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内容提要在税费改革、水利市场化改革和乡村治理体制改革的综合作用下，高阳镇陷入了集体大水利无法利用的“反公地悲剧”，其后果是个体小水利的兴起。现有农田水利治理体制未能充分估计水利体系的特性，未能克服水利体系的“非对称性”和“反公地”特性。农田水利所需的动员型合作在高贴现率社区中本来就难以达成，村庄文化激励和承担协调成本主体的缺失，进一步使水利合作格局崩盘。高收益的水利合作无法达成，高成本的小水利最终成为农民走投无路的选择。政府应当提供制度供给，将分散的农户重整为可以协商的利益主体，引导农民走出困局。
关键词反公地悲剧农田水利非对称性动员型合作协商成本
[中图分类号]E912.82 [文献标识码]A [文章编号]0447—662X(2011)06—0144—10
一、问题缘起与理论资源
最近五六年来，我们每年都会到湖北高阳镇调研农田水利问题。2010年元月，更是组织了一支近30人的调查队伍，分成6俐、组，在s县6个乡镇(高阳镇是其中之一)展开了为期20天的水利专题调研。调研以驻村方式展开，点面结合，以对乡村干部和农民的质性访谈为主。本文将在调研的基础上，展现高阳镇农田水利现况及其背后的治理逻辑。
高阳镇所在的s县地处鄂中腹地，江汉平原西北部，东邻汉江，地表以低丘陵为主，农民主要种植水稻、油菜、棉花，农业生产主要受干旱威胁。s县水源条件很好，水利设施完备，各种水利工程如果有效运行，总灌溉面积是全县耕地总面积的3.5倍。高阳镇在80年代初就形成了以漳河水系和大碑湾水系为后盾，中小型水库和电力灌溉站为骨干，小型堰、垱为基础，大、中、小相结合，蓄、引、提相配合的灌溉供水体系。在高阳镇，大部分耕地既在漳河水库灌区之内，又在国家大(二)型电力网灌站——大碑湾泵站灌区之内。镇政府还在水源条件不太好的新贺村兴建了新贺泵站，彻底解决了新贺等四村1.2万亩农田的灌溉问题。高阳镇还修建了4座小(一)型水库，14座小(二)型水库。此外，几乎每个村组还有机台、塘堰等小型设施。整个水利体系呈现“长藤结瓜”的样态，干渠是藤，塘堰、小水库是瓜，大型水库、泵站则是长藤的根。
坐拥如此好的水利条件，大部分农田可以从多处引水灌溉，几乎每个村既可以利用漳河水库、泵站等“大水利”，也可以利用村组内的小型水库、堰塘等“小水利”就近提水。然而，近十年来，在气候没有大异常的情况下，高阳镇乃至s县干旱程度逐年加深。农民将“大水利”闲置不用，而热情高涨地修建个体“小水利”。高阳镇的大部分村庄原本依靠大碑湾泵站，而2003年之后大碑湾泵站陷入了“卖水”困境，挣扎了几年之后，终于在2007年停止向农田供水。现在全镇还在使用的小(一)型水库仅有4座，小(二)型水库仅有7座，它们的灌溉面积已大大缩小。大中型水利设施利用率极低，甚至出现大中型水库满水而水库大坝之下的农田“望水旱死”的“壮烈”局面；农民无法利用大型水利设施，争相建设小型水利设施，打井抗旱，争夺地下水而任由地表水浪费流失。这些信息表明，s县农田水利已经陷入非常危险的困境。
目前国内对农田水利问题的研究还比较薄弱。既有的研究多从效率着手，认为水利设施的运作效率低下，原因在于产权不明晰，因此主张建立市场化的水利投资与管理机制，对水利设施予以拍卖、租赁、殍：包，让水利单位成为自负盈亏的市场主体。这种观点一度主导了s县农田水利改革的进行，其理论资源局限于经济学领域中的“公地悲剧”和产权学派的应对观点。这种观点认为，水利改革主要是要克服“公地悲剧”，其出路在于通过推行市场化改革来界定产权。遗憾的是，这种对农田水利问题的认识线条较为单一，高阳镇的现实表明，这种理论指导下的改革并不成功。我们曾对高阳镇的新贺泵站进行了改制实验，其实验措施突破了简单的市场化方案，部分水利设施由资源的共享者通过“‘自组织”进行自主治理。这些措施的理论资源源于奥斯特罗姆的“自主治理”理论。“自主治理”模式虽然在一段时间内缓解了水利困境，但并未取得完全成功。“自主治理”模式的适用性及其深层次的问题，需要进一步的讨论。我们的研究需要更广泛的理论资源，需要更深入的观察和研究。
在调研中，我们发现农田水利中不仅仅存在“公地悲剧”，更是存在“反公地悲剧”。“反公地悲剧”最早于1998年由美国的赫勒教授提出，在他看来，尽管“公地悲剧”说明了人们过度利用公共资源的恶果，却忽视了资源未被充分利用的可能性。产权学派以为，只要创造明晰的产权，所有者就可以在市场交易，将资源转移到价值更高的用途上。然而，被私有化的产权却可能变成了难以利用的“反公地资源”。反公地资源中存在许多拥有者，每个拥有者都有正式的或非正式的权力为其他人使用该资源设置障碍，每个拥有者又都无法完全排除其他人的干扰，从而导致资源的闲置或使用不足，于是出现“反公地悲剧”。“反公地悲剧”的发生，是由于产权和政府控制过于零散，难以实现有效整合。目前，中国学者对此的讨论还很少，尤其缺乏经验性的研究，更没有涉及农田水利中的“反公地悲剧”问题。
在农田水利市场化改革后，政府从农田灌溉领域退出，农民用水缺乏统一管理，每个村组、农户都成为独立的利益主体，可以为其他人用水制造障碍，大中型水利设施因此变得无法利用，陷入了“反公地悲剧”。困局的出现不仅与市场化改革相关，还与税费改革后乡村治理体制的变迁密切相关。因此，乡村治理研究是观察农田水利的可行视角。本文将在乡村治理中考察基层政府、水利设施单位与农民的互动，揭示农田水利陷人反公地悲剧的原因，并尝试提出对策建议。
二、农田水利的困局
(一)大水利的“反公地悲剧”
税费改革前，农业生产的用水开支从共同生产费统一支付，村委会根据全村实际需要提取共同生产费。每年政府要求水利管理部门先放水，待秋后再与各村组算账。2002年全市试行税费改革后，村一级不能再统筹收取共同生产费，而由各村民小组成立用水用电协会，自主决定共同生产费的收取和使用。水利管理体制也相应改革。2003年初，市政府发布《农业灌溉管理改革试行意见》，“推行小型水利设施产权制度改革，对供水单元较小的渠系、水库、泵站等独立灌区，进行公开承包、租赁或拍卖，将灌区的管理权、使用权移交给水管单位职工或群众。灌区经营权拍卖、租赁或承包后，灌区经营者负责灌区的配套、维护和用水管理，按照市场机制运作，水利、物价等部门对其供水收费情况予以监督。”这标志着基层政府从农田用水领域退出，水利设施单位直接与农民进行用水谈判。
2003年，大碑湾泵站即遇到“卖水难”困境；2004年，泵站与灌区内的有些村组达成为期两年的承包抽水协议。这个协议体系甚至没有完全启动就失败了。2004年，协议面积有4万亩，但最后交钱的面积只有2万亩。杨集村和沙山村因未参加协议体系，2005年有2000多亩稻田颗粒无收。经历了两年的“回光返照”后，2006年后大碑湾泵站不再抽水，彻底陷入反公地悲剧，这从漳河水库的放水量和从泵站引水渠的提水量变化可以为证：
