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摘要：自然资源是物，自然资源使用权是用益物权，其流转可实现对其的永续利用。我国自然资源使用权流转在可交易的权利类型，流转的主体资格和法律条件，审批登记制度，价值评估制度，监督管理等方面存在不足。我国法律应在扩大可交易的自然资源使用权类型的范围，严格主体的市场准入条件，完善权属登记制度，全面实行开发利用规划，建立与之相适应的司法制度，采取环保激励措施等方面予以完善。
关键词：自然资源使用权；流转；法律规制
中图分类号：Ｄ９２２．６文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０１－０１０８－０７
收稿日期：２０１０－１１－０５
作者简介：黄桂琴（１９６３—），女，黑龙江人，石家庄经济学院法学院教授，研究方向为民法、环境资源法；闫雪玲（１９８２—），女，河北人，河北邯郸大名县人民法院民庭审判员。
自然资源既是生态系统的构成要素，又是人类生产和生活的基本物质资料。自然资源具有天然性、稀缺性、有用性、特定性，具备物的要件。但与一般物不同的是，自然资源具有生态价值，这是进行自然资源使用权流转制度设计应关注的重点。自然资源使用权是对自然资源占有、使用和收益的权利，是用益物权，但与一般用益物权存在较大差异，鉴于自然资源使用权与一般用益物权的差别，以及各类自然资源使用权之间的相似特点，将其归为准物权。［１］（ｐ３３）准物权是一组性质有差别但又有共同点的一组权利的集合概念，包括土地使用权、草原承包经营权、矿业权、水权、林权、渔业权、狩猎权和排污权等。准物权既反映了自然资源使用权的权利属性，又不乏其特殊性。基于私法上的交易原则，通过自然资源使用权的流转实现其价值最大化，同时兼顾其不同于一般用益物权的属性而加以公法制约，有利于在自然资源开发利用等相关制度制定时将自然资源的特殊性予以关注，实现开发和保护并举，实现自然资源的可持续利用。自然资源使用权物权属性是其进行流转的前提，我国自然资源所有权属于公有，自然资源所有权的制度安排决定了其不可流转。自然资源使用权流转是将部分所有权的权能分离出来，使公有财产进入市场，实现自然资源的可交易性，发挥物尽其用的经济效能。
一、我国自然资源使用权流转法律制度的沿革
我国自然资源使用权流转制度的历史沿革可以分为三个阶段，即自然资源使用权的禁止流转阶段、自然资源使用权的无偿授予阶段和自然资源使用权的有偿交易阶段。
⒈自然资源使用权的禁止流转及无偿授予阶段。２０纪５０年代，我国建立了自然资源所有权的公有制，为二元结构，即自然资源的国家所有和集体所有。如《中华人民共和国宪法》（１９５４年）规定：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。” 此时的自然资源产权为“宪法性的权利”，具有强烈的政治性和排他性。其使用也只能由国家和政府以所有者的身份对自然资源进行支配。
此历史阶段的自然资源成为国家和集体的专有物，其利用以行政手段为之。国有企业可无偿取得自然资源开发、利用权。自然资源产权禁止流转，自然资源产品限制流通。因自然资源产权禁止流转，形成自然资源无价。从而导致自然资源的利用率低，自然资源浪费严重。对经济建设和生态环境保护均产生了不利影响。
⒉自然资源使用权有限制流转阶段。改革开放以来，我国开始了自然资源产权制度的变革。以自然资源品种为分类的自然资源单行法、行政法规、地方性法规和部门规章形成了我国自然资源的法律制度体系。我国自然资源开发利用进入了法制时代。
这一时期的法律制度对自然资源使用权的流转予以了有限制地放开的规定。如《中华人民共和国宪法》第１０条第４款修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以有偿转让。”首次明确了土地使用权可以有偿转让。但１９８６年的《矿产资源法》对“采矿权”、《取水许可证制度实施办法》对“取水许可证”、《渔业法》对“捕捞许可证”、《野生动物保护法》对“特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证”，均禁止转让，并进行了惩罚性规定。
法律对自然资源使用权转让略有放开，但禁止性规定内容明确，这一时期自然资源使用权仍处于无偿取得并排斥交易的阶段。
⒊自然资源使用权的有偿交易阶段。这一时期有两个主要特点：第一，自然资源的概念与传统比较有所不同。这一时期，环境法理论界观点认为“环境”应纳入自然资源中。如联合国环境规划署定义：“自然资源是指在一定条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。”目前，自然资源可分为四类：“⑴物质资源：以其实体为人类提供服务，如土地、煤、石油等；⑵环境容量资源：指在一定的环境质量目标下，环境可容纳污染物质的最大量，它以其消化污染物为人类服务；⑶舒适性资源，如自然景观；⑷自维持性资源，指主要功能是维持生态平衡的资源。”［２］我国排污权交易地方性法规及排污权交易实践均将“环境容量权”作为自然资源使用权来界定。但本文仍以第一种自然资源为论述对象。第二，部分自然资源使用权可以有偿交易。允许转让的法律规定自上世纪８０年代末始。“土地开发利用权”是我国最早可以交易的自然资源使用权。如１９８８年《土地管理法》第２条第４款、第５款和第７条确立了土地有偿使用制度；１９９４年《城市房地产管理法》在此基础上规定了土地使用权交易制度，明确规定了土地使用权出让、转让、出租、抵押制度，并明确了土地使用权交易与划拨的界限。
矿业权为我国第二个可以进入交易的自然资源使用权。１９９６年８月２９日新修改的《矿产资源法》在第５条中规定国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度；第６条规定探矿权、采矿权按规定可以转让外，还规定：第一，探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人；第二，已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。１９９８年２月１２日颁布的《探矿权采矿权转让管理办法》规定了探矿权、采矿权转让的要求，如：受让人的资格、条件、程序和效力等，使矿业权流转有法可依。１９９８年《森林法》的修改使森林、林地和林木使用权成为我国第三个可进行交易的自然资源使用权。２００１年《中华人民共和国海域使用管理法》使海域使用权交易制度成为第四个可进行交易的自然资源使用权。
以上法律法规对自然资源的开发利用、流转、管理和保护进行了系统规定，实现了部分自然资源使用权的流转。这一时期的法律与实践相结合，为形成自然资源使用权市场化机制打下了基础。
二、我国法律对自然资源使用权流转的规定
目前，我国的相关法律对自然资源使用权流转中的权利种类、主体资格、流转的条件、一级市场和二级市场的建设、流转的审批登记制度、流转的自然资源价值评估等予以了规定，其主要内容为：
⒈可以流转的自然资源使用权种类和流转方式。我国法律已经逐步放宽了对可以流转的自然资源使用权种类的限制，但目前仍有大部分权利不允许自由转让。
可以转让的权利种类：《矿产资源法》第６条第１款对符合条件的矿业权经审批可以转让；《草原法》规定草原承包经营权可以按照自愿、有偿的原则依法转让；《海域使用管理法》第２７条规定，海域使用权可以依法转让；《森林法》规定，用材林、经济林、薪炭林及其林地使用权、采伐迹地和火烧迹地的林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件。
禁止或限制转让的权利种类：《矿产资源法》第６条对采矿权的转让除法律规定的上述情形外一律禁止，而且做出了禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利的规定。我国《水法》中没有规定允许用水权转让，《取水许可制度实施办法》规定取水许可证不得转让，实际上限制了水权的转让和建立水权市场的前提条件。《渔业法》第２３条第３款规定，捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式转让，对养殖权可否转让未做规定。《野生动物保护法》第２５条规定，禁止倒卖、转让特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证。农村土地承包经营权的流转一般限于本集体成员之间。
