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摘 要:我国当前正处于全面建设社会主义和谐社会的关键时期,因而在我国建设公民社会的意义凸显。多中心治理理论是公共管理研究领域出现的全新理论,为公共事务提出了不同于官僚制行政理论的治理逻辑。在构建公民社会的过程中,一个基本的任务就是要突破传统的市场——政府两极思维模式,而这恰恰是多中心治理理论的题中之义。
关键词:多中心治理;公民社会;建设;适用性
文章编号:978-7-80736-771-0(2010)02-130-02
一、多中心治理理论的基本内涵
无论是霍布斯的国家主权理论、威尔逊的议会制政府理论,还是韦伯的官僚制理论,作为传统的公共行政思想和政府职能实践模式,他们的思想都具有明显的一致性,即他们认为国家管理系统只有一个中心或者说是单中心——这就是单中心理论。与单中心理论相反,以文森特•奥斯特罗姆为代表的政治经济学家没有先入为主地判断大城市地区管辖单位的多样化可以理解为一种“多中心的政治体制”。他认为,“多中心”意味着有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在,相互签订各种各样的合约,并从事合作性的活动,或者利用核心机制来解决冲突,在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。在这一意义上,可以说它们是作为一个体制运作的。它们突破了传统意义上政府与市场两种秩序的二元思维,不预设只有市场和政府两种秩序,逐渐认识到在地方公共经济中能够实现秩序和比较高水平的绩效,在此,大、中、小规模的政府和非政府的企业既相互竞争,又相互合作,这实际上是从理论上把各个治理主体平等化了。
多中心治理以自主治理为基础,允许多个权力中心或服务中心并存,通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务,减少了“搭便车”行为,提高了决策的科学性。从研究方法看,多中心是将诸种社会科学方法有机融入到公共事务治理问题的分析中,将宏观现象与微观基础连接起来;重视物品(或资源)属性和社群(或人)的属性对治理绩效的影响;提供了操作、集体和立宪三个层次的制度分析框架。多中心治理为公共事务提出了不同于官僚行政理论的治理逻辑,具有重要的治道变革意义。
二、在我国建设公民社会的现实意义
首先,是社会经济发展和政府职能转变的需要。改革开放以来,尤其是实行社会主义市场经济体制以来,劳动生产的效率得到了极大提高,但也导致了一些社会不公正的现象,出现了许多新的弱势群体以及由此产生的社会问题。完全通过市场来解决这些问题也是不现实的。而国际经验表明,第三部门在满足弱势群体的社会需求、解决一些长期性的社会问题方面具有独特优势。
其次,是建设法治政府和责任政府的需要。经济转型时期,政府的作用和影响仍然很大,政府及其官员行为的随意性也很大,政府的非规范行为,直接阻碍着制度的变迁和经济的发展。而如果民间组织有了一个广泛发展,社会组织强大和有力量,将会对政府及其官员行为进行有效的制约和监督。可以说,随着市场化的推进,民间组织的进一步发展,必然会对中国的政治和社会生活产生重要影响,同时也有利于规范政府的行为,这是建设法治政府和责任政府的必经之路。
再次,是促进社会发展多样性,调动公民创造性的需要。第三部门为社会成员在政府机构与企业体制之外开展活动提供了组织渠道。公民可以根据个人的兴趣、意愿和利益自主地组织起来,创造性地从事各项社会发挥活动。通过第三部门,公民可以增强自立精神和社会责任感。第三部门在形式和职能方面的多样性和灵活性,促成了社会供给与满足社会需求方面的多样性。
最后,是构建社会主义和谐社会的需要。第三部门为各种社会成员提供了较宽松的活动空间,社会成员可以通过各种方式满足其多样性、多层次的愿望和利益实现,能够起排解社会怨气、释放社会压力的作用,也使各种不同的社会群体能够依法共存相容,增进社会容忍度。在民间组织中贯穿的宽容、互助、互惠、利他的公益精神,不仅能够在民间组织内促进社会和谐,而且还可缓和或消除因营利性企业部门和政府部门所引发的一些社会矛盾,从而有助于维持整个社会的稳定,起到构建和谐社会的功效。
三、多中心治理理论在建设公民社会过程中的适用性