上表清晰地反映了大碑湾泵站逐渐“死亡”的过程。新贺泵站的情形与此类似，2002年，泵站就陷入了“卖水难”困境。2003年，当地发生一场大旱灾，农民损失巨大。2004年，我们借助外来援助，对新贺泵站进行了改制实验，由需要用水的各个村组推选出代表，组成泵站民主管理委员会。实验启动之后，泵站有效运行了两年。2006年也正式宣告“死亡”，其提水量变化可以为证(个别年份数据缺失)
不但跨村的大中型水利设施陷入困局，村组集体的小型水利设施也陷入类似的“反公地悲剧”。那些在使用时需要投入一定成本、需要收取水费的小型水利设施，如小型泵站、机台、收费水库等，其困局与大型水利设施遇到的类似。那些在使用时几乎不需要投入成本、不需要收取水费的小型水利设施，如村组内的公共塘堰、水库等，由于缺乏管理(村民小组长已取消)，很快，公共塘堰就变得枯漏无用。与其枯漏无用，不如抢占、瓜分，自发的“私有化”于是开始。村民一哄而上，每人在其中挖一个“小洞”，或筑起小堤，一口塘堰很快就被分成数口，甚至数十口小堰。塘堰被瓜分后，蓄水功能大大弱化。
(二)小水利的兴起
“大水利”大多陷入了“反公地悲剧”。农户必须寻求新的水资源，因此掀起了挖堰打井的高潮。有些农民没有抢到塘堰，就在自己的责任田里挖一个小塘堰。目前全镇共有堰塘1000多口，仅2006年后就新挖了500多口。从2006年起，市政府开始实行“以奖代补”政策，挖一个万方大堰的农户(大约需要1万元)，政府补贴5000元。在“以奖代补”的诱惑下，这几年高阳镇共挖了50口万方大堰。国家最初的想法是让万方大堰成为集体水源，让水资源在市场中交易。然而，集体水资源在交易中可能遇到的问题，个体水资源同样也会遇到，因此实践中个体农户挖的塘堰最后一般用来养鱼了。
而且，在大中型水利设施崩溃的背景下，堰塘只能通过积蓄雨水起到辅助作用，要解决水源问题，还是必须打井。面对大水利的“反公地悲剧”，打井像是农民抓到的最后一根稻草。依靠这根稻草，他们暂时让田里有了水。然而，打井灌溉的出现，显然加速了大水利体系的崩溃瓦解。农民找到了新的水源，退出原有灌溉体系的决心就更容易下了，也更坚决了。过去人们对公共水利设施的维护毫不在意，如今人们则是主动去破坏这些设施，因为它们反JE"没用”了。大水渠被农民加大挖成了小塘堰，小水渠被农民填平用来种庄稼，泵站、机台则被人公开地偷去卖废铁。这样，在大旱年景，即使政府将水送到村前，水也流不进田地。
现在，s县已经是“户户打机井，家家有堰塘”，景象颇为“壮观”，高阳镇共有7000多口机井。如果打井抽取的地下水可以源源不绝、永不断流，那么农田灌溉问题也可以得到一劳永逸的解决。然而，目前打井陷入了恶性竞争，地下水水位持续下降。农民打井的深度从2000年时的20米到现在的30-50米。为了抢占地下水，井越打越深，灌溉成本越来越高，风险也越来越大。一户打了50米深的井，周围40米井就无水可抽；同村里最深的井一抽水，其他的小井就抽不到水。目前，很多水井已报废。位于原有水系末端，最早开始打井灌溉的村庄，几乎都有几十口报废的深井。此外，还有很多深井处于半报废状态，它们一到用水高峰期，就干枯无水。最近十年，高阳镇的地下水水位下降了10米左右；在最严重的村庄里，最近三年来地下水水位下降了20多米。照这个速度，如果打井的势头不能得以控制，再过十年，很难想象高阳镇还可以继续打井灌溉。目前，在一些地下水资源不好的村庄，深井打了近100米也不见水，农民就只好将水田改作旱地。
三、反公地悲剧发生的客观因素：水利体系特性
(一)水利体系的“非对称性”
水利体系存在奥斯特罗姆、加德纳所谓的“非对称性”问题，这体现在上游与下游的关系中。上、下游所处的位置和水利条件天然地有所差异，它们既存在对水资源的分配问题，也存在灌溉系统的维持问题。上游农民可能采取不顾及下游农民的行动，这样，下游的农民也不愿意对灌溉系统进行长期的维护。这会导致产出低于最佳产出，系统也得不到充分维护，上下游都不愿意这种结果出现。因此，灌溉者有充分的理由摆脱自然状态，并重新构造他们自己的系统，设计需要遵守的较好规则。
高阳镇的水利体系显然存在这种“非对称性”，在用水时会遇到上、下游的关系问题，用水顺序、用水量都可能存在争议。税费改革之前，相对于大中型水利设施，基本用水单位是村组集体。泵站、水库及其管理段的水利干部，在用水之前会集中各村村支书开会，商讨用水事宜，决定用水统筹安排。散会之后，各村支书又会召集村民小组长联席会议，决定各村民小组的放水安排。村委会根据全村实际需要提取共同生产费，由共同生产费统一支付农业生产的用水开支。每年政府要求水利管理部门先放水，待秋后再与各村组算账。这种用水模式下，水利体系的“非对称性”得到了最大程度的克服。但是，有的村质疑，水利条件不同的村不应该承担同样的水费。因此，2001年市里规定共同生产费不得再以村为单位收取，而必须以村民小组为单位收取，自收自支，多用多收，少用少收。这看起来似乎更合理，实际上却使水利体系的“非对称性”得以凸显。水利灌溉的单位从村变成村民小组，使得水利体系中的利益主体一下子变成了原来的十多倍(每个村都有十多个村民小组)，水利灌溉过程中的协商成本陡然增加。
税费改革之前，上下游的关系处在政府的管制之下，村是水利灌溉的基本利益单位，上下游的矛盾可以由不同村的村干部协商解决。在高阳镇，处在大碑湾泵站最末端的村庄，其村支书也只需要与数个村支书协商。税费改革之后，村民小组成为水利市场中的利益主体，这意味着村民小组要从泵站取水，至少要和上游几十个村民小组协商。在政府退出的背景下，其协商成本极高，达成一致意见几乎不可能。下游的村民小组可以从泵站买水，但水的运输要经过渠道，必须保证沿途的小组不偷水，沿途的水渠不漏水。然而，地处上游的村组天然地倾向于利用优势条件搭便车，以让下游在灌溉之前先免费灌溉上游的农田。上游农民总是想窃取他人已购买正在流经渠道的水，他们甚至希望渠道毁损越严重越好，这样可以省却偷水，让水自然地渗到上游的农田里，他们甚至会为此而故意毁损水渠。这样一来，下游村组从泵站(水资源市场)购买的水，在运输过程中，不断损耗，位于其上游的每个村组都是潜在的“收费站”。下游村组很快会发现，靠自己的力量无论如何也无法面对众多潜在的“收费站”，他们“明智”的选择不是进行保护所购之水的抗争，而是退出灌溉体系。当下游村组逐渐退出灌溉体系，曾经的上游村组不断变成下游，他们不可能再指望充当“收费站”，也只能逐渐退出灌溉体系。下游村组退出灌溉体系的过程一旦启动，就可能加速，因为越来越少的村庄很难独立维持整个灌溉体系。整个灌溉体系因此迅速崩溃，大型水利设施被闲置，造就“反公地悲剧”。
水利体系中上下游“非对称性”不仅在村组之间存在，在村民小组内部也存在。它不但使村民小组难以一个同质的利益主体身份出现在水利灌溉体系中，还使村内小型集体水利设施无法利用。税费改革后，水 利灌溉必须在村民小组内部以“一事一议”的方式加以解决。村民小组内部，不同田块也存在上游与下游的关系，水利条件有所不同。按亩平均收取水费，水源条件好的农户就不满意；差别收取水费，在技术上又很难达到，且水利条件差的农户会有不公平感，他们会抱怨土地承包时的不公平。最终，村民小组内部为收取水费很难达成协议，大家只好“望水受旱”。也就是说，水系的“非对称性”深入到了每个细碎的田块中。
