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截止2019年，中国的精准扶贫取得了巨大成绩，已经剩下551万贫困人口。2020年是决胜扶贫，建成全面小康的关键一年，精准扶贫的最后一公里在哪里，本文就精准扶贫中存在的问题及绩效提升进行研究，以期对中国的精准扶贫做出贡献。
一、前言
贫困是人类面临的世界性难题，贫困问题是世界各国发展急需解决的问题之一。精准扶贫战略实施以来，在各级政府的大力支持下，取得了巨大的成就，中国的贫困人口每年都以几千万的速度在减少，为世界的减贫工作特别是中国的减贫工作做出了巨大的贡献。
由于精准扶贫的战场主要在一些贫困的农村，所以政府的政策和落实主要是在农村，所以地方政府的理解、落实的程度直接决定了精准扶貧的成果。中国人一向是“上有政策，下有对策”，精准扶贫是一种军令状式的扶贫管理机制，往往会导致地方政府扶贫工作的一系列应对策略，造成贫困治理失灵。比较有代表性的现象就是精准扶贫中的“悬浮”及“精英俘获”现象。
二、精准扶贫中存在的问题及对策
（一）精准扶贫中存在的问题
精准扶贫要求根据不同地区的发展状况，以及不同贫困户的现实状况，做到宏观层面的 4 个精准（ 精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核） 和微观层面上的 6 个精准（ 扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）。但调查发现，精准扶贫战略在实施进程中，其边际效用在递减，在有限资源投入的情况下，对 2020 年全面实现小康带来了一定影响。
为此，国内诸多学者对精准扶贫及其模式进行了研究，对于精准扶贫，许多学者提出的方式可谓五花八门，政府扶持型扶贫、搬迁式扶贫、绿色扶贫、助学扶贫、大病救助扶贫、金融扶贫等等，但在扶贫治理中出现了一下问题值得思考。
1.虚工作占据了村干部的大量时间
数字化、文本化的软工作占据了村干部的大量时间和精力，花费了大量的人力、物力，使得真正用到扶贫上的时间大大减少。通过对陕北某县的调查发现，为了应对检查，每月一些村干部都会聘请人填写数据表格。村干部每天都在造表，一年到头都在填表。真正给老百姓带来实惠的并没有多少。
2.扶贫中精英俘获现象严重
中国的人情大于法，尤其是在中国农村，由于贫困户在许多方面都能得到实惠，所以贫困户往往是一些会办事或者与村干部有关系的人，并不一定是真正贫困的人，精英俘获现象严重。
3.精准扶贫中精准与模糊的矛盾
贫困户的收入模糊和非货币化，而精准扶贫又要求有精准的数字，但精准扶贫的精细化治理是有前提条件的，即要在已经规范化和规则化的现代社会中才能有效开展，但大多数农村地区仍旧是一种非规则化和非均质化的状态，难以具备精细化治理的基础。所以填表过程中就难免出现形式化和造假现象。
4.现有制度的缺陷
当前农村扶贫工作中存在着监管不力、信息不对称、反馈渠道有限等问题，扶贫中的需要得不到重视，扶贫中的腐败屡禁不止，有的监管存在滞后性，有亡羊补牢的现象，造成资源的巨大浪费。
（二）精准扶贫中问题的治理对策
1.减少虚工作的时间
减少村干部填表和造表的时间，把时间真正用在为精准扶贫干实事、想出路上。每个乡镇抽出一个专人去精准扶贫村统计必须的数据，减少一些不实的数据和一些行政村为了谎报业绩而编造的数据。
2.改变扶贫中的精英俘获现象
改变导致扶贫上的特权化现象，将资金用于与村民生活生产紧密相关的方面，通过打分评估的办法，让扶贫第一书记参与，把扶贫资金用在真正需要扶持的贫困户身上，并在全村进行公示，允许村民匿名举报不合理的现象。取消扶贫资金上错位和不合理的现象。
3.改变精准扶贫的精细化方式与基层治理的综合性、复杂性和模糊性不相匹配的现象
