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国务院发布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，明确到2020年基本完成由保险大国向保险强国的转变，并针对该目标的实现从十个方面提出32条具体意见。其中第10条专门就建立巨灾保险制度进行了全面阐述，表明巨灾保险制度建设已经成为中国保险服务业深化发展的一大战略任务。
巨灾保险之国际经验比较
巨灾保险，是现代保险服务业的一个特定领域，专指针对因突发性的、无法预料、无法避免且危害后果特别严重的，诸如地震、飓风、海啸、洪水、冰雪等所引发的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡，给予保险保障的风险分散制度。此类巨灾风险的存在是客观的，不可避免的，并能够带来巨大的、广泛的灾难性后果，与此相对应，需要保险业实施较大甚至巨大数额的保险赔偿。例如，按国际风险评估机构预测，2011年3月11日的日本大地震可能导致最高2.8万亿日元（约合350亿美元）的保险损失，几乎相当于2010年全年全球保险行业360亿美元的保险赔偿额。
巨灾保险在各国的运行模式各不相同，可以归纳为三种类型：
1.政府主导型，也称强制保险模式。采取该运行类型的典型代表是美国，其特色在于政府起主导作用的非盈利性的巨灾运行模式。美国是当前设立巨灾保险项目最多的国家，涉及地震、洪水、飓风等各类自然灾害，以及战争、恐怖袭击等人为灾害，并且，可以分为联邦政府的巨灾保险项目和各州政府的巨灾保险项目。仅以大家常常谈及的美国洪水保险为例，它是开始于1956年，经过几番调整后的全国性、强制性保险。依据美国国会1968年的《全国洪水保险法》而拟定的“国家洪水保险计划”（NFIP）确立的内容，政府在此类巨灾保险的适用过程中处于主导地位。表现在政府负责洪水保险的管理和资金运用，直接对巨灾保险实施保险费补贴，并统一采取强制投保形式，为洪水保险的运行提供了强制性保护和有力的财政支持。同时，经营洪水保险的商业保险公司在政府主导的基础上从事巨灾保险运营，其中，商业保险公司负责巨灾保险的销售，所得全部保险费用于集聚保险基金，向众多投保人提供保险服务，社会公众因洪水灾害遭受的损失可从保险公司那里获取保险赔付，而政府则是最终的巨灾风险承担者。
2.政府与保险公司合作管理类型，也称综合保险模式。它的突出特点是政府与保险公司在巨灾保险运行中地位并重，各司其职，各有各的作用。日本便是较为成功的实例。因其属于地震多发的国家，地震保险十分发达，并体现出较强的公益性。其地震保险的运作情况是，居民向商业保险公司投保，商业保险公司再向地震再保险公司分保。而再保险公司向政府再次分保，由政府提供再保险责任的分担和支持。其中，政府承担的风险责任大多超过商业保险公司。
3.商业化运作类型，也称纯商业保险模式。英国的巨灾保险可为例证，其特点是由商业保险公司进行商业化经营，因采取自愿保险模式而由投保人自愿选择投保。政府不参与巨灾保险的运作，也不提供财政补贴。不过，因英国的保险市场和再保险市场较为发达，尤其是其成熟的再保险市场能够进一步分散巨灾风险，而政府又集中社会资源进行洪水等防御设施的兴建来降低巨灾风险，使得巨灾具有了相应的可保性，因此，英国巨灾保险的参保率仍然很高。
