2009年2月17日，交通运输部体改法规司立法处处长魏东表示，国务院2009年立法工作计划已明确由交通运输部负责起草《城市公共交通条例》，其内容涉及出租车和城市公共交通管理两方面。
　　2009年2月20日，交通运输部、公安部联手，在全国开始了为期3个月的集中打击“黑车”等非法经营出租车专项治理活动。
　　出租车管理上位法的起草列入了国务院立法工作计划，出租车市场的管理和规范力度进一步加大，这样的消息令无数从事或关注出租车行业的同仁们激动不已。去年，我国一度频发的出租车罢运潮留下的阴影也似乎逐渐迎来了难得的暖阳，改革希望在即。
　　然而，出租车行业难管难改是不争的事实，世界上都没有统一的做法。而且，大小城市有别，不同类型的城市有别。到底该如何管？用什么方式管？管到什么程度？业内争议很大。
　　对此，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长张军扩认真对我国出租车行业进行了全面把脉，就已经暴露出来的居民“打车难”、服务质量差、经营权管理不规范、非法营运屡禁不止、司企关系不顺、司机压力过大等疑难杂症针对性地开出了“药方”。
　　
　　定位：“补充”而非“主要”
　　
　　“当前，出租车行业的核心问题还在于准确的定位！”张军扩毫不含糊地说。
　　他认为，对出租车行业的定位是决定采取什么样的管理体制和政策的基础。从行业特性和国情出发，应当将出租汽车定位为：满足居民特殊出行需要，是大容量公共交通的补充。
　　对此，张军扩进一步解释说，出租汽车是介于大容量交通和私人交通之间的一种运输方式，相对于私人交通，出租汽车在使用上不具有排他性特征，属于公共交通的范畴。但相对于大容量公共交通，其不仅使用成本相对较高，对资源环境造成的压力相对较大，而且主要在城市运营，占用的城市道路资源也相对较多，是一种便捷但不经济的公共交通方式。
　　“因此，我国需要将优先发展大容量公共交通作为长期战略，而在政策上应该对出租汽车的发展予以适当限制。我认为，不宜简单地将出租汽车定位为公共交通的组成部分，否则容易导致出租汽车像其他大容量公共交通一样享受政府补贴的不正确做法。”张军扩强调说。
　　近年来，针对油价上涨问题所实行的油价补贴制度，虽然对于保障司机和消费者利益，维护社会稳定发挥了重要作用，但张军扩直言不讳地提出，这不应成为一项长期性制度。从理论上讲，乘坐出租汽车的消费者应该支付油价上涨的成本，政府补贴这部分特定人群是不公平的。根据他的实地调研结果，政府不应该补贴，而应该尽快研究实施油价联动政策，建立应对油价上涨的长效机制。
　　同时，张军扩也没有否认，在大容量公共交通尚未建立和完善之前，在许多城市特别是在小城市，出租汽车通常成为重要交通工具，在满足居民特殊出行需求中发挥着重要作用。即使在大容量公共交通发展较好的情况下，出租汽车仍然是满足居民一些特殊出行需要的公共交通工具，比如去机场、上医院、到不熟悉的地方等。
　　“大容量公共交通在服务网络和营运时间方面存在局限性，这正好为出租汽车的存在提供了空间。”张军扩补充说。
　　因此，出租汽车不宜作为主要的公共交通方式，但它又是不可替代的，可以作为大容量公共交通的补充，纳入城市综合交通体系中，统筹考虑，适度发展。
　　
　　监管：特许经营有效调控
　　
　　“政府究竟应当对出租汽车实行怎样的监管？从各国的经验、做法以及各种理论观点来看，迄今为止没有一种统一的方式和解释。各种方式都存在各自的问题，但总体来看，无论从国外还是国内，实行特许经营的城市占绝大多数。”张军扩介绍说。
