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【作者简介】
谢志强，中共中央党校科学社会主义学部教授、社会学教研室主任。
研究方向：社会管理、社会建设、城乡统筹、社会结构。
主要著作：《社会发展的结构分析》、《组织运行的权力分析》、《社会学理论研究》、《马克思主义社会学史》等。
陈菊红，中共中央党校科学社会主义学部博士研究生。
摘要 近年来，年轻干部“火箭提拔”等现象屡屡曝光，折射出当前我国干部提拔的公权力还没有被很好地关进铁笼子。“火箭提拔”等现象的实质是违反游戏规则将公权力私用的一种机会主义。要解决这个问题，必须从细化破格条件、完善提拔程序、明确问责机制三个方面来对干部提拔制度进行改革，进一步健全法制、落实法治，构建体制内外各种监督方式相结合的立体化监督体系，以确保干部提拔的公权力公开、公平、公正地规范运行。
关键词 火箭提拔 干部提拔 机会主义 公权力 机制
近年来，年轻干部“火箭提拔”、“拼爹提拔”等现象屡遭媒体曝光，不论是湘潭的“神男”、“神女”，还是揭东县“子承父业”的副县长等，其年纪轻、任职时间短、晋升速度快的特点都在撕裂民众对社会的信任，拷问社会公平正义的底线。客观地看，被破格提拔的年轻干部中也确有靠自己的真才实干而晋升的，但在媒体的聚光灯下，大多数破格者暴露出“破格”外衣下的不合格原形，折射出干部提拔过程中公权力私用的机会主义隐患。党的十八大报告明确指出，要“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，……加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。①因此，如何将干部提拔之公权力有效关进科学制度的铁笼子，遏制诸如“火箭提拔”之类的机会主义现象，是我们必须解答的一道现实难题，唯有立足源头，拆掉此乱象之温床，扎紧篱笆杜绝公权之私用，才是上符国策下顺民意之根本。
公权力的内涵和基本特征
公权力是指公共组织根据公共意志组织、协调和控制社会与个人的力量（社会影响力），或者说是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力，这个公共组织往往表现为各级政府部门和一些准公共组织等。公权力是国家的主要象征，也是国家一切职能活动的根本前提。②公权力具有如下几个基本特征：第一，主体的公众性。公权力属于社会公众而非社会的个人，它是社会广大公众的权力，是一种社会民众共同公有性的权力，其核心是公众公共性。第二，客体的公共事务性。它面对的是社会公众的公共事务而非社会个体的私人事务，否则就涉嫌公权力的滥用。第三，功能的公共利益性。社会公众共同的利益是公权力的来源和基础，它秉承公平、公正、公开的原则为公众服务并承担公共责任。第四，具有强制性和威慑力。公权力是一种公共强制力，一般体现为国家权力，包括立法权、行政权和司法权等。
在我国，干部一般指党和国家机关、军队、人民团体中担任一定的领导工作或管理工作的公职人员。干部是党的事业的骨干，是人民的公仆。对干部的提拔是我国推进干部队伍四化、建设强有力领导班子的重要途径，提拔干部显然属于公权力行使的范畴。
如何按照公权力的属性和基本要求，把真正优秀的干部选拔到新岗位上，是我们一直在努力但始终没解决好的大问题。
“火箭提拔”等现象的实质是公权私用下的一种机会主义
“所谓机会主义，这里有利就干这件事，那里有利就干那件事，没有一定的原则，没有一定的章程，没有一定的方向，他今天是这样，明天又是那样。”③机会主义，又称投机主义，即为了达到自己目标可以不择手段，投机取巧地不按规则办事。干部提拔，尤其是年轻干部的培养和选拔工作非常重要，它关系到中国发展和进步，关系到党和人民事业继往开来的根本大计。邓小平同志特别重视中青年干部的提拔任用工作，并将之提到战略高度，他指出：“目前的主要任务，是善于发现、提拔以至大胆破格提拔中青年优秀干部。这是国家现代化建设事业客观存在的迫切需要，并不是一些老同志心血来潮提出的问题。”④此外，我国的《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员法》也明确提倡干部要年轻化，这是党和国家近些年在干部选拔任用上的一个明显趋势。
但“年轻化”与“破格提拔”是有严格标准的，它既要遵循组织选拔人才的基本原则和程序，又要经得住人民群众和时间的考验。年轻干部的提拔作为一种公权力运作过程，出于公心、收于公效是其最基本的价值追求，取得公信、赢得公认又是最基本的工作要求。在了解和考察拟提拔对象时，“不但要看干部的一时一事，而且要看干部的全部历史和全部工作”，⑤要做到因优秀而破格、因杰出而提拔，“一定要真正把优秀的中青年干部提拔上来”。⑥只有这样才符合干部年轻化的初衷。如今，在社会上出现的“火箭提拔”等现象中，只有少数是靠自己的真才实干获得提升的，大部分提拔都经不起深入考察，被媒体曝光后不是被免职就是迫于压力辞职。非正常的“火箭提拔”大都以干部年轻化为借口，因私而破、有规不循、程序违规，这显然是一些公权力拥有者将公权力为己所用的结果。他们利用手中的公权力打着不拘一格和干部年轻化的幌子投机取巧，为家属、子女、亲友谋求制度和法律以外的特殊照顾，并美其名曰“破格”，其实质是官本位思想下违反选拔录用制度规则将公权力私用的一种典型的机会主义表现。
