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摘 要 法律信仰，就是对法律发自内心的尊重、信任乃至行动上的孜孜以求。领导干部只有牢固树立了法律信仰，才会自觉控权、依法行政，同时给整个公务员队伍做好表率。领导干部带头树立法律信仰，需要主观上努力学习和实践法律，也需要从客观条件上加强法制教育，在选人用人上突出法治素质。
关键词 领导干部 法律信仰 依法行政
作者单位：衡晓春，江苏省人民政府法制办公室；高明，江苏省盐务管理局。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-074-02
笔者连续参加了四次江苏省全面推进依法行政工作领导小组办公室组织开展的年度依法行政考核工作，深感各级领导干部运用法律手段解决问题的现象越来越普遍，依法行政能力越来越高。但是，也时常听到个别领导干部有这样一些言论：什么事情都依法来办，还要不要效率？为了发展，有些事情的决策要特事特办，不必经过那么多程序；法律只是個手段，有些事情需要用，有些事情不管用；等等。由此看来，中国特色社会主义法治理念还没有在领导干部思想深处真正扎根，对法律的尊重、信任乃至信仰还没有真正建立。
一、领导干部牢固树立法律信仰是推进依法行政的现实要求
何为法律信仰？法学界普遍认为，法律信仰是社会主体对社会法的现象理性认识基础上油然而生的一种心悦诚服的认同感和依归感，是人们对法的理性和激情的升华，是主体关于法的主观心理状态的上乘境界。 有的学者认为，“法律信仰”是个悖论，只有良法才能被信仰，而谁也无法保证我们的法律都是良法。笔者认为，不能机械理解其字面意思。法律信仰实质上是对深层社会结构和人类公平正义、有序生活的相信，而不应仅仅局限于对具体法律条文规范的相信 。领导干部牢固树立法律信仰，即对法的理念高度认同，对法的思维自觉运用，对法的价值不懈追求。尊重、信任、信仰法律，而不是权力，自觉运用法律约束和规范权力运行。
领导干部是贯彻党的主张，团结带领广大人民群众落实“依法治国”方针的领头雁，在国家公务人员处于核心地位，在建设法治国家法治政府法治社会中起着引领、示范等关键作用。只有领导干部牢固树立了法律信仰，带头学法尊法守法用法，才能引导和带动全社会弘扬法治精神，树立法治理念，增强法治意识。
牢固树立法律信仰，是领导干部依法行政的必要前提。当前，中国特色社会主义法律体系已经建立，有法可依的问题基本得到解决，但是“有法必依、执法必严、违法必究”的要求还没有在部分领导干部头脑中形成自觉和理念，以权代法、以权压法的现象时有发生。特别是还有相当数量的领导干部，把法律当作手电筒，只照别人不照自己；只想到用法律治理相对人，没认识到法律的出发点其实是对权力的规范和约束。依法行政考核中，个别领导干部汇报工作时，谈起如何“行政”滔滔不绝，谈起如何“依法”轻描淡写。决策时，首先想到的不是法律如何规定，而是上级领导怎么说；执法时，首先想到的不是如何依法规范自己的执法行为，而是如何“依法治服”群众。党的十八大再次强调要依法行政，确保到2020年，“法治政府基本建成”。如果各级领导干部对法治精神没有深刻的认识，对法治理念没有正确的理解，对法治思维没有自觉的运用，对法律常识没有基本的掌握，不仅这一宏伟目标不可能如期实现，就连基本的秩序和正义都无法保障。因为如果领导干部不信法只信权，那么老百姓就会不信法只信访。
牢固树立法律信仰，是领导干部政治合格的重要表现。中国共产党领导人民制定宪法和法律，同时以宪法为根本的活动准则，在宪法和法律的范围内活动，坚持宪法和法律至上，带头维护宪法和法律的权威，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业 。可见法律是执政党及其领导的人民集体意志的体现，尊重、信任并严格执行法律，是领导干部思想上行动上与党中央保持高度一致的具体体现。我们常说领导干部第一位的是要讲政治，政治上要过硬，却被有些人曲解为对上级某个领导的盲从、逢迎，而罔顾法律的规定与权威。这是政治上短视与投机的表现。
牢固树立法律信仰，是领导干部素质构成的重要方面。坚定法律信仰，严格依法办事依法行政，不仅是政治合格的表现，也是德与能的体现。人们常说，“道德是最高的法律，法律是最低的道德”。这说明，在抑恶扬善上，道德和法律是根本一致的。违背道德的行为未必违背法律，但绝大多数违背法律的行为却越过了道德的底线。换句话讲，守法就是守住道德底线。习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调，执法者必须忠实于法律。各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。可见，对法的尊崇、理解和运用，是新形势下领导干部能力素质不可或缺的内容。