　　究竟哪一种监管方式更有效，更适合中国的出租车行业？张军扩更倾向于特许经营的方式。
　　“特许经营，意味着政府不仅要对出租汽车的运价、出租汽车的数量进行调控，而且要对经营者的经营行为进行必要的和特别的监管。而这是非常必要的。”张军扩强调说。
　　就出租汽车的一般特性来看，需要对其运价进行管制。首先，由于出租汽车行业存在明显的信息不对称，在大多数情况下，乘客无法同时比较两辆或者两辆以上出租汽车的服务质量和价格，只能选择当前可获得的出租汽车，如果对价格进行谈判，乘客掌握的信息相对于司机明显不足。因此，实行统一定价或者实行最高限价有利于防止司机欺诈乘客。
　　其次，在出租汽车服务交易中，如果没有价格管制，每次交易的觅价行为都需要司乘双方进行谈判，这会产生很高的交易成本，还会造成道路拥堵，浪费公共路面资源。
　　


　　关于争议较大的数量控制问题，从国外经验来看，绝大多数大中城市都对数量进行控制，也有少部分取消了数量控制。从国内实际情况看，各地基本都实行数量控制。
　　“通过实地考察，我们认为，在现阶段的我国国情条件下，数量控制是维护公共利益和保障行业稳定发展的重要途径。出租汽车的特点之一就是其运营需要占用城市道路，而城市道路不仅是一项稀缺的公共资源，而且具有多项用途，因此，一个城市究竟应当投放多少出租汽车，应当纳入该城市公共交通体系发展规划、城市道路建设规划及城市总体发展规划当中综合考虑，适当控制数量，而不能单纯由出租汽车服务市场的供求来决定。”
　　“另外，出租汽车行业具有就业灵活和收入相对稳定的特点，在存在巨大就业压力的情况下，劳动者进入出租车行业往往具有很大的盲目性，一旦放开数量控制很容易导致供给过剩。虽然市场会逐渐做出调整，迫使部分车辆退出市场，但调整过程可能是持久的和痛苦的，不仅会使城市公共秩序和司机个人财产遭受损失，而且会给社会稳定造成不利影响。”张军扩分析说。
　　因此，张军扩坚决主张，政府应该通过特许经营的方式有效监管。同时，他特别指出，除了对经营者的服务质量进行监管外，还必须进行以下两项监管：
　　一是行业整体盈利水平。如果由于数量和运价控制而导致公司盈利水平大大超过合理的或社会平均盈利水平，那么政府就应当通过经营权有偿出让价格调整或征收特别税收等方式，将超额利润部分收归公共财政，或者通过扩大准入数量，降低行业垄断利润。
　　二是要对经营权持有人和司机的收益分配关系进行调控。由于政府的数量控制，经营权持有人在与司机的谈判中处于绝对优势，如果政府不加规范，则很难保障司机的利益，从而很难保障出租汽车的服务质量。
　　
　　经营权：服务质量招标与定价出让相伴
　　
　　出租汽车行业发展和管理中的不少问题，都与经营权出让方式不当有关。政府该如何出让出租汽车经营权？这不仅涉及到对公共资源配置是否公平合理，也直接影响到政府的调控手段、监管效果和出租汽车行业的健康稳定发展。
　　张军扩认为，出租汽车经营权的出让应当以经营者提供满足服务质量标准和相关监管要求为条件，并充分考虑便于经营者进行经营管理，将经营权出让期限尽可能与车辆使用年限或更新周期相一致，或在将经营权出让给个人时，使经营权与实际运营权一致（将有时间限制的经营权只出让给开车司机）。
　　对此，他重点对以下三方面进行了详细说明：
　　“首先，经营权出让期限的确定应当有利于政府部门对出租汽车行业的监管。从我调研的情况看，目前，部分城市实行的经营权无期限或者永久性出让的做法弊多利少。一方面，这种方式导致了经营者对社会公共资源的永久占有，是对公共利益的一种侵害；另一方面，一旦无限期出让的经营权成为一种私人产权，政府监管部门就在一定程度上失去了对经营权的约束和管理权限，不利于对出租汽车服务质量的监管。”