(二)水利体系的“反公地”特性
人们一般将水利体系当作公共池塘资源。公共池塘资源具有私有性和非排他性，其资源单位具有可分性，资源系统具有共享性，它是一个自然的或人造的资源系统，这个系统大得足以使排斥因使用资源而获取收益的潜在受益者的成本很高。目前的水利体系显然比公共池塘资源更为复杂。农民是水利体系中的独立利益主体，水利体系也是向任何人开放的池塘中的水，谁都可以花钱去买，在交易之后，水就成为私人物品。但是，购买水后的享用却面临重重障碍。产权明确的水必须经由渠道体系运输，但运输过程中会面临众多潜在的“收费站”，明确的产权要得到完全保护，其成本大得使任何人都无法承受。这正是“反公地”特性。当产权和控制过分零散时，困局就会产生，农民在困局中最理性的选择是退出水利体系。在高阳镇，大碑湾泵站的下游村组退出灌溉体系时，他们会转而打井取水，因此打井可以反映大碑湾水系崩溃、彻底沦为“反公地资源”的过程。
寿庙村处于大碑湾水系最上游，过去从来不愁水利问题，甚至渠道漏的水就够它完成农田灌溉。大碑湾泵站一出水，仅仅经过一个村民小组就到了寿庙村，具体可见下图：
四、反公地悲剧发生的主观因素：农民合作困境
(一)高贴现率社区的动员型合作
大水利陷入“反公地悲剧”，主观方面的原因在于同组村民不能合作起来，不同村组之间缺乏有效协调。在奥斯特罗姆的研究中，阿尔卑斯山草地、日本公用山地、西班牙韦尔塔或菲律宾桑赫拉等，农民都可以实现长期有效合作，实现公共池塘资源的自主治理。传统中国社会也广泛存在社区或跨社区的水利合作体系，这通常被历史学者称为“水利共同体”。在当前中国农村，也有一些地方普遍存在类似的水利合作体系，如江西、福建、关中地区农村。不过，这些合作的案例，与目前高阳镇所面临的处境有很大不同。
这种不同首先体现为农民的生活预期和生活面向。在奥斯特罗姆那里，这是一个“贴现率”问题，它是影响个人是否选择合作行为的重要因素之一。“贴现率”反映了人们对未来与当下的相对重要性的判断。对未来生活的较低预期会导致较高的未来收益贴现率，如果村里有人给予未来较高的贴现率，那么其他人也会这么做。在传统社区中，人们的生活预期长，不太会将暂时的优势立刻贴现为利益，人们更容易牺牲局部利益达成长期合作。在目前中国一些农村地区，这种传统的生活样式还没有被完全打破。但是，高阳镇已经不是这种传统生活样式。这些村庄社会流动已经加剧，人们的生活预期不断变短，一有机会就会离开村庄。在这种贴现率高的村庄，人们不断受到机会主义的强烈诱惑，很难通过奥斯特罗姆所说的沟通、交往、建立信任和准则来完成新制度供给，从而达成合作。
更为重要的是，两种类型的村庄所面临的合作类型有所不同。贺雪峰曾区分了两种不同的村级治理：分配型村级治理与动员型村级治理，前者主要面临集体资源的分配，后者主要是经济资源的提取。@我们可以借鉴这个分类来讨论传统社区与高阳镇村组所需要的不同合作类型。在传统社区中，水利合作基本都是一种“分配型合作”，它所面临的主要是水资源的分配问题；而在当前高阳镇村组，水利合作需要的是一种“动员型合作”，它所面临的不仅仅是水资源的分配，更是水资源的提取。水资源在大型水利单位的管辖之下，农民首先需要合作起来提取，然后才涉及水资源的分配问题。
传统村庄中的水资源，大多处于自然状态或低端人工改造状态，如修建拦水坝拦住从高山流下的水，挖塘堰储存雨水或泉水。水资源工程不是太大，线路不会太长，很容易不受障碍、排他性地使用。农民合作主要面对的问题是如何分配自然资源，是分配型合作，其决策过程可以适用少数服从多数的民主原则，也可能适用弱者服从强者的暴力原则。合作达成的过程中，可能缺乏足够的正义性，也会有一些争议，它们可能影响资源的分配，却不会影响资源的利用。也就是说，在分配型合作，一般不会导致反公地悲剧。
当前的水资源，大多并不处于自然状态，往往处于较为高端的人工改造状态，处于市场经济主体(泵站、水库)的控制之下，但由于水渠体系的共享性，需要村民合作起来去“购买”并通过渠道运输。单个农户购买水在技术上不可能(泵站不会为个人开机抽水)，单个村组购买水从技术上是可行的，但运输上却因损耗太大而不可能。这种情形下的合作，首先面对的问题是购买水资源，然后才是分配问题，需要的是动员型合作，其决策过程需要将所有的村民动员起来，需要适用的是全体一致的原则，而不是少数服从多数原则。少数反对者如果拒绝分摊水费，很快就会引起扩散效应，足以造成合作失败。可以说，动员型合作适用的是少数人决定的原则，少数反对者可以决定合作失败。当然，动员型合作也可能适用弱者服从强者的暴力原则。沙洋有个别村组，强人(村民称之为“好混混”)通过暴力和暴力威胁，可以将村民动员起来开展水利合作。⑤这并不是常态。
税费改革之前，村组可以实现基本有效的合作。这是因为，基层政府以国家强制力为后盾，通过收取农业税费，将农田水利的动员型合作变成了分配型合作。那时，村委会通过在收取农业税时“搭车”收取共同生产费，农民用水的时间和缴纳水费的时间因此有所分离。收取水费的动员型合作过程在税收过程中完成，到用水时就只是分配型合作。这一时期的水利设施是一种社会化财产，它按照政府的要求抽水，村组在政府的协调下用水，用水过程的争议由政府协调解决。这种模式发展到后来，也出现了一些问题，主要是共同生产费的收取日益困难。尽管如此，水利资源却不至于无法利用，水利体系不至于出现反公地悲剧。
(二)无法达成的高收益合作
对于农民来说，达成合作的收益极大，但在现有治理体制下，这种高收益的合作却无法达成。我们以寿庙村4组为对象来分析农户的合作用水收益。个体水利的高成本意味着合作水利的高收益。
寿庙4组共有27户在家务农，我们入户访谈详细调查了每个农户在水利上的投入。这27户共有233亩田，户均8.63亩。农户现在主要依靠机井和塘堰，用潜水泵抽水灌溉。全组现有23口堰塘，其中有18口原属村民小组集体，2003年被拍卖给农户，另有5口是农户在自己的责任田挖的。由于无法精确计算，暂且将老堰塘的成本忽略不计。2006年后全组共打24口井(预期可用10年)，总花费100840元，所有的机井一年总折旧10084元，因此每亩田一年花在打井上的成本是43.28元。全组现有潜水泵(30¨0元)48台，预期可用5年，一年所有潜水泵折旧总计2880元，一亩田一年在潜水泵上的成本是12.36元。全组共有电线(100米)73把，预期可用5年，一年所有电线折旧1022元，一亩田一年在电线上的成本是4.39元。全组共有水管 (80米)112卷，预期可用3年，一年所有水管折旧3024元，一亩田一年在水管上的成本是12.98元。全组能够了解到电费成本的仅有14户，他们的农田共有129.1亩，一年所用电费为4880元，每亩田一年的电费为37.8元。计算下来，每亩田每年的水利成本110.81元。