构建公权力约束的有效机制
虽然面对媒体的深挖、公众的质疑，一些“火箭提拔”的干部既有主动辞职的，也有被免职的，但这并不意味着问题的真正解决。问题的关键并不仅仅在于“火箭提拔”的干部的一一倒下去，更在于是否有一整套干部提拔和监督机制来对这种公权力进行有效制约，更好地杜绝用人机制中机会主义隐患，确保干部提拔选拔之公权力公开、公平、公正地阳光运行。
改革干部提拔制度是确保公权力之公正运行的基础。中共中央于2002年7月9日颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定了年轻干部“可以破格提拔”的条款，并且明确了“十不准”的严格纪律，也提出了“坚持标准不走样、履行程序不变通”等防范要求。该条例对于干部队伍整体结构调整和活力打造具有重要指导意义，但在实际操作中发现，该条例需要进一步完善，否则将为许多违规提拔行为提供可乘之机。 第一，破格条件应进一步细化，不能模糊表述。《党政领导干部选拔任用工作条例》第二章第七条规定：“特别优秀的年轻干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔。破格提拔程序另行规定。”关于这条规定，仔细研究就会发现存在以下问题：首先，这里的特别优秀是个模糊的表述，在实际操作中就会遇到“怎样的年轻干部才算特别优秀”的问题，这里没有一个明确具体的标准。其次，“这个特别优秀该由谁来评估？最后评估的结果又该是谁说了算？”显然，这里评估的主体没有明确的指向。再次，“破格提拔”也没有明确规定同一客体破格次数与间隔时间之间的量化关系。例如，同一年轻干部在某一时间范围内连续破格提拔总次数的极限是多少？两次连续破格之间的时间间隔又该是多少才比较科学合理？这些都没有明确规定，以致出现 “神男”徐韬5年7次换岗，工作10个月被提拔为副科，一年半从正科变副处，且分身有术，一边全日制读研一边工作的荒唐提拔事例。可见，此类模糊的表述，制度本身的缺陷，给许多人提供了违规提拔的借口，为干部提拔的具体操作提供了灰色地带。
第二，提拔程序要打破自上而下的封闭模式，把提拔变选拔，且必须公开透明。在干部任用方面，改革的关键是要解决好由官选官还是由民选官这一核心问题。党的十八大提出要“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式，提高选人用人公信度，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利”。⑦我国现在的干部选拔机制在很大程度上仍然是以官选官、大官选小官、老官选新官的自上而下的封闭模式，至今还没有建立起一个完整、系统、科学的公开、公平、公正的选拔竞争机制。一般来说，干部选拔是由单位的一把手或者常委会来决定提名、考察和任免的，对于领导中意的人选，我们的核查往往流于形式，既没有实事求是地核查，也没有自下而上的民主监督。一旦出了问题，正如那些被曝光了的破格者一样，处理方法不是辞职就是被免职，而相关的主管部门和领导，通常并没有被严厉地追责，更多只是冠之以“用人失察”来搪塞了事。正因如此，才会常出现一边腐败一边升职、极端破格的现象。对此，刘云山同志在河南调研时指出：“选人用人要严格标准、严格程序、严格纪律，按原则办事、按规矩办事，不能有例外、不能搞变通，更不能借‘破格’之名、行谋私之实。”⑧这足以彰显我们党在选人用人方面的严格要求和愿望。但是，要将这一指导思想真正落到实处，我们还有很长的一段路要走。现有的一些相关机制在一定程度上还停留在思想指导和愿望的层面上，在干部提拔的程序方面，我们还没有实质性地迈出由“官选官”到由“民选官”的关键一步，即由提拔到选拔的重大过渡。
此外，干部选拔的程序必须做到真正公开透明，而不是形式上的敷衍。据媒体盘点统计：一段时间里被曝光的火箭提拔的18名官员中，其中有5人最终因媒体曝光而被免职或自动辞职，有11人在被媒体深挖的资料中显示其父母或者其他亲属有官职。⑨如此背景，如果不对提拔程序公开，显然难以消除公众对当中是否存在“权力荫蔽”、“提拔不公”等问题的质疑。因而，对所有的破格提拔都应严格坚持标准、履行程序，尤其是对“官二代”、“富二代”的破格提拔，更要严格把关。程序公正是实体公正的前提条件，也是结果公正的基础和保障。不折不扣地执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，必须坚持公开透明原则，让公众监督目光能注视干部提拔的每一个环节和程序，让那些以权谋私的机会主义行为无处遁形。同时，上级组织部门对基层干部破格提拔的程序也要进行监督，以防止程序滥用或异化。事实上，也有一些德才兼备的优秀年轻干部是通过自己的努力获得提升的，但就是因为选拔信息的不公开、不透明，导致对他们的提拔也同样受到群众的猜忌，这对他们是很不公平的。因此，制定、完善并切实履行一套操作性强又公开透明的选拔程序，将所有的相关信息公之于众，接受群众的监督，消除群众的疑虑，才有利于真正年轻优秀的干部得到提拔和选拔。