现行法律对各类自然资源使用权流转方式的规定：⑴国有土地使用权可采取出售、交换、赠与、作价出资、入股或其他方式转让，集体土地使用权可采取转包、出租、互换、入股等方式转让或其他方式转让；⑵矿业权可以通过招标、拍卖、在企业合并、分立、与他人合资或企业资产出售等情形下转让；⑶林权可入股、合资、合作出资流转；⑷海域使用权可招标、拍卖、出租和抵押流转；⑸草原承包经营权只做了允许自愿、有偿依法转让的原则性规定。
⒉流转的主体资格。主体资格是否符合法律的规定是自然资源使用权流转的前提条件，我国对主体的限制近年在不断放宽，以扩大可交易的主体范围。
《矿产资源法实施细则》第１１—１４条对采矿权的主体资格进行了规定：国有矿山企业、集体矿山企业、私营矿山企业及个体采矿者均可以成为采矿权的主体。如第１１条：开办国有矿山企业，除应当具备有关法律、法规规定的条件外，并应当具备下列条件：⑴有供矿山建设使用的矿产勘查报告；⑵有矿山建设项目的可行性研究报告（含资源利用方案和矿山环境影响报告）；⑶有确定的矿区范围和开采范围；⑷有矿山设计；⑸有相应的生产技术条件。国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，按照国家有关固定资产投资管理的规定，对申请开办的国有矿山企业根据前款所列条件审查合格后，方予批准。第１２条—１４条对集体矿山企业、私营矿山企业及个体采矿者的资格条件进行了规定。他们共同必备的实质要件主要包括：⑴开采范围与其开采能力、矿山服务年限相适应；⑵对拟开采矿产资源有合理的开采方案；⑶保障安全生产的能力；⑷环境保护、防治污染的能力；⑸承担与开采矿产资源直接相关的其他连带责任能力。［３］
《草原法》第１５条规定：“草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，并应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。”《渔业法》第８条规定：“外国人、外国渔业船舶进入中华人民共和国管辖水域，从事渔业生产或者渔业资源调查活动，必须经国务院有关主管部门批准。”第１０条规定：“国家鼓励全民所有制单位、集体所有制单位和个人充分利用适于养殖的水域、滩涂，发展养殖业。”
由此可见，我国对自然资源使用权流转的主体范围包括了国内的企业、个人，同时，在有些自然资源领域，有条件地允许外国的法人和自然人进入。
⒊流转的法律条件。我国法律基于既鼓励自然资源使用权的交易，又最大限度地保护自然资源不被浪费，在开采过程中减少对环境的损害，对自然资源使用权的流转进行了法律条件的限制性规定。如：转让主体必须完成一定的资金和技术投入，缴纳相关的税费，并经相关部门的审批才可转让。
以矿业权为例，《探矿权采矿权转让管理办法》第５条规定了探矿权转让的具体条件：⑴自颁发勘查许可证之日起满２年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源；⑵完成规定的最低勘查投入；⑶探矿权属无争议；⑷按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款；⑸国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第１７条，对３年勘查投入的最低勘查投入做了详细规定，探矿权人当年度勘查投入高出规定额的，高出部分可计入下一个勘查年度的勘查投入。《探矿权采矿权转让管理办法》第３条第２款和第５条对采矿权转让的具体条件做了明确的规定，当已经取得采矿权的矿山企业因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形时，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让他人。《探矿权采矿权转让管理办法》第６条规定了采矿权转让应当具备的条件：包括生产年限，权属确定，已缴纳相关的税费等条件。
⒋两级流转市场的法律规定。自然资源使用权流转的一级市场指国家作为自然资源的所有权人，将自然资源使用权有偿出让给符合法定条件的主体；二级市场指的是取得自然资源使用权的主体通过法定方式将此权利转让给其他主体。
自然资源使用权流转的一级市场由政府主导，政府部门作为自然资源的代理人、管理人，将自然资源使用权出让给自然人、法人及其他社会组织，政府具有管理者和市场主体双重身份。一级市场自然资源使用权的取得方式因自然资源种类、稀缺性和战略地位不同而有差别：对涉及民生的多采用无偿取得的方式，如农村土地承包经营权、渔业权、草原承包经营权等；对涉及公益的多采无偿划拨形式，如城市交通用地；对其他如探矿权、采矿权、工程水权，则采用有偿取得并经审批，既可以采取非市场化的行政授予、协议、委托等形式，也可采用招标、拍卖、协商等市场化方式。
自然资源使用权流转的二级市场是一般民事主体之间的交易场所，政府只是履行市场建设和监管职责。二级市场以鼓励自由平等交易为原则，转让方式多样化，如出让、直接转让、抵押、作价出资、信托、出租和企业分立、合并、合作、重组改制等。
通过一级出让市场和二级市场的结合，才真正体现了在市场经济条件下自然资源使用权作为一种财产的市场属性，使其经济价值与生态价值可以通过市场的基础性配置得到充分实现。
⒌流转审批登记和自然资源价值评估。流转审批登记指自然资源使用权人要获得或转让权利必须向有关管理部门申请，经由有关部门审查批准登记后才能进行。我国法律规定自然资源使用权取得和转让的审批登记制度，经审批合格的才可进行流转。
如矿业权的转让，我国对其审批实行两级管理，《探矿权采矿权转让管理办法》第３条规定：我国由国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责矿业权转让审批。国务院地质矿产主管部门负责由其审批发证的探矿权、采矿权转让的审批，除此之外的均由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责审批。市（地）县地质矿产主管部门无权审批矿业权转让。２００７年的《海域使用管理办法》第４８条规定：未经登记擅自出租、抵押海域使用权，出租、抵押无效。流转审批登记制度主要是为了保证自然资源使用权的有序流转，加强流转过程的行政监督。
但不足的是我国缺乏完善的权利移转登记的规定，使双方主体缺乏交易信息查询的公示登记场所，增加了交易成本，不利于交易安全。
自然资源价值评估是在自然资源使用权转让前，必须由具备资格的机构对其进行价值评估，如《探矿权采矿权转让管理办法》规定：“转让国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权的，必须进行评估”。此制度是为了保证自然资源使用权交易价格不要过分偏离其价值。
三、我国自然资源使用权流转制度存在的主要问题
我国在《中国２１世纪议程》中宣告：“建立和完善自然资源产权制度，实行自然资源所有权与使用权分离，以及自然资源的有偿使用和转让。”［４］（ｐ６５）为了实现这一目标，我国的自然资源使用权流转的法律制度和流转市场建设已逐步完善并初见成效。但在实际运行中也暴露出诸多问题。