相比于2005年前每亩20元的水费，如今寿庙4组的水利成本涨到了5倍多。在高阳镇，寿庙4组的灌溉成本算比较低的。我们所调研的双石6组，由于存在普遍的挖塘堰现象，土地面积有所减少，少收的水稻也应当计入水利成本。双石6组共有170亩田，挖堰减少了14亩(千平方的大亩)农田。根据产量毛收入扣除成本投入，一亩水稻可以纯赚850元(计算过程略)。挖堰占地相当于每年减少11900元的收入，这意味着现有156亩田每亩要承担76.28元的损失。因此，双石6组每亩田每年的水利成本高达187.09元。
上述分析潜在地预设所有农户的亩均灌溉成本是相同的。实际情况与此还有所差异。个体水利模式使得所有农户的灌溉成本都大大攀升，但田地少的农户的成本攀升尤其厉害。他们打井挖堰，购买配套设施。成本分担到不多的田亩上，完全可能得不偿失。寿庙8组的王某种了4亩田，2009年在责任田里挖了一口一亩大小的塘堰，打了一口井。即使如此，原属集体水利系统分水闸处的O.2亩地还因旱绝收。2009年，王某家因使用个体水利损失了1923元，平均每亩641元(具体计算过程略)。如果用原有的大水利系统，他只需要支出每亩15元的水费。
上述灌溉成本的计算，还没有考虑农民所支出的时间成本和心理成本。使用大水利抽水，只需要水到渠道时去管理一下，而使用机井和塘堰抽水是一件非常折磨人的苦差事。每次抽水时，需要将水管、电线等设备拖到田块附近并连接好。那些田块距离较远的农户，还需要中转多级提水。如果抽水需要经过别人田里，还需要与其它农户协商。而且，用潜水泵抽水耗时费力，一亩田灌溉一次至少需要三个小时。寿庙4组的老队长说：“插秧要抽半个月水，后来断断续续要抽水，哪块田干了就抽哪块田。平均两天抽一次水，一共要抽五十多次。”这些都需要四处奔波，劳心费力。我们碰到一个农户，在2009年的冬播中，进行了四级提水，他先把机井的水抽到邻村的一个堰塘里，然后再转抽到一块田里，接着转抽到自家的堰塘里，最后才抽到田里。辛苦、劳累已经难以形容他们的感受，其无奈与辛酸，不亲身经历恐怕难有切肤的体会。
使用小水利的灌溉成本如此之大，一个村民小组只要有几户农民愿意吃亏，承担起使用大水利的成本，整个村民小组就可以旱涝保收。奥尔森说，在小集团中，个人从集体物品中获得的收益超过提供一定量公共物品的总成本，个人可能从自利出发提供公共物品。他肯定了声望、尊敬、友谊等经济收益之外的文化和心理激励的作用。然而，高阳镇并没有出现愿意吃亏的农民，村庄缺乏这种激励机制。因为在这种村庄中，公益心高的农户，每次都会成为其他村民期待的对象。他总是付出较大成本，从而在经济上彻底被边缘化，而搭便车者却因受益而成为中心人物。村庄因此确立了一种反向的心理激励机制，村庄文化并不主张人们为了集体利益而去承担成本，合作的困境因此很容易发展为合作格局的崩盘。
在这种情况下，想要达成灌溉水利上的合作，就必然要付出极大的协调成本；甚至由于协调成本过高，村民根本就不愿意去努力以达成合作。缺乏畅通的纠纷调解机制，个人的协调几乎无效，这些所带来的心理痛苦，甚至比承担经济高成本更甚。面对合作的巨高协商成本，农民的理性选择是“单干”，因为“不用再看别人脸色”。也就是说，在小农经济条件下，千家万户的农民很难通过协商达成公共品供给合作。税费改革之前，村组是基本用水单位，农田水利是一个管理问题，而不是协商问题，管理成本由乡村体制承担。这样，农田水利变成了一个管理问题，农户之间的高昂协商成本得以节约。而目前农民重返小农经营状态，协商成本问题又重新凸显出来。
五、农田水利的治理之道
2004年，当全国范围的农村税费改革实验进入第二年时，陈锡文就看到了农田水利建设即将面临的困-境，他说：“如果任其自由发展，3－5年内中国的农田水利可能崩溃”。如今，从高阳镇的水利现状来看，不幸被其言中。税费改革后，村组集体退出共同生产事务，农田灌溉被指望由农民在自治的基础上组成用水协会，通过它在水资源市场上与大型水利设施单位对接。然而，成百上千的农户作为独立利益主体，根本无法形成统一的意志。其结果就是，大水利无法与单家独户的农民对接，有水放不出，陷入“反公地悲剧”。尽管s县近三年来共投入资金4.38亿元，用于建设、改造各类水利工程，但注定收效甚微，未能化解大水利的反公地困局，而刺激了农民建设小水利的热情，这降低了他们对大水利的依赖，进一步将大水利“逼死”。
系统地解决农田水利问题，需要从化解大水利的“反公地悲剧”着手。赫勒指出，一旦反公地悲剧出现，人们需要引导“单一产权支配格局”的形成，因为唯一的产权人会独自面对财产使用不足的社会成本。这既可以通过市场，也可以通过行政方式来实现，尽管两种方式都有可能失灵。问题的关键不在于水利体系是政府控制或市场运作，而是水利体系如何与千家万户的小农对接。政府应当将千家万户的小农重整为可以协商的利益主体，尽量引导“单一产权支配格局”的形成。制度供给应当最大程度上克服水利体系的“非对称性”和“反公地”特性，并能有效将动员型合作变成分配型合作，从而营造有利于农民采取合作策略的环境。这需要从不同村组之间和村组内部不同农户之间两个层面降低协商成本。具体可以从以下三个方面着手：
1.将村民小组建设为基本水利单元。当前高阳镇大水利体系的解体，其核心是村组集体职能取消后，千家万户的小农释放出来成为水利市场中的主体，成为基本水利单元，村民小组作为基本水利单元的地位彻底丧失。税费改革后，为了应对财政压力而取消村民小组长，这是湖北农村政策的一个失误。在细碎的土地上，个体农户难以与任何超过农户的水利设施对接。因此，激活大水利的基本前提是，恢复村民小组作为基本水利单元。
2.建立所有农户都参加的多层次用水协会。在大型灌区，建立以村为基本成员的用水协会，并在村内建立以村民小组为基本成员的用水分协会；在中小型灌区，建立以村民小组为基本成员的用水协会，并选举会长和用水代表。应当规定，所有的农民都必须参加用水协会。奥尔森曾指出，工会必须是强制性的，否则，非工会成员会穿过工会设置的纠察线而使罢工破产。用水协会的情形与此类似，个别农户的单独行动很容易导致整个水利体系合作关系的崩溃。村级用水协会会长可以由村干部充任，灌区用水协会会长可以由灌区单位或政府推荐的官员充任，但需要用水协会选举委任。用水协会应当负责用水日常事务，发挥组织和协调作用，负责辖区内水利纠纷的调解。以乡村组织为基础的用水协会体系得以建立，与大中型水利设施相对接的组织体系就建立起来了。
3.国家以“水利直补”的形式对用水协会进行资金支持。国家在水利方面的资金投入，除了用在水利设施的建设、维修之外，可以仿照“粮食直补”进行“水利补贴”。目前中央新增了“农资综合补贴资金”，它不直接兑付给种粮农民，集中用于区域性公共基础设施建设。“水利补贴”可以按照田亩补给村组用水协会，资金应当用来支付水费、维修村组水利设施，剩余部分可以用来支付协会工作人员报酬。目前国家的“粮食直补”达到了150元左右，按照每亩20一30元支付“水利补贴”难度应该不大，这大约够农民支付水费；也可以在其它补贴不继续上涨的情况下，优先支付“水利补贴”。“水利补贴”不直接补给农户，而是直接补给村组用水协会，并让乡镇财政所“代管”，水费直接从用水协会帐户中扣除，支付给大中型水利设施单位。如果目前国家财政能力有限，可以稍微补贴一点，也可以允许用水协会向农户收取部分水费。