第三，要明确且从严执行干部提拔工作中的问责机制。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员法》，干部的选拔任用必须严格遵守层层考察和考核程序，现实中之所以能出现这些“火箭提拔”式的官场“奇葩”，很大程度上是因为还缺乏对违规提拔者的问责。事实上也确是如此，例如某副县长“神男”徐韬，从其简短的履历表中，我们可见其“进步”看似正常，每一步都无比精确。然而在媒体深挖后得知，在提拔他为街道办事处副主任的过程中，只进行了谈话推荐，既没有进行会议推荐，也没有就破格提拔事项向上级组织部门报告；在通过公开选拔考试提名其为副县长人选的过程中，也未严格履行相关推荐和考察程序。如果干部提拔公权力的相关职能部门能严格按原则办事，把好提拔程序关，不搞例外、变通，就不会出现这样借“破格”之名、行谋私之实的情况。因此，追究“火箭提拔”这类现象不应止于当事人这个层面，还应从严追究“违规提拔”中具体环节监督者的失职、渎职责任。特别是组织部门“要敢担当、敢负责、敢碰硬，坚决整治用人上的不正之风，确保选人用人公道正派、风清气正。对违规违纪用人，要发现一起、查处一起，决不能姑息迁就”。⑩
健全法制、落实法治是确保公权力之公正行使的重要保障。众所周知，腐败问题已经成为我们党和国家不容回避、也绝不允许回避的一大隐患。党的十八大将反腐败提升到了前所未有的政治高度：“要坚定不移反对腐败，永葆共产党人清正廉洁的政治本色。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”腐败之根在于吏治，吏治之关键在于健全法制、落实法治。要想改变吏治中“火箭提拔”这类机会主义的乱象，必须从法律着手，构建一个将干部提拔选拔的公权力关进铁笼子的法治保障体系。
第一，与时俱进地健全法制建设。“干部选拔任用法制化是指通过国家法律界定干部选拔任用工作的权力界限和准则，确立相关公职人员的权利和义务，制约干部部门及其领导者的行为，规范干部选拔任用工作过程的各个环节，使干部选拔任用工作的主体和客体都依法活动，任何违反法律规定的行为都会受到法律制裁。”干部选拔工作法制化是当前我国政治体制改革的重要内容之一，也是我党依法执政、政府依法治国的必然要求。近年来频现的“火箭提拔”等乱象是一种违规的干部选拔任用现象，其实质是凭借手中掌握的公权力谋取私利的一种机会主义的权力腐败。回顾历史不难发现，吏治腐败轻则丧失民心、重则改朝换代。党的十八大报告也毫不避讳地指出，腐败问题解决不好是对党的致命伤害，甚至亡党亡国。当下，深受民众质疑的“火箭提拔”、“拼爹提拔”等现象，严重削弱了政府的公信力，正在严厉地拷问社会的公平正义。面对这类新情况、新问题，我们必须与时俱进地推进干部选拔的法制化建设，把干部选拔之公权力置于法律的“紧箍咒”之中，用法律的强制性来制约干部选拔之公权力，做到有法可依和有法必依。当前，尤其要抓紧《反腐败法》等相关法律的立法工作，用法治来遏制干部任用过程中此类机会主义的权力腐败，将干部提拔选拔之公权力有效地关进铁笼子，确保社会的公平正义，为党和国家的事业选出真正的优秀人才。 第二，落实有法必依、执法必严和违法必究。面对干部提拔过程中的违法乱纪行为，执法部门要敢于不走形式、不搞特权、不卖面子，从严执法，从重惩罚。目前，《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员法》是我们在规范干部任用方面的两部主要法律法规。近年来，“火箭提拔”、“拼爹提拔”等机会主义现象频出，这足以说明在贯彻和执行这两部法律法规时存在较为严重的有法不依、执法不严、违法不究问题。例如，《公务员法》规定的回避制度在这类提拔中就遭到无底线的践踏，是典型的有法不依行为。一些地方子承父业式的提拔笑话，赤裸裸地反映了干部提拔的暗箱操作，当追责和惩罚机制不够严厉时，就会有人敢这样置法律于不顾。又如：针对这些已被揭露的违规提拔行为，一些地方相关部门也积极采取了纠错的措施，但这些纠错举措却大部分力度不够，很多仅仅停留在当事人免职、辞职的层面上，而对于那些失职渎职的相关人员的处理则显得不痛不痒。不能从严执法、从重惩罚，试想这样的纠错又怎能取得以儆效尤的效果？因此，要想杜绝此类现象，就必须真正做到有法必依、执法必严、违法必究，用法律的强制性来保障公权力真正姓“公”，服务于民。
构建立体化的监督体系。根据监督主体的不同，对干部公权力的监督可分为体制内监督和体制外监督。虽然2010年3月我国已颁发《党政领导干部选拔任用四项监督制度》，但是近年来屡屡出现的干部“火箭提拔”现象，足以反证当前我国监管机制的缺陷和监督体系的不完善。要有效地将干部提拔选拔的公权关进笼子，体制内监督和体制外监督都缺一不可，必须构建起体制内监督与体制外监督、横向监督和纵向监督、自上而下监督和自下而上监督良性互动的立体化监督体系。
第一，完善体制内监督机制，促使不作为向敢于作为转变。在我国，体制内监督主要指纪委监督、行政机关的内部监督、国家权力机关的监督和司法监督。监督方式包括自上而下的纵向监督和横向监督。体制内监督是靠体制内相关职能部门的具体人员在执行和落实，他们身处体制内，无论是在了解被提拔年轻干部的生活和工作信息方面，还是在对干部的综合考核、举报求证方面都具有优势。要发挥好这些职能部门的职责功能，调动相关工作人员的积极性，力保在提拔年轻干部的过程中做到早发现、早举报、早处理，防微杜渐，将干部提拔公权力的腐败抑制在萌芽状态。
