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【摘 要】 油气资源税由从量定额改为从价定率征收，引起油气资源税额大幅度增长。为了分析资源税改革对油气资源地方经济的实际影响，以油气资源地为研究对象，采用个案研究法即以东营市为例分析资源税改革对油气资源地经济影响。结果表明现有的资源税分配关系影响了资源税积极作用的发挥，未完全发挥资源税对油气资源地财政收支、产业结构调整、地方生态保护、替代能源开发等应有的作用。针对存在的问题，提出厘清各级政府之间资源税收入分配关系；明确资源税功能定位；资源税款专款专用等政策建议。
【关键词】 资源税改革； 油气资源地； 财政收支； 产业结构； 地方生态保护
一、引言
2011年9月国务院公布了《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》（中华人民共和国国务院令第605号），油气资源税应纳税额按照从价定率征收，石油、天然气的税率为销售额的5%～10%。同时还公布了《国务院关于修改〈中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例〉的决定》（中华人民共和国国务院令第606号）和《国务院关于修改〈中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例〉的决定》（中华人民共和国国务院令第607号），中外合作开采海洋石油资源和陆上石油资源的中国企业和外国企业依法缴纳资源税，不再缴纳矿区使用费。我国油气资源税走出了从量征收的困境，并改变了外资企业缴纳矿区使用费，内资企业缴纳资源税的局面，为内外资企业创造了公平的竞争环境。资源税由从量定额改为从价定率征收，会使油气资源税应纳税额大幅度增长，油气价格波动会引起资源税额大幅度波动。资源税在地方财政收入中占的比例较高，资源税改革必然对地方经济产生重要影响，为了保证油气资源地充分利用资源税改革发展好经济，有必要厘清这些影响。中国石化胜利油田是我国第二大油田，是中国石化集团胜利石油管理局、中国石油化工股份有限公司胜利油田分公司的统称，其80%的石油地质储量和85%的产量集中在东营市境内，结合东营市现状分析资源税改革对油气资源地经济影响，有较强的代表性和现实意义。
二、油气资源税改革对东营市地方经济的影响
（一）对东营市财政收支的影响
2011年油气资源税改革只有两个月，胜利油田资源税就由2010年的4.5亿元增加到2011年的17.8亿元，增加了13.3亿元。
胜利油田油气资源税由东营市地税局负责征收并全部上交山东省，山东省只给东营市一定数额的补偿（表1）。由于山东省给予东营市资源税补偿过少造成东营市财政增收乏力，支出压力不断增大，无法发挥资源税在东营市经济发展中应该发挥的作用，制约了东营市产业结构调整、地方生态保护、替代能源开发和资源型城市转型的进程。
（二）对东营市产业结构的影响
改革开放以来，东营市第一产业、第二产业、第三产业增加值都呈现出逐年增长的趋势。但从东营市三大产业构成来看，产业之间不协调，第二产业比重过高，产业结构升级、优化缓慢（表2）。近年来第二产业在东营市整个经济中所占的比重虽有所下降，但仍在70%以上，主要是油气生产企业比重过大造成的。资源税全部上缴山东省，未能发挥油气资源税在产业结构调整中应有的作用，造成了东营市产业结构调整缺少专门资金支持，现有的产业结构调整缓慢的现象。
（三）对东营市环保支出的影响
2011年东营市环境保护支出占东营市地方财政支出的比重与2010年相比，下降了0.4%（表3）。出现这种情况的原因和资源税的全部上缴有着极大的关系，2010年和2011年山东省给东营市的资源税补偿只有3 000万元，还不到东营市环保支出的10%，未起到资源税在环境保护和生态保护中应发挥的作用。
胜利油田经过50多年的开采，老油区主力油田已经进入高含水和高采出程度的双高阶段，在综合含水率达到90%的情况下，每采出1吨原油，就会采出9吨污水。山东省水质监测结果显示，浅层地下水中污染组分类主要是石油类，石油类检出率为62.3%，污染严重的地区含量为10.5mg/L。胜利油田油气开采过程中的伴生气以及石油炼化过程中产生的废气、硫化物、烟尘是东营市大气污染的主要来源。胜利油田油气开采导致油气产地地下水位下降，土地退化、水质和大气污染严重等给东营市带来一系列生态环境问题，但由于缺乏生态维护与效益补偿机制的支持，生态治理难度较大。
