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是否把中国列为“汇率操纵国”?这个政治含义远大于技术指标的问题,将美国财政部推入国内政治压力和中美关系夹缝之中
《财经》记者 王宇 刘泸
中美建交30多年来,人民币汇率问题从未像现在这样成为双方论战的焦点。
3月15日,130名议员致信美国财政部长盖特纳(Timothy Geithner)与商务部长骆家辉(Gary Locke),要求解决中国“操纵汇率”问题。次日,参议院一个跨党派小组草拟议案,要求奥巴马政府就人民币问题向中国施加更大压力。
中美之间在汇率问题上的争执,牵动中国出口和美国就业的真金白银,关乎中国美元资产和美国在华直接投资的实际价值,更攸关中国汇率改革的主导地位。中国现代国际关系研究院美国问题研究所所长袁鹏对《财经》记者说,如果美国财政部将中国列为“汇率操纵国”,对中美关系的影响将是“伤筋动骨”的。
根据《1988年综合贸易和竞争力法案》,美国财政部须每年两次向国会提交报告,其中涉及判定美国的主要贸易伙伴是否为“汇率操纵国”。自1994年起,财政部均未将中国列入该名单。
“平常年份也罢了,但美国刚经历金融危机,如今要面对高额赤字和高失业率,再加上中期选举在即,因而人民币汇率问题就卷土重来了。”美国商务部经济分析局咨询委员会成员、哈佛大学肯尼迪政府管理学院教授弗兰克尔(Jeffrey Frankel)对《财经》记者说。
虽然做出是不是“汇率操纵国”判定的是财政部,而据此展开相关具体工作则需要商务部的配合。因此,在财政部定于4月15日提交报告的日期临近之际,国会山的议员们向财政部和商务部共同施压。
何为汇率操纵国
布雷顿森林体系崩溃后,国际金融体系尚未建立有效秩序。实行盯住美元汇率政策的经济体,动用其外汇储备以稳定本币汇率司空见惯。那么,“汇率操纵国”一词如何理解?
即使在美国政界,如何界定操纵汇率也不清晰。在英文里,操纵(manipulation)源于拉丁词根“手”(hand),因此采取盯住汇率政策的国家,非放任自流而采取积极手段干预外汇市场的行为就是“操纵”。仅从字面上理解,没有几个国家能够脱掉干系。
然而,国际货币基金组织(IMF)的协议条款却赋予了“操纵”特殊的意义。1977年,IMF成员通过了《关于监督汇率政策的决定》,其中有条款要求所有成员应当“避免操纵汇率或国际货币体系,从而避免收支平衡调整或获得较其他成员不公平的竞争优势”。
在解释IMF这项政治性谈判的条款时,美国国会的研究人员桑福德(Jonathan Sanford)在研究报告中写道:“IMF禁止成员国通过操纵货币而获得不公平的贸易地位。”此外,《1988年综合贸易和竞争力法案》也将矛头直指“操纵汇率而获得贸易优势的国家”。
但是,“操纵这个词没有经济学意义,”弗兰克尔对《财经》记者说,“很难判断一个国家做出相关举动,是否是有获得贸易优势的企图。”
另一方面,“定义‘不公平的贸易地位’,则应表明不公平所指的对象。在中国,人民币币值被低估有利于生产者,不利于消费者;而在美国,这就利于消费者,却不利于生产者,很难一概而论。”南京大学霍普金斯大学中美文化研究中心经济学教授雷天宇(Jonathan Leightner)对《财经》记者说。
因此,彼得森国际经济研究所研究员亨宁(C. Randall Henning)在2008年提出,国会应当修改《1988汇率与国际经济政策协调法》,明晰“操纵汇率”的具体含义。
接受《财经》记者采访的研究人民币汇率问题的美国学者普遍表示,考虑到“操纵”这个词的争议性,他们更倾向于用人民币“被低估”的表述。
尽管“人民币被低估”之说是美国、欧盟以及IMF的一个普遍共识,但在“中国是否操纵汇率从而获得不公平的贸易地位”这一问题上,则较难做出判断。在美国商务部采取措施之前,美国必须先解决第一个问题,即财政部得先认定中国是否符合“汇率操纵国”的标准。
2010年3月16日,美国参议员舒默(Charles Schumer)与参议员施塔贝诺(Debbie Stabenow)提出了一个题为《汇率监督改革法案2010》的立法议案。这项旨在“加强货币监督”的议案,其中一个内容是要求把《1988年综合贸易和竞争力法案》中的“汇率操纵”(Exchange Rate Manipulation)改为“汇率错位”(Exchange Rate Mis alignment),因为“操纵”需要提供意图证明,降低了发现的客观性。
该法案提出,财政部虽然发现一些国家的货币币值被低估,但由于定义“汇率操纵国”的法律标准很高,所以没有把这些国家列入“黑名单”。鉴于此,该法案要求废除原有的有关法律条款,代之以一个新的法律框架和更为客观的新标准,在此基础上,要求财政部辨别“汇率错位国”,并对这些国家采取行动。
为何现在发难中国
事实上,美国财政部并非一夜之间发现中国“操纵汇率”——人民币汇率问题存在于中美关系中良久,只是双方过去一直低调处理。
2009年1月22日,美国财长盖特纳在自己被提名为财政部长的国会听证会上就曾说,他认为“中国操纵汇率”。他还表示,在这个问题上未来的财政部将比布什政府时期更为强硬。这番话当时曾引起一片哗然,而这位新财长很快就放软话语,息事宁人。
而一年之后,为何关于人民币汇率的问题集中爆发?
