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【摘要】当前，我国农业发展中农村土地利用矛盾日益突出，农村土地利用率不高、农业用地非农化以及耕地补偿制度不完善等问题长期存在，严重影响了农业发展、农民增收和农村的稳定。本文在对农村土地分配的历史变迁和农村土地利用的现状进行分析的基础上，对农地非农化的危害进行了阐述，最后针对我国土地利用现状和问题提出了若干改善农村土地使用状况和失地农民现状的建议。
【关键词】土地利用 失地 农民 补偿 农业用地 非农化
一、我国农村土地分配的历史变迁
自古以来，农民对土地的渴望与追求就从没停止过。各个朝代更迭，各种农民起义，征服、统治、掠夺、侵占，都是要求土地的权益。到明清时期，采取屯田垦荒、圈地定产以及“更名田”等措施，完成了第三轮土地私有化。到了太平天国时期 ，洪秀全颁布《天朝田亩制度》，实施了耕者有其田的政策，农民追求到了自己的土地。
解放以后，我国农村土地一共经历了三个阶段：（1）土地私有阶段；（2）集体化阶段；（3）联产承包阶段。经历过三个阶段的改变政府和集体对土地的绝对控制发生了转变，农民开始享有土地的控制权，农村土地开始发挥农民社会保障的作用。这种变化实现了国家、集体、个人之间土地利益的重新分配，个人可以部分享有土地的利益，农村的整体形势发生了巨大的转变。
二、我国农村土地使用现状分析
当前，我国农村土地利用中存在着诸多问题，比较集中的问题有以下三个：
（一）农业土地非农化中土地承包经营权界定的模糊
农业土地非农化是指：农用地转变用途，成为居住、交通、工业、服务业等乡镇建设用地的过程。随着改革开放的发展，农村土地承包经营权逐渐演化成了债权性质的权利，这种权利在提高农民生产主动性的同时受到集体乃至乡镇行政人员的干预，甚至是增加名目繁多的“税费”，土地承包经营权逐渐削弱了应有的活力。特别是最几年，随着农业用地非农化的现象愈演愈烈，使得农民的土地权益一度丧失。在一度升温的房地产市场的冲击下，各地都有大量的土地转换为非农的用地。
（二）市场作用下的灰色的土地交易
根据国家统计局公布的数据，我国2006年GDP总量为211，923亿元，全社会投资同比增长24%。2007年我国GDP总量为246，619亿元，全社会投资总量同比增长24.8%。在宏观经济偏热、固定资产投资居高不下的形势下，早已开发投资建设饱和的城市土地更加供不应求。因此，农业用地加快了非农化的速度。然而，高额的土地出让金让投资者望而却步，购买者无力购买政府征用后转让的合法的土地，投资者不惜冒巨大的政策风险，直接和农地的集体所有者谈判获取价格低廉的灰色土地。
（三）国家政策限制下土地使用权的转移
对于农村土地所有权的问题我国有明文规定，国家是农村土地的真正所有者，根据农村集体土地所有权理论的规定，乡村组织集体只是国家的代理人，土地的最终处置权要归国家所拥有。这又包括两方面的内容。其一，国家规定耕地只能用来从事农业，商品粮基地只能种植粮食；其二，法律上的所有者乡村集体没有权利决定农业用地可以任意转换为非农地。法律明确规定了土地必须承包给农民，商品粮基地必须种植粮食，所以乡村组织集体没有权利决定土地如何使用，更加没有权利决定土地的使用方向。然而各地政府为获得财政收入和提高政绩变相的将土地的使用权从农民手中取走转移到开发商手中，使大量农民成为失地农民。
三、农地非农化给农民带来的危害
农地非农化在长期看来会严重损坏农民的利益。在土地征用过程中地方政府管理不善，政策落实不到位的现象比如“以土地生财”、把“土地作为第二财政”、以土地做文章搞“经营城市”等，这些政策都极大地损害了农民的权益。农民失去了土地的使用权，看似农民都得到了补偿，但是那些补偿的钱只够维持一段时间的生活，而且现在推行的补偿标准过低，与土地的实际市场价格相比农民实际得到的失地补偿数额过少。这样微少的补偿金额难以补偿农民因失去土地而产生的经济损失。
随着经济发展和城市建设的速度越来越快，城镇建设占用农地数量也迅速增加，失地农民越来越多，失去土地使用权的农民如何就业成为当今研究的突出的问题。在市场经济控制下，政府发挥了很小的作用，虽然政府制定了有关的就业促进政策，但是却不能提供具体的就业岗位，加之政府财政紧张投资不足，这些因素都导致了政府不能提供直接解决失地农民就业问题有效的方法。而且现行的征地补偿中没有关于农民社会保障的条例，失地农民将没有能力抵御生活风险。
