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【摘要】我国近年通过加强立法工作逐步建立了覆盖一般产品的缺陷产品召回法律体系。针对我国产品召回存在的问题,应该从多角度进行完善。
【关键词】缺陷产品召回;产品责任;制度完善
中图分类号:F273.2 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)05-0216-01
当前的“丰田召回门”和之前的“东芝笔记本召回事件”等事件都在我国法制进程中产生的重要影响,也可作为我们反思我国产品召回制度的契机。
1 缺陷产品召回的概念和法律性质辨析
关于缺陷产品召回的定义,学者几乎没有争议,一般认为是指产品的生产者或者销售者对于其生产、销售或者进口的产品,当存在系统性缺陷,可能或者已经危害消费者的人身、财产安全时,依法向主管机构报告并及时通知消费者,对缺陷产品进行免费维修、更换或收回,主管机构对整个过程进行监督的制度。
关于缺陷产品召回属于经济法、行政法还是民法制度,学者间颇有争议。有学者认为产品召回具有实现社会利益的公共政策因素,表现为公权力对私法领域的市场交易一定程度的干预,然而其所调整的基础法律关系仍是私主体之间的交易和消费关系,故召回规则的基本属性当然属于私法范畴。召回义务和召回责任的私法属性应成为召回制度的基础性内容,也属于民法上产品责任制度的重要内容。但多数学者普遍意识到,召回责任更多地体现为一种行政责任,召回方式中的指令召回更是行政主管部门直接采取的行政强制措施。笔者认为缺陷产品召回体现了国家对市场主体活动的干预和对社会公共利益的维护,体现的是社会本位的思想。而且其综合采用民事手段、行政手段和刑事手段进行规范调整,具有公法和私法相交融的特点,立法中既有直接规定当事人权利和义务的实体性规范,也有程序性规范,实体性规范和程序性规范相互依存、密不可分,这些都属于经济法的立法特点和学科属性,所以缺陷产品召回是一种经济法制度。
2 我国的缺陷产品召回立法发展及存在的问题
缺陷产品召回制度滥觞于1966年的美国,当时美国国会响应一位律师的提议出台了一部《国家交通与机动车辆法》,正式确立汽车召回制度。其后,美国国会在多部法律中都规定了产品召回制度。目前世界上许多国家如欧盟各国、韩国、日本、澳大利亚等都建立了产品召回制度。
我国缺陷产品召回立法始于二十一世纪初,由国家质检总局、发改委、商务部和海关总署四部委联合发布的《缺陷汽车产品召回管理规定》(2004年)是我国第一部关于产品召回的部门规章,也在汽车产品的特定类别上首次开始运行召回制度,与其配套的操作法规也相继出台。汽车产品召回制度的成功运作为我国更为广泛领域产品召回制度的立法和执法提供了经验。而2007年《儿童玩具召回管理规定》、《食品召回管理规定》和《药品召回管理办法》等相继出台,为更高位阶的立法作了准备工作。
2007年出台的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》首次以行政法规的形式规定了产品召回制度。2009年颁布的《食品安全法》则是我国首部规定产品召回制度严格意义上的法律。2009年12月颁布的《侵权责任法》第四十六条在产品责任中规定了生产者、销售者的召回义务,在立法上确立了产品责任和缺陷产品召回制度的衔接,即对特定缺陷没有尽到召回义务就要承担产品侵权责任,反之如果善尽召回义务可以依照法律规定对流通时未发现之责任免责或减轻责任。2009年4月,关于一般产品的召回立法即《缺陷产品召回管理条例》进行立法听证并随后进入向公众征求意见阶段。
综上可见,我国缺陷产品召回立法由无到有、由立方立法到中央立法、由特定产品召回立法到一般产品召回立法且立法位阶逐渐升级,产品召回立法与配套操作规程相结合,形成了我国初具规模的缺陷产品召回法律体系。
3 完善我国缺陷产品召回制度的思考
我国缺陷产品召回制度虽然逐渐完善,但相较于我国消费者权益保护的客观需求和国际发达国家的立法实践,仍然存在诸多问题,比如立法位阶较低,立法技术不完善,配套制度不健全,经营者和消费者对产品召回仍然存在误读等,需要从多角度加以完善。