（四）对东营市替代能源开发的影响
世界从一个人造资本是限制性因素的时代进入到剩余自然资本是限制性要素的时代（戴利，1996）。油气资源属于不可再生资源，会随着使用而耗竭，胜利油田天然气产量自2004年以来就一直呈现递减趋势（图1），2010年原油产量也开始下降（图2）。
对付油气资源耗竭一个较好的办法就是把所有或者部分油气资源的净收入投资于替代能源的开发。中石化是国有企业，油气资源净收入很大一部分上交给国家，并不由地方支配，资源税属于地方税种，理应发挥在地方替代能源开发中应起的作用，但胜利油田的资源税全部上交山东省，东营市替代能源开发缺少资金支持，影响了东营市替代能源开发的进程。
三、促进东营市经济可持续发展的财税政策建议
（一）厘清各级政府之间资源税收入分配关系
我国实行分税制的主要意图之一是扭转过去中央财政收入占财政收入比重过低的局面。中央在设计分税制时，只考虑了中央和地方的收入划分问题，而对省以下的收入划分没有一个统一的界定，各省、市在确定财政体制时带有明显的倾向性。具有政策制定权和调整权的上级政府，在确定对下级的财政体制时总是尽可能把财力向本级财政倾斜，不可避免地挤占了基层政府的财政收入，造成基层财政获取财力不足，可持续发展能力降低。胜利油田油气资源税全部上交山东省，违背了油气资源税分配的属地原则，削弱了油气产业对地方经济的带动作用，影响了东营市的可持续发展。油气资源税收入分配应本着属地原则，公正、公开、透明、便利税企征缴的原则，按照各油气田（井口）当期产量比例，结合特殊因素影响进行分配。山东省在油气资源税收入划分方面应当考虑资源所在地的经济利益，扩大东营市的油气资源税分成比例，发挥资源税在地方经济发展中应有的作用，以资源税改革为契机，实现油气资源地资源、环境与经济可持续发展。 （二）明确资源税功能定位，资源税款专款专用
资源税的功能应定位于促进资源节约利用、保护生态和促进资源地可持续发展，因此资源税款也应有明确的用途，用于地方生态建设、产业结构调整、替代能源开发和生态恢复等方面。但是在实际执行中，资源税款被用作其他方面的现象非常普遍。油气资源税全额上交造成东营市产业结构调整、生态恢复、替代能源开发缺乏资金支持，城市可持续发展能力下降。资源税款应重点用于地方生态恢复、产业结构调整和替代能源开发等方面，并以立法的形式规定资源税款的用途，防止资源税款用于一般性的财政支出。
（三）发挥资源税在调整产业结构中的作用
东营市是一座典型的石油资源型城市，胜利油田经过50多年的开发，已进入后稳定期。近年来，东营市第二产业生产总值在全市生产总值中所占的比重虽有所下降，但还居于全省之首。2011年东营市第二产业总产值占全市生产总值的比重为72.6%，比全省的平均水平（54.2%）高出将近20%。胜利油田原油95%以上运往外地加工，削弱了对地方经济的带动作用，接续产业发展比较缓慢。对资源型城市来说，要实行产业转型，构建现代产业体系，需要稳定的资金作为支持。资源税改革使资源税收入产生较大的增长，这部分资金如果能够根据属地原则用于东营市产业结构调整，将对东营市的产业结构产生深远的影响。东营市应向山东省争取扩大资源税的分成比例，并将分成资金用于地方产业结构调整，大力发展石油接续和替代产业，降低第二产业比重，降低地方经济对胜利油田的依赖，实现全市经济由石油经济主导向多元产业发展转变，推进可持续发展，逐步完成资源型城市转型的重任。
（四）发挥资源税在城市生态恢复中的作用
石油和化工是废弃物排放量较高的产业，对当地大气、水资源及土壤等生态环境都有很大的破坏作用。从2010年山东省重点调查的企业工业三废排放数据（表4）可以看出，在所有的39个行业中，与油气相关的6个行业，废水排放量达到了总排放量的22.03%，氨氮排放量达到了总排放量的30.86%，二氧化硫排放量达到了总排放量的13.82%。油气生产产生的废水、废气、二氧化硫、烟尘成为东营市环境污染的主要来源，根据谁污染谁付费的原则，油气生产企业应负担起东营环境治理和生态恢复的责任。
根据“谁污染，谁付费”的原则，资源税款要用于自然环境的保护和生态环境的建设。因此需要扩大东营市在资源税税收收入中的分成比例，并且提高东营市环境保护和生态建设的资金投入。