政府改革和发展的目标是追求善治。善治实际上是国家的权力向社会的回归,善治的过程是一个还政于民的过程。寻求善治的政府改革必须建立起政府、市场和社会三者之间的良好伙伴关系,其实质是治理主体多样化,也就是制度供给主体的多样化。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同,没有公民的积极参与和合作,至多只能有善政,而无法达到善治。中国正在进行的政治改革和社会改革,要求中介组织能够承接以往由政府包揽的部分职责,提供更多的公共服务。特别是在政府财政汲取能力、提供社会福利能力不断下降的情况下,能否培育和发展健康的中介组织将关系到改革开放的成败。
政府改革与公民社会的发展有着密切的关系,没有政府改革的放权,公民社会的兴起是不可能的。改革开放以前,中国一直是一种国家与社会高度一体化的“总体性社会”。经历了多次政府改革之后,人们逐渐认识到,政府职能转变的方向不是政府自身,而是必须向体制外分权,政府要想真正转变职能,缩小规模,减少运行成本,必须把一部分职能返还给一些有能力承接的民间组织或其他治理载体。这个过程一方面是政府的改革,政府改革为民间组织发展扫清了政治障碍,而且市场取向的经济改革为民间组织的发展提供了经济基础;另一方面必然是公民社会的培养,政府转变职能、精简机构使得政府弱化了微观管理职能,强化了宏观调控职能,在大部分微观生产、经营、民事和文化、艺术、学术等领域中,政府不再强加干预,而将这些职能转交给相关的民间组织,如各类行业协会、同业组织、志愿者组织等非政府部门来行使。
当今大多政策方案是运用亚当•斯密的市场秩序理论来处理所有的私益物品,而用霍布斯的国家主权秩序理论来处理所有的公益物品。这种二元思维影响了理论的发展,在一定程度上使政治经济学沿着两条路径演进。当经济学家说明了市场安排失灵时,他们往往简单地建议国家应该处理这些问题,而不是考虑如何创造激励来提高绩效。集体行动的理论则连结了所有政治经济学家的工作,强化了把国家当作市场之替代物的倾向,因为公认的理论认为自主组织提供公益物品是高度不可能的。当政治学家和政策分析家说明了过分集权的政府单位也缺乏绩效时,他们往往建议把“民营化”当作灵丹妙药,而不是符合逻辑地考虑如何创设一组激励机制来提高绩效。从多中心理论来看,公民社会的兴起突破了传统的市场——政府两极思维模式,在克服“市场失灵”和“政府失灵”之间寻找到了“第三条道路”。这种制度设计必然是一种多中心治理的制度安排,也是建立现代公共行政民主范式的可选途径。
多中心治理突破市场和政府二分法的桎梏,将视角投向了公民社会。在多中心治理制度设计中,政府一方面通过将市场机制的优势引入到僵化的公共部门中来激活公共部门的服务精神和竞争精神,另一方面通过采用各种各样的治理创新工具将公共物品和服务的生产和提供让渡给社会自治组织、民营组织、私人公司等第三部门承担。通过职能的转移,发挥了第三部门的成本、技术和竞争优势,同时降低了公共部门的规模和成本。公众获得了更有效率和更高品质的物品和服务,政府因减少职能和事权范围而提高了效率、获得了威信,同时政府可以集中更多的精力来关注国家的宏观发展。可见,要想真正深入转变政府职能,就必须大力发展能够承接政府有关职能的治理载体,就必须大力发展民间组织,大力促进公民社会的发展。
参考文献:
[1][美]埃莉诺•奥斯特罗姆等.公共服务的制度建构:都市警察服务的制度结构[M].上海:上海三联书店,2000.
[2][美]迈克尔•麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海:上海三联书店,2000.
[3][美]迈克尔•麦金尼斯、文森特•奥斯特罗姆.民主变革[J]:从为民主奋斗走向自主治理(上).北京行政学院学报,2001(3).
[4]王兴伦.多中心治理:一种新的公共管理理论[J].江苏行政学院学报,2005(1).
[5]臧乃康.多中心理论与长三角区域公共治理合作机制[J].中国行政管理,2006(5).
[6]徐培英.民间组织发展有利于建立和谐社会[J].经济参考报,2005-6-18.
[7]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.
[8]王诗宗.行业组织的存在基础和权力来源:对温州商会的社会合法性考察[J].中共浙江省委党校学报,2004(2).