(1)完善缺陷产品召回制度立法。一方面要将立法覆盖至所有可能对消费者造成损害产品领域,这方面国务院《缺陷产品召回管理条例》正在制定之中;另一方面要提高立法位阶,保障立法的效力,即要由全国人大或其常委会制定法律。我国《食品安全法》、《侵权责任法》已经从法律(狭义)层面为我国《缺陷产品召回法》的制定进行了有益的探索和示范。
(2)正確确定缺陷产品的界定标准。《缺陷产品召回管理条例》(送审稿)第三条第一款对缺陷产品的概念进行了规定,该法规采用的是“存在不合理危险标准”,这一规定改变了《产品质量法》“存在不合理危险”和“不符合国家、行业标准”的双重认定标准,有利于司法适用,值得肯定。从比较法的角度看,这一规定也是科学的。
(3)建立集中统一的缺陷产品召回监管模式。鉴于美国产品召回制度的有效运行,学者多建议采取其以产品为分工的监管模式。也有学者分析日本以产品生产、流通环节分段监管的模式,不过结论是其也不适合我国的机构设置现状。从《缺陷产品召回管理条例》(送审稿)第五条规定,可以看到我国的立法走向也是采用由某部门统一集中监管、其他职能部门协同配合的管理体制。这种模式避免了部门协调所带来的职能混乱和摩擦,提高了产品召回效率,但是部门间在信息收集、检测鉴定、召回执法等方面的协作仍很重要。
(4)建立高效的缺陷产品召回监控制度。产品召回作为政府调控经济、保障消费者权益的一种综合手段,其具体实施需要高效且全面的政府监控制度。建立高效的监控制度,就要进行有效事前监管,及时收集处理消费者的投诉和生产者的召回报告。具体监控制度包括:设计生产中的自我约束和备案登记制度,销售保养中的客户跟踪和政府监督制度,公正检测和社会公开制度,公开召回和情况汇报制度,社会监督和信息反馈制度等。
(5)加强产品召回法律意识宣传。缺陷产品召回制度的有效运行不仅要依靠监管机关的有效监管和严格执法,还要或者更要市场主体包括经营者和消费者自觉守法、严格自律、勇于维权。目前企业在进行召回工作时往往消极应对,其中既有召回成本的顾虑,也担心召回会对企业品牌造成负面影响。而这种担心的一个重要原因就是源于消费者对产品召回的误读,因为消费者往往对召回产品的质量乃至品牌可信度产生怀疑。因此,要加强产品召回法律知识的宣传,积极树立消费者权益保障的制度导向,澄清消费者和经营者对召回的误解。
【关键词】缺陷产品召回;产品责任;制度完善
中图分类号:F273.2 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)05-0216-01
当前的“丰田召回门”和之前的“东芝笔记本召回事件”等事件都在我国法制进程中产生的重要影响,也可作为我们反思我国产品召回制度的契机。
1 缺陷产品召回的概念和法律性质辨析
关于缺陷产品召回的定义,学者几乎没有争议,一般认为是指产品的生产者或者销售者对于其生产、销售或者进口的产品,当存在系统性缺陷,可能或者已经危害消费者的人身、财产安全时,依法向主管机构报告并及时通知消费者,对缺陷产品进行免费维修、更换或收回,主管机构对整个过程进行监督的制度。
关于缺陷产品召回属于经济法、行政法还是民法制度,学者间颇有争议。有学者认为产品召回具有实现社会利益的公共政策因素,表现为公权力对私法领域的市场交易一定程度的干预,然而其所调整的基础法律关系仍是私主体之间的交易和消费关系,故召回规则的基本属性当然属于私法范畴。召回义务和召回责任的私法属性应成为召回制度的基础性内容,也属于民法上产品责任制度的重要内容。但多数学者普遍意识到,召回责任更多地体现为一种行政责任,召回方式中的指令召回更是行政主管部门直接采取的行政强制措施。笔者认为缺陷产品召回体现了国家对市场主体活动的干预和对社会公共利益的维护,体现的是社会本位的思想。而且其综合采用民事手段、行政手段和刑事手段进行规范调整,具有公法和私法相交融的特点,立法中既有直接规定当事人权利和义务的实体性规范,也有程序性规范,实体性规范和程序性规范相互依存、密不可分,这些都属于经济法的立法特点和学科属性,所以缺陷产品召回是一种经济法制度。
2 我国的缺陷产品召回立法发展及存在的问题
缺陷产品召回制度滥觞于1966年的美国,当时美国国会响应一位律师的提议出台了一部《国家交通与机动车辆法》,正式确立汽车召回制度。其后,美国国会在多部法律中都规定了产品召回制度。目前世界上许多国家如欧盟各国、韩国、日本、澳大利亚等都建立了产品召回制度。