（五）发挥资源税在替代能源开发方面的作用
石油属于不可再生的自然资本，因此应采取政策最大限度地提供高油气资源的生产率和未来的供应量。对于不可再生的自然资本来说，问题不是如何投资，而是如何最好地清理存货以及如何处理由于这些存货而实现的净财富。资源税属于地方税种，收入归油气资源所在地，油气资源税收入要采用“取之于能源用于能源”的原则，用来进行替代能源的开发。具体投资数额取决于再生能源的增长率和油气资源的储备量。短期内可通过刺激油气资源技术创新、提高油气资源生产率来提高油气资源产量，但是长期来看进行替代能源的投资是关键点。
四、结论
本文分析了油气资源税改革对东营市地方经济的影响，通过分析发现山东省和东营市之间现行的资源税分配关系制约了资源税在东营市产业结构调整、地方生态保护、油气替代能源开发等方面应发挥的积极作用。提出需要厘清各级政府之间资源税收入分配关系；明确资源税功能定位，资源税款专款专用；发挥资源税在城市产业结构调整、地方生态恢复、替代能源开发等方面应起的作用等促进东营市经济可持续发展和资源税进一步改革的政策建议。
【参考文献】
[1] 国务院.关于修改《中华人民共和国资源税暂行条例》的决定（中华人民共和国国务院令第605号）[S].2011.
[2] 国务院.关于修改《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》的决定（中华人民共和国国务院令第606号）[S].2011.
[3] 国务院.关于修改《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》的决定（中华人民共和国国务院令第607号）[S].2011.
[4] 侯增周.山东省东营市生态环境与经济发展协调度评估[J].中国人口·资源与环境，2011（7）：157-161.
[5] 张学佳，纪巍，康志军，等.水环境中石油类污染物的危害及其处理技术[J].石化技术与应用，2009，27（2）：181-186.
[6] （美）戴利.超越增长——可持续发展的经济学[M].诸大建，等，译.上海译文出版社2001：98-101.
[7] 肖东平.推进山东省县乡财政体制改革问题研究[J]. 经济研究参考，2009（44）：42-52.
[8] 刘玲，丁浩.山东省油气产业可持续发展问题研究[J].资源与产业，2011（6）：44-49.
【关键词】 资源税改革； 油气资源地； 财政收支； 产业结构； 地方生态保护
一、引言
2011年9月国务院公布了《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》（中华人民共和国国务院令第605号），油气资源税应纳税额按照从价定率征收，石油、天然气的税率为销售额的5%～10%。同时还公布了《国务院关于修改〈中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例〉的决定》（中华人民共和国国务院令第606号）和《国务院关于修改〈中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例〉的决定》（中华人民共和国国务院令第607号），中外合作开采海洋石油资源和陆上石油资源的中国企业和外国企业依法缴纳资源税，不再缴纳矿区使用费。我国油气资源税走出了从量征收的困境，并改变了外资企业缴纳矿区使用费，内资企业缴纳资源税的局面，为内外资企业创造了公平的竞争环境。资源税由从量定额改为从价定率征收，会使油气资源税应纳税额大幅度增长，油气价格波动会引起资源税额大幅度波动。资源税在地方财政收入中占的比例较高，资源税改革必然对地方经济产生重要影响，为了保证油气资源地充分利用资源税改革发展好经济，有必要厘清这些影响。中国石化胜利油田是我国第二大油田，是中国石化集团胜利石油管理局、中国石油化工股份有限公司胜利油田分公司的统称，其80%的石油地质储量和85%的产量集中在东营市境内，结合东营市现状分析资源税改革对油气资源地经济影响，有较强的代表性和现实意义。
二、油气资源税改革对东营市地方经济的影响
（一）对东营市财政收支的影响