[9]王诗宗.行业组织的政治蕴涵:对温州商会的政治合法性考察[J].浙江大学学报(人文社科版),2005(2).
[10]邓国胜.中国非政府组织发展的新环境[J].学会月刊,2004(10).
关键词:多中心治理;公民社会;建设;适用性
文章编号:978-7-80736-771-0(2010)02-130-02
一、多中心治理理论的基本内涵
无论是霍布斯的国家主权理论、威尔逊的议会制政府理论,还是韦伯的官僚制理论,作为传统的公共行政思想和政府职能实践模式,他们的思想都具有明显的一致性,即他们认为国家管理系统只有一个中心或者说是单中心——这就是单中心理论。与单中心理论相反,以文森特•奥斯特罗姆为代表的政治经济学家没有先入为主地判断大城市地区管辖单位的多样化可以理解为一种“多中心的政治体制”。他认为,“多中心”意味着有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在,相互签订各种各样的合约,并从事合作性的活动,或者利用核心机制来解决冲突,在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。在这一意义上,可以说它们是作为一个体制运作的。它们突破了传统意义上政府与市场两种秩序的二元思维,不预设只有市场和政府两种秩序,逐渐认识到在地方公共经济中能够实现秩序和比较高水平的绩效,在此,大、中、小规模的政府和非政府的企业既相互竞争,又相互合作,这实际上是从理论上把各个治理主体平等化了。
多中心治理以自主治理为基础,允许多个权力中心或服务中心并存,通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务,减少了“搭便车”行为,提高了决策的科学性。从研究方法看,多中心是将诸种社会科学方法有机融入到公共事务治理问题的分析中,将宏观现象与微观基础连接起来;重视物品(或资源)属性和社群(或人)的属性对治理绩效的影响;提供了操作、集体和立宪三个层次的制度分析框架。多中心治理为公共事务提出了不同于官僚行政理论的治理逻辑,具有重要的治道变革意义。
二、在我国建设公民社会的现实意义
首先,是社会经济发展和政府职能转变的需要。改革开放以来,尤其是实行社会主义市场经济体制以来,劳动生产的效率得到了极大提高,但也导致了一些社会不公正的现象,出现了许多新的弱势群体以及由此产生的社会问题。完全通过市场来解决这些问题也是不现实的。而国际经验表明,第三部门在满足弱势群体的社会需求、解决一些长期性的社会问题方面具有独特优势。
其次,是建设法治政府和责任政府的需要。经济转型时期,政府的作用和影响仍然很大,政府及其官员行为的随意性也很大,政府的非规范行为,直接阻碍着制度的变迁和经济的发展。而如果民间组织有了一个广泛发展,社会组织强大和有力量,将会对政府及其官员行为进行有效的制约和监督。可以说,随着市场化的推进,民间组织的进一步发展,必然会对中国的政治和社会生活产生重要影响,同时也有利于规范政府的行为,这是建设法治政府和责任政府的必经之路。
再次,是促进社会发展多样性,调动公民创造性的需要。第三部门为社会成员在政府机构与企业体制之外开展活动提供了组织渠道。公民可以根据个人的兴趣、意愿和利益自主地组织起来,创造性地从事各项社会发挥活动。通过第三部门,公民可以增强自立精神和社会责任感。第三部门在形式和职能方面的多样性和灵活性,促成了社会供给与满足社会需求方面的多样性。
最后,是构建社会主义和谐社会的需要。第三部门为各种社会成员提供了较宽松的活动空间,社会成员可以通过各种方式满足其多样性、多层次的愿望和利益实现,能够起排解社会怨气、释放社会压力的作用,也使各种不同的社会群体能够依法共存相容,增进社会容忍度。在民间组织中贯穿的宽容、互助、互惠、利他的公益精神,不仅能够在民间组织内促进社会和谐,而且还可缓和或消除因营利性企业部门和政府部门所引发的一些社会矛盾,从而有助于维持整个社会的稳定,起到构建和谐社会的功效。
三、多中心治理理论在建设公民社会过程中的适用性