哈佛大学肯尼迪政府学院与国家经济研究局提交给第44届经济政策小组会议的研究报告中提到:“数量经济学的研究表明:尽管其他经济变量也很重要,但财政部的裁决(是否操纵汇率)严重受到美国双边贸易赤字的影响。”
通过分析中美汇率问题的历史,哈佛大学肯尼迪政府管理学院教授弗兰克尔对《财经》记者指出,由于在2003前的七年间,中国对美国的贸易盈余并不大,因此无论是媒体还是市场上,在此之前都没有太多要求人民币升值的呼声。但随着近十年来美国政策制定者和国际经济研究者越来越关注美国贸易赤字问题,以及中国对美国贸易盈余的持续走高,因而,2003年就成了汇率问题的分水岭。
2003年9月,时任美国财政部长的斯诺造访北京,并在随后的报告中表示要对人民币汇率问题采取强硬态度,最终要让中国政府做出人民币在国际市场上可自由交易的承诺。
不久以后,斯诺在迪拜会议上成功获得七国集团的支持,声明要提高汇率的浮动性。在当年10月30日美国财政部提交国会的半年报告中,财政部提出对中国货币增强中国在双边谈判的地位问题表示关切——这是时隔九年之后,财政部再次提到这个问题。
此外,斯诺在国会听证会上还表示:“在汇率浮动性这一重要的全球议题上,中国正面临扮演领导角色的一个机会。”
值得注意的是,对于美国财政部来说,一项重要的长期愿景就是促成国际范围内的浮动汇率。此外,针对实行盯住美元政策的中国,美方则又附加了逐渐开放国际收支的资产项目的诉求。
在国会的压力和不激怒中国之间,过去几年美国财政部力求保持着微妙的平衡。卡内基和平基金会高级研究员裴提斯(Michael Pettis)对《财经》记者说:“有些时候,美国政府不想明着说,而是希望中国自己能发生改变。”
然而,金融危机造成的巨额赤字和一度攀至十位数的高失业率,令美国政府如坐针毡,而美国企业及劳工组织也就此问题施加以前所未有的压力。
同时,即将出炉的财政部半年报告在很大程度上也受国内政治时间表的影响,今年11月拉开帷幕的中期选举是其中最大的因素——要知道,事关美国经济民生,两党都要在汇率问题上表明姿态。人们或许还记得,2003年底布什政府出台那份再度关注人民币汇率问题的财政部半年报告之后,在接下来的2004年美国总统大选中,在野的民主党就立刻打出“人民币被低估”的政治牌。
3月15日,130名国会议员在致盖特纳和骆家辉的信中,援引了盖特纳2009年1月在国会听证会发表的证词,即“有理由将中国列入汇率操纵国”。
一位不愿意透露姓名的美国商务部人士对《财经》记者表示,“应当注意盖特纳做出上述陈述的具体时间。”他认为,盖特纳当时的表态很有可能只是为了成功通过国会的考核而做出的政治权宜之计,并不代表财政部最终会这么做。“不论是总统大选还是中期选举,一旦接近选举,这份半年报在美国国内就会变得十分敏感。”
接下来会怎样
“虽然做技术性的研究是经济学家,但最后如何发布则很可能需要经过一个高层的会议讨论。”弗兰克尔告诉《财经》记者:“而且和以往一样,这份报告很可能延期发布。”
根据参议员舒默与施塔贝诺在3月16日提出的立法议案,如果财政部认定一国货币汇率错位,商务部则需要做出相应措施以抵消该国贸易保护主义的影响。这些措施包括对该国产品征收反补贴税,以及采取反倾销手段。
该议案还表示,如果被列入黑名单的国家在财政部做出裁定60天内未采取任何措施,美国将咨询IMF停止对该国的联邦政府采购计划。一年后,美国贸易代表将向世界贸易组织提起诉讼。