⒈政府主导与私法制度、机制不健全导致自然资源流转市场缺乏活力。长期以来，我国环境资源法律制度公法色彩浓重，国家对环境资源监督、管理职能的认识仍局限于“警察国家”的学说。在自然资源流转过程中同样存在着以政府意志为主导，行政手段为主控，用行政管理方式来调整自然资源财产关系的模式。这些做法违背了市场交易中应具备的公开、公平、竞争的规则，无法体现价格杠杆的自动调节作用。私法制度、机制不健全，因而不能很好地贯彻意思自治、平等协商、等价有偿等原则。市场行政垄断，市场缺乏活力。行政管理和私法自治并不矛盾，但只有二者的合理配合才能使市场更健康地发展。而这正需要私法机制发挥作用，因为自然资源使用权是物权，具有私权属性，建立自然资源使用权的市场流转机制，除了在公法上规定其法定义务，更重要的是运用私法手段，才能调动流转主体的积极性。其存在的问题具体表现为：第一，自然资源使用权流转审批程序繁琐。我国对自然资源的流转实行审批登记制度，由于多部门管理，审批程序繁杂，降低了交易效率。第二，自然资源使用权流转过程中及合同履行中的监管，公众参与程度低。政府监管处于主导地位，但经常发生监管不力的情况。而非政府组织和公民的监督缺少制度安排，作用没有发挥出来。第三，自然资源流转合同的法律制度欠缺。我国自然资源使用权流转合同的性质在理论界观点不一。由于缺少法律的明确规定，实践中关于合同主体的权利、义务，合同的履行，合同的变更和解除，当事人的违约责任等在适用法律上，或者运用行政法或者运用合同法上，存在不一致的情况。第四，自然资源使用权流转合同双方对于环境责任的承担有待法律明确规定与合同的具体落实。虽然交易双方的民事责任比较详尽，但环境责任不具体、不明确，对造成的环境破坏和污染，双方互相推诿。第五，自然资源使用权流转中缺少经济刺激、鼓励等内容。法律及合同对私人投资、合理开发利用自然资源，有利于改善环境、治理污染的行为，缺乏经济激励。税收优惠、环境押金制度、绿色信贷等制度有待建立和完善。
⒉法律允许交易的权利种类有限，“地下”交易的存在导致流转市场无序。目前，在我国在自然资源法律规定中，允许流转的自然资源使用权有国有土地使用权、矿业权、海域使用权、用材林、经济林、薪炭林及其林地使用权、采伐迹地和火烧迹地的林地使用权；对于农村土地承包经营权的流转限于本集体成员内部；其他种类的自然资源使用权则禁止流转或法律对其可转让性未做明确规定。
我国法律对可流转的自然资源使用权种类的规定远远不能满足市场经济的需要，权利的拥有者在生活或经营情况改变，有更好的选择或无力再进行自然资源开发时，需要转让手中的自然资源使用权，却苦于法律的禁止性规定而选择了“地下流转市场”。地下流转市场有其存在的现实性，但因其交易欠缺法律的规制与保护，当事人的合法利益将受到损害，自然资源的经济价值和生态价值将不能客观体现，对自然资源的合理开发和永续利用也存在许多安全隐患。
另外，缺乏全国统一的交易信息平台，多层次的市场交易系统还有待建立和完善，交易信息缺乏透明度，信息渠道不畅通，也阻碍了市场的有序发展。
⒊自然资源价格评估不科学，不能体现生态价值。价格是商品价值的货币表现形式，自然资源本身具有经济价值和生态价值，价格是否科学合理，关乎自然资源价值能否充分实现。目前，我国对自然资源使用权的出让与转让普遍存在定价过低的状况，价格低是造成自然资源浪费和不利于环境保护的根源。
近年来，我国根据市场变化对自然资源价格进行了一系列调整并逐渐趋于国际化。一方面，自然资源价格有了大幅度提高；另一方面，价格形成方式也灵活多样。如石油、天然气、煤炭价格，由过去的单一政府定价转变为政府定价和政府依据市场信息进行价格指导相结合的方式来确定其价格。目前，自然资源价格采取的是政府直接定价、政府对价格在宏观上进行指导或基于紧急情况进行临时干预等方式。然而，受体制制约和观念等多种因素的影响，我国自然资源价格形成机制不科学，价格评估体系不完善，价格构成不能反映自然资源生态价值等问题仍然比较突出。
以城市水价为例，我国１９９８年９月颁布的《城市供水价格管理办法》、２００２年８月颁布的《中华人民共和国水法》都对我国城市水价做了规定，确定用水实行“阶梯式超定额累进加价制度”，其核心是在法定额度之内收取平价费用，超过的部分要适用高于平价的价格标准，并有惩罚性收费，特种行业原则上实行高价。但是对如何“定额”，由哪个部门来“定额”，“定额”的依据是什么等相关问题欠缺法律的明确规定，影响了该制度的实施效果。近年来，多个城市进行不同幅度的水价上调，北京市“发展和改革委员会”于２００９年１２月２１日对外发布信息，从２００９年１２月２２日起，北京市居民水价每立方米上调０．３元；２０１０年３月１１日银川水价将在两年内上调４６．８％；邯郸市水价将于２０１０年１月１日上调，其中居民生活用水价格由２．９９元／立方米调整为３．５５元／立方米；兰州水价９年连涨５次。即使如此，我国的城市水价格相对于其价值仍然偏低，一方面水资源严重短缺，另一方面水资源浪费严重。
我国自然资源价格内容的确定和管理是建立在以传统商品价格为管理对象的基础之上的。如我国《城市供水价格管理办法》规定的水价构成内容包括生产成本、生产费用、利润和税金。由于自然资源本身承载的利益具有多元化，其价格制定除要考虑自然资源的经济价值、生产成本还应考虑环境成本和自然资源总量的限制。如水权出让价格的确定，必须考虑到资源水价、生产水价和环境水价三部分因素，而且还要考虑需水、供水、水资源总量等不同因素影响，方能进行水价的确定调整和变动。
⒋自然资源使用权流转与相关权利的矛盾和冲突，缺少制度规范。由于自然资源的关联性和多用途性，对自然资源的开发利用活动往往是对自然资源的多目标开发使用，且自然资源使用权具有复合性，自然资源开发利用过程中必然会对其他自然资源和周围的环境造成一定影响，因而如何协调相关权利的冲突是自然资源开发利用中有待法律解决的问题。如矿业权与土地使用权各自独立，并采取二者分开申请的方式取得其使用权，矿业权申请人先通过招标、拍卖或其他方式取得矿业权，然后再申请取得土地使用权。在实践中，经常出现矿业权人取得了矿业权却因得不到合法土地使用权而无法行使的局面。另据调查，我国采矿业排放的废水占工业废水的１０％，采矿产生的固体废弃物占工业固体废物的８０％，采矿占用和损毁土地近９０００万亩，而复垦率仅为１２％，大量老矿山的坍塌区、排石场、尾矿坝都亟待进行治理。［５］（ｐ２３）这就要求法律在对自然资源使用权的权益内容限制和延伸方面予以明确的界定。但目前我国缺少这方面的制度安排。
四、自然资源使用权流转法律制度的建立与完善
我国自然资源使用权流转的法律制度和交易实践还处于起步和完善阶段，我国自然资源使用权流转市场并不是完全的“纯市场”，而是“准市场”。究其原因，首先，自然资源受社会公共利益、生态利益和现有科学技术等条件的限制，其流转需要行政干预和私法机制并行，并不是完全自由竞争的交易；其价格是多种价值的体现，是经济、生态和社会效益的融合，其形成是市场和政府双重作用下的结果；其次，自然资源使用权是否能进入市场进行流转，要根据其稀缺性、使用价值、生态价值和社会公共利益等综合考量，无限制的自然资源使用权流转是不现实的。但不可否认的是自然资源使用权流转的市场化的增强是发展的必然趋势。
⒈扩大可流转的自然资源使用权范围，取消不利的禁止性规定，增加可行的流转方式。不同种类的自然资源使用权其性质差别较大，依据其稀缺程度、用途、取得方式等对其可流转的范围和流转方式加以限制或禁止是科学合理的，但我国自然资源使用权允许流转的类型十分有限，限制过多，阻碍了自然资源的合理开发和永续利用，也不利于环境保护。应取消禁止转让矿业权牟利的规定，因为有经济利益当事人才有转让的积极性。对集体土地使用权、渔业权流转的限制应放宽，在特定情况下应该允许流转，如权利人确实有其他更有利的经营方式或者基于生存需要，需转让手中的自然资源使用权的，法律应该适度放宽限制，可运用情事变更制度来予以规定，并对可转让的条件进行明确规定，使其既不损害权利人的正当利益，满足其生存的需要，又能充分发挥自然资源的价值功能。
我国现行法律法规对不同种类的自然资源使用权流转方式做了区别规定，矿业权法规定了多种流转方式，但对采取买卖、出租或以其他形式转让矿业权的，予以没收违法所得和罚款，对出租和抵押未规定是禁止或允许；林权和土地承包经营权也未规定抵押的方式；草原法只对草原承包经营权的流转做了原则性规定，不利于实践操作。根据市场适时允许多样化的流转方式是增强自然资源使用权市场发展的需要，我国应将流转方式多样化、透明化、规范化，并进行有效监管和监督，顺应国际化发展趋势。
⒉完善交易主体的市场准入制度。我国对自然资源使用权流转主体的限制正在逐步放宽，这是符合发展要求的。但自然资源使用权的转让主体和受让主体的资格条件涉及到其对自然资源的勘探、开发、利用、对周围环境的保护、恢复等工作能否顺利完成，因此，在扩大主体范围的同时，也要对转让主体和受让主体的资格予以制度规定。
我国的矿业法对交易主体资格条件的规定较为详尽，由《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《探矿权采矿权转让管理办法》对矿业权取得的主体，在资金、技术、开采方案、安全措施和环境保护措施等方面规定了具体的条件，对受让人也适用此规定。并依据主体的不同和矿业权种类的不同规定了不同的条件。但在其他类型的自然资源法律制度中，对相应主体的资格缺乏具体规定。如《海域使用权管理规定》、《森林法》只是对其可以有偿转让作了原则性规定。