　　“其次，关于经营权出让是否有偿的问题。从各地实际运行情况来看，如果操作得当，经营权收费可以成为政府调控出租汽车行业盈利水平的一个重要手段。比如，当在现有的出租汽车数量和运价水平下，行业利润和收入水平过高，而出租汽车数量和运价调整又受到其他因素限制不能实施时，通过增加经营权收费将超额利润收归公共财政，就是一种合理的选择。一些城市在经营权定价有偿出让时，实行按年收取而不是一次性收取的办法，这为政府通过经营权进行管理留下了空间。”
　　“最后是有偿出让的方式问题。从各地的实际经验看，经营权公开拍卖和出价高者得不是一种好的办法，它不仅容易导致价格过高，给经营造成较大压力，影响服务质量，也会给进一步投放出租汽车数量、政府进行日常服务质量的监管，及协调公司与司机的收入分配关系带来困难，同时，还会导致二级市场的高价炒卖，给行业稳定带来隐患。相比而言，一些城市实行的服务质量招标与定价出让相结合的方式更为科学合理。”张军扩比较指出。
　　二者结合的模式，就是对出租汽车经营者进行以服务质量为核心的综合考评，按照公平、公开、公正的原则进行服务招标，同时，按照政府特许经营的监管模式，考虑城市综合交通体系发展规划、出租汽车数量、价格、司机合理的收入水平、公司运营成本和合理利润空间等因素，将定价出让作为重要的调控手段，用于调节出租汽车行业的整体盈利水平。
　　
　　经营模式：规范的公司化
　　
　　长期以来，针对出租汽车行业司机压力过大、工作时间过长的问题，不少人主张将经营权归公司所有转变为归司机所有，实行个体化经营。针对这种意见，张军扩根据自己的调研情况，从以下两方面的实情进行了辩驳：
　　“从已经实行经营权归个人的城市来看，其经营权归属的转变，都不是出于减轻司机负担或缩减劳动时间的考虑，而是因为以往的公司化经营不规范，公司向司机收取高额抵押金或预付款，造成司机成为实际的出资人，导致在经营权归属上司机与公司产生矛盾，引发群体性事件。政府出于尊重历史和社会稳定的考虑，做出将经营权从公司转变为个人的决定。”
　　“经营权归司机个人后必须要有一系列的制度安排相配套（比如经营权有期限，经营权所有者只能自己开车，不允许雇人开车，经营权也不允许转让，等等），否则经营权转变对改善营运司机劳动和收入状况的作用极为有限。这是因为，如果经营权采取永久性归个人、允许二级市场转让、允许经营权所有者雇佣司机运营的模式，那么司机得到经营权后很容易变成二老板，或者将经营权高价转让，或者自己不再开车而将车委托、承包给别人经营，从而成为食利者，而真正开车的司机的状况不仅没有改变，甚至可能比以前更差。”
　　因此，张军扩认为，实行经营权由公司向个人转变，不仅削弱了公司的监管能力和积极性，而且也增加了政府的监管难度，从长期来看，必然会对行业运营秩序和服务质量产生不利影响，今后的发展方向还是要走规范的公司化模式。
　　“如果实行‘政府—司机’管理模式，减少中间环节，让政府直接去监管好几千甚至上万辆出租车，将极大增加政府部门的监管难度和监管成本！而实行公司化经营具有管理上的规模效应，相对于政府面对众多相互独立的个体出租汽车，具有以一代十的管理效果，是一种更加经济有效的管理模式。”张军扩进一步讲道。
　　最后，他还提到，对于那些历史发展过程中由于各种原因划转给个人的个体经营权，也可以通过一定的制度安排，进行公司化管理。
