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按照市委党校第98期进修一班教学安排，我们社会建设问题研究课题组的6名同学，围绕天津市养老服务状况进行了调查研究。先后深入到市第一养老院、南开区养老中心、昔阳里社区、康泰养老院进行调研，与近百名养护人员进行了面对面沟通，与市民政局、南开区民政局、蓟县民政局部分领导和业务部门的同志进行了座谈交流，认真听取了他们的意见建议，对我市养老服务状况有了一定了解，并从四个方面起草了调研报告。
一、基本情况
天津市自1988年进入人口老龄化城市，近年来呈现出老年人口增长速度快、比例高、老龄化突出、空巢化显著的特点。市委、市政府高度重视我市养老服务事业的发展，从满足老年人实际养老需求出发，围绕建设以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，构建“973”养老服务格局，逐步形成了具有天津特色的养老服务体系。但是，人口老龄化的快速发展，使得养老服务需求呈现出“井喷”趋势，养老服务业发展形势尤为紧迫。
截至2014年底，我市60岁以上的户籍老年人口达215.42万人，占户籍人口总数的21.18%，人口老龄化程度位居全国第三位。其中，80岁以上高龄老人约30.66万人，占老年人口总数的14.23%；日常生活需要帮助或护理的老年人约有14.3万人，占老年人口总数的6.65%；空巢老人占有老年人家庭比例的40%，其中独居老年人约占三分之一；老年痴呆患者超过10万人。目前，全市共有养老床位60247张，其中：养老机构393所，床位53396张（含社区延伸服务床位2072张）；老年宜居社区1个，床位（只租不售）1010张；日间照料中心（站）1011个（中心606个、站405个），床位5841张。累计建成各类老年配餐服务中心（食堂）358个，中心城区的老年助餐服务基本实现全覆盖。
二、主要做法和成绩
为促进养老服务业健康发展，不断满足我市老年人的服务需求，先后出台一系列相关政策法规。
1.注重顶层设计，推动养老服务业持续健康发展。国务院35号文件下发后，我市将加快地方立法作为贯彻落实的首要环节，2014年12月23日，市十六届人大常委会第十五次会议审议通过了《天津市养老服务促进条例》，自2015年2月1日起施行。在地方立法的基础上，我市还制定了针对国务院35号文件的具体贯彻实施意见。市委、市政府下发《关于加快现代服务业发展的若干意见》（津党发[2014]8号），将养老服务业三年行动计划列入全市现代服务业发展的9个重点领域之一，对阶段发展目标、重点任务、保障措施作出明确要求，为贯彻落实国务院35号文件提供路线图。
2.注重政策引领，制定出台一套促进发展措施。多年来，市政府和有关部门先后研究制定了一系列政策。其中，市政府层面出台了4个文件，市民政局会同相关部门出台12个文件。2014年底，市民政局会同市财政局出台了《天津市民政局 天津市财政局关于调整养老机构补贴标准的通知》（津民发[2014]57号），大幅度提高了机构养老服务的补贴标准，市人力社保局会同市财政局出台了《关于鼓励家庭服务业发展的若干措施》（津人社局发[2014]24号），对包括养老服务在内的家庭服务业给予政策支持。
3.注重载体支撑，逐步建成一批基础服务设施。立足于保基本、广覆盖的原则，建强养老服务业发展的硬件载体平台。自2008年起，将养老服务设施建设任务纳入市委、市政府20项民心工程，以养老机构的建设为重点，坚持养老服务与社区平台相结合，纳入各级政府绩效考核任务，集中全市力量建设了养老服务日间照料中心、老年配餐服务中心、托老所等一大批基本养老服务设施。近几年，全市养老机构年均新增床位4780张，年增速达15%以上。
4.注重模式创新，探索推进改革试点工作。我市组织开展全国养老服务业综合改革试点，推进居家养老服务政府补贴城乡统筹试点，开展老年日间照料服务中心运营试点工作，进一步推广家庭责任医生服务模式，推进公办养老机构公建民营改革等一系列工作，取得了显著成效。
5.注重提升服务质量，规范行业管理。为规范我市养老服务标准，提升服务水平，我市将提升养老服务标准化、专业化水平作为加快养老服务业发展的重要保障，同时建立市和区（县）两级养老服务评估机制，制定出台天津市《养老机构设立许可办法》实施细则和《养老机构管理办法》实施细则，加快养老服务标准化体系建设，并先后发布《居家养老社区服务规范》（DB12/T 488-2013）、《居家养老入户服务规范》（DB12/T 489-2013）和《养老机构服务规范》（DB12/T 526-2014）。
三、养老服务业发展面临的困难
面临老年人口比例大、增速快以及“未富先老”“未备先老”的紧迫形势，我市养老服务业的发展主要面临5个方面的困难：