为了确保自然资源的合理开发利用，应该对自然资源使用权交易主体实行严格的市场准入制度，从经济技术能力和环境保护能力两个方面进行资格限制，并做好后续的监管和监督工作。
⒊完善我国的自然资源使用权登记制度。自然资源使用权登记是国家对自然资源使用权的权利状态做书面记载，具有公示效果，产生公信力。自然资源使用权登记制度通过登记明确权利状态，可以起到定纷止争的作用。一方面，登记书是权属证明，是权利人维权的书面凭证，对侵权者的潜在侵权行为能够起到有效地抑制作用；另一方面，其他利害关系人可以对某项自然资源使用权的权利归属进行查询，获得信息，有利于维护交易安全。目前，我国的自然资源使用权登记制度仅有审批登记，缺乏移转登记，使权利流转无法公开公示，因此无法形成自然资源使用权权属的信息提供机制。具体制度安排可借鉴物权法中物权公示制度的内容和程序规定，可对自然资源使用权利予以登记或者对自然资源使用权转让合同予以登记。
⒋完善自然资源定价制度。从前文的分析可以看出，我国的自然资源价格普遍偏低，只注重其经济价值的体现而忽略了其生态价值。合理的自然资源使用权价格可以有效调节人们开发利用自然资源的行为，增强人们的节约、环保意识。有效开展自然资源使用权流转，必须科学合理地界定自然资源价格。对自然资源价格的确定要充分考虑多方面的因素，一级市场的出让价格根据自然资源的稀缺程度、需求类型、相对人的支付能力和地域条件确定出让价格，二级市场的转让价格应等于自然资源价格加生产价格加环境价格，包含一定的利润空间。其中自然资源价格包括对自然资源的耗费、生态补偿费用以及对自然资源保护的投入，一般通过征收自然资源税费的方式实现；生产价格是自然资源开发利用过程中产生的成本费用的总和；环境价格主要指开发利用自然资源过程中产生的污染治理费用。自然资源的价格受经济发展水平、资源稀缺程度、技术条件等的影响，要综合考虑多方面的因素来确定。
⒌制定自然资源使用权交易合同的法律制度。自然资源使用权流转以签订转让合同为主要法律形式，我国现行的合同制度为民事法律关系、民事法律行为，贯彻意思自治原则。而自然资源流转合同兼具行政与民事行为的双重属性，在实践中，行政机关一方具有优益权。因此，应对自然资源流转合同的基本原则、合同订立、合同的效力、合同的履行、合同的变更和解除、违约责任等内容作出制度安排。
⒍全面实行自然资源开发利用规划。自然资源规划制度是根据国家和各地的自然资源状况和社会经济发展的需要，对一定时期和一定范围内的自然资源的开发、利用、保护、恢复和管理进行的总体安排。我国部分自然资源单行法确立了此制度，如《土地管理法》、《水法》、《海域使用管理法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《矿产资源法》等。自然资源是稀缺资源，是经济发展的基础，自然资源开发利用规划应根据自然资源及环境的承载力，对自然资源开发利用活动进行约束和限制，协调人与资源环境的关系。因此，自然资源开发利用规划是克服人类经济活动的盲目性和主观随意性的科学决策活动。自然资源规划是自然资源使用权转让的基本依据，应在各单行自然资源法中列单章对自然资源规划进行具体规定。
⒎完善各自然资源相关权利冲突与协调的法律制度。由于自然资源的整体性和权利构成的复合性，在自然资源开发利用过程中，时常会发生与其他自然资源权利的冲突，我国法律对自然资源相关权利冲突的协调，有一部分准用民法上对相邻关系的规定。对相邻权冲突以外的权利冲突的协调，法律规定得不够完善。对于冲突的协调应根据不同的冲突类型进行规定：如矿业权与土地权利的冲突，应该赋予矿业权人在申请取得矿业权时可同时申请矿业用地的使用权的权利，以简化申请程序，提高审批效率。对两种权利的优先性安排应该权衡自然资源开发和生态利益，一般应优先满足矿业权的需要，对自然生态区、野生动植物保护区等的土地使用权则优先于矿业权。取得矿业用地使用权后对原土地使用权人做出合理的补偿，特别是征用集体土地使用权，应满足原权利人的生存需求。其他自然资源权利之间的冲突可参照此办法解决。再如：自然资源使用权人在开发利用自然资源时，对周围环境可能产生的不利影响，应该贯彻生态利益优先原则，遵循最小损害原则，限制或改变使用不利于环保的开发方法或技术，一旦造成损害应及时恢复治理，治理费用由自然资源使用权人承担。
⒏建立自然资源使用权出让环保企业优先制度。在自然资源使用权转让的一级市场的出让过程中，对一些环保设施完备的自然资源使用权的申请者，在自然资源使用权取得时给予优先考虑，甚至适当降低价格。此措施可以鼓励环保企业进行自然资源的勘探、开发和环境治理，对自然资源的合理开发和环境保护大有裨益。
⒐发挥政府、中介机构和公众参与的市场监管、监督作用。自然资源的合理开发利用和有序流转，既要加强政府的力量，又要借助私人的力量，仅仅依靠政府的力量是不够的。就当前的自然资源和环境保护形势而言，将国家的力量和私人的力量结合起来才是更好的实现方式。目前，我国自然资源使用权流转在监管上存在的主要问题是执法依据不足，执法不严，缺少中介机构和公众的参与和监督。对此应加强行政监管，对开发、利用、转让全过程的安全生产系数、环保指标进行不定时检查，及时发现和制止不法行为，对因疏于监督管理造成危害的行政部门苛以相应的责任。另一方面，发挥中介机构的作用，中介机构可以是资源价值评估机构、环保组织等第三方组织，中介机构具有交易、监督、服务、信息等功能，其专业性可以对监督起到很好的作用，同时发挥公众的监督作用，依法规定其参与途径、程序和方式，通过多方监督有效预防和遏制操作市场的违法行为，保障交易安全。
⒑完善相关的经济激励措施。明晰的产权制度可以激励权利人自发的行动，所以，应完善产权制度，在一定条件下对私人投资环境资源产业而开发的自然资源，允许其无偿取得一定期限的使用权，这是激励机制的核心问题。如包头市《拍卖宜林荒地使用权进行造林绿化的实施意见》规定：取得宜林使用权进行造林绿化后，允许继承、转让、抵押和拍卖。［６］（ｐ１９２）这极大地提高了农民植树造林的积极性，既为环境保护做出了贡献，改善了生活环境，又获得了经济利益。
绿色信贷制度，是指为生态保护、生态建设和绿色产业进行融资而提供低息贷款的制度。自然资源的绿色信贷是对在自然资源开发利用中能够做到不过度开采、不浪费自然资源、对周围环境产生的污染、破坏低或环境恢复治理程度高的自然资源使用权人，由政府和金融部门合作，为其提供贷款优惠的措施。目的是鼓励和支持绿色产业的发展，促进自然资源的可持续性开发利用。
环境治理保证金是对自然资源使用权人在开发利用自然资源之前收取一定的资金，如担保权利人在开发过程中合理开采并做好环境保护和开发后的恢复治理工作，履行以上义务，则在其履行以上义务后返还保证金，否则，可以将此资金用于环境治理等。
目前，各国在矿山恢复治理保证金中按照“污染者付费”原则确立了采矿保证金，我国在２００５年的《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》中提出要“探索建立矿山生态环境恢复补偿制度”， 矿山企业分年缴纳一定数额的资金作为保证金并列入成本，但因我国的采矿保证金制度起步较晚，还存在着保证金的收取标准各地不一，用途管制监管不力等问题，有待于进一步完善。在其他种类自然资源开发管理中可以待时机成熟时也推广此制度。
我国法律对自然资源使用权的流转正在逐步放宽，为自然资源使用权流转市场的顺畅运行提供了法律保障。但现行自然资源法律规定大都因自然资源属于国有或集体所有而疏于对自然资源使用权流转制度的建立和完善，包括流转范围、流转方式、流转规划等在内的相关制度，长期处于不明确、不具体的状态，距离一个完备的自然资源使用权流转市场体系的建立还有很大差距。因此，只有完善自然资源使用权流转法律制度，建立与之相适应的私法制度与机制，采取适度的经济鼓励措施，才能适应自然资源市场配置这一发展要求。
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（责任编辑：张雅光）