巨灾保险的制度设计和运行模式与各国经济发展水平和保险理念、保险传统相适应。同时，各国运用巨灾保险制度的经验也表明，巨灾保险制度大多出现在经济发达或者较为发达而其保险市场又比较完善的国家和地区，使其成为分散巨灾风险、处置巨灾损害的重要手段。此外，各国政府普遍参与巨灾保险活动，通过提供财政支持，或者承担再保险责任。上述有益经验都应当是中国建立和运用巨灾保险制度过程中予以借鉴的。
就中国现状而言，基本表现为社会经济稳定发展对巨灾保险保障存在的急切需求与相应的巨灾保险体系滞后导致巨灾风险的保险赔偿能力低下的矛盾状态。一方面，中国是公认的地震、洪水、台风等自然灾害发生频繁的国家。另一方面，中国目前在处置灾害损失的手段上，主要依靠国家财政支持的政府主导型的巨灾风险管理模式，政府承担了基本的灾后补偿救济责任，甚至形成了社会公众在处置巨灾损害时对政府的依赖性，而保险所发挥的作用却微乎其微。虽然，中国保险业快速发展，其行业规模、市场结构、服务质量和监管水平都实现了大进步、大提升。不过，从二十世纪九十年代中期以来，根据中国保险监管机关立足于控制和防范保险公司经营风险而发布的一系列规章，各保险公司分别对巨灾风险采取停保、或者限制承保的策略，比如将洪水灾害作为特约附加险予以承保，对地震、海啸、台风等则不予单独承保。相应地，保险业就重大自然灾害的保险赔付率极低，可说是杯水车薪的效果。据统计，中国每年发生各种自然灾害造成的经济损失都在1000亿元以上，而保险赔偿仅占损失的1%，远低于36%的全球平均水平。显而易见，作为一个新兴的保险大国，缺少完善且行之有效的巨灾保险制度是明显的制度漏洞。
构建中国巨灾保险制度的设想
鉴于此，尽快建立符合中国国情的巨灾保险制度就成为完善中国防灾减灾体系的必要课题。需要借助巨灾保险特有的事先科学地集聚保险基金而事后实现灾害补偿的机制来弥补单纯性灾后救济的不足，充实中国防灾减灾体系。实务中，中国保监会历经近十年的研究，先后批准深圳、云南地区开展巨灾保险试点，探索建立适应中国国情需要的完善的巨灾保险制度体系。
1.完善巨灾保险立法体系，为巨灾保险制度的适用提供直接的立法依据。各国运用巨灾保险的共性经验表明，有关巨灾保险的立法依据是必不可少的。巨灾保险属于保险市场上的特定领域，除了应当接受一般保险立法的约束，还需要有涉及巨灾保险的专门立法加以规范调整。
中国巨灾保险制度的建立，同样需要在《保险法》基础之上的巨灾保险立法作为其构建和运行的依据，这成为建立巨灾保险制度的首要工作。不过，不宜采取综合立法来统一规定中国的巨灾保险制度，而应当针对发生较为频繁、造成损害后果比较重大、影响程度巨大的地震、台风、洪水、干旱等各项巨灾，分别制定各个巨灾保险法。 2.明确政府和保险公司在巨灾保险领域的角色定位。一方面，保险公司应当运用其具有的从事商业保险经营以及积聚和运用保险基金的的经验和优势，参与巨灾保险的经营。这样，不仅能够实现巨灾保险产品的创新设计，完成保险费率厘定，还可以向广大社会公众和社会组织提供高效、全面的巨灾保险服务，尤其是在发生巨灾损害后，实施快捷、合理、充分的巨灾保险理赔，使得灾民及时获取巨灾保险赔偿。
另一方面，政府介入是巨灾保险成功运行所不可缺少的条件，这已为各国巨灾保险运行的经验所证明。尤其是面对中国各地差异性突出的特点，政府的介入作用在实现各项巨灾保险的适用效果上具有明显的促进作用。各地方政府可根据本地区巨灾风险情况，制定本地区的巨灾保险运行方案。同时，更可以通过政府的财政支持、税收政策、保费补贴、甚至政府购买巨灾保险等方式，提升保险公司对巨灾保险的偿付能力，扩大巨灾保险的正面效果。