牢固树立法律信仰，是领导干部拒腐防变的基本保障。想干事、能干事、干成事、不出事，是中央领导同志对领导干部提出的要求。不出事之“事”，是党的纪律和法律法规所不容、所禁止之事。一旦出事，就失去了想事干事的舞台和机会，追悔莫及。不少落马的领导干部，都悔恨自己当初不学法、不知法、不畏法，没有法制意识，为所欲为，结果走上了不归路。中组部干部监督局在分析违法犯罪的86名原领导干部的反省材料时发现，其中81.4%的人认为自己犯罪与不懂法有关 。坚定法律信仰，坚信法比权大，心中有所畏，才知有所不为，才能确保安全着陆，精彩退场。
二、领导干部牢固树立法律信仰的主体路径
美国法学家伯尔曼说过，“法律必须被信仰，否则它形同虚设。”作为主体的领导干部，如何牢固树立法律信仰呢？
有人认为法律信仰的形成要经历依从、认同、内化三个阶段，也有人认为要经历尊重、信任、信仰三个阶段。尽管表述有所不同，但是主体的学习和实践，却是达到或者经历这些阶段的唯一途径。
一是要学一点法的基础和理论，树立、增强法治理念。考核中，有的领导干部认为法律条文书本上网上都很方便就能查到，需要时再找不迟，不必安排专题学习。其实不然。作为领导干部，学法不是为了熟记法条，而是为了在学习中掌握法律基本原理，增强法治理念。党中央于2006年4月提出的“社会主义法治理念”这一全新命题，蕴含着丰富的现代法治思想和主张，如主张人民民主，维护宪法权威；主张依法治权，实行权力约束；强调以人为本、保障人权；强调实体公正与程序公正相结合；等等。理念是行动的指南，有什么样的理念就会有什么样的行动。一个领导干部，如果思想深处还被人治理念占据，拍板决策时是不会想到要问道于法的。 二是要参加一些法治实践活动，培养、掌握法律思维。毛泽东同志指出，“理论若不和革命实践联系起来，就会变成无对象的理论。”“实践若不以革命理论为指导，就会变成盲目的实践。”领导干部不应成为法治实践的局外人。近年来，考核机关积极倡导行政机关负责人行政诉讼出庭应诉，作为被申请人的行政机关负责人重大行政复议案件出席应诉。目前看来，江苏省市、县级行政机关负责人出庭应诉已经比较常见，省级机关和市县政府负责人出庭应诉还比较少。不过，也有地方领导干部大胆走出法治实践的新路。比如，海门市两任市长分别于2011年、2012年亲自公开审理行政复议案件，不仅有效实现了案结事了、定分止争，而且使审案的领导同志深切感受了法律尊严，培养了法治情感，掌握了法律思维。所謂法律思维，就是在决策过程中按照法律的逻辑，来思考、分析、解决问题的思维方式。思维方式一旦形成，就会影响人的工作习惯。领导干部养成了法律思维，决策时才会想到“职权法定”，不会喊出“凡是法律没有禁止的都可以干”这样的荒唐口号；才会想到“规范”和“程序”，不会搞一言堂，不会拍脑袋决策。
三、领导干部牢固树立法律信仰的客观条件
当前，应从改进法制教育和改进干部考察识别方式两个方面，改善领导干部树立和增强法律信仰的客观环境。
领导干部既是学法尊法守法用法的主体，又是法制教育的客体。对领导干部的法制教育应从内容和形式上突出其工作特点。
一是从法制教育的内容上，要突出控权教育，即突出规范政府共同行为的法律法规的学习。笔者在考核中发现，不少部门安排领导干部学法，主要学的都是行业法，很少学习规范政府自身行为的法律，如行政许可法、行政处罚法、行政强制法等。对如何依法治民学得多，如何依法治权依法治官学得少。形成的后果就是法律工具主义思想比较浓厚，反应到工作中，对法律，对依法行政，说起来重要，做起来次要，忙起来不要。与控权教育相辅相成的是要突出权利意识教育。领导干部也是普通公民，也要认识到法律赋予并保护他们的权利，自己遇到涉法问题也要通过法律途径解决，而不是利用手中权力维护自己的权利。笔者在考核中了解到，某省级机关一位处长，多年来，他在社会生活中遇到权益受损时，尽管他所在的岗位拥有的权力可以轻易为他解难，但他都是拿起法律武器，以普通公民的身份依法维权。法律用得多了，和自己的生活结合得紧密了，久而久之，就会在情感上对法律产生信任和依赖，信仰即可逐步达成。
