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摘要我国自1994年实施分税制财政体制以后,取得了巨大的成效,但我们也要看到存在的问题。本文探讨了分税制对乡镇政府的影响,并提出了相应地对策。
关键词分税制 乡镇政府 税费改革 转移支付
中图分类号:D63文献标识码:A
我国自1994年实施分税制财政体制以后,取得了巨大的成效,但在成绩的背后,我们也要看到存在的问题:1994年分税制改革的主要思路是提高中央财政的收入比重,增强中央财政的宏观调控能力,但作為处在我国基层的县乡,其财政状况出现了越来越严重的困难。各种因素的综合作用,导致了近十年来,全国乡镇政府普遍出现了财政危机。分税制改革给乡镇政府造成的困难引起了许多学者的关注,他们提出了各种解决办法。但很长一段时间里,学者们的研究主要集中在税费改革对乡镇政府的影响上。这类研究将乡镇改革看作是农村税费改革的配套产品,希望通过乡镇自治或者乡镇精简来改变乡镇政府面临的困境,但没有从分税制对乡镇政府的影响的角度看问题,希望通过强化或弱化乡镇政权,最终帮助乡镇政府度过难关。分税制制度的合理设计必须以政府间事权的科学分工为前提,明确了政府间事权划分后还要弄清楚财权划分。分税制制度设计的另外一项重要内容是政府间转移支付制度。
制度是人类相互交往的规则,制度的实质是人为设定的规范人们相互关系的一种合约安排。通过这种安排,激励、约束人们在制度框架内的行动,使得人与人之间的相互交往可预见,从而减少人们在日常生活中的摩擦和不确定性,降低经济交往中的交易成本。分税制作为一种制度安排,分税制的实质是将税收的立法权、税法的解释权、税种的开征或停征权、税目和税率的调整权、税收的减免权等税收管理权限,在中央与地方政府之间进行分配,使各级政府的事权与财权相统一,实现规范化、制度化的中央——地方关系模式。
1 分税制对乡镇政府的影响
我国自1994年实施分税制财政体制以后,取得了巨大的成效,不仅在制度创新、正确处理中央与地方财政分配关系、促进社会主义市场经济的建立等方面都具有重大的现实意义,而且在实践中分税制财政体制在建立国家财政收人增长机制,增强中央宏观调控能力,提高中央政权的地位等方面都有重要意义。在成绩的背后,我们也要看到存在的问题:1994年分税制改革的主要思路是提高中央财政的收入比重,增强中央财政的宏观调控能力,但同时,作为处在我国基层的县乡,其财政状况出现了越来越严重的困难。随着各地相继宣布正式取消农业税之后,乡镇财政收入大幅度减少,一些地方靠举债和转移支付资金发放工资。概括来说,分税制在以下几个方面对乡镇政府产生影响:
首先,分税制是中央在财政上的重新集权的改革,它的特点是“中央财权相对集中,事权相对分散”。也就是说,根据创造财政收人的能力来决定税种的归属,创收能力大的税种属于上级政府,创收能力小的税种属于下级政府。①其次,分税制也加重了乡镇企业的税负,从而影响了乡镇政府的财源。最后,县财政对乡镇财政的侵占压缩了乡镇政府的财源。以上因素的综合作用,导致了近十年来,全国乡镇政府普遍出现了财政危机。据刘喜堂对全国81个农民负担监测县的调查,“乡均债务额1098.6万元,均净负债708.4万元,濒临破产。
2 现行解决办法
分税制改革给乡镇政府造成的困难引起了许多学者的关注,他们提出了各种解决办法。
2.1 把乡镇政府改成县(市)政府的派出机构
这个观点由徐勇提出,全称为“县政、乡派、村治”。②其突出问题:第一,乡镇一直未能成为一级完备的政府。完备的政府应具有立法、行政、司法等功能,但自国家政权下沉到县以下后,与国家政权体系的其他层级政府比较而言,不仅不具备完备的政府功能,更没有独立的财政,因而也缺乏相应的施政能力。第二,县级政府的功能主要是落实上级政府精神,在对上级政府负责同时又要直接面对乡村社会。
2.2 乡镇自治
这一观点由于建嵘提出,作者认为针对乡镇政府面临的困境,应该在在乡镇一级实行社区自治。
“从20世纪初晚清推行农村改革开始,在受西方政治话语的影响下‘地方自治’成为了基层政权合法性的基础。但就其总的历史状况和目标而言,那些‘自治法规’又大都停留在文本制度上,民族国家为了将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中,从来没有放弃将国家行政权力体制下沉到农村基层社会的努力,并最终在国民党‘乡村建设’时期实现了乡镇行政化。”③也就是说,中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型,而是在走一条“规划的社会变迁”之路。随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展,国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域”,实现乡镇自治就应该成为改革重要目标。因此,如何确定“本地方之人”来表达“地方公共意志”是乡镇自治体制的关键。