此外,还提出即便财政部没有判定该国汇率错位,公司法人也可向商务部提出该行为对本公司造成损害。
“许多国会议员都等着财政部半年报的出炉,他们就能随时根据财政部的裁定展开各项有利于美国企业的立法活动。”裴提斯对《财经》记者说。
而美国经济学家克鲁格曼则担心,一旦给中国贴上“汇率操纵国”的标签,美国会面临中国抛售美元资产的政治风险。因此,他建议美国应当像1971年对德国和日本一样,对中国征收一项进口关税,从而促使中国对其汇率重新估值。
与此同时,政界、学界的一些人士也看到了汇率问题上的争执可能给中美关系带来的风险,以及施压会带来的反作用。《纽约时报》3月17日的社论指出,双边渠道中的论战可能会引发一场贸易战。美国应该在多边框架内提出问题、解决问题,因为在多边场合里“中国就无法扮演一个正义的弱者”,“其报复和威胁手段也就缺乏正当性”。该社论还建议美国政府向IMF施压,要求该组织判定中国操纵汇率,从而将问题上升至WTO层面加以解决。
而英国《经济学人》近日发表的社论也给美国人这样的建议:与其在双边关系中制造摩擦,美国还不如联合G20中的经济大国去说服中国,将人民币升值作为全球退出战略的一部分。
无论如何,接下来人民币可能要面临来自四面八方的压力。而当前最直接的作用因素是美国财政部计划在4月15日出台的报告。《财经》记者走访的大部分美国学者对目前的形势都表示了悲观。 “我很担心双方都逐渐变得非理性,如果汇率问题上发生争执可要比美国对台军售、奥巴马会见达赖喇嘛等事件严重得多。” 裴提斯对《财经》记者说。
处在风暴眼中的美国驻华大使洪博培(Jon Huntsman)此时措辞极为谨慎。在接受《财经》记者的联合采访时,洪博培表示:“财政部在很多事情上都遇到压力,他们对此很有经验,会在合适的时间说出合适的话。”■
本刊实习记者张寒对此文亦有贡献
《财经》记者 王宇 刘泸
中美建交30多年来,人民币汇率问题从未像现在这样成为双方论战的焦点。
3月15日,130名议员致信美国财政部长盖特纳(Timothy Geithner)与商务部长骆家辉(Gary Locke),要求解决中国“操纵汇率”问题。次日,参议院一个跨党派小组草拟议案,要求奥巴马政府就人民币问题向中国施加更大压力。
中美之间在汇率问题上的争执,牵动中国出口和美国就业的真金白银,关乎中国美元资产和美国在华直接投资的实际价值,更攸关中国汇率改革的主导地位。中国现代国际关系研究院美国问题研究所所长袁鹏对《财经》记者说,如果美国财政部将中国列为“汇率操纵国”,对中美关系的影响将是“伤筋动骨”的。
根据《1988年综合贸易和竞争力法案》,美国财政部须每年两次向国会提交报告,其中涉及判定美国的主要贸易伙伴是否为“汇率操纵国”。自1994年起,财政部均未将中国列入该名单。
“平常年份也罢了,但美国刚经历金融危机,如今要面对高额赤字和高失业率,再加上中期选举在即,因而人民币汇率问题就卷土重来了。”美国商务部经济分析局咨询委员会成员、哈佛大学肯尼迪政府管理学院教授弗兰克尔(Jeffrey Frankel)对《财经》记者说。
虽然做出是不是“汇率操纵国”判定的是财政部,而据此展开相关具体工作则需要商务部的配合。因此,在财政部定于4月15日提交报告的日期临近之际,国会山的议员们向财政部和商务部共同施压。
何为汇率操纵国
布雷顿森林体系崩溃后,国际金融体系尚未建立有效秩序。实行盯住美元汇率政策的经济体,动用其外汇储备以稳定本币汇率司空见惯。那么,“汇率操纵国”一词如何理解?