二是从法制教育的形式上，要突出创新和实效。江苏省政府关于加快建设法治政府的意见规定，市县政府常务会议、部门办公会议集体学法，每年不得少于2次。具体怎么学，很有讲究。给领导干部照本宣科传达法律条文，收效不大。有的地方让领导干部上台讲法，有的地方结合本地典型案例，以案释法；有的地方开展“菜单式学法”……创新和丰富了学法形式。但是，如何切实增强学法实效，恐怕还是要突出考核考试。江苏省有的地方开展的领导干部述职述廉述法活动，宿迁市在依法行政考核中实施的公开述政活动，都是有益探索。在刚刚结束的2012年度省级机关依法行政考核中，新增了公务员法律知识考核这个环节，并且要求参考人员至少70%是处级以上领导干部，同时严肃考场纪律。不少被考核单位反应，此举对处以上干部触动很大，不仅通过强化复习学到了法律知识，而且深刻地认识到了自己运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力的不足，从而更增强了学习的紧迫感。
如果说扎实有效的法制教育是领导干部牢固树立法律信仰的“推进剂”，那么改进干部考察识别方式，在选人用人中突出法治素质，则是领导干部牢固树立法律信仰的“牵引力”。习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调，各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。国务院《关于加强法治政府建设的意见》要求：拟任地方人民政府及其部门领导职务的干部，任职前要考察其掌握相关法律知识和依法行政情况。《江苏省依法行政考核办法》也规定，依法行政考核结果应当与奖励惩处、干部任免挂钩。但是，依法行政考核进行了四年，到底怎么“挂钩”，目前还没有具体的成熟可行的操作方案。笔者建议，考核机关应积极响应中央领导的要求，主动与组织部门联系，顺势而为，尽快建立健全将依法行政情况纳入领导干部考察识别重要内容的刚性规定。选人用人具有鲜明的导向作用，坚持选用信仰法律、依法办事的人，坚决不用信仰权力、不知法不尊法不守法不用法的人，依法行政才会蔚然成风。
注释：
刘旺洪.法律信仰与法治现代化.法制现代化研究.南京大学出版社.1996年版.
邢国忠.社会主义和谐社会建设视野中的法律信仰.北京交通大学学报（社会科学版）.2009（1）.
中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的法治建设.中央政府门户网站.2008年2月28日.
章惠琴.在法治实践中培育法律信仰.学习时报.2012年9月17日.
关键词 领导干部 法律信仰 依法行政
作者单位：衡晓春，江苏省人民政府法制办公室；高明，江苏省盐务管理局。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-074-02
笔者连续参加了四次江苏省全面推进依法行政工作领导小组办公室组织开展的年度依法行政考核工作，深感各级领导干部运用法律手段解决问题的现象越来越普遍，依法行政能力越来越高。但是，也时常听到个别领导干部有这样一些言论：什么事情都依法来办，还要不要效率？为了发展，有些事情的决策要特事特办，不必经过那么多程序；法律只是個手段，有些事情需要用，有些事情不管用；等等。由此看来，中国特色社会主义法治理念还没有在领导干部思想深处真正扎根，对法律的尊重、信任乃至信仰还没有真正建立。
一、领导干部牢固树立法律信仰是推进依法行政的现实要求
何为法律信仰？法学界普遍认为，法律信仰是社会主体对社会法的现象理性认识基础上油然而生的一种心悦诚服的认同感和依归感，是人们对法的理性和激情的升华，是主体关于法的主观心理状态的上乘境界。 有的学者认为，“法律信仰”是个悖论，只有良法才能被信仰，而谁也无法保证我们的法律都是良法。笔者认为，不能机械理解其字面意思。法律信仰实质上是对深层社会结构和人类公平正义、有序生活的相信，而不应仅仅局限于对具体法律条文规范的相信 。领导干部牢固树立法律信仰，即对法的理念高度认同，对法的思维自觉运用，对法的价值不懈追求。尊重、信任、信仰法律，而不是权力，自觉运用法律约束和规范权力运行。
领导干部是贯彻党的主张，团结带领广大人民群众落实“依法治国”方针的领头雁，在国家公务人员处于核心地位，在建设法治国家法治政府法治社会中起着引领、示范等关键作用。只有领导干部牢固树立了法律信仰，带头学法尊法守法用法，才能引导和带动全社会弘扬法治精神，树立法治理念，增强法治意识。