农村基层治理向城市社区相对规范化和标准化学习，便简约治理为规范治理。改变精准扶贫要通过行政化、科层化的方式来要求基层村干部，事事都要做得精细，做文字、数字工作成为事本主义的现象。把这些事情交给县乡层面的专人去做，让基层治理去处理不规则发生的事情，如解决家庭、土地等矛盾纠纷，提供公共品和公共服务。减少精准扶贫在基层实践中事无巨细的现象，减少治理的成本。
4.加强行政监督
我国的扶贫政策普遍存在执行难、落实难的问题，国家的相关政策在向下传播的过程中，存在着执行不力甚至政策曲解的问题。在政策落地的过程中，要加强监督，包括对扶贫开发资金的监督、对资金使用的监督、对扶贫开发项目的监督，对结果的监督等。精准扶贫中，工作复杂，利益主体众多，在依靠政府国家进行监督的同时，要发挥社会监督的作用，提高公民对精准扶贫的监督意识，主动参与到精准扶贫中，对于各种“悬浮”及“精英俘获”现象要敢于揭发，敢于斗争，直到问题的解决。
三、精准扶贫中绩效提升研究
（一）扶贫绩效的影响因素
1.扶贫主体是第一影响因素
精准扶贫主体存在着多元化，政府、市场、社会、社区、贫困户本人等，他们的行为直接影响精准扶贫的绩效在于，他们不仅影响精准扶贫政策的出台，而且影响精准扶贫的执行、监督和评估等环节。
政府作为第一主体，它的认识水平、角色意识、精准扶贫能力（学习能力、调研能力、沟通能力、资源整合能力、回应能力、执行能力、创新能力）都对扶贫绩效影响巨大。不同的认知水平对政策以及政策执行行为的投入产生影响，高认知水平受到扶贫干部自身素质、知识结构以及政策宣传、教育的影响。高认知水平意味着对政策的理解透彻，并能够转化为有效的执行行为。而乡镇干部文化程度普遍偏低，尤其是在贫穷边远地区，经济落后，资源稀缺，人才大量流失，也吸引不了高素质、高学历的人才，因此导致乡镇干部学历相对较低，他们参加培训的机会也少，自我学习能力又较为缺乏，年龄偏大的乡镇干部对于精准扶贫这一新政策与新要求，往往接受能力滞后。 2.扶贫客体是第二影响因素
扶贫客体是指处于贫困标准以下的贫困地区和贫困人口。精准扶贫很难做到精准，原因在于扶贫对象具有异质性、个体性的特征，致贫原因的复杂性与返贫现象的频发性。包括：在扶贫标准以下具备劳动能力的贫困人口，具体有：六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石墨化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山--太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。还有重点县、贫困村。可见，扶贫对象之广泛，跨东中西各地，分散特征显著、资源环境各异。致贫原因与脱贫原因具有复杂性、反复性、多元性，对于精准扶贫已经提出了挑战，而精准扶贫绩效在很大程度上也受到这些因素的影响。
3.扶贫方式是第三影响因素
坚持“五个一批”的分类指导原则，具体来说包括：发展生产脱贫一批、异地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，涵盖了发展生产、扶持就业、异地搬迁、教育、医疗、住房安全等各项内容。产业发展滞后，收益有限，新型经营主体带动不足，缺乏共赢机制，因灾致贫或返贫风险高，留守老人、妇女儿童多，特色产业发展人力缺乏，政绩工程、流于形式。异地搬迁补助低，搬迁后贫困户发展問题突出，缺乏配套设施，异地搬迁扶贫绩效削弱，情感关怀缺乏。教育扶贫流于形式，教育反馈缺乏，教育内容缺乏全面性等都影响了精准扶贫绩效的发挥。
4.扶贫制度因素是第四影响因素