政府改革和发展的目标是追求善治。善治实际上是国家的权力向社会的回归,善治的过程是一个还政于民的过程。寻求善治的政府改革必须建立起政府、市场和社会三者之间的良好伙伴关系,其实质是治理主体多样化,也就是制度供给主体的多样化。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同,没有公民的积极参与和合作,至多只能有善政,而无法达到善治。中国正在进行的政治改革和社会改革,要求中介组织能够承接以往由政府包揽的部分职责,提供更多的公共服务。特别是在政府财政汲取能力、提供社会福利能力不断下降的情况下,能否培育和发展健康的中介组织将关系到改革开放的成败。
政府改革与公民社会的发展有着密切的关系,没有政府改革的放权,公民社会的兴起是不可能的。改革开放以前,中国一直是一种国家与社会高度一体化的“总体性社会”。经历了多次政府改革之后,人们逐渐认识到,政府职能转变的方向不是政府自身,而是必须向体制外分权,政府要想真正转变职能,缩小规模,减少运行成本,必须把一部分职能返还给一些有能力承接的民间组织或其他治理载体。这个过程一方面是政府的改革,政府改革为民间组织发展扫清了政治障碍,而且市场取向的经济改革为民间组织的发展提供了经济基础;另一方面必然是公民社会的培养,政府转变职能、精简机构使得政府弱化了微观管理职能,强化了宏观调控职能,在大部分微观生产、经营、民事和文化、艺术、学术等领域中,政府不再强加干预,而将这些职能转交给相关的民间组织,如各类行业协会、同业组织、志愿者组织等非政府部门来行使。
当今大多政策方案是运用亚当•斯密的市场秩序理论来处理所有的私益物品,而用霍布斯的国家主权秩序理论来处理所有的公益物品。这种二元思维影响了理论的发展,在一定程度上使政治经济学沿着两条路径演进。当经济学家说明了市场安排失灵时,他们往往简单地建议国家应该处理这些问题,而不是考虑如何创造激励来提高绩效。集体行动的理论则连结了所有政治经济学家的工作,强化了把国家当作市场之替代物的倾向,因为公认的理论认为自主组织提供公益物品是高度不可能的。当政治学家和政策分析家说明了过分集权的政府单位也缺乏绩效时,他们往往建议把“民营化”当作灵丹妙药,而不是符合逻辑地考虑如何创设一组激励机制来提高绩效。从多中心理论来看,公民社会的兴起突破了传统的市场——政府两极思维模式,在克服“市场失灵”和“政府失灵”之间寻找到了“第三条道路”。这种制度设计必然是一种多中心治理的制度安排,也是建立现代公共行政民主范式的可选途径。
多中心治理突破市场和政府二分法的桎梏,将视角投向了公民社会。在多中心治理制度设计中,政府一方面通过将市场机制的优势引入到僵化的公共部门中来激活公共部门的服务精神和竞争精神,另一方面通过采用各种各样的治理创新工具将公共物品和服务的生产和提供让渡给社会自治组织、民营组织、私人公司等第三部门承担。通过职能的转移,发挥了第三部门的成本、技术和竞争优势,同时降低了公共部门的规模和成本。公众获得了更有效率和更高品质的物品和服务,政府因减少职能和事权范围而提高了效率、获得了威信,同时政府可以集中更多的精力来关注国家的宏观发展。可见,要想真正深入转变政府职能,就必须大力发展能够承接政府有关职能的治理载体,就必须大力发展民间组织,大力促进公民社会的发展。
参考文献:
[1][美]埃莉诺•奥斯特罗姆等.公共服务的制度建构:都市警察服务的制度结构[M].上海:上海三联书店,2000.
[2][美]迈克尔•麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海:上海三联书店,2000.
[3][美]迈克尔•麦金尼斯、文森特•奥斯特罗姆.民主变革[J]:从为民主奋斗走向自主治理(上).北京行政学院学报,2001(3).
[4]王兴伦.多中心治理:一种新的公共管理理论[J].江苏行政学院学报,2005(1).
[5]臧乃康.多中心理论与长三角区域公共治理合作机制[J].中国行政管理,2006(5).
[6]徐培英.民间组织发展有利于建立和谐社会[J].经济参考报,2005-6-18.
[7]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.
[8]王诗宗.行业组织的存在基础和权力来源:对温州商会的社会合法性考察[J].中共浙江省委党校学报,2004(2).
[9]王诗宗.行业组织的政治蕴涵:对温州商会的政治合法性考察[J].浙江大学学报(人文社科版),2005(2).
[10]邓国胜.中国非政府组织发展的新环境[J].学会月刊,2004(10).