除了上述观点以外,还有主张者认为,应该强化国家对农村社会的主导作用,大力加强乡镇体制建设,在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时,采取有力措施提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化。
显然,上述各种观点都是将乡镇改革作为税费改革的配套措施来推行,没有从分税制对乡镇政府的影响的角度看问题,希望通过强化或弱化乡镇政权,最终帮助乡镇政府度过难关。然而,精简乡镇的改革已经进行了许多年,可乡镇政府规模仍然在精简的改革中膨胀,乡镇政府财政压力依然很大。
乡村是无法解决其危机的。乡镇政府面临的危机有很多历史原因,但如果从制度的眼光来看,乡镇政府面临的危机,尤其是财政危机更多的是由分税制造成的,税费改革仅是加重了这个危机而已。
3 改革现行分税制是解决乡镇政府面临困境的主要选择
由上述分析可知,应该对我国现行分税制进行改革,以应对乡镇政府所面临的危机。分税制制度的合理设计必须以政府间事权的科学分工为前提。没有具体的事权划分将会导致政府间关系的不稳定和公共服务供给的低效率,很难就税收收入分配达成共识和保持稳定。因此,事权的划分是分税制制度设计的首要步骤。一般来说,政府间事权分工应该符合两个标准:
(1)根据政府职能划分事权。凡是具有调控性、具有全国性意义的职能都应该由中央政府实施,地方性的事务应该由地方政府实施。根据这一标准,乡镇政府的职能应分为两类:第一类为必须为本地居民提供的基本公共品和服务,这些基本职能包括:当地公共安全、部分基础教育、部分基本医疗服务、最低限度的乡镇行政管理等。第二类为乡镇政府的非基本职能,这些职能主要由当地经济发展水平和居民偏好所决定,如高水平的教学设施和教师、较好的医疗设施等。
(2)根据公共物品受益范围划分事权。全国性的公共产品应该由中央政府提供,由于效益的外溢性,地方政府没有提供全国性公共产品的积极性。地方性公共产品的受益范围具有地域性,应该由地方政府提供。乡镇政府应负责当地公共安全、部分基础教育、部分基本医疗服务、最低限度的乡镇行政管理等。明确了政府间事权划分后还要弄清楚财权划分。一般来说,政府间财权的划分应遵循以下原则:①效率原则。②适应原则。③功能原则。
分税制制度设计的另外一项重要内容是政府间转移支付制度。它是指“在一定的预算管理体制下,中央政府和地方政府之间或地方上级政府与下级政府之间财政资金的转移”,④如上级政府对下级政府的拨款和下级政府对上级政府的上缴。政府间转移支付是政府间财政关系的的一个重要内容,应对乡镇政府面临的困境就要建立起县、乡两级财政规范的转移支付制度。
(1)转移支付的目标选择。一般来说,转移支付制度是为了保证地方政府最低公平服务水平的实现,使全国各地居民基本享有水平接近的文化教育、医疗卫生保健等基本生活条件和能源交通、通讯等基础设施的服务。弥补地方政府的收支缺口,即通过政府间财政转移支出,保证各级政府特别落后地区的地方政府具有正常施政所需的财力。
(2)转移支付制度形式选择。在转移支付目标确定后,应建立一种“以一般性转移支付为重点,以有条件转移支付相配合,以特殊转移支付作为补充的复合形态”。⑤一般性转移支付属于无条件补助,它主要针对财政的横向不平衡,通过消除各地区实际存在的税收能力与其基本开支的不平衡,充分体现转移支付所特有的平衡地区差别功能,使得全国范围内包括西部地区在内的各省市区居民,能享受到水平大致相同的公共服务。一般性转移支付的对象应明确规定为县级辖区,尤其是贫困县。由于县、乡两级财政缺口巨大,公共物品提供极不均等,转移支付一方面平衡财政收入,另一方面均等各县、乡的公共物品提供,所以应该建立以一般性转移支付为重点的模式。有条件转移支付和特殊转移支付可作为中央与省调控县、乡社会发展,解决特殊情况的工具。
逐步完善过渡期转移支付办法,归并并简化转移支付方式,既是我国分税制财政体制进一步完善的必要要求,也是实现各地区公共服务水平均等化的关键因素,又是缓解贫困地区地方财政困难的重要手段。分税制不仅是形式上按税种划分收入,而是要实现“财政均等化”。从这个意义上讲,建立规范的转移支付制度,是实行分税制财政管理体制的核心。
注释
①项继权.农村税费改革与乡村治理的制度变迁—对湖北省京山县的调查与分析.走出“黄宗羲定律”的怪圈—农村税费改革的调查与研究,西北大学出版社.2004.2:211.