作者单位：陈柏峰，中南财经政法大学法学院
林辉煌，华中科技大学中国乡村治理研究中心
责任编辑：曹英
关键词反公地悲剧农田水利非对称性动员型合作协商成本
[中图分类号]E912.82 [文献标识码]A [文章编号]0447—662X(2011)06—0144—10
一、问题缘起与理论资源
最近五六年来，我们每年都会到湖北高阳镇调研农田水利问题。2010年元月，更是组织了一支近30人的调查队伍，分成6俐、组，在s县6个乡镇(高阳镇是其中之一)展开了为期20天的水利专题调研。调研以驻村方式展开，点面结合，以对乡村干部和农民的质性访谈为主。本文将在调研的基础上，展现高阳镇农田水利现况及其背后的治理逻辑。
高阳镇所在的s县地处鄂中腹地，江汉平原西北部，东邻汉江，地表以低丘陵为主，农民主要种植水稻、油菜、棉花，农业生产主要受干旱威胁。s县水源条件很好，水利设施完备，各种水利工程如果有效运行，总灌溉面积是全县耕地总面积的3.5倍。高阳镇在80年代初就形成了以漳河水系和大碑湾水系为后盾，中小型水库和电力灌溉站为骨干，小型堰、垱为基础，大、中、小相结合，蓄、引、提相配合的灌溉供水体系。在高阳镇，大部分耕地既在漳河水库灌区之内，又在国家大(二)型电力网灌站——大碑湾泵站灌区之内。镇政府还在水源条件不太好的新贺村兴建了新贺泵站，彻底解决了新贺等四村1.2万亩农田的灌溉问题。高阳镇还修建了4座小(一)型水库，14座小(二)型水库。此外，几乎每个村组还有机台、塘堰等小型设施。整个水利体系呈现“长藤结瓜”的样态，干渠是藤，塘堰、小水库是瓜，大型水库、泵站则是长藤的根。
坐拥如此好的水利条件，大部分农田可以从多处引水灌溉，几乎每个村既可以利用漳河水库、泵站等“大水利”，也可以利用村组内的小型水库、堰塘等“小水利”就近提水。然而，近十年来，在气候没有大异常的情况下，高阳镇乃至s县干旱程度逐年加深。农民将“大水利”闲置不用，而热情高涨地修建个体“小水利”。高阳镇的大部分村庄原本依靠大碑湾泵站，而2003年之后大碑湾泵站陷入了“卖水”困境，挣扎了几年之后，终于在2007年停止向农田供水。现在全镇还在使用的小(一)型水库仅有4座，小(二)型水库仅有7座，它们的灌溉面积已大大缩小。大中型水利设施利用率极低，甚至出现大中型水库满水而水库大坝之下的农田“望水旱死”的“壮烈”局面；农民无法利用大型水利设施，争相建设小型水利设施，打井抗旱，争夺地下水而任由地表水浪费流失。这些信息表明，s县农田水利已经陷入非常危险的困境。
目前国内对农田水利问题的研究还比较薄弱。既有的研究多从效率着手，认为水利设施的运作效率低下，原因在于产权不明晰，因此主张建立市场化的水利投资与管理机制，对水利设施予以拍卖、租赁、殍：包，让水利单位成为自负盈亏的市场主体。这种观点一度主导了s县农田水利改革的进行，其理论资源局限于经济学领域中的“公地悲剧”和产权学派的应对观点。这种观点认为，水利改革主要是要克服“公地悲剧”，其出路在于通过推行市场化改革来界定产权。遗憾的是，这种对农田水利问题的认识线条较为单一，高阳镇的现实表明，这种理论指导下的改革并不成功。我们曾对高阳镇的新贺泵站进行了改制实验，其实验措施突破了简单的市场化方案，部分水利设施由资源的共享者通过“‘自组织”进行自主治理。这些措施的理论资源源于奥斯特罗姆的“自主治理”理论。“自主治理”模式虽然在一段时间内缓解了水利困境，但并未取得完全成功。“自主治理”模式的适用性及其深层次的问题，需要进一步的讨论。我们的研究需要更广泛的理论资源，需要更深入的观察和研究。
在调研中，我们发现农田水利中不仅仅存在“公地悲剧”，更是存在“反公地悲剧”。“反公地悲剧”最早于1998年由美国的赫勒教授提出，在他看来，尽管“公地悲剧”说明了人们过度利用公共资源的恶果，却忽视了资源未被充分利用的可能性。产权学派以为，只要创造明晰的产权，所有者就可以在市场交易，将资源转移到价值更高的用途上。然而，被私有化的产权却可能变成了难以利用的“反公地资源”。反公地资源中存在许多拥有者，每个拥有者都有正式的或非正式的权力为其他人使用该资源设置障碍，每个拥有者又都无法完全排除其他人的干扰，从而导致资源的闲置或使用不足，于是出现“反公地悲剧”。“反公地悲剧”的发生，是由于产权和政府控制过于零散，难以实现有效整合。目前，中国学者对此的讨论还很少，尤其缺乏经验性的研究，更没有涉及农田水利中的“反公地悲剧”问题。
在农田水利市场化改革后，政府从农田灌溉领域退出，农民用水缺乏统一管理，每个村组、农户都成为独立的利益主体，可以为其他人用水制造障碍，大中型水利设施因此变得无法利用，陷入了“反公地悲剧”。困局的出现不仅与市场化改革相关，还与税费改革后乡村治理体制的变迁密切相关。因此，乡村治理研究是观察农田水利的可行视角。本文将在乡村治理中考察基层政府、水利设施单位与农民的互动，揭示农田水利陷人反公地悲剧的原因，并尝试提出对策建议。
二、农田水利的困局
(一)大水利的“反公地悲剧”
税费改革前，农业生产的用水开支从共同生产费统一支付，村委会根据全村实际需要提取共同生产费。每年政府要求水利管理部门先放水，待秋后再与各村组算账。2002年全市试行税费改革后，村一级不能再统筹收取共同生产费，而由各村民小组成立用水用电协会，自主决定共同生产费的收取和使用。水利管理体制也相应改革。2003年初，市政府发布《农业灌溉管理改革试行意见》，“推行小型水利设施产权制度改革，对供水单元较小的渠系、水库、泵站等独立灌区，进行公开承包、租赁或拍卖，将灌区的管理权、使用权移交给水管单位职工或群众。灌区经营权拍卖、租赁或承包后，灌区经营者负责灌区的配套、维护和用水管理，按照市场机制运作，水利、物价等部门对其供水收费情况予以监督。”这标志着基层政府从农田用水领域退出，水利设施单位直接与农民进行用水谈判。
2003年，大碑湾泵站即遇到“卖水难”困境；2004年，泵站与灌区内的有些村组达成为期两年的承包抽水协议。这个协议体系甚至没有完全启动就失败了。2004年，协议面积有4万亩，但最后交钱的面积只有2万亩。杨集村和沙山村因未参加协议体系，2005年有2000多亩稻田颗粒无收。经历了两年的“回光返照”后，2006年后大碑湾泵站不再抽水，彻底陷入反公地悲剧，这从漳河水库的放水量和从泵站引水渠的提水量变化可以为证：
上表清晰地反映了大碑湾泵站逐渐“死亡”的过程。新贺泵站的情形与此类似，2002年，泵站就陷入了“卖水难”困境。2003年，当地发生一场大旱灾，农民损失巨大。2004年，我们借助外来援助，对新贺泵站进行了改制实验，由需要用水的各个村组推选出代表，组成泵站民主管理委员会。实验启动之后，泵站有效运行了两年。2006年也正式宣告“死亡”，其提水量变化可以为证(个别年份数据缺失)