1.老旧社区养老设施补建难。近几年我市虽然不断加大加快对社区养老设施建设的力度和步伐，但与不断增长居家养老服务需求相比还有差距，尤其是老旧社区由于历史原因，未专门配备养老服务设施，并且受地域空间限制补建、插建难度很大，再加上社区居住老年人口多、养老服务设施少、已有设施功能不完善等问题，使得养老服务供需矛盾突出。
2.部分养老机构取证难。按照民政部《养老机构设立许可办法》，养老机构设立许可前应取得消防、卫生防疫等许可，但我市部分养老机构设施老旧，与消防部门的要求存在差距，不能通过消防验收，难以取得养老机构设立许可证。还有社区卫生医疗机构内设养老机构，必须将医疗机构部分房屋产权进行变更，但因房屋产权属于公有，卫生部门无法将房屋资产按照民政养老机构纳入，按现行政策对不属于规定范围内的养老机构不能发放设立许可证，同时也不能按政策给予资金补贴支持。目前要在医疗机构内设置养老病床，还需突破政策束缚，这十分不利于医养融合的发展。
3.社会力量用地难。国务院35号文件规定“各地要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求，可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应，并制定支持发展养老服务业的土地政策”。虽然民政部、国家发改委、国土资源部等部门在税费减免、土地划拨、建设规划等方面都出台了优惠政策。但是，还没有出台民办非营利性养老机构的养老用地配套政策和供地制度，无法按照公益设施用地纳入城市建设规划。社会力量取得养老服务业用地还存在相当大的困难。 4.服务队伍壮大难。由于工资待遇低、社会认可度低，造成养老服务从业人员特别是养老护理员招聘困难、结构不合理、技能水平不高、稳定性差。以我市为例，从事养老护理工作的人员以下岗再就业人员、失业人员和外来务工人员为主，全市近9000名养老护理员中，仅有不足300名拥有护理专业的大学文凭，专业人才非常匮乏。民办养老机构内设医疗机构的医护人员，因民办养老机构不能提供正式编制，造成医护人员离职多，流失快。
5.农村养老服务发展难。受城乡二元体制影响，农村老年人在养老保障、医疗保障等方面的待遇相对较低，并且由于农村养老服务发展起步较晚，养老服务设施和专业服务组织较少，难以满足农村老年人的养老服务需求。此外，随着新型城镇化建设的快速发展，农村老年人在适应城市生活、转变养老观念上还相对滞后，入住养老机构和享受社会化养老服务的主观意愿不强，在某种程度上也影响了养老服务业的发展。
四、对我市“十三五”期间加快发展养老服务业的几点建议
结合我市养老服务业发展实际，建议加快以下五方面工作。
1.转变政府职能，发挥社会力量在养老服务业中的主体作用。转变观念，真正树立养老服务靠社会、靠市场的新理念。除国家法律、行政法规和有关规定外，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，凡是市场机制能够自行调节的事项，政府都不再直接办、直接管。因此，政府应降低养老机构和组织设立的准入门槛，简化审批手续，按照公办民办一个待遇、内资外资一视同仁的原则，平等对待各类投资主体，营造统一开放、竞争有序的养老服务市场氛围，让市场在资源配置中起到决定性作用，推动社会力量成为发展养老服务业的主体。加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，满足老年人的多样化养老服务需求。大力发展养老评估和中介组织，引导公益慈善组织参与养老服务业发展，推动社会组织和公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。
2.加强政策创制，为社会力量参与养老服务业发展创造良好条件。按照国务院35号文件要求，加快政策创制，切实解决养老企业、机构及设施建设遇到的问题。制定出台养老设施建设规划，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。推动养老设施和新建小区同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要限期通过购置、置换、租赁等方式建立完善养老服务设施。
把养老服务设施建设纳入法治化轨道。民政部门参与项目评审和验收，对建设的养老用房进行统一管理和使用。制定出台养老项目用地供应专项政策，每年安排养老用地指标，对非营利性养老项目用地实行划拨供应，对营利性养老项目用地实行优化优惠供应。全面落实35号文件提出的养老机构用水、用电、用气、用热采用居民价格的规定。
