强大也是徒劳的。输血最终是为了造血。推动村官有为的关键是为村官搭建积极作为的平台和下放相应的职权，村民自治的相关权益必须得到制度化保障，以消除村官消极性行为的后顾之忧。在村庄建设与治理中，村集体享有自主管理本社区事务和开发本社区资源的权力和自由，不受基层政府干预，特别是本社区自然资源的开发、经营与受益权，以及本社区人事、财物的自主管理权。自治权的回归，也是激活村民自治的基本要求，是村官积极推进村庄建设的权力资源。
再次，应尽快实现村官队伍年轻化。“年轻人是社会发展的主力军”，村官队伍的年轻化、知识化是国家治理现代化的必然要求。国家政策要想“一竿子插到底”地落實，仅靠基层政府是难以完成的，“最后一公里”并不是终点。政策落地是要实现“政策进村入户”，这就有赖于知政策、懂政策、遵政策的村官队伍不遗余力地执行。作为有机整体、合理分工的村官队伍，如何把壮年劳动力留在农村，并吸引人才流向农村，当好村官。需要解决两个关键问题：村官薪资和职业化。科学合理的薪资制度有助于激发村官队伍的整体斗志，减少其养老型观念和损公肥私的行为;职业化的村官队伍更具高效性、稳定性。如果基层政府人事选拔制度能够进行配套改革，与村官体制相衔接，拓展村官的上升空间，更是会极大地提高村官的作为积极性。当然，村官的薪资改革与职业化需谨慎进行，以避免陷入理论与实践困境⑤。
最后，应大力优化村治权力结构。村官的行动资源得到充实是其积极作为的主动力，但其持续性的维护还需要村庄权力结构的制度化优化。按照村民自治的制度安排，建制村设有村党支部、村民委员会、村民（务）监督委员会和村民代表大会（或户主代表大会），以及一些政府下派或对口的机构和人员，一些地区在实践中还探索建立村民议事会、理事会等自治性机构。但多数村治运行中，村党支部和村委会的权力过大，缺乏有效的同级监督;村民监督委员会沦为形式，村民代表大会基本处于停转状态。由于“村两委”的人事、财务、行动权限在很大程度上受到基层政府的控制，村治受制于基层政府。需要明确的是，村民自治并不等于群众自治，它还包括市场、社会等多种自治形态。继村庄行动资源、自治权与人才队伍之后，村治权力结构优化——强化同级监督迫在眉睫。来自政府的纵向监督与压力是有限的，非制度化的;村官不作为的根源在于其权力和责任的非常态化受制约。只有依靠来自村庄社会内部的广大的村民群众及各形态自治组织的常态化、制度化监督制约——让村民真正当家作主，才是治本之道。
注释：
① 参见Zhang Xiaobo，Fan Shenggen，Zhang Liniu and and Huang Jikun.Local Governance and Public Goods Provision in Rural China.Journal of Local Public Economics，2004，88（12）;沈艳和姚洋的《村庄选举和收入分配：来自中国八省四十八村的证据》一文载于《经济研究》2006年第4期;罗仁福等的《村民自治、农村税费改革与农村公投资》一文载于《经济学季刊》2006年第4期;王淑娜和姚洋的《基层民主和村庄治理——来自8省48村的证据》一文 ，载于《北京大学学报（哲学社会科学版）》2007年第3期;Luo Renfu，Zhang Linxiu，Huang Jikun and Rozelle，Scott.Elections Fiscal Reform and Public Goods Provision in Rural China.Journal of Comparative Economics，2007，35（9）.
② 参见秦晖的《传统中华帝国的乡村基层控制：汉唐间的乡村组织》一文 ，载于黄宗智编纂的《中国乡村研究》一书 ，商务印书馆2003年版;费孝通、吴晗等的《皇权与绅权》一书.三联书店2013年版;周雪光的《从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度》一文，载于《社会》，2016年第1期;楼劲的《“官吏之别出版”及“官吏关系”的若干历史问题》，一文载于《社会》，2016年第1期.
③ 本文在引用为本研究而做的采访记录时，均以两个大写字母表示采访地，如HB（湖北）、JX（江西），继以阿拉伯数字表示访谈记录文档的序号。
④ 其实，在笔者调研观察中，来自政府的压力性机制并非村官作为与否的主要因素;按照村官们流行的话“大不了不干了，谁又能来干呢”，村官们积极行动的主要动因还在于激励因素。
⑤ 参见贺雪峰的《村干部收入与职业化》一文，载于《中国党政干部论坛》2015年第11期;徐勇的《村干部的双重角色：当家人与代理人》一文，载于《二十一世纪》1997年第8期;赵树凯的《农村发展与新的治理范式》一文，载于潘维和贺雪峰编著的《社会主义新农村建设的理论与实践》，中国经济出版社出版2006年版第100页.
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（责任编辑 王婷婷）