中国目前的社会保障体系并不覆盖农民，农民生存和养老的最后保障仅剩下土地。因此当农民的土地被征用后，失地农民面临着一系列危及生存和发展的严峻的问题。（1）失去了土地这一传统的保障手段；（2）现有的社会保障体系不容纳农民而且农民也没有条件进入这个保障体系；（3）对于失地农民的补偿大都是一次性的而且补贴的现金十分有限，不能作为失地农民进行自我保障的经济基础。基于以上三点，失地农民如果不能尽快取得新的就业机会和其他方面的收入来源，必将转化为既无收入、又无保障的贫困人口。农民没了收入在当地也没有工作，那只能靠外出打工，长期以来势必造成了城市人口更加集中，出现大量农民工荒，城镇压力必然增大。
四、对改善农村土地使用状况和失地农民现状的建议
（一）对改善非法占地行为的建议
应加强立法和执法力度。完善法律法规。不仅是商品房占用农业用地，其他建筑业工厂等也在挤占农业用地。对于非法占用农村土地，国土部、农业部发出《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，重申我国农地用地原则，实行“三不得，三禁止”。不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其它非农建设；不得超过用地标准，禁止扩大设施用地规模，或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模。然而仍有部分当地负责人与商人勾结，钻法律的空子，巧立名目，变向出售农村土地损害国家和农民的利益，因此应加大执法力度严惩非法占用农业耕地的行为。同时还要通过大力宣传提高农民权利意识，提高当地政府的办事能力和办事职能，综合整顿房地产市场和规划城镇发展，才能有效地解决农地非农转化问题。 （二）对工业化和城市化发展中出现的合法占地行为的建议
工业化和城市化是社会发展的主流趋势，是社会发展必须经历的时期，社会要想发展必须减少耕地面积来适应工业化和城市化。农民是城市化、工业化发展进程中巨大的推动力量，当现代化的经济社会不断发展时农民也应该享受这份利益。因此政府要做到给予合理的征地补偿。
1.为满足土地集约化利用又让农民共同获利可以实施土地股份合作制
实施土地股份合作制，可以给地方政府和农民带来双重效益。首先土地集中利用有利于地方工业化和城市化的发展，给地方政府带来更多的税收。其次对农民而言，他们可以享受土地股份分红，分享土地增值带来的收益；可以获得更多的就业机会，可以从第一产业中转移出来从事第二、三产业，多途径获得收入。农民土地上兴办的企业以土地使用转让权入股，使农民参与按股分红，这样农民收入就有更好的保障。
2.给予适度的经济补偿
通过适度提高有关失地农民的补偿标准和调整补偿款项来改善补偿费用的结构增加对农民的征地补偿费。将土地补偿费中的大部分直接发放给农民，剩余的一小部分可以留置于农村集体组织。同时国家和农民个人都应对农村土地补偿费和征地补偿安置费的管理和使用进行严格的监督，做到专款专用，严禁侵占、截留或挪作他用，建立和完善征地补偿费管理分配和监督机制。
3.帮助安置就业
一是当地政府要加大对就业培训费的专款划拨；二是通过设立创业扶持基金扶持农民再创业；三是建立就业帮扶机构，提供就业信息和就业咨询服务；四是要大力发展劳动密集型产业，利用郊区城市化、小城镇建设等有利因素大力发展第二产业以吸收更多的劳动力，缓解失地农民的就业压力；五是可以多形式地组织劳务输出，进一步扩大就业容量，对于那些愿意自主创业失地农民，政府应当给予创业扶持如提供贷款等，从而促进经济发展、推进城市化进程、维持农村和社会稳定。
4.提供基本的社会保障
社会保障项目主要是最低生活保障和养老保险。应该建立和健全失地农民的保障机制，例如：失地农民社会养老保险、最低生活保障、医疗保障、失业社会保险、法律援助等。同时还应设立失地农民社会保障基金，只有这样才能彻底解决失地农民的后顾之忧。
五、总结
土地的“农转非”，总的说来会使社会财富增加。但是，农民用地非农化的转变没有充分保护农民的应有权益。目前巧立名目征用土地，剥夺农民对农村土地的使用权等非法占用农村土地和因发展现代化经济损害农民利益的现象己经严重地影响到了政府的公信力和权威以及失地农民对政府的信心。各地政府必须高度重视这些问题，站在农民的立场和角度上切实维护失地农民的利益，及时加以解决占地过程中出现的问题，这样才能保证建设和谐社会大局的实现。