不但跨村的大中型水利设施陷入困局，村组集体的小型水利设施也陷入类似的“反公地悲剧”。那些在使用时需要投入一定成本、需要收取水费的小型水利设施，如小型泵站、机台、收费水库等，其困局与大型水利设施遇到的类似。那些在使用时几乎不需要投入成本、不需要收取水费的小型水利设施，如村组内的公共塘堰、水库等，由于缺乏管理(村民小组长已取消)，很快，公共塘堰就变得枯漏无用。与其枯漏无用，不如抢占、瓜分，自发的“私有化”于是开始。村民一哄而上，每人在其中挖一个“小洞”，或筑起小堤，一口塘堰很快就被分成数口，甚至数十口小堰。塘堰被瓜分后，蓄水功能大大弱化。
(二)小水利的兴起
“大水利”大多陷入了“反公地悲剧”。农户必须寻求新的水资源，因此掀起了挖堰打井的高潮。有些农民没有抢到塘堰，就在自己的责任田里挖一个小塘堰。目前全镇共有堰塘1000多口，仅2006年后就新挖了500多口。从2006年起，市政府开始实行“以奖代补”政策，挖一个万方大堰的农户(大约需要1万元)，政府补贴5000元。在“以奖代补”的诱惑下，这几年高阳镇共挖了50口万方大堰。国家最初的想法是让万方大堰成为集体水源，让水资源在市场中交易。然而，集体水资源在交易中可能遇到的问题，个体水资源同样也会遇到，因此实践中个体农户挖的塘堰最后一般用来养鱼了。
而且，在大中型水利设施崩溃的背景下，堰塘只能通过积蓄雨水起到辅助作用，要解决水源问题，还是必须打井。面对大水利的“反公地悲剧”，打井像是农民抓到的最后一根稻草。依靠这根稻草，他们暂时让田里有了水。然而，打井灌溉的出现，显然加速了大水利体系的崩溃瓦解。农民找到了新的水源，退出原有灌溉体系的决心就更容易下了，也更坚决了。过去人们对公共水利设施的维护毫不在意，如今人们则是主动去破坏这些设施，因为它们反JE"没用”了。大水渠被农民加大挖成了小塘堰，小水渠被农民填平用来种庄稼，泵站、机台则被人公开地偷去卖废铁。这样，在大旱年景，即使政府将水送到村前，水也流不进田地。
现在，s县已经是“户户打机井，家家有堰塘”，景象颇为“壮观”，高阳镇共有7000多口机井。如果打井抽取的地下水可以源源不绝、永不断流，那么农田灌溉问题也可以得到一劳永逸的解决。然而，目前打井陷入了恶性竞争，地下水水位持续下降。农民打井的深度从2000年时的20米到现在的30-50米。为了抢占地下水，井越打越深，灌溉成本越来越高，风险也越来越大。一户打了50米深的井，周围40米井就无水可抽；同村里最深的井一抽水，其他的小井就抽不到水。目前，很多水井已报废。位于原有水系末端，最早开始打井灌溉的村庄，几乎都有几十口报废的深井。此外，还有很多深井处于半报废状态，它们一到用水高峰期，就干枯无水。最近十年，高阳镇的地下水水位下降了10米左右；在最严重的村庄里，最近三年来地下水水位下降了20多米。照这个速度，如果打井的势头不能得以控制，再过十年，很难想象高阳镇还可以继续打井灌溉。目前，在一些地下水资源不好的村庄，深井打了近100米也不见水，农民就只好将水田改作旱地。
三、反公地悲剧发生的客观因素：水利体系特性
(一)水利体系的“非对称性”
水利体系存在奥斯特罗姆、加德纳所谓的“非对称性”问题，这体现在上游与下游的关系中。上、下游所处的位置和水利条件天然地有所差异，它们既存在对水资源的分配问题，也存在灌溉系统的维持问题。上游农民可能采取不顾及下游农民的行动，这样，下游的农民也不愿意对灌溉系统进行长期的维护。这会导致产出低于最佳产出，系统也得不到充分维护，上下游都不愿意这种结果出现。因此，灌溉者有充分的理由摆脱自然状态，并重新构造他们自己的系统，设计需要遵守的较好规则。
高阳镇的水利体系显然存在这种“非对称性”，在用水时会遇到上、下游的关系问题，用水顺序、用水量都可能存在争议。税费改革之前，相对于大中型水利设施，基本用水单位是村组集体。泵站、水库及其管理段的水利干部，在用水之前会集中各村村支书开会，商讨用水事宜，决定用水统筹安排。散会之后，各村支书又会召集村民小组长联席会议，决定各村民小组的放水安排。村委会根据全村实际需要提取共同生产费，由共同生产费统一支付农业生产的用水开支。每年政府要求水利管理部门先放水，待秋后再与各村组算账。这种用水模式下，水利体系的“非对称性”得到了最大程度的克服。但是，有的村质疑，水利条件不同的村不应该承担同样的水费。因此，2001年市里规定共同生产费不得再以村为单位收取，而必须以村民小组为单位收取，自收自支，多用多收，少用少收。这看起来似乎更合理，实际上却使水利体系的“非对称性”得以凸显。水利灌溉的单位从村变成村民小组，使得水利体系中的利益主体一下子变成了原来的十多倍(每个村都有十多个村民小组)，水利灌溉过程中的协商成本陡然增加。
税费改革之前，上下游的关系处在政府的管制之下，村是水利灌溉的基本利益单位，上下游的矛盾可以由不同村的村干部协商解决。在高阳镇，处在大碑湾泵站最末端的村庄，其村支书也只需要与数个村支书协商。税费改革之后，村民小组成为水利市场中的利益主体，这意味着村民小组要从泵站取水，至少要和上游几十个村民小组协商。在政府退出的背景下，其协商成本极高，达成一致意见几乎不可能。下游的村民小组可以从泵站买水，但水的运输要经过渠道，必须保证沿途的小组不偷水，沿途的水渠不漏水。然而，地处上游的村组天然地倾向于利用优势条件搭便车，以让下游在灌溉之前先免费灌溉上游的农田。上游农民总是想窃取他人已购买正在流经渠道的水，他们甚至希望渠道毁损越严重越好，这样可以省却偷水，让水自然地渗到上游的农田里，他们甚至会为此而故意毁损水渠。这样一来，下游村组从泵站(水资源市场)购买的水，在运输过程中，不断损耗，位于其上游的每个村组都是潜在的“收费站”。下游村组很快会发现，靠自己的力量无论如何也无法面对众多潜在的“收费站”，他们“明智”的选择不是进行保护所购之水的抗争，而是退出灌溉体系。当下游村组逐渐退出灌溉体系，曾经的上游村组不断变成下游，他们不可能再指望充当“收费站”，也只能逐渐退出灌溉体系。下游村组退出灌溉体系的过程一旦启动，就可能加速，因为越来越少的村庄很难独立维持整个灌溉体系。整个灌溉体系因此迅速崩溃，大型水利设施被闲置，造就“反公地悲剧”。
水利体系中上下游“非对称性”不仅在村组之间存在，在村民小组内部也存在。它不但使村民小组难以一个同质的利益主体身份出现在水利灌溉体系中，还使村内小型集体水利设施无法利用。税费改革后，水 利灌溉必须在村民小组内部以“一事一议”的方式加以解决。村民小组内部，不同田块也存在上游与下游的关系，水利条件有所不同。按亩平均收取水费，水源条件好的农户就不满意；差别收取水费，在技术上又很难达到，且水利条件差的农户会有不公平感，他们会抱怨土地承包时的不公平。最终，村民小组内部为收取水费很难达成协议，大家只好“望水受旱”。也就是说，水系的“非对称性”深入到了每个细碎的田块中。
(二)水利体系的“反公地”特性