②徐勇.县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换.江苏社会科学,2002(2):30.
③于建嵘.乡镇自治:根据和路径,战略与管理. 2002(6):119.
④肖加元.分税制框架下的转移支付制度研究.武汉大学硕士学位论文,2005:5.
⑤王为民.完善分税制下的乡镇财政体制.江蘇农业经济,2004(7):45.
参考文献
[1]戴小明.中央与地方关系:民族自治地方财政自治.中国民主法制出版社,1999.1.
[2]巴志鹏.我国分税制改革对乡镇财政的影响.党史博采,2006.12.
[3]刘喜堂.关于乡级民主发展的调查与思考.经济社会体制比较,2000(2).
[4]闻钧天.中国保甲制度.商务印书馆,1935.
[5]王振耀.全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据.中国乡镇政权的现状与改革.中国社会出版社,1994.
[6]王沪宁.当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索.上海人民出版社,1991.
[7]沈延生.村政的兴衰与重建.战略与管理,1998(6).
关键词分税制 乡镇政府 税费改革 转移支付
中图分类号:D63文献标识码:A
我国自1994年实施分税制财政体制以后,取得了巨大的成效,但在成绩的背后,我们也要看到存在的问题:1994年分税制改革的主要思路是提高中央财政的收入比重,增强中央财政的宏观调控能力,但作為处在我国基层的县乡,其财政状况出现了越来越严重的困难。各种因素的综合作用,导致了近十年来,全国乡镇政府普遍出现了财政危机。分税制改革给乡镇政府造成的困难引起了许多学者的关注,他们提出了各种解决办法。但很长一段时间里,学者们的研究主要集中在税费改革对乡镇政府的影响上。这类研究将乡镇改革看作是农村税费改革的配套产品,希望通过乡镇自治或者乡镇精简来改变乡镇政府面临的困境,但没有从分税制对乡镇政府的影响的角度看问题,希望通过强化或弱化乡镇政权,最终帮助乡镇政府度过难关。分税制制度的合理设计必须以政府间事权的科学分工为前提,明确了政府间事权划分后还要弄清楚财权划分。分税制制度设计的另外一项重要内容是政府间转移支付制度。
制度是人类相互交往的规则,制度的实质是人为设定的规范人们相互关系的一种合约安排。通过这种安排,激励、约束人们在制度框架内的行动,使得人与人之间的相互交往可预见,从而减少人们在日常生活中的摩擦和不确定性,降低经济交往中的交易成本。分税制作为一种制度安排,分税制的实质是将税收的立法权、税法的解释权、税种的开征或停征权、税目和税率的调整权、税收的减免权等税收管理权限,在中央与地方政府之间进行分配,使各级政府的事权与财权相统一,实现规范化、制度化的中央——地方关系模式。
1 分税制对乡镇政府的影响
我国自1994年实施分税制财政体制以后,取得了巨大的成效,不仅在制度创新、正确处理中央与地方财政分配关系、促进社会主义市场经济的建立等方面都具有重大的现实意义,而且在实践中分税制财政体制在建立国家财政收人增长机制,增强中央宏观调控能力,提高中央政权的地位等方面都有重要意义。在成绩的背后,我们也要看到存在的问题:1994年分税制改革的主要思路是提高中央财政的收入比重,增强中央财政的宏观调控能力,但同时,作为处在我国基层的县乡,其财政状况出现了越来越严重的困难。随着各地相继宣布正式取消农业税之后,乡镇财政收入大幅度减少,一些地方靠举债和转移支付资金发放工资。概括来说,分税制在以下几个方面对乡镇政府产生影响:
首先,分税制是中央在财政上的重新集权的改革,它的特点是“中央财权相对集中,事权相对分散”。也就是说,根据创造财政收人的能力来决定税种的归属,创收能力大的税种属于上级政府,创收能力小的税种属于下级政府。①其次,分税制也加重了乡镇企业的税负,从而影响了乡镇政府的财源。最后,县财政对乡镇财政的侵占压缩了乡镇政府的财源。以上因素的综合作用,导致了近十年来,全国乡镇政府普遍出现了财政危机。据刘喜堂对全国81个农民负担监测县的调查,“乡均债务额1098.6万元,均净负债708.4万元,濒临破产。
2 现行解决办法
分税制改革给乡镇政府造成的困难引起了许多学者的关注,他们提出了各种解决办法。
2.1 把乡镇政府改成县(市)政府的派出机构
这个观点由徐勇提出,全称为“县政、乡派、村治”。②其突出问题:第一,乡镇一直未能成为一级完备的政府。完备的政府应具有立法、行政、司法等功能,但自国家政权下沉到县以下后,与国家政权体系的其他层级政府比较而言,不仅不具备完备的政府功能,更没有独立的财政,因而也缺乏相应的施政能力。第二,县级政府的功能主要是落实上级政府精神,在对上级政府负责同时又要直接面对乡村社会。
2.2 乡镇自治
这一观点由于建嵘提出,作者认为针对乡镇政府面临的困境,应该在在乡镇一级实行社区自治。
“从20世纪初晚清推行农村改革开始,在受西方政治话语的影响下‘地方自治’成为了基层政权合法性的基础。但就其总的历史状况和目标而言,那些‘自治法规’又大都停留在文本制度上,民族国家为了将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中,从来没有放弃将国家行政权力体制下沉到农村基层社会的努力,并最终在国民党‘乡村建设’时期实现了乡镇行政化。”③也就是说,中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型,而是在走一条“规划的社会变迁”之路。随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展,国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域”,实现乡镇自治就应该成为改革重要目标。因此,如何确定“本地方之人”来表达“地方公共意志”是乡镇自治体制的关键。
除了上述观点以外,还有主张者认为,应该强化国家对农村社会的主导作用,大力加强乡镇体制建设,在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时,采取有力措施提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化。
显然,上述各种观点都是将乡镇改革作为税费改革的配套措施来推行,没有从分税制对乡镇政府的影响的角度看问题,希望通过强化或弱化乡镇政权,最终帮助乡镇政府度过难关。然而,精简乡镇的改革已经进行了许多年,可乡镇政府规模仍然在精简的改革中膨胀,乡镇政府财政压力依然很大。
乡村是无法解决其危机的。乡镇政府面临的危机有很多历史原因,但如果从制度的眼光来看,乡镇政府面临的危机,尤其是财政危机更多的是由分税制造成的,税费改革仅是加重了这个危机而已。
3 改革现行分税制是解决乡镇政府面临困境的主要选择
由上述分析可知,应该对我国现行分税制进行改革,以应对乡镇政府所面临的危机。分税制制度的合理设计必须以政府间事权的科学分工为前提。没有具体的事权划分将会导致政府间关系的不稳定和公共服务供给的低效率,很难就税收收入分配达成共识和保持稳定。因此,事权的划分是分税制制度设计的首要步骤。一般来说,政府间事权分工应该符合两个标准:
(1)根据政府职能划分事权。凡是具有调控性、具有全国性意义的职能都应该由中央政府实施,地方性的事务应该由地方政府实施。根据这一标准,乡镇政府的职能应分为两类:第一类为必须为本地居民提供的基本公共品和服务,这些基本职能包括:当地公共安全、部分基础教育、部分基本医疗服务、最低限度的乡镇行政管理等。第二类为乡镇政府的非基本职能,这些职能主要由当地经济发展水平和居民偏好所决定,如高水平的教学设施和教师、较好的医疗设施等。
