在尚未摸索出一套娴熟的应对国际高粮价的技巧之时，中国又将迎来国际低粮价及日益增多的粮食进口，这使得中国的粮食调控政策面临更复杂的考验。
　　短期来看，2012年全球农产品价格上涨造成的播种面积增加，使得2013年国际粮价下调变成大概率事件。中国海关总署日前发布的数据显示：2012年中国粮食（包括谷物、大豆等）进口量同比增幅超过25%，占粮食总产量的比重接近14%。
　　国务院副总理回良玉近期为《求是》杂志撰文，指出导致这一趋势出现的长期性因素：目前中国农业呈现阶段性特征，突出表现为“双高”、“双紧”，即高成本、高风险；资源环境约束趋紧、青壮年劳动力紧缺。
　　高低之间，国内粮价洼地变得日益明显，粮食进口量的增加也因此可能成为常态。
　　按照中国加入世贸组织时的承诺，如国内外粮价差异消失，则中国不应继续为粮食贸易设限。
　　在坚持粮食较高自给率的前提之下，如何在不超过世贸组织规定范围内通过补贴等措施提高粮食主产区及农民的积极性，增加粮食产量、降低粮食价格，成为调控面临的难题。
　　形势所迫，相关政策的调整已提上议事日程。
　　據《财经》记者多方获得的权威消息显示：包括加大对粮食主产区补贴力度、进行目标价格改革在内的一系列政策措施，正在加速研究制定。
　　“今年可能在一系列制度问题上有所突破。”发改委一位相关官员向《财经》记者表示。

进口激增VS粮食自给

　　“如果按一个人一年吃800斤粮食来算，去年进口的粮食相当于养活了1.9亿中国人。这意味着，中国粮食自给率已跌破90%。”国务院发展研究中心（下称国研中心）副主任韩俊近日指出。
　　形成佐证的，是2012年中国粮食进口量激增的既定事实。
　　海关总署日前发布的数据显示：2012年中国包括谷物、薯类和大豆等在内的粮食进口量达8025万吨，进口额达421.4亿美元，同比增幅超过25%。以2012年中国全年粮食产量约5.9亿吨来计算，进口总量已占其粮食总产量的接近14%。
　　2012年中国粮食进口增加的主要动力之一，是国内外粮价价差缩小。以小麦和玉米为例，当年4月的国产批发价格分别为2780元/吨及2540元/吨，而国际同类产品的到港完税价格则分别比其便宜了300元及100元，价格严重倒挂。
　　这一趋势持续到去年10月。受此前美国大旱影响，国际农产品价格出现普涨，国内粮价才重新获得一定价格优势。
　　但短暂的价格优势，却将在2013年面临严峻挑战。
　　从国际粮食市场看，受去年全球粮价上涨因素影响，全球玉米和大豆种植面积纷纷刷新历史最高纪录。荷兰拉博银行的数据显示，今年美国玉米种植面积将增至9760万公顷的创纪录高位。
　　2月18日，全球另一个粮食主要出口国巴西也宣布：该国今年粮食产量预计达1.85亿吨，比去年增长11.3%，将再次创下“历史上的最高纪录”。
　　“大宗农产品价格的震荡将持续到2013年，预计将走出前高后低态势。”荷兰合作银行农业大宗商品市场研究部门近日发布的报告显示，2013年前六个月的供应紧缩将会推高价格，而产量上升会导致下半年价格下跌。
　　与之形成对比的，是在粮食生产成本大幅增加和政府托市调控政策支撑下，中国国内粮食价格持续保持高位运行。
　　财政部数据显示，为了扶持农民生产积极性，2012年中央财政用于农业的生产性支出及补贴支出合计约为7000亿元。按中国去年生产11791亿斤粮食计算，平均每生产1斤粮食，中央财政投入的生产性支出超过0.4元，而用于补贴方面的支出则为0.14元。
　　2013年中国还将继续实行最低收购价政策，并继续提高收购价水平：小麦（三等）最低收购价提高到每50公斤112元，同比提高10元；早籼稻（三等）、中晚籼稻和粳稻最低收购价格分别提高到每50公斤132元、135元和150元，同比分别提高12元、10元和10元。
　　从2005年起，最低收购价每年均会出现6%到10%的增幅。即便如此，对于农民来讲，仍然所获不多，因此其种粮的积极性一直处于不温不火的状态。
　　财政部农业司近日一项调查表明：2012年中国粮食主产区的小麦生产亩均成本达到781元，比上年增加12%，亩均收益409元，同比下降13%。很多地方甚至出现了“种两季粮食才能稍有盈利”的现象。
　　按照最低收购价计算成本利润率，水稻平均的成本利润率是30%-40%，小麦是20%。玉米按照临时收储价格计算，成本利润率大概只有10%。而油菜籽的成本利润率则更是只有1.7%。
　　面对如此形势，各方不无担忧。“若国内因农民丧失种粮意愿导致粮价涨得过高，将使国内面临更大的进口压力。而一旦玉米等主粮品种进口持续增加的潘多拉魔盒被打开，粮食市场调控将面临更加复杂的形势。”国研中心研究员程国强指出。