3.推动医养融合养老新模式。要探索医疗机构与养老机构合作新模式，加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点。鼓励社区卫生服务中心利用多余床位开展养老服务。对新建的养老机构和社区医疗机构，要促其相互就近规划布局，进行一体化建设，实现相互配套、相互融合。加快出台医养结合的政策文件，支持医疗资源进家庭、进社区、进养老机构，支持医疗机构开展养老服务，探索出一条医养融合发展的新路子。
4.创新运行机制，促进养老服务产业发展壮大。针对公办养老机构活力不强、效率不高的问题，推动公办养老机构在确保国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平不降低的前提下大力推行公建民营模式，鼓励民间资本通过委托管理的方式运营公办养老机构。按照以事业促产业、以产业带事业的思路，加强规划引领，培育养老产业集群，加快发展社会化、专业化的养老服务公司，加快发展老年生活服务、医疗康复、娱乐教育、老年用品、休闲旅游等养老产业，大力开发老年保健、康复辅具等涉老产品。建立以信息化为纽带、以养老服务企业和组织为支撑的养老服务联合体，鼓励发展提供养老服务的中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，提高创新能力，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。引导养老机构积极开展连锁经营、合作经营、异地经营，推动“候鸟式养老”“旅游式养老”，提升养老机构的服务能力和辐射范围。推行养老床位综合责任保险，提升养老机构应对风险的能力。探索建立金融优惠政策，利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。探索建立民办非营利性养老机构的收益奖励机制。开展养老服务业发展综合改革试点，创造新经验，探索新路子。
5.加强人员培训培养，推动养老服务专业化。大力推行学历教育，鼓励高等院校、大专院校设立养老服务与管理分院或增设养老服务专业。依托大专院校建立养老服务与管理人才培训基地，积极开展在职培训，加快培养服务与管理人才。加强老年护理人员专业培训，改善养老护理员的工作条件，提高职工工资福利，对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构相同的执业资格、注册考核政策。借鉴浙江等地的做法，通过入职奖补、社会保险补贴、工资指导价、岗位津贴等多种形式，建立起有效管用的养老服务人才培养、使用、评价和激励机制，破解养老服务业用人难的问题。努力提高养老服务行业的工资福利待遇，提升养老服务行业的吸引力。
一、基本情况
天津市自1988年进入人口老龄化城市，近年来呈现出老年人口增长速度快、比例高、老龄化突出、空巢化显著的特点。市委、市政府高度重视我市养老服务事业的发展，从满足老年人实际养老需求出发，围绕建设以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，构建“973”养老服务格局，逐步形成了具有天津特色的养老服务体系。但是，人口老龄化的快速发展，使得养老服务需求呈现出“井喷”趋势，养老服务业发展形势尤为紧迫。
截至2014年底，我市60岁以上的户籍老年人口达215.42万人，占户籍人口总数的21.18%，人口老龄化程度位居全国第三位。其中，80岁以上高龄老人约30.66万人，占老年人口总数的14.23%；日常生活需要帮助或护理的老年人约有14.3万人，占老年人口总数的6.65%；空巢老人占有老年人家庭比例的40%，其中独居老年人约占三分之一；老年痴呆患者超过10万人。目前，全市共有养老床位60247张，其中：养老机构393所，床位53396张（含社区延伸服务床位2072张）；老年宜居社区1个，床位（只租不售）1010张；日间照料中心（站）1011个（中心606个、站405个），床位5841张。累计建成各类老年配餐服务中心（食堂）358个，中心城区的老年助餐服务基本实现全覆盖。
二、主要做法和成绩
为促进养老服务业健康发展，不断满足我市老年人的服务需求，先后出台一系列相关政策法规。
1.注重顶层设计，推动养老服务业持续健康发展。国务院35号文件下发后，我市将加快地方立法作为贯彻落实的首要环节，2014年12月23日，市十六届人大常委会第十五次会议审议通过了《天津市养老服务促进条例》，自2015年2月1日起施行。在地方立法的基础上，我市还制定了针对国务院35号文件的具体贯彻实施意见。市委、市政府下发《关于加快现代服务业发展的若干意见》（津党发[2014]8号），将养老服务业三年行动计划列入全市现代服务业发展的9个重点领域之一，对阶段发展目标、重点任务、保障措施作出明确要求，为贯彻落实国务院35号文件提供路线图。