即使在美国政界,如何界定操纵汇率也不清晰。在英文里,操纵(manipulation)源于拉丁词根“手”(hand),因此采取盯住汇率政策的国家,非放任自流而采取积极手段干预外汇市场的行为就是“操纵”。仅从字面上理解,没有几个国家能够脱掉干系。
然而,国际货币基金组织(IMF)的协议条款却赋予了“操纵”特殊的意义。1977年,IMF成员通过了《关于监督汇率政策的决定》,其中有条款要求所有成员应当“避免操纵汇率或国际货币体系,从而避免收支平衡调整或获得较其他成员不公平的竞争优势”。
在解释IMF这项政治性谈判的条款时,美国国会的研究人员桑福德(Jonathan Sanford)在研究报告中写道:“IMF禁止成员国通过操纵货币而获得不公平的贸易地位。”此外,《1988年综合贸易和竞争力法案》也将矛头直指“操纵汇率而获得贸易优势的国家”。
但是,“操纵这个词没有经济学意义,”弗兰克尔对《财经》记者说,“很难判断一个国家做出相关举动,是否是有获得贸易优势的企图。”
另一方面,“定义‘不公平的贸易地位’,则应表明不公平所指的对象。在中国,人民币币值被低估有利于生产者,不利于消费者;而在美国,这就利于消费者,却不利于生产者,很难一概而论。”南京大学霍普金斯大学中美文化研究中心经济学教授雷天宇(Jonathan Leightner)对《财经》记者说。
因此,彼得森国际经济研究所研究员亨宁(C. Randall Henning)在2008年提出,国会应当修改《1988汇率与国际经济政策协调法》,明晰“操纵汇率”的具体含义。
接受《财经》记者采访的研究人民币汇率问题的美国学者普遍表示,考虑到“操纵”这个词的争议性,他们更倾向于用人民币“被低估”的表述。
尽管“人民币被低估”之说是美国、欧盟以及IMF的一个普遍共识,但在“中国是否操纵汇率从而获得不公平的贸易地位”这一问题上,则较难做出判断。在美国商务部采取措施之前,美国必须先解决第一个问题,即财政部得先认定中国是否符合“汇率操纵国”的标准。
2010年3月16日,美国参议员舒默(Charles Schumer)与参议员施塔贝诺(Debbie Stabenow)提出了一个题为《汇率监督改革法案2010》的立法议案。这项旨在“加强货币监督”的议案,其中一个内容是要求把《1988年综合贸易和竞争力法案》中的“汇率操纵”(Exchange Rate Manipulation)改为“汇率错位”(Exchange Rate Mis alignment),因为“操纵”需要提供意图证明,降低了发现的客观性。
该法案提出,财政部虽然发现一些国家的货币币值被低估,但由于定义“汇率操纵国”的法律标准很高,所以没有把这些国家列入“黑名单”。鉴于此,该法案要求废除原有的有关法律条款,代之以一个新的法律框架和更为客观的新标准,在此基础上,要求财政部辨别“汇率错位国”,并对这些国家采取行动。
为何现在发难中国
事实上,美国财政部并非一夜之间发现中国“操纵汇率”——人民币汇率问题存在于中美关系中良久,只是双方过去一直低调处理。
2009年1月22日,美国财长盖特纳在自己被提名为财政部长的国会听证会上就曾说,他认为“中国操纵汇率”。他还表示,在这个问题上未来的财政部将比布什政府时期更为强硬。这番话当时曾引起一片哗然,而这位新财长很快就放软话语,息事宁人。
而一年之后,为何关于人民币汇率的问题集中爆发?