经济的发展是解决失地农民问题的最终保障。国家在将经济的蛋糕做大的同时也要重视利益的合理分配。以经济发展来促进就业，为失地农民创造更多的就业机会，才能维护社会的稳定，最终实现社会经济的良性循环。政府要加大对农民的扶持力度，做到既维护被征地农民所应享有的合法权益，又要保障国家建设项目顺利实施，从而更好地进行社会主义现代化建，提高人民的生活水平，实现建设和谐社会的目标。
（责任编辑：刘影）
【关键词】土地利用 失地 农民 补偿 农业用地 非农化
一、我国农村土地分配的历史变迁
自古以来，农民对土地的渴望与追求就从没停止过。各个朝代更迭，各种农民起义，征服、统治、掠夺、侵占，都是要求土地的权益。到明清时期，采取屯田垦荒、圈地定产以及“更名田”等措施，完成了第三轮土地私有化。到了太平天国时期 ，洪秀全颁布《天朝田亩制度》，实施了耕者有其田的政策，农民追求到了自己的土地。
解放以后，我国农村土地一共经历了三个阶段：（1）土地私有阶段；（2）集体化阶段；（3）联产承包阶段。经历过三个阶段的改变政府和集体对土地的绝对控制发生了转变，农民开始享有土地的控制权，农村土地开始发挥农民社会保障的作用。这种变化实现了国家、集体、个人之间土地利益的重新分配，个人可以部分享有土地的利益，农村的整体形势发生了巨大的转变。
二、我国农村土地使用现状分析
当前，我国农村土地利用中存在着诸多问题，比较集中的问题有以下三个：
（一）农业土地非农化中土地承包经营权界定的模糊
农业土地非农化是指：农用地转变用途，成为居住、交通、工业、服务业等乡镇建设用地的过程。随着改革开放的发展，农村土地承包经营权逐渐演化成了债权性质的权利，这种权利在提高农民生产主动性的同时受到集体乃至乡镇行政人员的干预，甚至是增加名目繁多的“税费”，土地承包经营权逐渐削弱了应有的活力。特别是最几年，随着农业用地非农化的现象愈演愈烈，使得农民的土地权益一度丧失。在一度升温的房地产市场的冲击下，各地都有大量的土地转换为非农的用地。
（二）市场作用下的灰色的土地交易
根据国家统计局公布的数据，我国2006年GDP总量为211，923亿元，全社会投资同比增长24%。2007年我国GDP总量为246，619亿元，全社会投资总量同比增长24.8%。在宏观经济偏热、固定资产投资居高不下的形势下，早已开发投资建设饱和的城市土地更加供不应求。因此，农业用地加快了非农化的速度。然而，高额的土地出让金让投资者望而却步，购买者无力购买政府征用后转让的合法的土地，投资者不惜冒巨大的政策风险，直接和农地的集体所有者谈判获取价格低廉的灰色土地。
（三）国家政策限制下土地使用权的转移
对于农村土地所有权的问题我国有明文规定，国家是农村土地的真正所有者，根据农村集体土地所有权理论的规定，乡村组织集体只是国家的代理人，土地的最终处置权要归国家所拥有。这又包括两方面的内容。其一，国家规定耕地只能用来从事农业，商品粮基地只能种植粮食；其二，法律上的所有者乡村集体没有权利决定农业用地可以任意转换为非农地。法律明确规定了土地必须承包给农民，商品粮基地必须种植粮食，所以乡村组织集体没有权利决定土地如何使用，更加没有权利决定土地的使用方向。然而各地政府为获得财政收入和提高政绩变相的将土地的使用权从农民手中取走转移到开发商手中，使大量农民成为失地农民。
三、农地非农化给农民带来的危害
农地非农化在长期看来会严重损坏农民的利益。在土地征用过程中地方政府管理不善，政策落实不到位的现象比如“以土地生财”、把“土地作为第二财政”、以土地做文章搞“经营城市”等，这些政策都极大地损害了农民的权益。农民失去了土地的使用权，看似农民都得到了补偿，但是那些补偿的钱只够维持一段时间的生活，而且现在推行的补偿标准过低，与土地的实际市场价格相比农民实际得到的失地补偿数额过少。这样微少的补偿金额难以补偿农民因失去土地而产生的经济损失。
随着经济发展和城市建设的速度越来越快，城镇建设占用农地数量也迅速增加，失地农民越来越多，失去土地使用权的农民如何就业成为当今研究的突出的问题。在市场经济控制下，政府发挥了很小的作用，虽然政府制定了有关的就业促进政策，但是却不能提供具体的就业岗位，加之政府财政紧张投资不足，这些因素都导致了政府不能提供直接解决失地农民就业问题有效的方法。而且现行的征地补偿中没有关于农民社会保障的条例，失地农民将没有能力抵御生活风险。
中国目前的社会保障体系并不覆盖农民，农民生存和养老的最后保障仅剩下土地。因此当农民的土地被征用后，失地农民面临着一系列危及生存和发展的严峻的问题。（1）失去了土地这一传统的保障手段；（2）现有的社会保障体系不容纳农民而且农民也没有条件进入这个保障体系；（3）对于失地农民的补偿大都是一次性的而且补贴的现金十分有限，不能作为失地农民进行自我保障的经济基础。基于以上三点，失地农民如果不能尽快取得新的就业机会和其他方面的收入来源，必将转化为既无收入、又无保障的贫困人口。农民没了收入在当地也没有工作，那只能靠外出打工，长期以来势必造成了城市人口更加集中，出现大量农民工荒，城镇压力必然增大。