我国缺陷产品召回立法始于二十一世纪初,由国家质检总局、发改委、商务部和海关总署四部委联合发布的《缺陷汽车产品召回管理规定》(2004年)是我国第一部关于产品召回的部门规章,也在汽车产品的特定类别上首次开始运行召回制度,与其配套的操作法规也相继出台。汽车产品召回制度的成功运作为我国更为广泛领域产品召回制度的立法和执法提供了经验。而2007年《儿童玩具召回管理规定》、《食品召回管理规定》和《药品召回管理办法》等相继出台,为更高位阶的立法作了准备工作。
2007年出台的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》首次以行政法规的形式规定了产品召回制度。2009年颁布的《食品安全法》则是我国首部规定产品召回制度严格意义上的法律。2009年12月颁布的《侵权责任法》第四十六条在产品责任中规定了生产者、销售者的召回义务,在立法上确立了产品责任和缺陷产品召回制度的衔接,即对特定缺陷没有尽到召回义务就要承担产品侵权责任,反之如果善尽召回义务可以依照法律规定对流通时未发现之责任免责或减轻责任。2009年4月,关于一般产品的召回立法即《缺陷产品召回管理条例》进行立法听证并随后进入向公众征求意见阶段。
综上可见,我国缺陷产品召回立法由无到有、由立方立法到中央立法、由特定产品召回立法到一般产品召回立法且立法位阶逐渐升级,产品召回立法与配套操作规程相结合,形成了我国初具规模的缺陷产品召回法律体系。
3 完善我国缺陷产品召回制度的思考
我国缺陷产品召回制度虽然逐渐完善,但相较于我国消费者权益保护的客观需求和国际发达国家的立法实践,仍然存在诸多问题,比如立法位阶较低,立法技术不完善,配套制度不健全,经营者和消费者对产品召回仍然存在误读等,需要从多角度加以完善。
(1)完善缺陷产品召回制度立法。一方面要将立法覆盖至所有可能对消费者造成损害产品领域,这方面国务院《缺陷产品召回管理条例》正在制定之中;另一方面要提高立法位阶,保障立法的效力,即要由全国人大或其常委会制定法律。我国《食品安全法》、《侵权责任法》已经从法律(狭义)层面为我国《缺陷产品召回法》的制定进行了有益的探索和示范。
(2)正確确定缺陷产品的界定标准。《缺陷产品召回管理条例》(送审稿)第三条第一款对缺陷产品的概念进行了规定,该法规采用的是“存在不合理危险标准”,这一规定改变了《产品质量法》“存在不合理危险”和“不符合国家、行业标准”的双重认定标准,有利于司法适用,值得肯定。从比较法的角度看,这一规定也是科学的。
(3)建立集中统一的缺陷产品召回监管模式。鉴于美国产品召回制度的有效运行,学者多建议采取其以产品为分工的监管模式。也有学者分析日本以产品生产、流通环节分段监管的模式,不过结论是其也不适合我国的机构设置现状。从《缺陷产品召回管理条例》(送审稿)第五条规定,可以看到我国的立法走向也是采用由某部门统一集中监管、其他职能部门协同配合的管理体制。这种模式避免了部门协调所带来的职能混乱和摩擦,提高了产品召回效率,但是部门间在信息收集、检测鉴定、召回执法等方面的协作仍很重要。
(4)建立高效的缺陷产品召回监控制度。产品召回作为政府调控经济、保障消费者权益的一种综合手段,其具体实施需要高效且全面的政府监控制度。建立高效的监控制度,就要进行有效事前监管,及时收集处理消费者的投诉和生产者的召回报告。具体监控制度包括:设计生产中的自我约束和备案登记制度,销售保养中的客户跟踪和政府监督制度,公正检测和社会公开制度,公开召回和情况汇报制度,社会监督和信息反馈制度等。
(5)加强产品召回法律意识宣传。缺陷产品召回制度的有效运行不仅要依靠监管机关的有效监管和严格执法,还要或者更要市场主体包括经营者和消费者自觉守法、严格自律、勇于维权。目前企业在进行召回工作时往往消极应对,其中既有召回成本的顾虑,也担心召回会对企业品牌造成负面影响。而这种担心的一个重要原因就是源于消费者对产品召回的误读,因为消费者往往对召回产品的质量乃至品牌可信度产生怀疑。因此,要加强产品召回法律知识的宣传,积极树立消费者权益保障的制度导向,澄清消费者和经营者对召回的误解。