哈佛大学肯尼迪政府学院与国家经济研究局提交给第44届经济政策小组会议的研究报告中提到:“数量经济学的研究表明:尽管其他经济变量也很重要,但财政部的裁决(是否操纵汇率)严重受到美国双边贸易赤字的影响。”
通过分析中美汇率问题的历史,哈佛大学肯尼迪政府管理学院教授弗兰克尔对《财经》记者指出,由于在2003前的七年间,中国对美国的贸易盈余并不大,因此无论是媒体还是市场上,在此之前都没有太多要求人民币升值的呼声。但随着近十年来美国政策制定者和国际经济研究者越来越关注美国贸易赤字问题,以及中国对美国贸易盈余的持续走高,因而,2003年就成了汇率问题的分水岭。
2003年9月,时任美国财政部长的斯诺造访北京,并在随后的报告中表示要对人民币汇率问题采取强硬态度,最终要让中国政府做出人民币在国际市场上可自由交易的承诺。
不久以后,斯诺在迪拜会议上成功获得七国集团的支持,声明要提高汇率的浮动性。在当年10月30日美国财政部提交国会的半年报告中,财政部提出对中国货币增强中国在双边谈判的地位问题表示关切——这是时隔九年之后,财政部再次提到这个问题。
此外,斯诺在国会听证会上还表示:“在汇率浮动性这一重要的全球议题上,中国正面临扮演领导角色的一个机会。”
值得注意的是,对于美国财政部来说,一项重要的长期愿景就是促成国际范围内的浮动汇率。此外,针对实行盯住美元政策的中国,美方则又附加了逐渐开放国际收支的资产项目的诉求。
在国会的压力和不激怒中国之间,过去几年美国财政部力求保持着微妙的平衡。卡内基和平基金会高级研究员裴提斯(Michael Pettis)对《财经》记者说:“有些时候,美国政府不想明着说,而是希望中国自己能发生改变。”
然而,金融危机造成的巨额赤字和一度攀至十位数的高失业率,令美国政府如坐针毡,而美国企业及劳工组织也就此问题施加以前所未有的压力。
同时,即将出炉的财政部半年报告在很大程度上也受国内政治时间表的影响,今年11月拉开帷幕的中期选举是其中最大的因素——要知道,事关美国经济民生,两党都要在汇率问题上表明姿态。人们或许还记得,2003年底布什政府出台那份再度关注人民币汇率问题的财政部半年报告之后,在接下来的2004年美国总统大选中,在野的民主党就立刻打出“人民币被低估”的政治牌。
3月15日,130名国会议员在致盖特纳和骆家辉的信中,援引了盖特纳2009年1月在国会听证会发表的证词,即“有理由将中国列入汇率操纵国”。
一位不愿意透露姓名的美国商务部人士对《财经》记者表示,“应当注意盖特纳做出上述陈述的具体时间。”他认为,盖特纳当时的表态很有可能只是为了成功通过国会的考核而做出的政治权宜之计,并不代表财政部最终会这么做。“不论是总统大选还是中期选举,一旦接近选举,这份半年报在美国国内就会变得十分敏感。”
接下来会怎样
“虽然做技术性的研究是经济学家,但最后如何发布则很可能需要经过一个高层的会议讨论。”弗兰克尔告诉《财经》记者:“而且和以往一样,这份报告很可能延期发布。”
根据参议员舒默与施塔贝诺在3月16日提出的立法议案,如果财政部认定一国货币汇率错位,商务部则需要做出相应措施以抵消该国贸易保护主义的影响。这些措施包括对该国产品征收反补贴税,以及采取反倾销手段。
该议案还表示,如果被列入黑名单的国家在财政部做出裁定60天内未采取任何措施,美国将咨询IMF停止对该国的联邦政府采购计划。一年后,美国贸易代表将向世界贸易组织提起诉讼。
此外,还提出即便财政部没有判定该国汇率错位,公司法人也可向商务部提出该行为对本公司造成损害。
“许多国会议员都等着财政部半年报的出炉,他们就能随时根据财政部的裁定展开各项有利于美国企业的立法活动。”裴提斯对《财经》记者说。
而美国经济学家克鲁格曼则担心,一旦给中国贴上“汇率操纵国”的标签,美国会面临中国抛售美元资产的政治风险。因此,他建议美国应当像1971年对德国和日本一样,对中国征收一项进口关税,从而促使中国对其汇率重新估值。
与此同时,政界、学界的一些人士也看到了汇率问题上的争执可能给中美关系带来的风险,以及施压会带来的反作用。《纽约时报》3月17日的社论指出,双边渠道中的论战可能会引发一场贸易战。美国应该在多边框架内提出问题、解决问题,因为在多边场合里“中国就无法扮演一个正义的弱者”,“其报复和威胁手段也就缺乏正当性”。该社论还建议美国政府向IMF施压,要求该组织判定中国操纵汇率,从而将问题上升至WTO层面加以解决。
而英国《经济学人》近日发表的社论也给美国人这样的建议:与其在双边关系中制造摩擦,美国还不如联合G20中的经济大国去说服中国,将人民币升值作为全球退出战略的一部分。
无论如何,接下来人民币可能要面临来自四面八方的压力。而当前最直接的作用因素是美国财政部计划在4月15日出台的报告。《财经》记者走访的大部分美国学者对目前的形势都表示了悲观。 “我很担心双方都逐渐变得非理性,如果汇率问题上发生争执可要比美国对台军售、奥巴马会见达赖喇嘛等事件严重得多。” 裴提斯对《财经》记者说。
处在风暴眼中的美国驻华大使洪博培(Jon Huntsman)此时措辞极为谨慎。在接受《财经》记者的联合采访时,洪博培表示:“财政部在很多事情上都遇到压力,他们对此很有经验,会在合适的时间说出合适的话。”■
本刊实习记者张寒对此文亦有贡献