2011年油气资源税改革只有两个月，胜利油田资源税就由2010年的4.5亿元增加到2011年的17.8亿元，增加了13.3亿元。
胜利油田油气资源税由东营市地税局负责征收并全部上交山东省，山东省只给东营市一定数额的补偿（表1）。由于山东省给予东营市资源税补偿过少造成东营市财政增收乏力，支出压力不断增大，无法发挥资源税在东营市经济发展中应该发挥的作用，制约了东营市产业结构调整、地方生态保护、替代能源开发和资源型城市转型的进程。
（二）对东营市产业结构的影响
改革开放以来，东营市第一产业、第二产业、第三产业增加值都呈现出逐年增长的趋势。但从东营市三大产业构成来看，产业之间不协调，第二产业比重过高，产业结构升级、优化缓慢（表2）。近年来第二产业在东营市整个经济中所占的比重虽有所下降，但仍在70%以上，主要是油气生产企业比重过大造成的。资源税全部上缴山东省，未能发挥油气资源税在产业结构调整中应有的作用，造成了东营市产业结构调整缺少专门资金支持，现有的产业结构调整缓慢的现象。
（三）对东营市环保支出的影响
2011年东营市环境保护支出占东营市地方财政支出的比重与2010年相比，下降了0.4%（表3）。出现这种情况的原因和资源税的全部上缴有着极大的关系，2010年和2011年山东省给东营市的资源税补偿只有3 000万元，还不到东营市环保支出的10%，未起到资源税在环境保护和生态保护中应发挥的作用。
胜利油田经过50多年的开采，老油区主力油田已经进入高含水和高采出程度的双高阶段，在综合含水率达到90%的情况下，每采出1吨原油，就会采出9吨污水。山东省水质监测结果显示，浅层地下水中污染组分类主要是石油类，石油类检出率为62.3%，污染严重的地区含量为10.5mg/L。胜利油田油气开采过程中的伴生气以及石油炼化过程中产生的废气、硫化物、烟尘是东营市大气污染的主要来源。胜利油田油气开采导致油气产地地下水位下降，土地退化、水质和大气污染严重等给东营市带来一系列生态环境问题，但由于缺乏生态维护与效益补偿机制的支持，生态治理难度较大。
（四）对东营市替代能源开发的影响
世界从一个人造资本是限制性因素的时代进入到剩余自然资本是限制性要素的时代（戴利，1996）。油气资源属于不可再生资源，会随着使用而耗竭，胜利油田天然气产量自2004年以来就一直呈现递减趋势（图1），2010年原油产量也开始下降（图2）。
对付油气资源耗竭一个较好的办法就是把所有或者部分油气资源的净收入投资于替代能源的开发。中石化是国有企业，油气资源净收入很大一部分上交给国家，并不由地方支配，资源税属于地方税种，理应发挥在地方替代能源开发中应起的作用，但胜利油田的资源税全部上交山东省，东营市替代能源开发缺少资金支持，影响了东营市替代能源开发的进程。
三、促进东营市经济可持续发展的财税政策建议
（一）厘清各级政府之间资源税收入分配关系
我国实行分税制的主要意图之一是扭转过去中央财政收入占财政收入比重过低的局面。中央在设计分税制时，只考虑了中央和地方的收入划分问题，而对省以下的收入划分没有一个统一的界定，各省、市在确定财政体制时带有明显的倾向性。具有政策制定权和调整权的上级政府，在确定对下级的财政体制时总是尽可能把财力向本级财政倾斜，不可避免地挤占了基层政府的财政收入，造成基层财政获取财力不足，可持续发展能力降低。胜利油田油气资源税全部上交山东省，违背了油气资源税分配的属地原则，削弱了油气产业对地方经济的带动作用，影响了东营市的可持续发展。油气资源税收入分配应本着属地原则，公正、公开、透明、便利税企征缴的原则，按照各油气田（井口）当期产量比例，结合特殊因素影响进行分配。山东省在油气资源税收入划分方面应当考虑资源所在地的经济利益，扩大东营市的油气资源税分成比例，发挥资源税在地方经济发展中应有的作用，以资源税改革为契机，实现油气资源地资源、环境与经济可持续发展。 （二）明确资源税功能定位，资源税款专款专用
资源税的功能应定位于促进资源节约利用、保护生态和促进资源地可持续发展，因此资源税款也应有明确的用途，用于地方生态建设、产业结构调整、替代能源开发和生态恢复等方面。但是在实际执行中，资源税款被用作其他方面的现象非常普遍。油气资源税全额上交造成东营市产业结构调整、生态恢复、替代能源开发缺乏资金支持，城市可持续发展能力下降。资源税款应重点用于地方生态恢复、产业结构调整和替代能源开发等方面，并以立法的形式规定资源税款的用途，防止资源税款用于一般性的财政支出。