3.建立多途径、多层次积聚巨灾保险所需的保险基金体系。巨灾保险赔付的金额往往巨大，必须有充足的巨灾保险基金才又可能确保经营巨灾保险的保险公司满足巨灾赔付的需要。目前，全球有十多个国家为巨灾保险的运行建立了巨灾保险基金，通过政府与保险公司的合作机制来分担巨灾风险。
根据中国的实际情况，积聚巨灾保险基金应当设计为多途径、多层次的制度体系。
所谓多途径，是指巨灾保险基金应当来源于若干个渠道。出于应对突发性巨灾损害的需要，应当有巨大的巨灾保险基金规模，这是任何一方的单独财力均难以满足的，因此，需要从多个途径来进行巨灾保险基金的积聚。包括政府拨付一定的财政资金，社会公众和社会组织认购巨灾证券和捐助，购买巨灾保险的投保人缴纳巨灾保险费等多种途径。
所谓多层次，是指巨灾保险基金可以来自于各个不同的地域范围和社会行业，构成阶梯形式的积聚模式。以政府的财政出资为例，包括中央政府从中央财政拿出的财政款项用于建立全国性的巨灾保险基金，而各地方政府亦可支出地方财政款项来建立本地方的巨灾保险基金，此外，政府还可以采取向保险公司购买巨灾保险的方式来充实巨灾保险基金。同时，政府或者保险公司可以将巨灾保险与资本市场相连接，借助资本证券化来吸收社会资金，采取发行巨灾保险债券等有价证券的形式吸收社会公众手中的闲散资金，显然是一种有效的积聚巨灾保险基金的手段。
4.再保险在巨灾保险中不可或缺。巨灾保险的巨额损失意味着其风险巨大，从而巨灾保险就需要多层次的风险分散机制，再保险是无法缺少的必要组成部分。任何一家作为原保险人的保险公司，其在巨灾保险中承担巨灾风险的偿付能力都是有限的，加之跨年度经营所形成的保险责任的积累进一步导致巨灾风险与偿付能力的失衡状态。为此，再保险特有的分散风险的作用就不可忽视，凭借向再保险分入人转移部分风险，使得分出人避免在经营巨灾保险的过程中出现上述的失衡情况，达到确保巨灾保险正常运行的目的。
鉴于此，建立中国巨灾保险制度时就必须强调再保险的作用。为此，需要完成如下的制度建设。
一是在有关巨灾保险的各项立法中，明确规定巨灾保险运行时所涉及的适用再保险的制度规则，诸如法定的分出人转移风险的分出标准和分出比例，分出义务的承担以及违反分出义务的法律责任等。
二是扩展巨灾保险中进行再保险的范围和形式。巨灾保险所涉及的再保险范围和形式具有自身特点，不仅需要再保险人之间的共保、协保，更应当适用向国际再保险人的分保等，并逐步扩大向国际再保险市场分散巨灾风险的比重。笔者认为，应当考虑由国家出资设立巨灾再保险公司，既可以由其代表中央政府以保险经营者的身份参与巨灾保险的经营运行，接受各个巨灾保险分出人的分出业务，发挥其分散巨灾风险的作用;也能够逐步减少甚至取代中央政府对巨灾保险的单纯性财政补贴和财政支持。
三是培育和发展再保险市场。中国再保险市场的发展不足20年，市场规模仅占全球市场份额的0.1%，难以适应中国保险市场发展的需要。出于建立中国巨灾保险制度的需要，大力培养和发展中国再保险市场势在必然。当然，为了改变巨灾再保险缺失的局面，现阶段发展中国再保险市场的首要任务就是针对中国再保险市场上现有市场主体数量少、市场供给存在结构性不足等问题入手，增加市场主体数量，不仅扩大再保险经营者的规模，并通过完善再保险公司经营管理水平而提升再保险市场的供给能力。具体做法，包括鼓励中资保险集团或者直保公司投资设立再保险公司，同时，引导国内的社会资金向再保险领域投资，并且，吸引更多的国际再保险人来华设立再保险公司等，实现直保公司的承保能力与再保险分散巨灾风险能力之间的平衡发展。