2.注重政策引领，制定出台一套促进发展措施。多年来，市政府和有关部门先后研究制定了一系列政策。其中，市政府层面出台了4个文件，市民政局会同相关部门出台12个文件。2014年底，市民政局会同市财政局出台了《天津市民政局 天津市财政局关于调整养老机构补贴标准的通知》（津民发[2014]57号），大幅度提高了机构养老服务的补贴标准，市人力社保局会同市财政局出台了《关于鼓励家庭服务业发展的若干措施》（津人社局发[2014]24号），对包括养老服务在内的家庭服务业给予政策支持。
3.注重载体支撑，逐步建成一批基础服务设施。立足于保基本、广覆盖的原则，建强养老服务业发展的硬件载体平台。自2008年起，将养老服务设施建设任务纳入市委、市政府20项民心工程，以养老机构的建设为重点，坚持养老服务与社区平台相结合，纳入各级政府绩效考核任务，集中全市力量建设了养老服务日间照料中心、老年配餐服务中心、托老所等一大批基本养老服务设施。近几年，全市养老机构年均新增床位4780张，年增速达15%以上。
4.注重模式创新，探索推进改革试点工作。我市组织开展全国养老服务业综合改革试点，推进居家养老服务政府补贴城乡统筹试点，开展老年日间照料服务中心运营试点工作，进一步推广家庭责任医生服务模式，推进公办养老机构公建民营改革等一系列工作，取得了显著成效。
5.注重提升服务质量，规范行业管理。为规范我市养老服务标准，提升服务水平，我市将提升养老服务标准化、专业化水平作为加快养老服务业发展的重要保障，同时建立市和区（县）两级养老服务评估机制，制定出台天津市《养老机构设立许可办法》实施细则和《养老机构管理办法》实施细则，加快养老服务标准化体系建设，并先后发布《居家养老社区服务规范》（DB12/T 488-2013）、《居家养老入户服务规范》（DB12/T 489-2013）和《养老机构服务规范》（DB12/T 526-2014）。
三、养老服务业发展面临的困难
面临老年人口比例大、增速快以及“未富先老”“未备先老”的紧迫形势，我市养老服务业的发展主要面临5个方面的困难：
1.老旧社区养老设施补建难。近几年我市虽然不断加大加快对社区养老设施建设的力度和步伐，但与不断增长居家养老服务需求相比还有差距，尤其是老旧社区由于历史原因，未专门配备养老服务设施，并且受地域空间限制补建、插建难度很大，再加上社区居住老年人口多、养老服务设施少、已有设施功能不完善等问题，使得养老服务供需矛盾突出。
2.部分养老机构取证难。按照民政部《养老机构设立许可办法》，养老机构设立许可前应取得消防、卫生防疫等许可，但我市部分养老机构设施老旧，与消防部门的要求存在差距，不能通过消防验收，难以取得养老机构设立许可证。还有社区卫生医疗机构内设养老机构，必须将医疗机构部分房屋产权进行变更，但因房屋产权属于公有，卫生部门无法将房屋资产按照民政养老机构纳入，按现行政策对不属于规定范围内的养老机构不能发放设立许可证，同时也不能按政策给予资金补贴支持。目前要在医疗机构内设置养老病床，还需突破政策束缚，这十分不利于医养融合的发展。
3.社会力量用地难。国务院35号文件规定“各地要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求，可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应，并制定支持发展养老服务业的土地政策”。虽然民政部、国家发改委、国土资源部等部门在税费减免、土地划拨、建设规划等方面都出台了优惠政策。但是，还没有出台民办非营利性养老机构的养老用地配套政策和供地制度，无法按照公益设施用地纳入城市建设规划。社会力量取得养老服务业用地还存在相当大的困难。 4.服务队伍壮大难。由于工资待遇低、社会认可度低，造成养老服务从业人员特别是养老护理员招聘困难、结构不合理、技能水平不高、稳定性差。以我市为例，从事养老护理工作的人员以下岗再就业人员、失业人员和外来务工人员为主，全市近9000名养老护理员中，仅有不足300名拥有护理专业的大学文凭，专业人才非常匮乏。民办养老机构内设医疗机构的医护人员，因民办养老机构不能提供正式编制，造成医护人员离职多，流失快。
5.农村养老服务发展难。受城乡二元体制影响，农村老年人在养老保障、医疗保障等方面的待遇相对较低，并且由于农村养老服务发展起步较晚，养老服务设施和专业服务组织较少，难以满足农村老年人的养老服务需求。此外，随着新型城镇化建设的快速发展，农村老年人在适应城市生活、转变养老观念上还相对滞后，入住养老机构和享受社会化养老服务的主观意愿不强，在某种程度上也影响了养老服务业的发展。
四、对我市“十三五”期间加快发展养老服务业的几点建议