（三）发挥资源税在调整产业结构中的作用
东营市是一座典型的石油资源型城市，胜利油田经过50多年的开发，已进入后稳定期。近年来，东营市第二产业生产总值在全市生产总值中所占的比重虽有所下降，但还居于全省之首。2011年东营市第二产业总产值占全市生产总值的比重为72.6%，比全省的平均水平（54.2%）高出将近20%。胜利油田原油95%以上运往外地加工，削弱了对地方经济的带动作用，接续产业发展比较缓慢。对资源型城市来说，要实行产业转型，构建现代产业体系，需要稳定的资金作为支持。资源税改革使资源税收入产生较大的增长，这部分资金如果能够根据属地原则用于东营市产业结构调整，将对东营市的产业结构产生深远的影响。东营市应向山东省争取扩大资源税的分成比例，并将分成资金用于地方产业结构调整，大力发展石油接续和替代产业，降低第二产业比重，降低地方经济对胜利油田的依赖，实现全市经济由石油经济主导向多元产业发展转变，推进可持续发展，逐步完成资源型城市转型的重任。
（四）发挥资源税在城市生态恢复中的作用
石油和化工是废弃物排放量较高的产业，对当地大气、水资源及土壤等生态环境都有很大的破坏作用。从2010年山东省重点调查的企业工业三废排放数据（表4）可以看出，在所有的39个行业中，与油气相关的6个行业，废水排放量达到了总排放量的22.03%，氨氮排放量达到了总排放量的30.86%，二氧化硫排放量达到了总排放量的13.82%。油气生产产生的废水、废气、二氧化硫、烟尘成为东营市环境污染的主要来源，根据谁污染谁付费的原则，油气生产企业应负担起东营环境治理和生态恢复的责任。
根据“谁污染，谁付费”的原则，资源税款要用于自然环境的保护和生态环境的建设。因此需要扩大东营市在资源税税收收入中的分成比例，并且提高东营市环境保护和生态建设的资金投入。
（五）发挥资源税在替代能源开发方面的作用
石油属于不可再生的自然资本，因此应采取政策最大限度地提供高油气资源的生产率和未来的供应量。对于不可再生的自然资本来说，问题不是如何投资，而是如何最好地清理存货以及如何处理由于这些存货而实现的净财富。资源税属于地方税种，收入归油气资源所在地，油气资源税收入要采用“取之于能源用于能源”的原则，用来进行替代能源的开发。具体投资数额取决于再生能源的增长率和油气资源的储备量。短期内可通过刺激油气资源技术创新、提高油气资源生产率来提高油气资源产量，但是长期来看进行替代能源的投资是关键点。
四、结论
本文分析了油气资源税改革对东营市地方经济的影响，通过分析发现山东省和东营市之间现行的资源税分配关系制约了资源税在东营市产业结构调整、地方生态保护、油气替代能源开发等方面应发挥的积极作用。提出需要厘清各级政府之间资源税收入分配关系；明确资源税功能定位，资源税款专款专用；发挥资源税在城市产业结构调整、地方生态恢复、替代能源开发等方面应起的作用等促进东营市经济可持续发展和资源税进一步改革的政策建议。
【参考文献】
[1] 国务院.关于修改《中华人民共和国资源税暂行条例》的决定（中华人民共和国国务院令第605号）[S].2011.
[2] 国务院.关于修改《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》的决定（中华人民共和国国务院令第606号）[S].2011.
[3] 国务院.关于修改《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》的决定（中华人民共和国国务院令第607号）[S].2011.
[4] 侯增周.山东省东营市生态环境与经济发展协调度评估[J].中国人口·资源与环境，2011（7）：157-161.
[5] 张学佳，纪巍，康志军，等.水环境中石油类污染物的危害及其处理技术[J].石化技术与应用，2009，27（2）：181-186.
[6] （美）戴利.超越增长——可持续发展的经济学[M].诸大建，等，译.上海译文出版社2001：98-101.
[7] 肖东平.推进山东省县乡财政体制改革问题研究[J]. 经济研究参考，2009（44）：42-52.
[8] 刘玲，丁浩.山东省油气产业可持续发展问题研究[J].资源与产业，2011（6）：44-49.