（作者单位分别为中国人民大学，首都经济贸易大学）
巨灾保险之国际经验比较
巨灾保险，是现代保险服务业的一个特定领域，专指针对因突发性的、无法预料、无法避免且危害后果特别严重的，诸如地震、飓风、海啸、洪水、冰雪等所引发的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡，给予保险保障的风险分散制度。此类巨灾风险的存在是客观的，不可避免的，并能够带来巨大的、广泛的灾难性后果，与此相对应，需要保险业实施较大甚至巨大数额的保险赔偿。例如，按国际风险评估机构预测，2011年3月11日的日本大地震可能导致最高2.8万亿日元（约合350亿美元）的保险损失，几乎相当于2010年全年全球保险行业360亿美元的保险赔偿额。
巨灾保险在各国的运行模式各不相同，可以归纳为三种类型：
1.政府主导型，也称强制保险模式。采取该运行类型的典型代表是美国，其特色在于政府起主导作用的非盈利性的巨灾运行模式。美国是当前设立巨灾保险项目最多的国家，涉及地震、洪水、飓风等各类自然灾害，以及战争、恐怖袭击等人为灾害，并且，可以分为联邦政府的巨灾保险项目和各州政府的巨灾保险项目。仅以大家常常谈及的美国洪水保险为例，它是开始于1956年，经过几番调整后的全国性、强制性保险。依据美国国会1968年的《全国洪水保险法》而拟定的“国家洪水保险计划”（NFIP）确立的内容，政府在此类巨灾保险的适用过程中处于主导地位。表现在政府负责洪水保险的管理和资金运用，直接对巨灾保险实施保险费补贴，并统一采取强制投保形式，为洪水保险的运行提供了强制性保护和有力的财政支持。同时，经营洪水保险的商业保险公司在政府主导的基础上从事巨灾保险运营，其中，商业保险公司负责巨灾保险的销售，所得全部保险费用于集聚保险基金，向众多投保人提供保险服务，社会公众因洪水灾害遭受的损失可从保险公司那里获取保险赔付，而政府则是最终的巨灾风险承担者。
2.政府与保险公司合作管理类型，也称综合保险模式。它的突出特点是政府与保险公司在巨灾保险运行中地位并重，各司其职，各有各的作用。日本便是较为成功的实例。因其属于地震多发的国家，地震保险十分发达，并体现出较强的公益性。其地震保险的运作情况是，居民向商业保险公司投保，商业保险公司再向地震再保险公司分保。而再保险公司向政府再次分保，由政府提供再保险责任的分担和支持。其中，政府承担的风险责任大多超过商业保险公司。
3.商业化运作类型，也称纯商业保险模式。英国的巨灾保险可为例证，其特点是由商业保险公司进行商业化经营，因采取自愿保险模式而由投保人自愿选择投保。政府不参与巨灾保险的运作，也不提供财政补贴。不过，因英国的保险市场和再保险市场较为发达，尤其是其成熟的再保险市场能够进一步分散巨灾风险，而政府又集中社会资源进行洪水等防御设施的兴建来降低巨灾风险，使得巨灾具有了相应的可保性，因此，英国巨灾保险的参保率仍然很高。
巨灾保险的制度设计和运行模式与各国经济发展水平和保险理念、保险传统相适应。同时，各国运用巨灾保险制度的经验也表明，巨灾保险制度大多出现在经济发达或者较为发达而其保险市场又比较完善的国家和地区，使其成为分散巨灾风险、处置巨灾损害的重要手段。此外，各国政府普遍参与巨灾保险活动，通过提供财政支持，或者承担再保险责任。上述有益经验都应当是中国建立和运用巨灾保险制度过程中予以借鉴的。