当前，体制内监督面临着这样一个尴尬的现实：“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚。”例如，让同级纪委来监督同级党委，难度就较大，因为纪委书记是党委常委或者是党委副书记，让纪委书记去监督他的上级领导，这显然很难在现实中发挥作用。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员法》，年轻干部的提拔都要经过考察、审核和公示等程序，这其中是否存在权力黑幕、是否存在违规违法的内部操作，其实体制内监督本应该是最容易察觉的，但现实中体制内的监督往往不作为或者流于形式走过场，久而久之，这种不作为反而沉淀成所谓的官场潜规则。那么是什么导致监督职能部门有权不用、有责不履呢？主要在于与监督机制配套的保护机制不健全、问责机制不严厉。体制内监督者往往担心事过之后自己会遭到那些“东山再起”者的打击报复，从而选择明哲保身式的沉默。因此，要进一步完善监督机制，营造一个良好的监督环境，同时提升监督职能部门人员的素质，让体制内监督敢于并切实发挥监督实效，彻底告别监督的不作为现象。
第二，设计好体制外监督的信息平台，引导合情、合理、合法的理性监督。体制外监督主要包括各种社会组织、社会团体、广大社会公众和社会舆论的监督等。它是一种自下而上的民主监督，其监督的主体是社会个体或者非国家机关的社会组织，监督的客体则是拥有法定政治权力的执政党或者国家机关及其工作人员。公民对公权力的监督是宪法赋予的神圣不可侵犯的权利。一个拥有健全监督机制的社会，对干部提拔公权的这种体制外监督是不可缺少的，它是对体制内监督不足的重要补充。
随着信息社会的发展，近年来网络平台俨然已成为公众监督公权力的主战场。众多的腐败行为在公众和媒体的合力下纷纷被挖掘出来，“火箭提拔”现象的揭露、“微博反腐热”等都直接而强烈地表达出公众对社会公平的渴求，同时也彰显出体制外公众监督的强大生命力，这既是社会公众主人翁意识提升的体现，也是社会进步的一大标志，无疑有利于对干部提拔的公权力进行更广泛有效的监督。但是，这种以网络媒体为主战场的体制外监督是一把双刃剑，其新生事物的特性决定了其先天的一些不足，如可能会出现故意捏造或歪曲事实进行诬告陷害的情况。此外，网络举报具有匿名性的特点，那么该如何去界定举报人的责任？如何去落实对举报人的保护？如何去应对网络舆情的非理性现象？诸如此类的问题倘若解决不好，势必会弱化体制外监督作用，甚至会因监督而引发新的违法乱纪行为。因此，当下非常有必要设计一个科学的体制外监督的信息平台，引导以公众为主体的体制外监督合法、有序、理性地进行，以便更好地发挥好体制外监督的正能量。中纪委举报网开通后广受关注，开通第一天被刷爆。2013年9月以来，中央纪委监察部举报网站统计的网络举报数量呈现明显上升之势，一个月内统计的网络举报数量达2.48万多件，平均每天超过800件。有媒体评论称，该网站的开通标志着中国反腐进入互联网时代，体现了中央纪委“开门反腐”的新思路，让公众看到了中央反腐的坚定决心。中央提出健全和完善党内监督体系、民主监督体系、法律监督体系、舆论监督体系，中央纪委监察部开通新网站，正是健全舆论监督体系、回应群众呼声的一项重大举措。
第三，体制内监督要与体制外监督有机结合，实现良性互动。体制内监督和体制外监督二者不是对立的，它们是立体化监督体系中的两个重要组成部分。体制内监督主要体现为横向监督和自上而下的纵向监督，它们都是权力体系内部的监督，是权力对权力的制约。但是，有时利益的相关性或一致性会导致体制内监督失灵，这时体制外监督就显得极为重要，否则就会出现监督缺失的情况。尤其是在体制内监督还不够完善的情况下，体制外监督可凭借其监督主体的广泛性以及密切联系群众的优势，为体制内监督工作提供更广泛的信息资源，有利于体制内监督效能的更好发挥。例如，近年来出现的“微博反腐”，就是源于公众将一些腐败信息发布于网络，体制内的监督部门再对曝光信息进行深入调查和核实，从而发挥了积极监督作用。体制内监督本身也属于公权力行使的范畴，在它的运行过程中除了需要法律监督外，体制外的民主监督也非常必要，否则就很容易出现体制内监督不作为的现象。从这个意义上来讲，要实现对体制内监督的监督，体制外的民主监督就显得尤为重要。总之，只有将体制内外的各种监督方式充分结合起来，发挥多层次监督主体模式下的合力，形成一个立体化的监督体系，实现良性互动，才能更好地发挥监督的作用，消除干部提拔中公权私用的机会主义腐败隐患，将干部提拔之公权力有效地关进铁笼子，杜绝干部提拔中权力“特供”的机会主义现象，营造公开、公平、公正的干部选拔新气象。
注释
胡锦涛：“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——中国共产党第十八次全国代表大会报告”，《人民日报》，2012年11月18日，第2版。
郝继明：“公权力的异化及其控制”，《社科纵横》，2008年第7期。
《毛泽东文集》（第七卷），北京：人民出版社，1999年，第95页。
《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第323、324页。
《毛泽东选集》（第2卷），北京：人民出版社，1991年版，第527页。
霍小光：“选人用人不能借‘破格’之名行谋私之实”，《中国青年报》，2013年5月21日，第1版。
李鑫铭、胡占莉：“质疑‘火箭提拔’属公正焦虑”，《法制晚报》，2013年5月10日，A27版。
李民：“干部选人用人法制化的几点建议”，《行政管理改革》，2012年第6期。