　　“各地在这方面都有一些探索，比如，太原对出租汽车经营权实施的固定期限有偿出让办法，广州将经营权所有权和使用权有效分离的营运资质审批制度，都为推行真正意义上的公司化经营创造了条件，值得研究和总结。”张军举例说。
　　
　　“黑车”：打击与疏导结合
　　
　　“黑车”普遍存在、非法营运屡禁不止。长期以来，这个问题严重影响着我国出租汽车行业的发展秩序，特别是在目前实行较为严格的出租汽车数量管制和存在较大就业压力的背景下，“黑车”的产生有着强烈的利益驱动。加上由于合法营运出租汽车不能覆盖和满足一些边缘区域和一些居民的特殊需求，也为“黑车”的存在提供了巨大的空间。
　　“在各种类型的‘黑车’中，伪造运营证照的‘套牌车’、‘下线车’、‘巡游’的私人轿车等，直接与合法的出租汽车形成竞争，极大破坏了运营秩序，产生了严重的不公平竞争，也给乘客的利益带来严重的危害，并成为导致出租汽车司机不满，甚至引发群体性事件的重要因素，必须严厉打击！”张军扩坚定地说。
　　但他也强调，对于在居民小区提供预约服务、在边缘区域提供候车点服务等类型的“黑车”，进行取缔和打击既不现实，也不符合方便居民出行的要求，要通过拓宽出租汽车市场的范围来解决这个问题。
　　“固定地点或电话预约类非法运营的出租车，事实上与合法运营出租汽车并不完全在同一市场竞争，而且甚至与合法运营出租汽车形成某种互补关系。相比发达国家较为成熟的出租汽车市场来看，巡游出租汽车、电话预约出租汽车、专用候车点出租汽车往往三足鼎立，功能互补，形成完善的服务体系。而我国出租汽车市场多以招手即停的巡游出租汽车（扫马路）为主，电话预约和专用候客点市场发育不足，难以满足居民对出租汽车差异化的需求……”
　　他建议，相关管理部门在“打黑”过程中，应当从调整和完善出租汽车结构出发，鼓励发展电话预约和专用候车点出租汽车服务，并从制度和政策上引导一部分“黑车”向合法化运营转变，通过确定服务类型和指定运营范围，使电话预约和专用候车点出租汽车服务与“巡游”出租汽车实行差别化运营。
　　
　　司企关系：“劳动”和“承包”并行
　　
　　“目前，在我国出租汽车行业，企业与司机既签订劳动合同，也签订承包合同。由于劳动合同受劳动法规范，合同双方是雇佣关系，承包合同受合同法规范，合同双方是平等的经营主体，这导致二者之间产生冲突，使得司企关系复杂化，给管理带来很大困难。”张军扩神色凝重地说。
　　他认为，当前要使行业健康、稳定发展，必须理顺司企关系，兼顾两方面的利益。一方面要依法保护司机的权益，一方面要有利于公司对司机的管理。
　　“从出租汽车行业的特点来看，当公司缺乏对司机营运情况进行有效监督的技术的情况下，实行承包经营是一种有效的管理方式，这也是过去各地普遍实行承包经营的重要原因。但随着包括计价器和GPS等信息化技术装备的使用，公司监督司机营运和收入情况已经变得较为容易，从长远来看，实行‘员工制’，建立司机和企业之间的劳动关系，进行公司和司机之间的收入分成，实现收益共享、风险共担，对于防止公司将经营风险转嫁给司机，切实保障司机利益具有积极作用。”张军扩分析道。
　　同时，他也意识到，由于各地并不完全具备这一条件，而且，由于很多地区的司机是外地来的农民工，具有很大的流动性，实现这一目标需要有一个过程。在现阶段，可以实行劳动关系和承包关系并行制度，允许城市和公司根据实际情况自主选择。而对可能出现的公司向司机转嫁经营风险以及规避为司机建立社会保障等行为，可以通过政府干预承包合同的签订进行规范。