就中国现状而言，基本表现为社会经济稳定发展对巨灾保险保障存在的急切需求与相应的巨灾保险体系滞后导致巨灾风险的保险赔偿能力低下的矛盾状态。一方面，中国是公认的地震、洪水、台风等自然灾害发生频繁的国家。另一方面，中国目前在处置灾害损失的手段上，主要依靠国家财政支持的政府主导型的巨灾风险管理模式，政府承担了基本的灾后补偿救济责任，甚至形成了社会公众在处置巨灾损害时对政府的依赖性，而保险所发挥的作用却微乎其微。虽然，中国保险业快速发展，其行业规模、市场结构、服务质量和监管水平都实现了大进步、大提升。不过，从二十世纪九十年代中期以来，根据中国保险监管机关立足于控制和防范保险公司经营风险而发布的一系列规章，各保险公司分别对巨灾风险采取停保、或者限制承保的策略，比如将洪水灾害作为特约附加险予以承保，对地震、海啸、台风等则不予单独承保。相应地，保险业就重大自然灾害的保险赔付率极低，可说是杯水车薪的效果。据统计，中国每年发生各种自然灾害造成的经济损失都在1000亿元以上，而保险赔偿仅占损失的1%，远低于36%的全球平均水平。显而易见，作为一个新兴的保险大国，缺少完善且行之有效的巨灾保险制度是明显的制度漏洞。
构建中国巨灾保险制度的设想
鉴于此，尽快建立符合中国国情的巨灾保险制度就成为完善中国防灾减灾体系的必要课题。需要借助巨灾保险特有的事先科学地集聚保险基金而事后实现灾害补偿的机制来弥补单纯性灾后救济的不足，充实中国防灾减灾体系。实务中，中国保监会历经近十年的研究，先后批准深圳、云南地区开展巨灾保险试点，探索建立适应中国国情需要的完善的巨灾保险制度体系。
1.完善巨灾保险立法体系，为巨灾保险制度的适用提供直接的立法依据。各国运用巨灾保险的共性经验表明，有关巨灾保险的立法依据是必不可少的。巨灾保险属于保险市场上的特定领域，除了应当接受一般保险立法的约束，还需要有涉及巨灾保险的专门立法加以规范调整。
中国巨灾保险制度的建立，同样需要在《保险法》基础之上的巨灾保险立法作为其构建和运行的依据，这成为建立巨灾保险制度的首要工作。不过，不宜采取综合立法来统一规定中国的巨灾保险制度，而应当针对发生较为频繁、造成损害后果比较重大、影响程度巨大的地震、台风、洪水、干旱等各项巨灾，分别制定各个巨灾保险法。 2.明确政府和保险公司在巨灾保险领域的角色定位。一方面，保险公司应当运用其具有的从事商业保险经营以及积聚和运用保险基金的的经验和优势，参与巨灾保险的经营。这样，不仅能够实现巨灾保险产品的创新设计，完成保险费率厘定，还可以向广大社会公众和社会组织提供高效、全面的巨灾保险服务，尤其是在发生巨灾损害后，实施快捷、合理、充分的巨灾保险理赔，使得灾民及时获取巨灾保险赔偿。
另一方面，政府介入是巨灾保险成功运行所不可缺少的条件，这已为各国巨灾保险运行的经验所证明。尤其是面对中国各地差异性突出的特点，政府的介入作用在实现各项巨灾保险的适用效果上具有明显的促进作用。各地方政府可根据本地区巨灾风险情况，制定本地区的巨灾保险运行方案。同时，更可以通过政府的财政支持、税收政策、保费补贴、甚至政府购买巨灾保险等方式，提升保险公司对巨灾保险的偿付能力，扩大巨灾保险的正面效果。