刘绍春、黄艺平：“党内监督机制存在的问题与对策”，《学习论坛》，2006年第3期。
责 编∕赵斯昕
谢志强，中共中央党校科学社会主义学部教授、社会学教研室主任。
研究方向：社会管理、社会建设、城乡统筹、社会结构。
主要著作：《社会发展的结构分析》、《组织运行的权力分析》、《社会学理论研究》、《马克思主义社会学史》等。
陈菊红，中共中央党校科学社会主义学部博士研究生。
摘要 近年来，年轻干部“火箭提拔”等现象屡屡曝光，折射出当前我国干部提拔的公权力还没有被很好地关进铁笼子。“火箭提拔”等现象的实质是违反游戏规则将公权力私用的一种机会主义。要解决这个问题，必须从细化破格条件、完善提拔程序、明确问责机制三个方面来对干部提拔制度进行改革，进一步健全法制、落实法治，构建体制内外各种监督方式相结合的立体化监督体系，以确保干部提拔的公权力公开、公平、公正地规范运行。
关键词 火箭提拔 干部提拔 机会主义 公权力 机制
近年来，年轻干部“火箭提拔”、“拼爹提拔”等现象屡遭媒体曝光，不论是湘潭的“神男”、“神女”，还是揭东县“子承父业”的副县长等，其年纪轻、任职时间短、晋升速度快的特点都在撕裂民众对社会的信任，拷问社会公平正义的底线。客观地看，被破格提拔的年轻干部中也确有靠自己的真才实干而晋升的，但在媒体的聚光灯下，大多数破格者暴露出“破格”外衣下的不合格原形，折射出干部提拔过程中公权力私用的机会主义隐患。党的十八大报告明确指出，要“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，……加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。①因此，如何将干部提拔之公权力有效关进科学制度的铁笼子，遏制诸如“火箭提拔”之类的机会主义现象，是我们必须解答的一道现实难题，唯有立足源头，拆掉此乱象之温床，扎紧篱笆杜绝公权之私用，才是上符国策下顺民意之根本。
公权力的内涵和基本特征
公权力是指公共组织根据公共意志组织、协调和控制社会与个人的力量（社会影响力），或者说是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力，这个公共组织往往表现为各级政府部门和一些准公共组织等。公权力是国家的主要象征，也是国家一切职能活动的根本前提。②公权力具有如下几个基本特征：第一，主体的公众性。公权力属于社会公众而非社会的个人，它是社会广大公众的权力，是一种社会民众共同公有性的权力，其核心是公众公共性。第二，客体的公共事务性。它面对的是社会公众的公共事务而非社会个体的私人事务，否则就涉嫌公权力的滥用。第三，功能的公共利益性。社会公众共同的利益是公权力的来源和基础，它秉承公平、公正、公开的原则为公众服务并承担公共责任。第四，具有强制性和威慑力。公权力是一种公共强制力，一般体现为国家权力，包括立法权、行政权和司法权等。
在我国，干部一般指党和国家机关、军队、人民团体中担任一定的领导工作或管理工作的公职人员。干部是党的事业的骨干，是人民的公仆。对干部的提拔是我国推进干部队伍四化、建设强有力领导班子的重要途径，提拔干部显然属于公权力行使的范畴。
如何按照公权力的属性和基本要求，把真正优秀的干部选拔到新岗位上，是我们一直在努力但始终没解决好的大问题。
“火箭提拔”等现象的实质是公权私用下的一种机会主义
“所谓机会主义，这里有利就干这件事，那里有利就干那件事，没有一定的原则，没有一定的章程，没有一定的方向，他今天是这样，明天又是那样。”③机会主义，又称投机主义，即为了达到自己目标可以不择手段，投机取巧地不按规则办事。干部提拔，尤其是年轻干部的培养和选拔工作非常重要，它关系到中国发展和进步，关系到党和人民事业继往开来的根本大计。邓小平同志特别重视中青年干部的提拔任用工作，并将之提到战略高度，他指出：“目前的主要任务，是善于发现、提拔以至大胆破格提拔中青年优秀干部。这是国家现代化建设事业客观存在的迫切需要，并不是一些老同志心血来潮提出的问题。”④此外，我国的《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员法》也明确提倡干部要年轻化，这是党和国家近些年在干部选拔任用上的一个明显趋势。
但“年轻化”与“破格提拔”是有严格标准的，它既要遵循组织选拔人才的基本原则和程序，又要经得住人民群众和时间的考验。年轻干部的提拔作为一种公权力运作过程，出于公心、收于公效是其最基本的价值追求，取得公信、赢得公认又是最基本的工作要求。在了解和考察拟提拔对象时，“不但要看干部的一时一事，而且要看干部的全部历史和全部工作”，⑤要做到因优秀而破格、因杰出而提拔，“一定要真正把优秀的中青年干部提拔上来”。⑥只有这样才符合干部年轻化的初衷。如今，在社会上出现的“火箭提拔”等现象中，只有少数是靠自己的真才实干获得提升的，大部分提拔都经不起深入考察，被媒体曝光后不是被免职就是迫于压力辞职。非正常的“火箭提拔”大都以干部年轻化为借口，因私而破、有规不循、程序违规，这显然是一些公权力拥有者将公权力为己所用的结果。他们利用手中的公权力打着不拘一格和干部年轻化的幌子投机取巧，为家属、子女、亲友谋求制度和法律以外的特殊照顾，并美其名曰“破格”，其实质是官本位思想下违反选拔录用制度规则将公权力私用的一种典型的机会主义表现。
构建公权力约束的有效机制