人们一般将水利体系当作公共池塘资源。公共池塘资源具有私有性和非排他性，其资源单位具有可分性，资源系统具有共享性，它是一个自然的或人造的资源系统，这个系统大得足以使排斥因使用资源而获取收益的潜在受益者的成本很高。目前的水利体系显然比公共池塘资源更为复杂。农民是水利体系中的独立利益主体，水利体系也是向任何人开放的池塘中的水，谁都可以花钱去买，在交易之后，水就成为私人物品。但是，购买水后的享用却面临重重障碍。产权明确的水必须经由渠道体系运输，但运输过程中会面临众多潜在的“收费站”，明确的产权要得到完全保护，其成本大得使任何人都无法承受。这正是“反公地”特性。当产权和控制过分零散时，困局就会产生，农民在困局中最理性的选择是退出水利体系。在高阳镇，大碑湾泵站的下游村组退出灌溉体系时，他们会转而打井取水，因此打井可以反映大碑湾水系崩溃、彻底沦为“反公地资源”的过程。
寿庙村处于大碑湾水系最上游，过去从来不愁水利问题，甚至渠道漏的水就够它完成农田灌溉。大碑湾泵站一出水，仅仅经过一个村民小组就到了寿庙村，具体可见下图：
四、反公地悲剧发生的主观因素：农民合作困境
(一)高贴现率社区的动员型合作
大水利陷入“反公地悲剧”，主观方面的原因在于同组村民不能合作起来，不同村组之间缺乏有效协调。在奥斯特罗姆的研究中，阿尔卑斯山草地、日本公用山地、西班牙韦尔塔或菲律宾桑赫拉等，农民都可以实现长期有效合作，实现公共池塘资源的自主治理。传统中国社会也广泛存在社区或跨社区的水利合作体系，这通常被历史学者称为“水利共同体”。在当前中国农村，也有一些地方普遍存在类似的水利合作体系，如江西、福建、关中地区农村。不过，这些合作的案例，与目前高阳镇所面临的处境有很大不同。
这种不同首先体现为农民的生活预期和生活面向。在奥斯特罗姆那里，这是一个“贴现率”问题，它是影响个人是否选择合作行为的重要因素之一。“贴现率”反映了人们对未来与当下的相对重要性的判断。对未来生活的较低预期会导致较高的未来收益贴现率，如果村里有人给予未来较高的贴现率，那么其他人也会这么做。在传统社区中，人们的生活预期长，不太会将暂时的优势立刻贴现为利益，人们更容易牺牲局部利益达成长期合作。在目前中国一些农村地区，这种传统的生活样式还没有被完全打破。但是，高阳镇已经不是这种传统生活样式。这些村庄社会流动已经加剧，人们的生活预期不断变短，一有机会就会离开村庄。在这种贴现率高的村庄，人们不断受到机会主义的强烈诱惑，很难通过奥斯特罗姆所说的沟通、交往、建立信任和准则来完成新制度供给，从而达成合作。
更为重要的是，两种类型的村庄所面临的合作类型有所不同。贺雪峰曾区分了两种不同的村级治理：分配型村级治理与动员型村级治理，前者主要面临集体资源的分配，后者主要是经济资源的提取。@我们可以借鉴这个分类来讨论传统社区与高阳镇村组所需要的不同合作类型。在传统社区中，水利合作基本都是一种“分配型合作”，它所面临的主要是水资源的分配问题；而在当前高阳镇村组，水利合作需要的是一种“动员型合作”，它所面临的不仅仅是水资源的分配，更是水资源的提取。水资源在大型水利单位的管辖之下，农民首先需要合作起来提取，然后才涉及水资源的分配问题。
传统村庄中的水资源，大多处于自然状态或低端人工改造状态，如修建拦水坝拦住从高山流下的水，挖塘堰储存雨水或泉水。水资源工程不是太大，线路不会太长，很容易不受障碍、排他性地使用。农民合作主要面对的问题是如何分配自然资源，是分配型合作，其决策过程可以适用少数服从多数的民主原则，也可能适用弱者服从强者的暴力原则。合作达成的过程中，可能缺乏足够的正义性，也会有一些争议，它们可能影响资源的分配，却不会影响资源的利用。也就是说，在分配型合作，一般不会导致反公地悲剧。
当前的水资源，大多并不处于自然状态，往往处于较为高端的人工改造状态，处于市场经济主体(泵站、水库)的控制之下，但由于水渠体系的共享性，需要村民合作起来去“购买”并通过渠道运输。单个农户购买水在技术上不可能(泵站不会为个人开机抽水)，单个村组购买水从技术上是可行的，但运输上却因损耗太大而不可能。这种情形下的合作，首先面对的问题是购买水资源，然后才是分配问题，需要的是动员型合作，其决策过程需要将所有的村民动员起来，需要适用的是全体一致的原则，而不是少数服从多数原则。少数反对者如果拒绝分摊水费，很快就会引起扩散效应，足以造成合作失败。可以说，动员型合作适用的是少数人决定的原则，少数反对者可以决定合作失败。当然，动员型合作也可能适用弱者服从强者的暴力原则。沙洋有个别村组，强人(村民称之为“好混混”)通过暴力和暴力威胁，可以将村民动员起来开展水利合作。⑤这并不是常态。
税费改革之前，村组可以实现基本有效的合作。这是因为，基层政府以国家强制力为后盾，通过收取农业税费，将农田水利的动员型合作变成了分配型合作。那时，村委会通过在收取农业税时“搭车”收取共同生产费，农民用水的时间和缴纳水费的时间因此有所分离。收取水费的动员型合作过程在税收过程中完成，到用水时就只是分配型合作。这一时期的水利设施是一种社会化财产，它按照政府的要求抽水，村组在政府的协调下用水，用水过程的争议由政府协调解决。这种模式发展到后来，也出现了一些问题，主要是共同生产费的收取日益困难。尽管如此，水利资源却不至于无法利用，水利体系不至于出现反公地悲剧。
(二)无法达成的高收益合作
对于农民来说，达成合作的收益极大，但在现有治理体制下，这种高收益的合作却无法达成。我们以寿庙村4组为对象来分析农户的合作用水收益。个体水利的高成本意味着合作水利的高收益。
寿庙4组共有27户在家务农，我们入户访谈详细调查了每个农户在水利上的投入。这27户共有233亩田，户均8.63亩。农户现在主要依靠机井和塘堰，用潜水泵抽水灌溉。全组现有23口堰塘，其中有18口原属村民小组集体，2003年被拍卖给农户，另有5口是农户在自己的责任田挖的。由于无法精确计算，暂且将老堰塘的成本忽略不计。2006年后全组共打24口井(预期可用10年)，总花费100840元，所有的机井一年总折旧10084元，因此每亩田一年花在打井上的成本是43.28元。全组现有潜水泵(30¨0元)48台，预期可用5年，一年所有潜水泵折旧总计2880元，一亩田一年在潜水泵上的成本是12.36元。全组共有电线(100米)73把，预期可用5年，一年所有电线折旧1022元，一亩田一年在电线上的成本是4.39元。全组共有水管 (80米)112卷，预期可用3年，一年所有水管折旧3024元，一亩田一年在水管上的成本是12.98元。全组能够了解到电费成本的仅有14户，他们的农田共有129.1亩，一年所用电费为4880元，每亩田一年的电费为37.8元。计算下来，每亩田每年的水利成本110.81元。
相比于2005年前每亩20元的水费，如今寿庙4组的水利成本涨到了5倍多。在高阳镇，寿庙4组的灌溉成本算比较低的。我们所调研的双石6组，由于存在普遍的挖塘堰现象，土地面积有所减少，少收的水稻也应当计入水利成本。双石6组共有170亩田，挖堰减少了14亩(千平方的大亩)农田。根据产量毛收入扣除成本投入，一亩水稻可以纯赚850元(计算过程略)。挖堰占地相当于每年减少11900元的收入，这意味着现有156亩田每亩要承担76.28元的损失。因此，双石6组每亩田每年的水利成本高达187.09元。