在所有的影响因素中，制度扶贫是根本。合理有效的制度和政策的出台和执行，能够给予贫困户自主脱贫的能力，推动中国扶贫进程。但是，城乡二元经济结构制度带来的不平等的资源和服务、公共财政制度对于农民的不合理收税等，执行力到不到位、宣传落实到不到位、对政策的全面落实与协调监控等都会影响精准扶贫绩效。从2013年11月，国务院印发了100多项政策文件，六个精准、五个一批等。中央与地方为精准扶贫打出的组合拳，无不体现在中国在脱贫攻坚事业上的决心。到2019年底，贫困人口从2012年的9899万人减少到551万人，贫困发生率为0.6%。但是剩下的都是多年扶不起的贫困户、都是硬骨头，必须用不同的方法才能使得这些人脱贫，否则扶贫绩效很难得以提高。
（二）精准扶贫绩效提升的路径
1.提升扶贫主体的能力
扶贫主体是精准扶贫的中坚力量，是扶贫工作的“引擎”，他们的扶贫意识和扶贫能力影响着扶贫政策的具体落实。具体来说，要提高扶贫主体的扶贫意识，提高扶贫干部的准入门槛，把学历和工作经验放在首位，同时加强对他们的监督，保障扶贫工作的阳光透明，还要建立健全考核培训机制，建立扶贫绩效与薪酬挂钩机制;政府购买也要公平，公开招标，建立扶贫干部问责机制，发挥市场在扶贫中的作用，充分挖掘市场潜力;还要发挥社会组织的作用，摆正心态，撬动社会力量参与精准扶贫，激发贫困群众内生动力，才能提高扶贫绩效。
2.聚焦扶贫客体
针对当前“主体热、客体冷”，要把群众的冷暖放在首位。切实提高农民收入，改善其生产生活条件，推动城乡一体化进程，提供就业机会，创新就业扶贫方式，普及就业能力测试，遴选就业岗位，注重对员工的人文关怀，实现利益共享。改善农村医疗保障，建立全国统一的个人账户和结算系统。
3.创新多元化的扶贫方式
产业扶贫放在首位，农村一二三产业融合发展，贫困地区培训工程、旅游基础设施提升工程、乡村旅游产品提升工程、休闲农业、深林旅游、光伏扶贫、水库移民脱贫工程等，形成一村一特色，注重绿色扶贫、注重科学长效的可持续发展。要通过农村普及教育，通过掌握先进的科技文化知识科技扶贫。促进教育公平，扩充优质教育资源，在农村重点发展职业教育，提高他们自身的脱贫能力，对贫困地区教育倾斜、就业倾斜等。加强区域联动，主要是产业、文化、空间、生态与行政相互促进等多样化的扶贫方式，使不同的人走上不同的脱贫之路，调动他们自身劳动的积极性和创造性。
（作者单位：陕西服装工程学院）
一、前言
贫困是人类面临的世界性难题，贫困问题是世界各国发展急需解决的问题之一。精准扶贫战略实施以来，在各级政府的大力支持下，取得了巨大的成就，中国的贫困人口每年都以几千万的速度在减少，为世界的减贫工作特别是中国的减贫工作做出了巨大的贡献。
由于精准扶贫的战场主要在一些贫困的农村，所以政府的政策和落实主要是在农村，所以地方政府的理解、落实的程度直接决定了精准扶貧的成果。中国人一向是“上有政策，下有对策”，精准扶贫是一种军令状式的扶贫管理机制，往往会导致地方政府扶贫工作的一系列应对策略，造成贫困治理失灵。比较有代表性的现象就是精准扶贫中的“悬浮”及“精英俘获”现象。
二、精准扶贫中存在的问题及对策
（一）精准扶贫中存在的问题
精准扶贫要求根据不同地区的发展状况，以及不同贫困户的现实状况，做到宏观层面的 4 个精准（ 精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核） 和微观层面上的 6 个精准（ 扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）。但调查发现，精准扶贫战略在实施进程中，其边际效用在递减，在有限资源投入的情况下，对 2020 年全面实现小康带来了一定影响。
为此，国内诸多学者对精准扶贫及其模式进行了研究，对于精准扶贫，许多学者提出的方式可谓五花八门，政府扶持型扶贫、搬迁式扶贫、绿色扶贫、助学扶贫、大病救助扶贫、金融扶贫等等，但在扶贫治理中出现了一下问题值得思考。
1.虚工作占据了村干部的大量时间