粮食调控“双刃剑”

　　面对2013年国际粮价可能大幅下滑、进口有望激增的情况，有人建议，应“以高补贴应对高成本，化解高风险，突破瓶颈制约”。
　　但业内人士认为，其可实施性非常有限。按照中国加入世贸组织时做出的承诺，中国对于农业的补贴，不得超过其当年农业生产总值的8.5%。在此范围内，为进行农业政策补贴的微量允许空间，如是则形成了农业补贴的“天花板”。 　　国研中心《中国粮食调控》一书计算，中国2010年农业总产值为62897亿元，其补贴微量允许空间为5346亿元。测算表明，目前中国粮油产品的价格支持，除稻谷、小麦还有一定空间外，其他已经逼近世贸组织允许进行补贴的上限。
　　即使是稻谷、小麦这两个品种中，微量允许空间也分别仅有323.89亿元和141.40亿元。一旦启动干预性收购，就有可能突破微量允许水平。
　　这意味着，今后中国基本没有通过大幅度提高最低收购价、临时收储价来提升国内农民种粮积极性的可能。寻求其他辅助手段，势成燃眉。
　　广义的中国粮食调控手段，主要包括价格支持、直接补贴、粮食储备、政策性粮食销售、粮食加工产业政策、粮食进出口调节、粮食市场行政干预等。
　　这套体系逐渐建立的起点是中国加入世贸组织，其加速发展则受益于2004年起中国开始实行的粮食市场化改革。自此之后，中国逐步开始对种粮农民给予直接补贴、农资综合补贴、良种补贴等补贴，并开始对主要粮食产品稻谷和小麦实行最低收购价政策。
　　2008年以来，中国又开始对主产区玉米、大豆、油菜籽实行临时收储措施。以此为标志，中国以补贴和价格支持为基础的粮食调控制度得以基本建立。
　　财政部财科所一份报告指出，中国粮食调控制度有几个特点，一是价格支持政策成为补贴支持农业的基础性措施；二是政策性补贴由流通环节转向生产环节，对农民直接补贴逐步成为支持农业的重要方式；三是农业补贴总额和支持水平大幅度提高；四是农民负担大幅度减轻。
　　但结合实践经验来看，这套体系仍存在一系列亟须调整的地方。
　　首先，由于中国的农业补贴分散到每个农民身上的数量有限，已经出现了“中央当投入、农民当收入、地方当负担”现象。