虽然面对媒体的深挖、公众的质疑，一些“火箭提拔”的干部既有主动辞职的，也有被免职的，但这并不意味着问题的真正解决。问题的关键并不仅仅在于“火箭提拔”的干部的一一倒下去，更在于是否有一整套干部提拔和监督机制来对这种公权力进行有效制约，更好地杜绝用人机制中机会主义隐患，确保干部提拔选拔之公权力公开、公平、公正地阳光运行。
改革干部提拔制度是确保公权力之公正运行的基础。中共中央于2002年7月9日颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定了年轻干部“可以破格提拔”的条款，并且明确了“十不准”的严格纪律，也提出了“坚持标准不走样、履行程序不变通”等防范要求。该条例对于干部队伍整体结构调整和活力打造具有重要指导意义，但在实际操作中发现，该条例需要进一步完善，否则将为许多违规提拔行为提供可乘之机。 第一，破格条件应进一步细化，不能模糊表述。《党政领导干部选拔任用工作条例》第二章第七条规定：“特别优秀的年轻干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔。破格提拔程序另行规定。”关于这条规定，仔细研究就会发现存在以下问题：首先，这里的特别优秀是个模糊的表述，在实际操作中就会遇到“怎样的年轻干部才算特别优秀”的问题，这里没有一个明确具体的标准。其次，“这个特别优秀该由谁来评估？最后评估的结果又该是谁说了算？”显然，这里评估的主体没有明确的指向。再次，“破格提拔”也没有明确规定同一客体破格次数与间隔时间之间的量化关系。例如，同一年轻干部在某一时间范围内连续破格提拔总次数的极限是多少？两次连续破格之间的时间间隔又该是多少才比较科学合理？这些都没有明确规定，以致出现 “神男”徐韬5年7次换岗，工作10个月被提拔为副科，一年半从正科变副处，且分身有术，一边全日制读研一边工作的荒唐提拔事例。可见，此类模糊的表述，制度本身的缺陷，给许多人提供了违规提拔的借口，为干部提拔的具体操作提供了灰色地带。
第二，提拔程序要打破自上而下的封闭模式，把提拔变选拔，且必须公开透明。在干部任用方面，改革的关键是要解决好由官选官还是由民选官这一核心问题。党的十八大提出要“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式，提高选人用人公信度，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利”。⑦我国现在的干部选拔机制在很大程度上仍然是以官选官、大官选小官、老官选新官的自上而下的封闭模式，至今还没有建立起一个完整、系统、科学的公开、公平、公正的选拔竞争机制。一般来说，干部选拔是由单位的一把手或者常委会来决定提名、考察和任免的，对于领导中意的人选，我们的核查往往流于形式，既没有实事求是地核查，也没有自下而上的民主监督。一旦出了问题，正如那些被曝光了的破格者一样，处理方法不是辞职就是被免职，而相关的主管部门和领导，通常并没有被严厉地追责，更多只是冠之以“用人失察”来搪塞了事。正因如此，才会常出现一边腐败一边升职、极端破格的现象。对此，刘云山同志在河南调研时指出：“选人用人要严格标准、严格程序、严格纪律，按原则办事、按规矩办事，不能有例外、不能搞变通，更不能借‘破格’之名、行谋私之实。”⑧这足以彰显我们党在选人用人方面的严格要求和愿望。但是，要将这一指导思想真正落到实处，我们还有很长的一段路要走。现有的一些相关机制在一定程度上还停留在思想指导和愿望的层面上，在干部提拔的程序方面，我们还没有实质性地迈出由“官选官”到由“民选官”的关键一步，即由提拔到选拔的重大过渡。
此外，干部选拔的程序必须做到真正公开透明，而不是形式上的敷衍。据媒体盘点统计：一段时间里被曝光的火箭提拔的18名官员中，其中有5人最终因媒体曝光而被免职或自动辞职，有11人在被媒体深挖的资料中显示其父母或者其他亲属有官职。⑨如此背景，如果不对提拔程序公开，显然难以消除公众对当中是否存在“权力荫蔽”、“提拔不公”等问题的质疑。因而，对所有的破格提拔都应严格坚持标准、履行程序，尤其是对“官二代”、“富二代”的破格提拔，更要严格把关。程序公正是实体公正的前提条件，也是结果公正的基础和保障。不折不扣地执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，必须坚持公开透明原则，让公众监督目光能注视干部提拔的每一个环节和程序，让那些以权谋私的机会主义行为无处遁形。同时，上级组织部门对基层干部破格提拔的程序也要进行监督，以防止程序滥用或异化。事实上，也有一些德才兼备的优秀年轻干部是通过自己的努力获得提升的，但就是因为选拔信息的不公开、不透明，导致对他们的提拔也同样受到群众的猜忌，这对他们是很不公平的。因此，制定、完善并切实履行一套操作性强又公开透明的选拔程序，将所有的相关信息公之于众，接受群众的监督，消除群众的疑虑，才有利于真正年轻优秀的干部得到提拔和选拔。