牢固树立法律信仰，是领导干部依法行政的必要前提。当前，中国特色社会主义法律体系已经建立，有法可依的问题基本得到解决，但是“有法必依、执法必严、违法必究”的要求还没有在部分领导干部头脑中形成自觉和理念，以权代法、以权压法的现象时有发生。特别是还有相当数量的领导干部，把法律当作手电筒，只照别人不照自己；只想到用法律治理相对人，没认识到法律的出发点其实是对权力的规范和约束。依法行政考核中，个别领导干部汇报工作时，谈起如何“行政”滔滔不绝，谈起如何“依法”轻描淡写。决策时，首先想到的不是法律如何规定，而是上级领导怎么说；执法时，首先想到的不是如何依法规范自己的执法行为，而是如何“依法治服”群众。党的十八大再次强调要依法行政，确保到2020年，“法治政府基本建成”。如果各级领导干部对法治精神没有深刻的认识，对法治理念没有正确的理解，对法治思维没有自觉的运用，对法律常识没有基本的掌握，不仅这一宏伟目标不可能如期实现，就连基本的秩序和正义都无法保障。因为如果领导干部不信法只信权，那么老百姓就会不信法只信访。
牢固树立法律信仰，是领导干部政治合格的重要表现。中国共产党领导人民制定宪法和法律，同时以宪法为根本的活动准则，在宪法和法律的范围内活动，坚持宪法和法律至上，带头维护宪法和法律的权威，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业 。可见法律是执政党及其领导的人民集体意志的体现，尊重、信任并严格执行法律，是领导干部思想上行动上与党中央保持高度一致的具体体现。我们常说领导干部第一位的是要讲政治，政治上要过硬，却被有些人曲解为对上级某个领导的盲从、逢迎，而罔顾法律的规定与权威。这是政治上短视与投机的表现。
牢固树立法律信仰，是领导干部素质构成的重要方面。坚定法律信仰，严格依法办事依法行政，不仅是政治合格的表现，也是德与能的体现。人们常说，“道德是最高的法律，法律是最低的道德”。这说明，在抑恶扬善上，道德和法律是根本一致的。违背道德的行为未必违背法律，但绝大多数违背法律的行为却越过了道德的底线。换句话讲，守法就是守住道德底线。习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调，执法者必须忠实于法律。各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。可见，对法的尊崇、理解和运用，是新形势下领导干部能力素质不可或缺的内容。
牢固树立法律信仰，是领导干部拒腐防变的基本保障。想干事、能干事、干成事、不出事，是中央领导同志对领导干部提出的要求。不出事之“事”，是党的纪律和法律法规所不容、所禁止之事。一旦出事，就失去了想事干事的舞台和机会，追悔莫及。不少落马的领导干部，都悔恨自己当初不学法、不知法、不畏法，没有法制意识，为所欲为，结果走上了不归路。中组部干部监督局在分析违法犯罪的86名原领导干部的反省材料时发现，其中81.4%的人认为自己犯罪与不懂法有关 。坚定法律信仰，坚信法比权大，心中有所畏，才知有所不为，才能确保安全着陆，精彩退场。
二、领导干部牢固树立法律信仰的主体路径
美国法学家伯尔曼说过，“法律必须被信仰，否则它形同虚设。”作为主体的领导干部，如何牢固树立法律信仰呢？
有人认为法律信仰的形成要经历依从、认同、内化三个阶段，也有人认为要经历尊重、信任、信仰三个阶段。尽管表述有所不同，但是主体的学习和实践，却是达到或者经历这些阶段的唯一途径。
一是要学一点法的基础和理论，树立、增强法治理念。考核中，有的领导干部认为法律条文书本上网上都很方便就能查到，需要时再找不迟，不必安排专题学习。其实不然。作为领导干部，学法不是为了熟记法条，而是为了在学习中掌握法律基本原理，增强法治理念。党中央于2006年4月提出的“社会主义法治理念”这一全新命题，蕴含着丰富的现代法治思想和主张，如主张人民民主，维护宪法权威；主张依法治权，实行权力约束；强调以人为本、保障人权；强调实体公正与程序公正相结合；等等。理念是行动的指南，有什么样的理念就会有什么样的行动。一个领导干部，如果思想深处还被人治理念占据，拍板决策时是不会想到要问道于法的。 二是要参加一些法治实践活动，培养、掌握法律思维。毛泽东同志指出，“理论若不和革命实践联系起来，就会变成无对象的理论。”“实践若不以革命理论为指导，就会变成盲目的实践。”领导干部不应成为法治实践的局外人。近年来，考核机关积极倡导行政机关负责人行政诉讼出庭应诉，作为被申请人的行政机关负责人重大行政复议案件出席应诉。目前看来，江苏省市、县级行政机关负责人出庭应诉已经比较常见，省级机关和市县政府负责人出庭应诉还比较少。不过，也有地方领导干部大胆走出法治实践的新路。比如，海门市两任市长分别于2011年、2012年亲自公开审理行政复议案件，不仅有效实现了案结事了、定分止争，而且使审案的领导同志深切感受了法律尊严，培养了法治情感，掌握了法律思维。所謂法律思维，就是在决策过程中按照法律的逻辑，来思考、分析、解决问题的思维方式。思维方式一旦形成，就会影响人的工作习惯。领导干部养成了法律思维，决策时才会想到“职权法定”，不会喊出“凡是法律没有禁止的都可以干”这样的荒唐口号；才会想到“规范”和“程序”，不会搞一言堂，不会拍脑袋决策。