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Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｕｓｉｎｇ ｒｉｇｈｔ ｏｆ ｎａｔｕｒａｌ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ；ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｔｒａｎｓｆｅｒ；ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｒｉｇｈｔｓ
关键词：自然资源使用权；流转；法律规制
中图分类号：Ｄ９２２．６文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０１－０１０８－０７
收稿日期：２０１０－１１－０５
作者简介：黄桂琴（１９６３—），女，黑龙江人，石家庄经济学院法学院教授，研究方向为民法、环境资源法；闫雪玲（１９８２—），女，河北人，河北邯郸大名县人民法院民庭审判员。
自然资源既是生态系统的构成要素，又是人类生产和生活的基本物质资料。自然资源具有天然性、稀缺性、有用性、特定性，具备物的要件。但与一般物不同的是，自然资源具有生态价值，这是进行自然资源使用权流转制度设计应关注的重点。自然资源使用权是对自然资源占有、使用和收益的权利，是用益物权，但与一般用益物权存在较大差异，鉴于自然资源使用权与一般用益物权的差别，以及各类自然资源使用权之间的相似特点，将其归为准物权。［１］（ｐ３３）准物权是一组性质有差别但又有共同点的一组权利的集合概念，包括土地使用权、草原承包经营权、矿业权、水权、林权、渔业权、狩猎权和排污权等。准物权既反映了自然资源使用权的权利属性，又不乏其特殊性。基于私法上的交易原则，通过自然资源使用权的流转实现其价值最大化，同时兼顾其不同于一般用益物权的属性而加以公法制约，有利于在自然资源开发利用等相关制度制定时将自然资源的特殊性予以关注，实现开发和保护并举，实现自然资源的可持续利用。自然资源使用权物权属性是其进行流转的前提，我国自然资源所有权属于公有，自然资源所有权的制度安排决定了其不可流转。自然资源使用权流转是将部分所有权的权能分离出来，使公有财产进入市场，实现自然资源的可交易性，发挥物尽其用的经济效能。
一、我国自然资源使用权流转法律制度的沿革
我国自然资源使用权流转制度的历史沿革可以分为三个阶段，即自然资源使用权的禁止流转阶段、自然资源使用权的无偿授予阶段和自然资源使用权的有偿交易阶段。
⒈自然资源使用权的禁止流转及无偿授予阶段。２０纪５０年代，我国建立了自然资源所有权的公有制，为二元结构，即自然资源的国家所有和集体所有。如《中华人民共和国宪法》（１９５４年）规定：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。” 此时的自然资源产权为“宪法性的权利”，具有强烈的政治性和排他性。其使用也只能由国家和政府以所有者的身份对自然资源进行支配。
此历史阶段的自然资源成为国家和集体的专有物，其利用以行政手段为之。国有企业可无偿取得自然资源开发、利用权。自然资源产权禁止流转，自然资源产品限制流通。因自然资源产权禁止流转，形成自然资源无价。从而导致自然资源的利用率低，自然资源浪费严重。对经济建设和生态环境保护均产生了不利影响。
⒉自然资源使用权有限制流转阶段。改革开放以来，我国开始了自然资源产权制度的变革。以自然资源品种为分类的自然资源单行法、行政法规、地方性法规和部门规章形成了我国自然资源的法律制度体系。我国自然资源开发利用进入了法制时代。
这一时期的法律制度对自然资源使用权的流转予以了有限制地放开的规定。如《中华人民共和国宪法》第１０条第４款修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以有偿转让。”首次明确了土地使用权可以有偿转让。但１９８６年的《矿产资源法》对“采矿权”、《取水许可证制度实施办法》对“取水许可证”、《渔业法》对“捕捞许可证”、《野生动物保护法》对“特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证”，均禁止转让，并进行了惩罚性规定。
法律对自然资源使用权转让略有放开，但禁止性规定内容明确，这一时期自然资源使用权仍处于无偿取得并排斥交易的阶段。
⒊自然资源使用权的有偿交易阶段。这一时期有两个主要特点：第一，自然资源的概念与传统比较有所不同。这一时期，环境法理论界观点认为“环境”应纳入自然资源中。如联合国环境规划署定义：“自然资源是指在一定条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。”目前，自然资源可分为四类：“⑴物质资源：以其实体为人类提供服务，如土地、煤、石油等；⑵环境容量资源：指在一定的环境质量目标下，环境可容纳污染物质的最大量，它以其消化污染物为人类服务；⑶舒适性资源，如自然景观；⑷自维持性资源，指主要功能是维持生态平衡的资源。”［２］我国排污权交易地方性法规及排污权交易实践均将“环境容量权”作为自然资源使用权来界定。但本文仍以第一种自然资源为论述对象。第二，部分自然资源使用权可以有偿交易。允许转让的法律规定自上世纪８０年代末始。“土地开发利用权”是我国最早可以交易的自然资源使用权。如１９８８年《土地管理法》第２条第４款、第５款和第７条确立了土地有偿使用制度；１９９４年《城市房地产管理法》在此基础上规定了土地使用权交易制度，明确规定了土地使用权出让、转让、出租、抵押制度，并明确了土地使用权交易与划拨的界限。
矿业权为我国第二个可以进入交易的自然资源使用权。１９９６年８月２９日新修改的《矿产资源法》在第５条中规定国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度；第６条规定探矿权、采矿权按规定可以转让外，还规定：第一，探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人；第二，已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。１９９８年２月１２日颁布的《探矿权采矿权转让管理办法》规定了探矿权、采矿权转让的要求，如：受让人的资格、条件、程序和效力等，使矿业权流转有法可依。１９９８年《森林法》的修改使森林、林地和林木使用权成为我国第三个可进行交易的自然资源使用权。２００１年《中华人民共和国海域使用管理法》使海域使用权交易制度成为第四个可进行交易的自然资源使用权。
以上法律法规对自然资源的开发利用、流转、管理和保护进行了系统规定，实现了部分自然资源使用权的流转。这一时期的法律与实践相结合，为形成自然资源使用权市场化机制打下了基础。
二、我国法律对自然资源使用权流转的规定
目前，我国的相关法律对自然资源使用权流转中的权利种类、主体资格、流转的条件、一级市场和二级市场的建设、流转的审批登记制度、流转的自然资源价值评估等予以了规定，其主要内容为：
⒈可以流转的自然资源使用权种类和流转方式。我国法律已经逐步放宽了对可以流转的自然资源使用权种类的限制，但目前仍有大部分权利不允许自由转让。
可以转让的权利种类：《矿产资源法》第６条第１款对符合条件的矿业权经审批可以转让；《草原法》规定草原承包经营权可以按照自愿、有偿的原则依法转让；《海域使用管理法》第２７条规定，海域使用权可以依法转让；《森林法》规定，用材林、经济林、薪炭林及其林地使用权、采伐迹地和火烧迹地的林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件。
禁止或限制转让的权利种类：《矿产资源法》第６条对采矿权的转让除法律规定的上述情形外一律禁止，而且做出了禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利的规定。我国《水法》中没有规定允许用水权转让，《取水许可制度实施办法》规定取水许可证不得转让，实际上限制了水权的转让和建立水权市场的前提条件。《渔业法》第２３条第３款规定，捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式转让，对养殖权可否转让未做规定。《野生动物保护法》第２５条规定，禁止倒卖、转让特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证。农村土地承包经营权的流转一般限于本集体成员之间。