第三，要明确且从严执行干部提拔工作中的问责机制。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员法》，干部的选拔任用必须严格遵守层层考察和考核程序，现实中之所以能出现这些“火箭提拔”式的官场“奇葩”，很大程度上是因为还缺乏对违规提拔者的问责。事实上也确是如此，例如某副县长“神男”徐韬，从其简短的履历表中，我们可见其“进步”看似正常，每一步都无比精确。然而在媒体深挖后得知，在提拔他为街道办事处副主任的过程中，只进行了谈话推荐，既没有进行会议推荐，也没有就破格提拔事项向上级组织部门报告；在通过公开选拔考试提名其为副县长人选的过程中，也未严格履行相关推荐和考察程序。如果干部提拔公权力的相关职能部门能严格按原则办事，把好提拔程序关，不搞例外、变通，就不会出现这样借“破格”之名、行谋私之实的情况。因此，追究“火箭提拔”这类现象不应止于当事人这个层面，还应从严追究“违规提拔”中具体环节监督者的失职、渎职责任。特别是组织部门“要敢担当、敢负责、敢碰硬，坚决整治用人上的不正之风，确保选人用人公道正派、风清气正。对违规违纪用人，要发现一起、查处一起，决不能姑息迁就”。⑩
健全法制、落实法治是确保公权力之公正行使的重要保障。众所周知，腐败问题已经成为我们党和国家不容回避、也绝不允许回避的一大隐患。党的十八大将反腐败提升到了前所未有的政治高度：“要坚定不移反对腐败，永葆共产党人清正廉洁的政治本色。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”腐败之根在于吏治，吏治之关键在于健全法制、落实法治。要想改变吏治中“火箭提拔”这类机会主义的乱象，必须从法律着手，构建一个将干部提拔选拔的公权力关进铁笼子的法治保障体系。
第一，与时俱进地健全法制建设。“干部选拔任用法制化是指通过国家法律界定干部选拔任用工作的权力界限和准则，确立相关公职人员的权利和义务，制约干部部门及其领导者的行为，规范干部选拔任用工作过程的各个环节，使干部选拔任用工作的主体和客体都依法活动，任何违反法律规定的行为都会受到法律制裁。”干部选拔工作法制化是当前我国政治体制改革的重要内容之一，也是我党依法执政、政府依法治国的必然要求。近年来频现的“火箭提拔”等乱象是一种违规的干部选拔任用现象，其实质是凭借手中掌握的公权力谋取私利的一种机会主义的权力腐败。回顾历史不难发现，吏治腐败轻则丧失民心、重则改朝换代。党的十八大报告也毫不避讳地指出，腐败问题解决不好是对党的致命伤害，甚至亡党亡国。当下，深受民众质疑的“火箭提拔”、“拼爹提拔”等现象，严重削弱了政府的公信力，正在严厉地拷问社会的公平正义。面对这类新情况、新问题，我们必须与时俱进地推进干部选拔的法制化建设，把干部选拔之公权力置于法律的“紧箍咒”之中，用法律的强制性来制约干部选拔之公权力，做到有法可依和有法必依。当前，尤其要抓紧《反腐败法》等相关法律的立法工作，用法治来遏制干部任用过程中此类机会主义的权力腐败，将干部提拔选拔之公权力有效地关进铁笼子，确保社会的公平正义，为党和国家的事业选出真正的优秀人才。 第二，落实有法必依、执法必严和违法必究。面对干部提拔过程中的违法乱纪行为，执法部门要敢于不走形式、不搞特权、不卖面子，从严执法，从重惩罚。目前，《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员法》是我们在规范干部任用方面的两部主要法律法规。近年来，“火箭提拔”、“拼爹提拔”等机会主义现象频出，这足以说明在贯彻和执行这两部法律法规时存在较为严重的有法不依、执法不严、违法不究问题。例如，《公务员法》规定的回避制度在这类提拔中就遭到无底线的践踏，是典型的有法不依行为。一些地方子承父业式的提拔笑话，赤裸裸地反映了干部提拔的暗箱操作，当追责和惩罚机制不够严厉时，就会有人敢这样置法律于不顾。又如：针对这些已被揭露的违规提拔行为，一些地方相关部门也积极采取了纠错的措施，但这些纠错举措却大部分力度不够，很多仅仅停留在当事人免职、辞职的层面上，而对于那些失职渎职的相关人员的处理则显得不痛不痒。不能从严执法、从重惩罚，试想这样的纠错又怎能取得以儆效尤的效果？因此，要想杜绝此类现象，就必须真正做到有法必依、执法必严、违法必究，用法律的强制性来保障公权力真正姓“公”，服务于民。
构建立体化的监督体系。根据监督主体的不同，对干部公权力的监督可分为体制内监督和体制外监督。虽然2010年3月我国已颁发《党政领导干部选拔任用四项监督制度》，但是近年来屡屡出现的干部“火箭提拔”现象，足以反证当前我国监管机制的缺陷和监督体系的不完善。要有效地将干部提拔选拔的公权关进笼子，体制内监督和体制外监督都缺一不可，必须构建起体制内监督与体制外监督、横向监督和纵向监督、自上而下监督和自下而上监督良性互动的立体化监督体系。
第一，完善体制内监督机制，促使不作为向敢于作为转变。在我国，体制内监督主要指纪委监督、行政机关的内部监督、国家权力机关的监督和司法监督。监督方式包括自上而下的纵向监督和横向监督。体制内监督是靠体制内相关职能部门的具体人员在执行和落实，他们身处体制内，无论是在了解被提拔年轻干部的生活和工作信息方面，还是在对干部的综合考核、举报求证方面都具有优势。要发挥好这些职能部门的职责功能，调动相关工作人员的积极性，力保在提拔年轻干部的过程中做到早发现、早举报、早处理，防微杜渐，将干部提拔公权力的腐败抑制在萌芽状态。