三、领导干部牢固树立法律信仰的客观条件
当前，应从改进法制教育和改进干部考察识别方式两个方面，改善领导干部树立和增强法律信仰的客观环境。
领导干部既是学法尊法守法用法的主体，又是法制教育的客体。对领导干部的法制教育应从内容和形式上突出其工作特点。
一是从法制教育的内容上，要突出控权教育，即突出规范政府共同行为的法律法规的学习。笔者在考核中发现，不少部门安排领导干部学法，主要学的都是行业法，很少学习规范政府自身行为的法律，如行政许可法、行政处罚法、行政强制法等。对如何依法治民学得多，如何依法治权依法治官学得少。形成的后果就是法律工具主义思想比较浓厚，反应到工作中，对法律，对依法行政，说起来重要，做起来次要，忙起来不要。与控权教育相辅相成的是要突出权利意识教育。领导干部也是普通公民，也要认识到法律赋予并保护他们的权利，自己遇到涉法问题也要通过法律途径解决，而不是利用手中权力维护自己的权利。笔者在考核中了解到，某省级机关一位处长，多年来，他在社会生活中遇到权益受损时，尽管他所在的岗位拥有的权力可以轻易为他解难，但他都是拿起法律武器，以普通公民的身份依法维权。法律用得多了，和自己的生活结合得紧密了，久而久之，就会在情感上对法律产生信任和依赖，信仰即可逐步达成。
二是从法制教育的形式上，要突出创新和实效。江苏省政府关于加快建设法治政府的意见规定，市县政府常务会议、部门办公会议集体学法，每年不得少于2次。具体怎么学，很有讲究。给领导干部照本宣科传达法律条文，收效不大。有的地方让领导干部上台讲法，有的地方结合本地典型案例，以案释法；有的地方开展“菜单式学法”……创新和丰富了学法形式。但是，如何切实增强学法实效，恐怕还是要突出考核考试。江苏省有的地方开展的领导干部述职述廉述法活动，宿迁市在依法行政考核中实施的公开述政活动，都是有益探索。在刚刚结束的2012年度省级机关依法行政考核中，新增了公务员法律知识考核这个环节，并且要求参考人员至少70%是处级以上领导干部，同时严肃考场纪律。不少被考核单位反应，此举对处以上干部触动很大，不仅通过强化复习学到了法律知识，而且深刻地认识到了自己运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力的不足，从而更增强了学习的紧迫感。
如果说扎实有效的法制教育是领导干部牢固树立法律信仰的“推进剂”，那么改进干部考察识别方式，在选人用人中突出法治素质，则是领导干部牢固树立法律信仰的“牵引力”。习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调，各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。国务院《关于加强法治政府建设的意见》要求：拟任地方人民政府及其部门领导职务的干部，任职前要考察其掌握相关法律知识和依法行政情况。《江苏省依法行政考核办法》也规定，依法行政考核结果应当与奖励惩处、干部任免挂钩。但是，依法行政考核进行了四年，到底怎么“挂钩”，目前还没有具体的成熟可行的操作方案。笔者建议，考核机关应积极响应中央领导的要求，主动与组织部门联系，顺势而为，尽快建立健全将依法行政情况纳入领导干部考察识别重要内容的刚性规定。选人用人具有鲜明的导向作用，坚持选用信仰法律、依法办事的人，坚决不用信仰权力、不知法不尊法不守法不用法的人，依法行政才会蔚然成风。
注释：
刘旺洪.法律信仰与法治现代化.法制现代化研究.南京大学出版社.1996年版.
邢国忠.社会主义和谐社会建设视野中的法律信仰.北京交通大学学报（社会科学版）.2009（1）.
中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的法治建设.中央政府门户网站.2008年2月28日.
章惠琴.在法治实践中培育法律信仰.学习时报.2012年9月17日.