现行法律对各类自然资源使用权流转方式的规定：⑴国有土地使用权可采取出售、交换、赠与、作价出资、入股或其他方式转让，集体土地使用权可采取转包、出租、互换、入股等方式转让或其他方式转让；⑵矿业权可以通过招标、拍卖、在企业合并、分立、与他人合资或企业资产出售等情形下转让；⑶林权可入股、合资、合作出资流转；⑷海域使用权可招标、拍卖、出租和抵押流转；⑸草原承包经营权只做了允许自愿、有偿依法转让的原则性规定。
⒉流转的主体资格。主体资格是否符合法律的规定是自然资源使用权流转的前提条件，我国对主体的限制近年在不断放宽，以扩大可交易的主体范围。
《矿产资源法实施细则》第１１—１４条对采矿权的主体资格进行了规定：国有矿山企业、集体矿山企业、私营矿山企业及个体采矿者均可以成为采矿权的主体。如第１１条：开办国有矿山企业，除应当具备有关法律、法规规定的条件外，并应当具备下列条件：⑴有供矿山建设使用的矿产勘查报告；⑵有矿山建设项目的可行性研究报告（含资源利用方案和矿山环境影响报告）；⑶有确定的矿区范围和开采范围；⑷有矿山设计；⑸有相应的生产技术条件。国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，按照国家有关固定资产投资管理的规定，对申请开办的国有矿山企业根据前款所列条件审查合格后，方予批准。第１２条—１４条对集体矿山企业、私营矿山企业及个体采矿者的资格条件进行了规定。他们共同必备的实质要件主要包括：⑴开采范围与其开采能力、矿山服务年限相适应；⑵对拟开采矿产资源有合理的开采方案；⑶保障安全生产的能力；⑷环境保护、防治污染的能力；⑸承担与开采矿产资源直接相关的其他连带责任能力。［３］
《草原法》第１５条规定：“草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，并应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。”《渔业法》第８条规定：“外国人、外国渔业船舶进入中华人民共和国管辖水域，从事渔业生产或者渔业资源调查活动，必须经国务院有关主管部门批准。”第１０条规定：“国家鼓励全民所有制单位、集体所有制单位和个人充分利用适于养殖的水域、滩涂，发展养殖业。”
由此可见，我国对自然资源使用权流转的主体范围包括了国内的企业、个人，同时，在有些自然资源领域，有条件地允许外国的法人和自然人进入。
⒊流转的法律条件。我国法律基于既鼓励自然资源使用权的交易，又最大限度地保护自然资源不被浪费，在开采过程中减少对环境的损害，对自然资源使用权的流转进行了法律条件的限制性规定。如：转让主体必须完成一定的资金和技术投入，缴纳相关的税费，并经相关部门的审批才可转让。
以矿业权为例，《探矿权采矿权转让管理办法》第５条规定了探矿权转让的具体条件：⑴自颁发勘查许可证之日起满２年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源；⑵完成规定的最低勘查投入；⑶探矿权属无争议；⑷按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款；⑸国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第１７条，对３年勘查投入的最低勘查投入做了详细规定，探矿权人当年度勘查投入高出规定额的，高出部分可计入下一个勘查年度的勘查投入。《探矿权采矿权转让管理办法》第３条第２款和第５条对采矿权转让的具体条件做了明确的规定，当已经取得采矿权的矿山企业因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形时，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让他人。《探矿权采矿权转让管理办法》第６条规定了采矿权转让应当具备的条件：包括生产年限，权属确定，已缴纳相关的税费等条件。
⒋两级流转市场的法律规定。自然资源使用权流转的一级市场指国家作为自然资源的所有权人，将自然资源使用权有偿出让给符合法定条件的主体；二级市场指的是取得自然资源使用权的主体通过法定方式将此权利转让给其他主体。
自然资源使用权流转的一级市场由政府主导，政府部门作为自然资源的代理人、管理人，将自然资源使用权出让给自然人、法人及其他社会组织，政府具有管理者和市场主体双重身份。一级市场自然资源使用权的取得方式因自然资源种类、稀缺性和战略地位不同而有差别：对涉及民生的多采用无偿取得的方式，如农村土地承包经营权、渔业权、草原承包经营权等；对涉及公益的多采无偿划拨形式，如城市交通用地；对其他如探矿权、采矿权、工程水权，则采用有偿取得并经审批，既可以采取非市场化的行政授予、协议、委托等形式，也可采用招标、拍卖、协商等市场化方式。
自然资源使用权流转的二级市场是一般民事主体之间的交易场所，政府只是履行市场建设和监管职责。二级市场以鼓励自由平等交易为原则，转让方式多样化，如出让、直接转让、抵押、作价出资、信托、出租和企业分立、合并、合作、重组改制等。
通过一级出让市场和二级市场的结合，才真正体现了在市场经济条件下自然资源使用权作为一种财产的市场属性，使其经济价值与生态价值可以通过市场的基础性配置得到充分实现。
⒌流转审批登记和自然资源价值评估。流转审批登记指自然资源使用权人要获得或转让权利必须向有关管理部门申请，经由有关部门审查批准登记后才能进行。我国法律规定自然资源使用权取得和转让的审批登记制度，经审批合格的才可进行流转。
如矿业权的转让，我国对其审批实行两级管理，《探矿权采矿权转让管理办法》第３条规定：我国由国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责矿业权转让审批。国务院地质矿产主管部门负责由其审批发证的探矿权、采矿权转让的审批，除此之外的均由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责审批。市（地）县地质矿产主管部门无权审批矿业权转让。２００７年的《海域使用管理办法》第４８条规定：未经登记擅自出租、抵押海域使用权，出租、抵押无效。流转审批登记制度主要是为了保证自然资源使用权的有序流转，加强流转过程的行政监督。
但不足的是我国缺乏完善的权利移转登记的规定，使双方主体缺乏交易信息查询的公示登记场所，增加了交易成本，不利于交易安全。
自然资源价值评估是在自然资源使用权转让前，必须由具备资格的机构对其进行价值评估，如《探矿权采矿权转让管理办法》规定：“转让国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权的，必须进行评估”。此制度是为了保证自然资源使用权交易价格不要过分偏离其价值。
三、我国自然资源使用权流转制度存在的主要问题
我国在《中国２１世纪议程》中宣告：“建立和完善自然资源产权制度，实行自然资源所有权与使用权分离，以及自然资源的有偿使用和转让。”［４］（ｐ６５）为了实现这一目标，我国的自然资源使用权流转的法律制度和流转市场建设已逐步完善并初见成效。但在实际运行中也暴露出诸多问题。