当前，体制内监督面临着这样一个尴尬的现实：“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚。”例如，让同级纪委来监督同级党委，难度就较大，因为纪委书记是党委常委或者是党委副书记，让纪委书记去监督他的上级领导，这显然很难在现实中发挥作用。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员法》，年轻干部的提拔都要经过考察、审核和公示等程序，这其中是否存在权力黑幕、是否存在违规违法的内部操作，其实体制内监督本应该是最容易察觉的，但现实中体制内的监督往往不作为或者流于形式走过场，久而久之，这种不作为反而沉淀成所谓的官场潜规则。那么是什么导致监督职能部门有权不用、有责不履呢？主要在于与监督机制配套的保护机制不健全、问责机制不严厉。体制内监督者往往担心事过之后自己会遭到那些“东山再起”者的打击报复，从而选择明哲保身式的沉默。因此，要进一步完善监督机制，营造一个良好的监督环境，同时提升监督职能部门人员的素质，让体制内监督敢于并切实发挥监督实效，彻底告别监督的不作为现象。
第二，设计好体制外监督的信息平台，引导合情、合理、合法的理性监督。体制外监督主要包括各种社会组织、社会团体、广大社会公众和社会舆论的监督等。它是一种自下而上的民主监督，其监督的主体是社会个体或者非国家机关的社会组织，监督的客体则是拥有法定政治权力的执政党或者国家机关及其工作人员。公民对公权力的监督是宪法赋予的神圣不可侵犯的权利。一个拥有健全监督机制的社会，对干部提拔公权的这种体制外监督是不可缺少的，它是对体制内监督不足的重要补充。
随着信息社会的发展，近年来网络平台俨然已成为公众监督公权力的主战场。众多的腐败行为在公众和媒体的合力下纷纷被挖掘出来，“火箭提拔”现象的揭露、“微博反腐热”等都直接而强烈地表达出公众对社会公平的渴求，同时也彰显出体制外公众监督的强大生命力，这既是社会公众主人翁意识提升的体现，也是社会进步的一大标志，无疑有利于对干部提拔的公权力进行更广泛有效的监督。但是，这种以网络媒体为主战场的体制外监督是一把双刃剑，其新生事物的特性决定了其先天的一些不足，如可能会出现故意捏造或歪曲事实进行诬告陷害的情况。此外，网络举报具有匿名性的特点，那么该如何去界定举报人的责任？如何去落实对举报人的保护？如何去应对网络舆情的非理性现象？诸如此类的问题倘若解决不好，势必会弱化体制外监督作用，甚至会因监督而引发新的违法乱纪行为。因此，当下非常有必要设计一个科学的体制外监督的信息平台，引导以公众为主体的体制外监督合法、有序、理性地进行，以便更好地发挥好体制外监督的正能量。中纪委举报网开通后广受关注，开通第一天被刷爆。2013年9月以来，中央纪委监察部举报网站统计的网络举报数量呈现明显上升之势，一个月内统计的网络举报数量达2.48万多件，平均每天超过800件。有媒体评论称，该网站的开通标志着中国反腐进入互联网时代，体现了中央纪委“开门反腐”的新思路，让公众看到了中央反腐的坚定决心。中央提出健全和完善党内监督体系、民主监督体系、法律监督体系、舆论监督体系，中央纪委监察部开通新网站，正是健全舆论监督体系、回应群众呼声的一项重大举措。
第三，体制内监督要与体制外监督有机结合，实现良性互动。体制内监督和体制外监督二者不是对立的，它们是立体化监督体系中的两个重要组成部分。体制内监督主要体现为横向监督和自上而下的纵向监督，它们都是权力体系内部的监督，是权力对权力的制约。但是，有时利益的相关性或一致性会导致体制内监督失灵，这时体制外监督就显得极为重要，否则就会出现监督缺失的情况。尤其是在体制内监督还不够完善的情况下，体制外监督可凭借其监督主体的广泛性以及密切联系群众的优势，为体制内监督工作提供更广泛的信息资源，有利于体制内监督效能的更好发挥。例如，近年来出现的“微博反腐”，就是源于公众将一些腐败信息发布于网络，体制内的监督部门再对曝光信息进行深入调查和核实，从而发挥了积极监督作用。体制内监督本身也属于公权力行使的范畴，在它的运行过程中除了需要法律监督外，体制外的民主监督也非常必要，否则就很容易出现体制内监督不作为的现象。从这个意义上来讲，要实现对体制内监督的监督，体制外的民主监督就显得尤为重要。总之，只有将体制内外的各种监督方式充分结合起来，发挥多层次监督主体模式下的合力，形成一个立体化的监督体系，实现良性互动，才能更好地发挥监督的作用，消除干部提拔中公权私用的机会主义腐败隐患，将干部提拔之公权力有效地关进铁笼子，杜绝干部提拔中权力“特供”的机会主义现象，营造公开、公平、公正的干部选拔新气象。
注释
胡锦涛：“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——中国共产党第十八次全国代表大会报告”，《人民日报》，2012年11月18日，第2版。
郝继明：“公权力的异化及其控制”，《社科纵横》，2008年第7期。
《毛泽东文集》（第七卷），北京：人民出版社，1999年，第95页。
《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第323、324页。
《毛泽东选集》（第2卷），北京：人民出版社，1991年版，第527页。
霍小光：“选人用人不能借‘破格’之名行谋私之实”，《中国青年报》，2013年5月21日，第1版。
李鑫铭、胡占莉：“质疑‘火箭提拔’属公正焦虑”，《法制晚报》，2013年5月10日，A27版。
李民：“干部选人用人法制化的几点建议”，《行政管理改革》，2012年第6期。
刘绍春、黄艺平：“党内监督机制存在的问题与对策”，《学习论坛》，2006年第3期。
责 编∕赵斯昕