四、对改善农村土地使用状况和失地农民现状的建议
（一）对改善非法占地行为的建议
应加强立法和执法力度。完善法律法规。不仅是商品房占用农业用地，其他建筑业工厂等也在挤占农业用地。对于非法占用农村土地，国土部、农业部发出《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，重申我国农地用地原则，实行“三不得，三禁止”。不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其它非农建设；不得超过用地标准，禁止扩大设施用地规模，或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模。然而仍有部分当地负责人与商人勾结，钻法律的空子，巧立名目，变向出售农村土地损害国家和农民的利益，因此应加大执法力度严惩非法占用农业耕地的行为。同时还要通过大力宣传提高农民权利意识，提高当地政府的办事能力和办事职能，综合整顿房地产市场和规划城镇发展，才能有效地解决农地非农转化问题。 （二）对工业化和城市化发展中出现的合法占地行为的建议
工业化和城市化是社会发展的主流趋势，是社会发展必须经历的时期，社会要想发展必须减少耕地面积来适应工业化和城市化。农民是城市化、工业化发展进程中巨大的推动力量，当现代化的经济社会不断发展时农民也应该享受这份利益。因此政府要做到给予合理的征地补偿。
1.为满足土地集约化利用又让农民共同获利可以实施土地股份合作制
实施土地股份合作制，可以给地方政府和农民带来双重效益。首先土地集中利用有利于地方工业化和城市化的发展，给地方政府带来更多的税收。其次对农民而言，他们可以享受土地股份分红，分享土地增值带来的收益；可以获得更多的就业机会，可以从第一产业中转移出来从事第二、三产业，多途径获得收入。农民土地上兴办的企业以土地使用转让权入股，使农民参与按股分红，这样农民收入就有更好的保障。
2.给予适度的经济补偿
通过适度提高有关失地农民的补偿标准和调整补偿款项来改善补偿费用的结构增加对农民的征地补偿费。将土地补偿费中的大部分直接发放给农民，剩余的一小部分可以留置于农村集体组织。同时国家和农民个人都应对农村土地补偿费和征地补偿安置费的管理和使用进行严格的监督，做到专款专用，严禁侵占、截留或挪作他用，建立和完善征地补偿费管理分配和监督机制。
3.帮助安置就业
一是当地政府要加大对就业培训费的专款划拨；二是通过设立创业扶持基金扶持农民再创业；三是建立就业帮扶机构，提供就业信息和就业咨询服务；四是要大力发展劳动密集型产业，利用郊区城市化、小城镇建设等有利因素大力发展第二产业以吸收更多的劳动力，缓解失地农民的就业压力；五是可以多形式地组织劳务输出，进一步扩大就业容量，对于那些愿意自主创业失地农民，政府应当给予创业扶持如提供贷款等，从而促进经济发展、推进城市化进程、维持农村和社会稳定。
4.提供基本的社会保障
社会保障项目主要是最低生活保障和养老保险。应该建立和健全失地农民的保障机制，例如：失地农民社会养老保险、最低生活保障、医疗保障、失业社会保险、法律援助等。同时还应设立失地农民社会保障基金，只有这样才能彻底解决失地农民的后顾之忧。
五、总结
土地的“农转非”，总的说来会使社会财富增加。但是，农民用地非农化的转变没有充分保护农民的应有权益。目前巧立名目征用土地，剥夺农民对农村土地的使用权等非法占用农村土地和因发展现代化经济损害农民利益的现象己经严重地影响到了政府的公信力和权威以及失地农民对政府的信心。各地政府必须高度重视这些问题，站在农民的立场和角度上切实维护失地农民的利益，及时加以解决占地过程中出现的问题，这样才能保证建设和谐社会大局的实现。
经济的发展是解决失地农民问题的最终保障。国家在将经济的蛋糕做大的同时也要重视利益的合理分配。以经济发展来促进就业，为失地农民创造更多的就业机会，才能维护社会的稳定，最终实现社会经济的良性循环。政府要加大对农民的扶持力度，做到既维护被征地农民所应享有的合法权益，又要保障国家建设项目顺利实施，从而更好地进行社会主义现代化建，提高人民的生活水平，实现建设和谐社会的目标。
（责任编辑：刘影）