(2)根据公共物品受益范围划分事权。全国性的公共产品应该由中央政府提供,由于效益的外溢性,地方政府没有提供全国性公共产品的积极性。地方性公共产品的受益范围具有地域性,应该由地方政府提供。乡镇政府应负责当地公共安全、部分基础教育、部分基本医疗服务、最低限度的乡镇行政管理等。明确了政府间事权划分后还要弄清楚财权划分。一般来说,政府间财权的划分应遵循以下原则:①效率原则。②适应原则。③功能原则。
分税制制度设计的另外一项重要内容是政府间转移支付制度。它是指“在一定的预算管理体制下,中央政府和地方政府之间或地方上级政府与下级政府之间财政资金的转移”,④如上级政府对下级政府的拨款和下级政府对上级政府的上缴。政府间转移支付是政府间财政关系的的一个重要内容,应对乡镇政府面临的困境就要建立起县、乡两级财政规范的转移支付制度。
(1)转移支付的目标选择。一般来说,转移支付制度是为了保证地方政府最低公平服务水平的实现,使全国各地居民基本享有水平接近的文化教育、医疗卫生保健等基本生活条件和能源交通、通讯等基础设施的服务。弥补地方政府的收支缺口,即通过政府间财政转移支出,保证各级政府特别落后地区的地方政府具有正常施政所需的财力。
(2)转移支付制度形式选择。在转移支付目标确定后,应建立一种“以一般性转移支付为重点,以有条件转移支付相配合,以特殊转移支付作为补充的复合形态”。⑤一般性转移支付属于无条件补助,它主要针对财政的横向不平衡,通过消除各地区实际存在的税收能力与其基本开支的不平衡,充分体现转移支付所特有的平衡地区差别功能,使得全国范围内包括西部地区在内的各省市区居民,能享受到水平大致相同的公共服务。一般性转移支付的对象应明确规定为县级辖区,尤其是贫困县。由于县、乡两级财政缺口巨大,公共物品提供极不均等,转移支付一方面平衡财政收入,另一方面均等各县、乡的公共物品提供,所以应该建立以一般性转移支付为重点的模式。有条件转移支付和特殊转移支付可作为中央与省调控县、乡社会发展,解决特殊情况的工具。
逐步完善过渡期转移支付办法,归并并简化转移支付方式,既是我国分税制财政体制进一步完善的必要要求,也是实现各地区公共服务水平均等化的关键因素,又是缓解贫困地区地方财政困难的重要手段。分税制不仅是形式上按税种划分收入,而是要实现“财政均等化”。从这个意义上讲,建立规范的转移支付制度,是实行分税制财政管理体制的核心。
注释
①项继权.农村税费改革与乡村治理的制度变迁—对湖北省京山县的调查与分析.走出“黄宗羲定律”的怪圈—农村税费改革的调查与研究,西北大学出版社.2004.2:211.
②徐勇.县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换.江苏社会科学,2002(2):30.
③于建嵘.乡镇自治:根据和路径,战略与管理. 2002(6):119.
④肖加元.分税制框架下的转移支付制度研究.武汉大学硕士学位论文,2005:5.
⑤王为民.完善分税制下的乡镇财政体制.江蘇农业经济,2004(7):45.
参考文献
[1]戴小明.中央与地方关系:民族自治地方财政自治.中国民主法制出版社,1999.1.
[2]巴志鹏.我国分税制改革对乡镇财政的影响.党史博采,2006.12.
[3]刘喜堂.关于乡级民主发展的调查与思考.经济社会体制比较,2000(2).
[4]闻钧天.中国保甲制度.商务印书馆,1935.
[5]王振耀.全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据.中国乡镇政权的现状与改革.中国社会出版社,1994.
[6]王沪宁.当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索.上海人民出版社,1991.
[7]沈延生.村政的兴衰与重建.战略与管理,1998(6).