上述分析潜在地预设所有农户的亩均灌溉成本是相同的。实际情况与此还有所差异。个体水利模式使得所有农户的灌溉成本都大大攀升，但田地少的农户的成本攀升尤其厉害。他们打井挖堰，购买配套设施。成本分担到不多的田亩上，完全可能得不偿失。寿庙8组的王某种了4亩田，2009年在责任田里挖了一口一亩大小的塘堰，打了一口井。即使如此，原属集体水利系统分水闸处的O.2亩地还因旱绝收。2009年，王某家因使用个体水利损失了1923元，平均每亩641元(具体计算过程略)。如果用原有的大水利系统，他只需要支出每亩15元的水费。
上述灌溉成本的计算，还没有考虑农民所支出的时间成本和心理成本。使用大水利抽水，只需要水到渠道时去管理一下，而使用机井和塘堰抽水是一件非常折磨人的苦差事。每次抽水时，需要将水管、电线等设备拖到田块附近并连接好。那些田块距离较远的农户，还需要中转多级提水。如果抽水需要经过别人田里，还需要与其它农户协商。而且，用潜水泵抽水耗时费力，一亩田灌溉一次至少需要三个小时。寿庙4组的老队长说：“插秧要抽半个月水，后来断断续续要抽水，哪块田干了就抽哪块田。平均两天抽一次水，一共要抽五十多次。”这些都需要四处奔波，劳心费力。我们碰到一个农户，在2009年的冬播中，进行了四级提水，他先把机井的水抽到邻村的一个堰塘里，然后再转抽到一块田里，接着转抽到自家的堰塘里，最后才抽到田里。辛苦、劳累已经难以形容他们的感受，其无奈与辛酸，不亲身经历恐怕难有切肤的体会。
使用小水利的灌溉成本如此之大，一个村民小组只要有几户农民愿意吃亏，承担起使用大水利的成本，整个村民小组就可以旱涝保收。奥尔森说，在小集团中，个人从集体物品中获得的收益超过提供一定量公共物品的总成本，个人可能从自利出发提供公共物品。他肯定了声望、尊敬、友谊等经济收益之外的文化和心理激励的作用。然而，高阳镇并没有出现愿意吃亏的农民，村庄缺乏这种激励机制。因为在这种村庄中，公益心高的农户，每次都会成为其他村民期待的对象。他总是付出较大成本，从而在经济上彻底被边缘化，而搭便车者却因受益而成为中心人物。村庄因此确立了一种反向的心理激励机制，村庄文化并不主张人们为了集体利益而去承担成本，合作的困境因此很容易发展为合作格局的崩盘。
在这种情况下，想要达成灌溉水利上的合作，就必然要付出极大的协调成本；甚至由于协调成本过高，村民根本就不愿意去努力以达成合作。缺乏畅通的纠纷调解机制，个人的协调几乎无效，这些所带来的心理痛苦，甚至比承担经济高成本更甚。面对合作的巨高协商成本，农民的理性选择是“单干”，因为“不用再看别人脸色”。也就是说，在小农经济条件下，千家万户的农民很难通过协商达成公共品供给合作。税费改革之前，村组是基本用水单位，农田水利是一个管理问题，而不是协商问题，管理成本由乡村体制承担。这样，农田水利变成了一个管理问题，农户之间的高昂协商成本得以节约。而目前农民重返小农经营状态，协商成本问题又重新凸显出来。
五、农田水利的治理之道
2004年，当全国范围的农村税费改革实验进入第二年时，陈锡文就看到了农田水利建设即将面临的困-境，他说：“如果任其自由发展，3－5年内中国的农田水利可能崩溃”。如今，从高阳镇的水利现状来看，不幸被其言中。税费改革后，村组集体退出共同生产事务，农田灌溉被指望由农民在自治的基础上组成用水协会，通过它在水资源市场上与大型水利设施单位对接。然而，成百上千的农户作为独立利益主体，根本无法形成统一的意志。其结果就是，大水利无法与单家独户的农民对接，有水放不出，陷入“反公地悲剧”。尽管s县近三年来共投入资金4.38亿元，用于建设、改造各类水利工程，但注定收效甚微，未能化解大水利的反公地困局，而刺激了农民建设小水利的热情，这降低了他们对大水利的依赖，进一步将大水利“逼死”。
系统地解决农田水利问题，需要从化解大水利的“反公地悲剧”着手。赫勒指出，一旦反公地悲剧出现，人们需要引导“单一产权支配格局”的形成，因为唯一的产权人会独自面对财产使用不足的社会成本。这既可以通过市场，也可以通过行政方式来实现，尽管两种方式都有可能失灵。问题的关键不在于水利体系是政府控制或市场运作，而是水利体系如何与千家万户的小农对接。政府应当将千家万户的小农重整为可以协商的利益主体，尽量引导“单一产权支配格局”的形成。制度供给应当最大程度上克服水利体系的“非对称性”和“反公地”特性，并能有效将动员型合作变成分配型合作，从而营造有利于农民采取合作策略的环境。这需要从不同村组之间和村组内部不同农户之间两个层面降低协商成本。具体可以从以下三个方面着手：
1.将村民小组建设为基本水利单元。当前高阳镇大水利体系的解体，其核心是村组集体职能取消后，千家万户的小农释放出来成为水利市场中的主体，成为基本水利单元，村民小组作为基本水利单元的地位彻底丧失。税费改革后，为了应对财政压力而取消村民小组长，这是湖北农村政策的一个失误。在细碎的土地上，个体农户难以与任何超过农户的水利设施对接。因此，激活大水利的基本前提是，恢复村民小组作为基本水利单元。
2.建立所有农户都参加的多层次用水协会。在大型灌区，建立以村为基本成员的用水协会，并在村内建立以村民小组为基本成员的用水分协会；在中小型灌区，建立以村民小组为基本成员的用水协会，并选举会长和用水代表。应当规定，所有的农民都必须参加用水协会。奥尔森曾指出，工会必须是强制性的，否则，非工会成员会穿过工会设置的纠察线而使罢工破产。用水协会的情形与此类似，个别农户的单独行动很容易导致整个水利体系合作关系的崩溃。村级用水协会会长可以由村干部充任，灌区用水协会会长可以由灌区单位或政府推荐的官员充任，但需要用水协会选举委任。用水协会应当负责用水日常事务，发挥组织和协调作用，负责辖区内水利纠纷的调解。以乡村组织为基础的用水协会体系得以建立，与大中型水利设施相对接的组织体系就建立起来了。
3.国家以“水利直补”的形式对用水协会进行资金支持。国家在水利方面的资金投入，除了用在水利设施的建设、维修之外，可以仿照“粮食直补”进行“水利补贴”。目前中央新增了“农资综合补贴资金”，它不直接兑付给种粮农民，集中用于区域性公共基础设施建设。“水利补贴”可以按照田亩补给村组用水协会，资金应当用来支付水费、维修村组水利设施，剩余部分可以用来支付协会工作人员报酬。目前国家的“粮食直补”达到了150元左右，按照每亩20一30元支付“水利补贴”难度应该不大，这大约够农民支付水费；也可以在其它补贴不继续上涨的情况下，优先支付“水利补贴”。“水利补贴”不直接补给农户，而是直接补给村组用水协会，并让乡镇财政所“代管”，水费直接从用水协会帐户中扣除，支付给大中型水利设施单位。如果目前国家财政能力有限，可以稍微补贴一点，也可以允许用水协会向农户收取部分水费。
作者单位：陈柏峰，中南财经政法大学法学院
林辉煌，华中科技大学中国乡村治理研究中心
责任编辑：曹英