　　以2011年三项粮食直补为例，其总额已占到了每亩耕地净利润的30%，在农民收入中，补贴收入已占到了总收入的8%。
　　其中矛盾在于：中央对农业的补贴本意是希望农民将其投入生产，改进生产设施，但后者则将这笔钱彻底当作其收入来源，他们依然沿用过去的生产方式，并不用补贴购买农资和进行生产投入，粮食等农产品的生产成本因此并未得到降低。
　　农业部农村经济研究中心主任宋洪远指出，造成这一局面的主要原因是“良种补贴与良种脱钩，种粮补贴与粮食生产脱钩”。
　　因为补贴在全国范围内进行平均，粮食主产区并未因多产粮食而获得更多的额外补贴，故其积极性受到了相当大程度的影响。“我希望种粮食能够有尊严，但现在往往因为不出政绩，让人感觉不到这种尊严。”在最近一次农业会议上，东北一位主管粮食生产的副省长表示。
　　近两三年来，伴随着粮食宏观调控机制的不断强化，粮食市场政策化还出现了明显的负面溢出效应。
　　所谓粮食市场政策化，是指2004年粮食流通体制市场化改革以来，政府通过实施最低收购价、临时收储、政策性收储粮食拍卖等市场干预政策，掌握了市场上的大部分粮源，粮食市场供应主要依赖政府拍卖政策性粮食库存，形成了政府调控政策主导粮食市场基本走向的格局。
　　自2008年起，政府连续多年提高小麦和稻谷的最低收购价格，如此则向市场发出了强烈的托底信号，市场亦因此逐步形成了粮价只涨不跌的预期。产区农民惜售心理也因此日益增强，售粮节奏出现明显变化。
　　一般而言，进入1月后，本应是农民集中售粮高峰期，由于有临时收储和补贴收购等托市政策托底，农民预期玉米价格有上涨空间，因此持粮待涨、择机而售，售粮进展缓慢，导致市场供应不足，而加工企业抬价收购，又助长了农民惜售心理，因此形成了恶性循环。
　　此举“不仅不利于推进粮食市场化改革，而且对粮食行业发展和竞争力提升形成严峻挑战”。国研中心研究员程国强称。

政策调整“在路上”

　　诸种因素倒逼之下，粮食调控政策调整已经到了关键期。《财经》记者获悉，2013年粮食调控等的改革步伐可能加速。
　　目前得到普遍认同的基本政策调整框架为：稳步增加总量，确保每年补贴增幅不低于财政收入增幅，农业补贴占农业增加值的比重应从目前的5%逐步提高到8%，将补贴空间用到最足；优化补贴结构，补贴品种、环节、生产对象；农业污染问题日益严峻，应考虑将治理污染纳入农业补贴的政策体系当中。
　　也有学者明确指出：粮价调控的根本着眼点应该是让中国的粮食生产具备核心竞争力。目前的一系列调控政策大多仅有临时性效果，缺乏明确的核心政策导向。

　　发改委相关官员向《财经》记者透露，为了缓解上述粮价调控中的难题，目前正在研究通过两项较有“突破性”进展的调控政策。
　　其一，为了鼓励主产区多生产粮食，多向外地调粮，主产区利益补偿机制正在研究制定之中。目前的政策框架设定为：既根据调出数量对调出地区进行补贴，也由销区对产区进行补偿。
　　“非议不少，但为了保证粮食安全，调整是一定要进行的。”上述官员称。
　　除此之外，另外一个有望于今年提上议事日程的，是进行粮食价格形成体制的调整。可能的方案之一，是建立目标价格制度，实施差价补贴，以此完善粮食等农产品的价格形成机制，保障农民的合理收益，提高其种粮积极性。
　　所谓目标价格制度，指的是国家或某一地区综合一定时期内种植成本的实际增长和农民的合理收益等因素，制定一种政策性参考价格。
　　以农业部农村经济研究中心提出的大豆目标价格补贴制度为例：如果市场价格低于目标价格，按两者的价差核定补贴额，由政府直接补贴给农民；如市场价格高于目标价格，则不启动。
　　这种补贴制度，是在粮食购销放开、价格由市场形成的前提下制定和展开的，不同于托市、临储等对市场进行直接价格干预的政府定价形式。
　　其好处为，目标价格通过直接补贴给农民，间接作用于市场，是对市场价格的间接调控，有利于避免市场价格信号的扭曲和失真。
　　但这项改革的难度并不小。“对目标价格进行补贴，涉及到一系列体制性变革”，相关研究人士指出。最困难的地方之一，在于目标价格如何确立。其次则是如何测算农民接受补贴的范围和强度。是按照面积、产量还是商品糧数量进行补贴，现在尚无定论。
　　不管以何种标准进行补贴，目前都存在着一定的技术难度。因为农民到底种植了多少耕地，产量到底是多少，均是一笔糊涂账。
　　可能的方案之一，是通过卫星遥感技术进行测算，然后根据种植面积和产量，将补贴包干到省，由其来发放补贴。
　　知悉情况的人士向《财经》记者表示：因补贴政策具有刚性特征，往往只能加不能减，路径依赖比较严重。所以相关决策部门在进行改革时往往比较慎重，对于任何相关政策的进展速度，不应过分乐观。