数字化、文本化的软工作占据了村干部的大量时间和精力，花费了大量的人力、物力，使得真正用到扶贫上的时间大大减少。通过对陕北某县的调查发现，为了应对检查，每月一些村干部都会聘请人填写数据表格。村干部每天都在造表，一年到头都在填表。真正给老百姓带来实惠的并没有多少。
2.扶贫中精英俘获现象严重
中国的人情大于法，尤其是在中国农村，由于贫困户在许多方面都能得到实惠，所以贫困户往往是一些会办事或者与村干部有关系的人，并不一定是真正贫困的人，精英俘获现象严重。
3.精准扶贫中精准与模糊的矛盾
贫困户的收入模糊和非货币化，而精准扶贫又要求有精准的数字，但精准扶贫的精细化治理是有前提条件的，即要在已经规范化和规则化的现代社会中才能有效开展，但大多数农村地区仍旧是一种非规则化和非均质化的状态，难以具备精细化治理的基础。所以填表过程中就难免出现形式化和造假现象。
4.现有制度的缺陷
当前农村扶贫工作中存在着监管不力、信息不对称、反馈渠道有限等问题，扶贫中的需要得不到重视，扶贫中的腐败屡禁不止，有的监管存在滞后性，有亡羊补牢的现象，造成资源的巨大浪费。
（二）精准扶贫中问题的治理对策
1.减少虚工作的时间
减少村干部填表和造表的时间，把时间真正用在为精准扶贫干实事、想出路上。每个乡镇抽出一个专人去精准扶贫村统计必须的数据，减少一些不实的数据和一些行政村为了谎报业绩而编造的数据。
2.改变扶贫中的精英俘获现象
改变导致扶贫上的特权化现象，将资金用于与村民生活生产紧密相关的方面，通过打分评估的办法，让扶贫第一书记参与，把扶贫资金用在真正需要扶持的贫困户身上，并在全村进行公示，允许村民匿名举报不合理的现象。取消扶贫资金上错位和不合理的现象。
3.改变精准扶贫的精细化方式与基层治理的综合性、复杂性和模糊性不相匹配的现象
农村基层治理向城市社区相对规范化和标准化学习，便简约治理为规范治理。改变精准扶贫要通过行政化、科层化的方式来要求基层村干部，事事都要做得精细，做文字、数字工作成为事本主义的现象。把这些事情交给县乡层面的专人去做，让基层治理去处理不规则发生的事情，如解决家庭、土地等矛盾纠纷，提供公共品和公共服务。减少精准扶贫在基层实践中事无巨细的现象，减少治理的成本。
4.加强行政监督
我国的扶贫政策普遍存在执行难、落实难的问题，国家的相关政策在向下传播的过程中，存在着执行不力甚至政策曲解的问题。在政策落地的过程中，要加强监督，包括对扶贫开发资金的监督、对资金使用的监督、对扶贫开发项目的监督，对结果的监督等。精准扶贫中，工作复杂，利益主体众多，在依靠政府国家进行监督的同时，要发挥社会监督的作用，提高公民对精准扶贫的监督意识，主动参与到精准扶贫中，对于各种“悬浮”及“精英俘获”现象要敢于揭发，敢于斗争，直到问题的解决。
三、精准扶贫中绩效提升研究
（一）扶贫绩效的影响因素
1.扶贫主体是第一影响因素
精准扶贫主体存在着多元化，政府、市场、社会、社区、贫困户本人等，他们的行为直接影响精准扶贫的绩效在于，他们不仅影响精准扶贫政策的出台，而且影响精准扶贫的执行、监督和评估等环节。
政府作为第一主体，它的认识水平、角色意识、精准扶贫能力（学习能力、调研能力、沟通能力、资源整合能力、回应能力、执行能力、创新能力）都对扶贫绩效影响巨大。不同的认知水平对政策以及政策执行行为的投入产生影响，高认知水平受到扶贫干部自身素质、知识结构以及政策宣传、教育的影响。高认知水平意味着对政策的理解透彻，并能够转化为有效的执行行为。而乡镇干部文化程度普遍偏低，尤其是在贫穷边远地区，经济落后，资源稀缺，人才大量流失，也吸引不了高素质、高学历的人才，因此导致乡镇干部学历相对较低，他们参加培训的机会也少，自我学习能力又较为缺乏，年龄偏大的乡镇干部对于精准扶贫这一新政策与新要求，往往接受能力滞后。 2.扶贫客体是第二影响因素