⒈政府主导与私法制度、机制不健全导致自然资源流转市场缺乏活力。长期以来，我国环境资源法律制度公法色彩浓重，国家对环境资源监督、管理职能的认识仍局限于“警察国家”的学说。在自然资源流转过程中同样存在着以政府意志为主导，行政手段为主控，用行政管理方式来调整自然资源财产关系的模式。这些做法违背了市场交易中应具备的公开、公平、竞争的规则，无法体现价格杠杆的自动调节作用。私法制度、机制不健全，因而不能很好地贯彻意思自治、平等协商、等价有偿等原则。市场行政垄断，市场缺乏活力。行政管理和私法自治并不矛盾，但只有二者的合理配合才能使市场更健康地发展。而这正需要私法机制发挥作用，因为自然资源使用权是物权，具有私权属性，建立自然资源使用权的市场流转机制，除了在公法上规定其法定义务，更重要的是运用私法手段，才能调动流转主体的积极性。其存在的问题具体表现为：第一，自然资源使用权流转审批程序繁琐。我国对自然资源的流转实行审批登记制度，由于多部门管理，审批程序繁杂，降低了交易效率。第二，自然资源使用权流转过程中及合同履行中的监管，公众参与程度低。政府监管处于主导地位，但经常发生监管不力的情况。而非政府组织和公民的监督缺少制度安排，作用没有发挥出来。第三，自然资源流转合同的法律制度欠缺。我国自然资源使用权流转合同的性质在理论界观点不一。由于缺少法律的明确规定，实践中关于合同主体的权利、义务，合同的履行，合同的变更和解除，当事人的违约责任等在适用法律上，或者运用行政法或者运用合同法上，存在不一致的情况。第四，自然资源使用权流转合同双方对于环境责任的承担有待法律明确规定与合同的具体落实。虽然交易双方的民事责任比较详尽，但环境责任不具体、不明确，对造成的环境破坏和污染，双方互相推诿。第五，自然资源使用权流转中缺少经济刺激、鼓励等内容。法律及合同对私人投资、合理开发利用自然资源，有利于改善环境、治理污染的行为，缺乏经济激励。税收优惠、环境押金制度、绿色信贷等制度有待建立和完善。
⒉法律允许交易的权利种类有限，“地下”交易的存在导致流转市场无序。目前，在我国在自然资源法律规定中，允许流转的自然资源使用权有国有土地使用权、矿业权、海域使用权、用材林、经济林、薪炭林及其林地使用权、采伐迹地和火烧迹地的林地使用权；对于农村土地承包经营权的流转限于本集体成员内部；其他种类的自然资源使用权则禁止流转或法律对其可转让性未做明确规定。
我国法律对可流转的自然资源使用权种类的规定远远不能满足市场经济的需要，权利的拥有者在生活或经营情况改变，有更好的选择或无力再进行自然资源开发时，需要转让手中的自然资源使用权，却苦于法律的禁止性规定而选择了“地下流转市场”。地下流转市场有其存在的现实性，但因其交易欠缺法律的规制与保护，当事人的合法利益将受到损害，自然资源的经济价值和生态价值将不能客观体现，对自然资源的合理开发和永续利用也存在许多安全隐患。
另外，缺乏全国统一的交易信息平台，多层次的市场交易系统还有待建立和完善，交易信息缺乏透明度，信息渠道不畅通，也阻碍了市场的有序发展。
⒊自然资源价格评估不科学，不能体现生态价值。价格是商品价值的货币表现形式，自然资源本身具有经济价值和生态价值，价格是否科学合理，关乎自然资源价值能否充分实现。目前，我国对自然资源使用权的出让与转让普遍存在定价过低的状况，价格低是造成自然资源浪费和不利于环境保护的根源。
近年来，我国根据市场变化对自然资源价格进行了一系列调整并逐渐趋于国际化。一方面，自然资源价格有了大幅度提高；另一方面，价格形成方式也灵活多样。如石油、天然气、煤炭价格，由过去的单一政府定价转变为政府定价和政府依据市场信息进行价格指导相结合的方式来确定其价格。目前，自然资源价格采取的是政府直接定价、政府对价格在宏观上进行指导或基于紧急情况进行临时干预等方式。然而，受体制制约和观念等多种因素的影响，我国自然资源价格形成机制不科学，价格评估体系不完善，价格构成不能反映自然资源生态价值等问题仍然比较突出。
以城市水价为例，我国１９９８年９月颁布的《城市供水价格管理办法》、２００２年８月颁布的《中华人民共和国水法》都对我国城市水价做了规定，确定用水实行“阶梯式超定额累进加价制度”，其核心是在法定额度之内收取平价费用，超过的部分要适用高于平价的价格标准，并有惩罚性收费，特种行业原则上实行高价。但是对如何“定额”，由哪个部门来“定额”，“定额”的依据是什么等相关问题欠缺法律的明确规定，影响了该制度的实施效果。近年来，多个城市进行不同幅度的水价上调，北京市“发展和改革委员会”于２００９年１２月２１日对外发布信息，从２００９年１２月２２日起，北京市居民水价每立方米上调０．３元；２０１０年３月１１日银川水价将在两年内上调４６．８％；邯郸市水价将于２０１０年１月１日上调，其中居民生活用水价格由２．９９元／立方米调整为３．５５元／立方米；兰州水价９年连涨５次。即使如此，我国的城市水价格相对于其价值仍然偏低，一方面水资源严重短缺，另一方面水资源浪费严重。
我国自然资源价格内容的确定和管理是建立在以传统商品价格为管理对象的基础之上的。如我国《城市供水价格管理办法》规定的水价构成内容包括生产成本、生产费用、利润和税金。由于自然资源本身承载的利益具有多元化，其价格制定除要考虑自然资源的经济价值、生产成本还应考虑环境成本和自然资源总量的限制。如水权出让价格的确定，必须考虑到资源水价、生产水价和环境水价三部分因素，而且还要考虑需水、供水、水资源总量等不同因素影响，方能进行水价的确定调整和变动。
⒋自然资源使用权流转与相关权利的矛盾和冲突，缺少制度规范。由于自然资源的关联性和多用途性，对自然资源的开发利用活动往往是对自然资源的多目标开发使用，且自然资源使用权具有复合性，自然资源开发利用过程中必然会对其他自然资源和周围的环境造成一定影响，因而如何协调相关权利的冲突是自然资源开发利用中有待法律解决的问题。如矿业权与土地使用权各自独立，并采取二者分开申请的方式取得其使用权，矿业权申请人先通过招标、拍卖或其他方式取得矿业权，然后再申请取得土地使用权。在实践中，经常出现矿业权人取得了矿业权却因得不到合法土地使用权而无法行使的局面。另据调查，我国采矿业排放的废水占工业废水的１０％，采矿产生的固体废弃物占工业固体废物的８０％，采矿占用和损毁土地近９０００万亩，而复垦率仅为１２％，大量老矿山的坍塌区、排石场、尾矿坝都亟待进行治理。［５］（ｐ２３）这就要求法律在对自然资源使用权的权益内容限制和延伸方面予以明确的界定。但目前我国缺少这方面的制度安排。
四、自然资源使用权流转法律制度的建立与完善
我国自然资源使用权流转的法律制度和交易实践还处于起步和完善阶段，我国自然资源使用权流转市场并不是完全的“纯市场”，而是“准市场”。究其原因，首先，自然资源受社会公共利益、生态利益和现有科学技术等条件的限制，其流转需要行政干预和私法机制并行，并不是完全自由竞争的交易；其价格是多种价值的体现，是经济、生态和社会效益的融合，其形成是市场和政府双重作用下的结果；其次，自然资源使用权是否能进入市场进行流转，要根据其稀缺性、使用价值、生态价值和社会公共利益等综合考量，无限制的自然资源使用权流转是不现实的。但不可否认的是自然资源使用权流转的市场化的增强是发展的必然趋势。
⒈扩大可流转的自然资源使用权范围，取消不利的禁止性规定，增加可行的流转方式。不同种类的自然资源使用权其性质差别较大，依据其稀缺程度、用途、取得方式等对其可流转的范围和流转方式加以限制或禁止是科学合理的，但我国自然资源使用权允许流转的类型十分有限，限制过多，阻碍了自然资源的合理开发和永续利用，也不利于环境保护。应取消禁止转让矿业权牟利的规定，因为有经济利益当事人才有转让的积极性。对集体土地使用权、渔业权流转的限制应放宽，在特定情况下应该允许流转，如权利人确实有其他更有利的经营方式或者基于生存需要，需转让手中的自然资源使用权的，法律应该适度放宽限制，可运用情事变更制度来予以规定，并对可转让的条件进行明确规定，使其既不损害权利人的正当利益，满足其生存的需要，又能充分发挥自然资源的价值功能。
我国现行法律法规对不同种类的自然资源使用权流转方式做了区别规定，矿业权法规定了多种流转方式，但对采取买卖、出租或以其他形式转让矿业权的，予以没收违法所得和罚款，对出租和抵押未规定是禁止或允许；林权和土地承包经营权也未规定抵押的方式；草原法只对草原承包经营权的流转做了原则性规定，不利于实践操作。根据市场适时允许多样化的流转方式是增强自然资源使用权市场发展的需要，我国应将流转方式多样化、透明化、规范化，并进行有效监管和监督，顺应国际化发展趋势。
⒉完善交易主体的市场准入制度。我国对自然资源使用权流转主体的限制正在逐步放宽，这是符合发展要求的。但自然资源使用权的转让主体和受让主体的资格条件涉及到其对自然资源的勘探、开发、利用、对周围环境的保护、恢复等工作能否顺利完成，因此，在扩大主体范围的同时，也要对转让主体和受让主体的资格予以制度规定。
我国的矿业法对交易主体资格条件的规定较为详尽，由《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《探矿权采矿权转让管理办法》对矿业权取得的主体，在资金、技术、开采方案、安全措施和环境保护措施等方面规定了具体的条件，对受让人也适用此规定。并依据主体的不同和矿业权种类的不同规定了不同的条件。但在其他类型的自然资源法律制度中，对相应主体的资格缺乏具体规定。如《海域使用权管理规定》、《森林法》只是对其可以有偿转让作了原则性规定。