结合我市养老服务业发展实际，建议加快以下五方面工作。
1.转变政府职能，发挥社会力量在养老服务业中的主体作用。转变观念，真正树立养老服务靠社会、靠市场的新理念。除国家法律、行政法规和有关规定外，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，凡是市场机制能够自行调节的事项，政府都不再直接办、直接管。因此，政府应降低养老机构和组织设立的准入门槛，简化审批手续，按照公办民办一个待遇、内资外资一视同仁的原则，平等对待各类投资主体，营造统一开放、竞争有序的养老服务市场氛围，让市场在资源配置中起到决定性作用，推动社会力量成为发展养老服务业的主体。加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，满足老年人的多样化养老服务需求。大力发展养老评估和中介组织，引导公益慈善组织参与养老服务业发展，推动社会组织和公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。
2.加强政策创制，为社会力量参与养老服务业发展创造良好条件。按照国务院35号文件要求，加快政策创制，切实解决养老企业、机构及设施建设遇到的问题。制定出台养老设施建设规划，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。推动养老设施和新建小区同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要限期通过购置、置换、租赁等方式建立完善养老服务设施。
把养老服务设施建设纳入法治化轨道。民政部门参与项目评审和验收，对建设的养老用房进行统一管理和使用。制定出台养老项目用地供应专项政策，每年安排养老用地指标，对非营利性养老项目用地实行划拨供应，对营利性养老项目用地实行优化优惠供应。全面落实35号文件提出的养老机构用水、用电、用气、用热采用居民价格的规定。
3.推动医养融合养老新模式。要探索医疗机构与养老机构合作新模式，加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点。鼓励社区卫生服务中心利用多余床位开展养老服务。对新建的养老机构和社区医疗机构，要促其相互就近规划布局，进行一体化建设，实现相互配套、相互融合。加快出台医养结合的政策文件，支持医疗资源进家庭、进社区、进养老机构，支持医疗机构开展养老服务，探索出一条医养融合发展的新路子。
4.创新运行机制，促进养老服务产业发展壮大。针对公办养老机构活力不强、效率不高的问题，推动公办养老机构在确保国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平不降低的前提下大力推行公建民营模式，鼓励民间资本通过委托管理的方式运营公办养老机构。按照以事业促产业、以产业带事业的思路，加强规划引领，培育养老产业集群，加快发展社会化、专业化的养老服务公司，加快发展老年生活服务、医疗康复、娱乐教育、老年用品、休闲旅游等养老产业，大力开发老年保健、康复辅具等涉老产品。建立以信息化为纽带、以养老服务企业和组织为支撑的养老服务联合体，鼓励发展提供养老服务的中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，提高创新能力，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。引导养老机构积极开展连锁经营、合作经营、异地经营，推动“候鸟式养老”“旅游式养老”，提升养老机构的服务能力和辐射范围。推行养老床位综合责任保险，提升养老机构应对风险的能力。探索建立金融优惠政策，利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。探索建立民办非营利性养老机构的收益奖励机制。开展养老服务业发展综合改革试点，创造新经验，探索新路子。
5.加强人员培训培养，推动养老服务专业化。大力推行学历教育，鼓励高等院校、大专院校设立养老服务与管理分院或增设养老服务专业。依托大专院校建立养老服务与管理人才培训基地，积极开展在职培训，加快培养服务与管理人才。加强老年护理人员专业培训，改善养老护理员的工作条件，提高职工工资福利，对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构相同的执业资格、注册考核政策。借鉴浙江等地的做法，通过入职奖补、社会保险补贴、工资指导价、岗位津贴等多种形式，建立起有效管用的养老服务人才培养、使用、评价和激励机制，破解养老服务业用人难的问题。努力提高养老服务行业的工资福利待遇，提升养老服务行业的吸引力。