扶贫客体是指处于贫困标准以下的贫困地区和贫困人口。精准扶贫很难做到精准，原因在于扶贫对象具有异质性、个体性的特征，致贫原因的复杂性与返贫现象的频发性。包括：在扶贫标准以下具备劳动能力的贫困人口，具体有：六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石墨化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山--太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。还有重点县、贫困村。可见，扶贫对象之广泛，跨东中西各地，分散特征显著、资源环境各异。致贫原因与脱贫原因具有复杂性、反复性、多元性，对于精准扶贫已经提出了挑战，而精准扶贫绩效在很大程度上也受到这些因素的影响。
3.扶贫方式是第三影响因素
坚持“五个一批”的分类指导原则，具体来说包括：发展生产脱贫一批、异地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，涵盖了发展生产、扶持就业、异地搬迁、教育、医疗、住房安全等各项内容。产业发展滞后，收益有限，新型经营主体带动不足，缺乏共赢机制，因灾致贫或返贫风险高，留守老人、妇女儿童多，特色产业发展人力缺乏，政绩工程、流于形式。异地搬迁补助低，搬迁后贫困户发展問题突出，缺乏配套设施，异地搬迁扶贫绩效削弱，情感关怀缺乏。教育扶贫流于形式，教育反馈缺乏，教育内容缺乏全面性等都影响了精准扶贫绩效的发挥。
4.扶贫制度因素是第四影响因素
在所有的影响因素中，制度扶贫是根本。合理有效的制度和政策的出台和执行，能够给予贫困户自主脱贫的能力，推动中国扶贫进程。但是，城乡二元经济结构制度带来的不平等的资源和服务、公共财政制度对于农民的不合理收税等，执行力到不到位、宣传落实到不到位、对政策的全面落实与协调监控等都会影响精准扶贫绩效。从2013年11月，国务院印发了100多项政策文件，六个精准、五个一批等。中央与地方为精准扶贫打出的组合拳，无不体现在中国在脱贫攻坚事业上的决心。到2019年底，贫困人口从2012年的9899万人减少到551万人，贫困发生率为0.6%。但是剩下的都是多年扶不起的贫困户、都是硬骨头，必须用不同的方法才能使得这些人脱贫，否则扶贫绩效很难得以提高。
（二）精准扶贫绩效提升的路径
1.提升扶贫主体的能力
扶贫主体是精准扶贫的中坚力量，是扶贫工作的“引擎”，他们的扶贫意识和扶贫能力影响着扶贫政策的具体落实。具体来说，要提高扶贫主体的扶贫意识，提高扶贫干部的准入门槛，把学历和工作经验放在首位，同时加强对他们的监督，保障扶贫工作的阳光透明，还要建立健全考核培训机制，建立扶贫绩效与薪酬挂钩机制;政府购买也要公平，公开招标，建立扶贫干部问责机制，发挥市场在扶贫中的作用，充分挖掘市场潜力;还要发挥社会组织的作用，摆正心态，撬动社会力量参与精准扶贫，激发贫困群众内生动力，才能提高扶贫绩效。
2.聚焦扶贫客体
针对当前“主体热、客体冷”，要把群众的冷暖放在首位。切实提高农民收入，改善其生产生活条件，推动城乡一体化进程，提供就业机会，创新就业扶贫方式，普及就业能力测试，遴选就业岗位，注重对员工的人文关怀，实现利益共享。改善农村医疗保障，建立全国统一的个人账户和结算系统。
3.创新多元化的扶贫方式
产业扶贫放在首位，农村一二三产业融合发展，贫困地区培训工程、旅游基础设施提升工程、乡村旅游产品提升工程、休闲农业、深林旅游、光伏扶贫、水库移民脱贫工程等，形成一村一特色，注重绿色扶贫、注重科学长效的可持续发展。要通过农村普及教育，通过掌握先进的科技文化知识科技扶贫。促进教育公平，扩充优质教育资源，在农村重点发展职业教育，提高他们自身的脱贫能力，对贫困地区教育倾斜、就业倾斜等。加强区域联动，主要是产业、文化、空间、生态与行政相互促进等多样化的扶贫方式，使不同的人走上不同的脱贫之路，调动他们自身劳动的积极性和创造性。
（作者单位：陕西服装工程学院）