为了确保自然资源的合理开发利用，应该对自然资源使用权交易主体实行严格的市场准入制度，从经济技术能力和环境保护能力两个方面进行资格限制，并做好后续的监管和监督工作。
⒊完善我国的自然资源使用权登记制度。自然资源使用权登记是国家对自然资源使用权的权利状态做书面记载，具有公示效果，产生公信力。自然资源使用权登记制度通过登记明确权利状态，可以起到定纷止争的作用。一方面，登记书是权属证明，是权利人维权的书面凭证，对侵权者的潜在侵权行为能够起到有效地抑制作用；另一方面，其他利害关系人可以对某项自然资源使用权的权利归属进行查询，获得信息，有利于维护交易安全。目前，我国的自然资源使用权登记制度仅有审批登记，缺乏移转登记，使权利流转无法公开公示，因此无法形成自然资源使用权权属的信息提供机制。具体制度安排可借鉴物权法中物权公示制度的内容和程序规定，可对自然资源使用权利予以登记或者对自然资源使用权转让合同予以登记。
⒋完善自然资源定价制度。从前文的分析可以看出，我国的自然资源价格普遍偏低，只注重其经济价值的体现而忽略了其生态价值。合理的自然资源使用权价格可以有效调节人们开发利用自然资源的行为，增强人们的节约、环保意识。有效开展自然资源使用权流转，必须科学合理地界定自然资源价格。对自然资源价格的确定要充分考虑多方面的因素，一级市场的出让价格根据自然资源的稀缺程度、需求类型、相对人的支付能力和地域条件确定出让价格，二级市场的转让价格应等于自然资源价格加生产价格加环境价格，包含一定的利润空间。其中自然资源价格包括对自然资源的耗费、生态补偿费用以及对自然资源保护的投入，一般通过征收自然资源税费的方式实现；生产价格是自然资源开发利用过程中产生的成本费用的总和；环境价格主要指开发利用自然资源过程中产生的污染治理费用。自然资源的价格受经济发展水平、资源稀缺程度、技术条件等的影响，要综合考虑多方面的因素来确定。
⒌制定自然资源使用权交易合同的法律制度。自然资源使用权流转以签订转让合同为主要法律形式，我国现行的合同制度为民事法律关系、民事法律行为，贯彻意思自治原则。而自然资源流转合同兼具行政与民事行为的双重属性，在实践中，行政机关一方具有优益权。因此，应对自然资源流转合同的基本原则、合同订立、合同的效力、合同的履行、合同的变更和解除、违约责任等内容作出制度安排。
⒍全面实行自然资源开发利用规划。自然资源规划制度是根据国家和各地的自然资源状况和社会经济发展的需要，对一定时期和一定范围内的自然资源的开发、利用、保护、恢复和管理进行的总体安排。我国部分自然资源单行法确立了此制度，如《土地管理法》、《水法》、《海域使用管理法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《矿产资源法》等。自然资源是稀缺资源，是经济发展的基础，自然资源开发利用规划应根据自然资源及环境的承载力，对自然资源开发利用活动进行约束和限制，协调人与资源环境的关系。因此，自然资源开发利用规划是克服人类经济活动的盲目性和主观随意性的科学决策活动。自然资源规划是自然资源使用权转让的基本依据，应在各单行自然资源法中列单章对自然资源规划进行具体规定。
⒎完善各自然资源相关权利冲突与协调的法律制度。由于自然资源的整体性和权利构成的复合性，在自然资源开发利用过程中，时常会发生与其他自然资源权利的冲突，我国法律对自然资源相关权利冲突的协调，有一部分准用民法上对相邻关系的规定。对相邻权冲突以外的权利冲突的协调，法律规定得不够完善。对于冲突的协调应根据不同的冲突类型进行规定：如矿业权与土地权利的冲突，应该赋予矿业权人在申请取得矿业权时可同时申请矿业用地的使用权的权利，以简化申请程序，提高审批效率。对两种权利的优先性安排应该权衡自然资源开发和生态利益，一般应优先满足矿业权的需要，对自然生态区、野生动植物保护区等的土地使用权则优先于矿业权。取得矿业用地使用权后对原土地使用权人做出合理的补偿，特别是征用集体土地使用权，应满足原权利人的生存需求。其他自然资源权利之间的冲突可参照此办法解决。再如：自然资源使用权人在开发利用自然资源时，对周围环境可能产生的不利影响，应该贯彻生态利益优先原则，遵循最小损害原则，限制或改变使用不利于环保的开发方法或技术，一旦造成损害应及时恢复治理，治理费用由自然资源使用权人承担。
⒏建立自然资源使用权出让环保企业优先制度。在自然资源使用权转让的一级市场的出让过程中，对一些环保设施完备的自然资源使用权的申请者，在自然资源使用权取得时给予优先考虑，甚至适当降低价格。此措施可以鼓励环保企业进行自然资源的勘探、开发和环境治理，对自然资源的合理开发和环境保护大有裨益。
⒐发挥政府、中介机构和公众参与的市场监管、监督作用。自然资源的合理开发利用和有序流转，既要加强政府的力量，又要借助私人的力量，仅仅依靠政府的力量是不够的。就当前的自然资源和环境保护形势而言，将国家的力量和私人的力量结合起来才是更好的实现方式。目前，我国自然资源使用权流转在监管上存在的主要问题是执法依据不足，执法不严，缺少中介机构和公众的参与和监督。对此应加强行政监管，对开发、利用、转让全过程的安全生产系数、环保指标进行不定时检查，及时发现和制止不法行为，对因疏于监督管理造成危害的行政部门苛以相应的责任。另一方面，发挥中介机构的作用，中介机构可以是资源价值评估机构、环保组织等第三方组织，中介机构具有交易、监督、服务、信息等功能，其专业性可以对监督起到很好的作用，同时发挥公众的监督作用，依法规定其参与途径、程序和方式，通过多方监督有效预防和遏制操作市场的违法行为，保障交易安全。
⒑完善相关的经济激励措施。明晰的产权制度可以激励权利人自发的行动，所以，应完善产权制度，在一定条件下对私人投资环境资源产业而开发的自然资源，允许其无偿取得一定期限的使用权，这是激励机制的核心问题。如包头市《拍卖宜林荒地使用权进行造林绿化的实施意见》规定：取得宜林使用权进行造林绿化后，允许继承、转让、抵押和拍卖。［６］（ｐ１９２）这极大地提高了农民植树造林的积极性，既为环境保护做出了贡献，改善了生活环境，又获得了经济利益。
绿色信贷制度，是指为生态保护、生态建设和绿色产业进行融资而提供低息贷款的制度。自然资源的绿色信贷是对在自然资源开发利用中能够做到不过度开采、不浪费自然资源、对周围环境产生的污染、破坏低或环境恢复治理程度高的自然资源使用权人，由政府和金融部门合作，为其提供贷款优惠的措施。目的是鼓励和支持绿色产业的发展，促进自然资源的可持续性开发利用。
环境治理保证金是对自然资源使用权人在开发利用自然资源之前收取一定的资金，如担保权利人在开发过程中合理开采并做好环境保护和开发后的恢复治理工作，履行以上义务，则在其履行以上义务后返还保证金，否则，可以将此资金用于环境治理等。
目前，各国在矿山恢复治理保证金中按照“污染者付费”原则确立了采矿保证金，我国在２００５年的《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》中提出要“探索建立矿山生态环境恢复补偿制度”， 矿山企业分年缴纳一定数额的资金作为保证金并列入成本，但因我国的采矿保证金制度起步较晚，还存在着保证金的收取标准各地不一，用途管制监管不力等问题，有待于进一步完善。在其他种类自然资源开发管理中可以待时机成熟时也推广此制度。
我国法律对自然资源使用权的流转正在逐步放宽，为自然资源使用权流转市场的顺畅运行提供了法律保障。但现行自然资源法律规定大都因自然资源属于国有或集体所有而疏于对自然资源使用权流转制度的建立和完善，包括流转范围、流转方式、流转规划等在内的相关制度，长期处于不明确、不具体的状态，距离一个完备的自然资源使用权流转市场体系的建立还有很大差距。因此，只有完善自然资源使用权流转法律制度，建立与之相适应的私法制度与机制，采取适度的经济鼓励措施，才能适应自然资源市场配置这一发展要求。
【参考文献】
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（责任编辑：张雅光）
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