3.建立多途径、多层次积聚巨灾保险所需的保险基金体系。巨灾保险赔付的金额往往巨大，必须有充足的巨灾保险基金才又可能确保经营巨灾保险的保险公司满足巨灾赔付的需要。目前，全球有十多个国家为巨灾保险的运行建立了巨灾保险基金，通过政府与保险公司的合作机制来分担巨灾风险。
根据中国的实际情况，积聚巨灾保险基金应当设计为多途径、多层次的制度体系。
所谓多途径，是指巨灾保险基金应当来源于若干个渠道。出于应对突发性巨灾损害的需要，应当有巨大的巨灾保险基金规模，这是任何一方的单独财力均难以满足的，因此，需要从多个途径来进行巨灾保险基金的积聚。包括政府拨付一定的财政资金，社会公众和社会组织认购巨灾证券和捐助，购买巨灾保险的投保人缴纳巨灾保险费等多种途径。
所谓多层次，是指巨灾保险基金可以来自于各个不同的地域范围和社会行业，构成阶梯形式的积聚模式。以政府的财政出资为例，包括中央政府从中央财政拿出的财政款项用于建立全国性的巨灾保险基金，而各地方政府亦可支出地方财政款项来建立本地方的巨灾保险基金，此外，政府还可以采取向保险公司购买巨灾保险的方式来充实巨灾保险基金。同时，政府或者保险公司可以将巨灾保险与资本市场相连接，借助资本证券化来吸收社会资金，采取发行巨灾保险债券等有价证券的形式吸收社会公众手中的闲散资金，显然是一种有效的积聚巨灾保险基金的手段。
4.再保险在巨灾保险中不可或缺。巨灾保险的巨额损失意味着其风险巨大，从而巨灾保险就需要多层次的风险分散机制，再保险是无法缺少的必要组成部分。任何一家作为原保险人的保险公司，其在巨灾保险中承担巨灾风险的偿付能力都是有限的，加之跨年度经营所形成的保险责任的积累进一步导致巨灾风险与偿付能力的失衡状态。为此，再保险特有的分散风险的作用就不可忽视，凭借向再保险分入人转移部分风险，使得分出人避免在经营巨灾保险的过程中出现上述的失衡情况，达到确保巨灾保险正常运行的目的。
鉴于此，建立中国巨灾保险制度时就必须强调再保险的作用。为此，需要完成如下的制度建设。
一是在有关巨灾保险的各项立法中，明确规定巨灾保险运行时所涉及的适用再保险的制度规则，诸如法定的分出人转移风险的分出标准和分出比例，分出义务的承担以及违反分出义务的法律责任等。
二是扩展巨灾保险中进行再保险的范围和形式。巨灾保险所涉及的再保险范围和形式具有自身特点，不仅需要再保险人之间的共保、协保，更应当适用向国际再保险人的分保等，并逐步扩大向国际再保险市场分散巨灾风险的比重。笔者认为，应当考虑由国家出资设立巨灾再保险公司，既可以由其代表中央政府以保险经营者的身份参与巨灾保险的经营运行，接受各个巨灾保险分出人的分出业务，发挥其分散巨灾风险的作用;也能够逐步减少甚至取代中央政府对巨灾保险的单纯性财政补贴和财政支持。
三是培育和发展再保险市场。中国再保险市场的发展不足20年，市场规模仅占全球市场份额的0.1%，难以适应中国保险市场发展的需要。出于建立中国巨灾保险制度的需要，大力培养和发展中国再保险市场势在必然。当然，为了改变巨灾再保险缺失的局面，现阶段发展中国再保险市场的首要任务就是针对中国再保险市场上现有市场主体数量少、市场供给存在结构性不足等问题入手，增加市场主体数量，不仅扩大再保险经营者的规模，并通过完善再保险公司经营管理水平而提升再保险市场的供给能力。具体做法，包括鼓励中资保险集团或者直保公司投资设立再保险公司，同时，引导国内的社会资金向再保险领域投资，并且，吸引更多的国际再保险人来华设立再保险公司等，实现直保公司的承保能力与再保险分散巨灾风险能力之间的平衡发展。
（作者单位分别为中国人民大学，首都经济贸易大学）