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【摘要】：《立法法》修改后，作为民族自治地方的自治州在享有自治立法权的同时也获得了一般地方立法权，在三级民族自治地方中，具体双重立法权（即同时享有自治立法权和一般地方立法权）的民族自治地方包括自治区和自治州两级。这一立法变化，对于民族自治地方来说，确切的说是对于自治州来说会产生何种影响，这些影响是否有利于民族自治地方自治权的行使？本文主要说明修改后的《立法法》赋予自治州一般地方立法权将会导致自治立法权与一般地方立法权的失衡，应当通过一定措施来实现二个立法权的平衡。
【关键词】：自治州；自治立法权；一般地方立法权；立法选择；合并
2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）修正案，《立法法》在制定15年后得以首次修改。此次修改的亮点包括税收法定、授权立法设限、赋予设区的市地方立法权等。修改后的《立法法》第72条详细规定了赋予设区的市地方立法权以及该项权力的立法范围、生效时间、报请批准的程序等，其中第五款规定了自治州的人大及其人大常委会也享有此项权力。《立法法》之所以赋予自治州以一般地方立法权，是因为根据《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）第4条的规定：“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权。”自治州享有设区的市一样的职权，为了法律体系的统一，赋予设区的市地方立法权的同时，也就必须赋予自治州以一般地方立法权。
一、自治州立法选择的影响因素分析
自治州所享有的自治立法权与一般地方立法权存在着诸多差异，这些差异一方面使得自治立法权与一般地方立法权相区别，另一方面，使得自治州在进行立法活动时面临立法选择问题。而这些差异也就将成为影响自治州立法选择的因素。
第一，立法权的行使主体
自治州自治立法权的行使主体仅限于自治州人大，自治立法权与一般地方立法权行使主体的最大不同就在于自治州人大常委会具有一般地方立法权，而不具有自治立法权。从立法权行使主体这一因素来看，自治州人大常委会所具有的一般地方立法权更容易被选择行使。
第二，立法范围的大小
《立法法》没有全面放开自治州一般地方立法权的可立法事项范围，通过予以明确规定的形式将自治州一般地方立法权的立法范围限定于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三方面。相比而言，自治州可进行自治立法的事项却是多方面的。既有根据法定自治权为依据的立法事项，如经济发展、财政税收管理、民族教育和文化、自然资源保护、社会治安管理、医疗卫生、宗教信仰等，还有根据特殊法律授权为依据的立法事项，如《婚姻法》授权民族自治地方的人大结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定变通规定[1]。
第三，批准程序
无论是自治州的自治法规还是一般地方性法规，都要经过上级批准机关（省级人大常委会）的批准，才能生效或施行。虽然法律规定生效的用词不同，但实质上二者并无差别，经过批准生效的法规才能施行，得以施行的法规一定是经过上级批准机关批准的。批准程序存在的合理性暂且不论，就其影响而言，却是重大的。一般地方立法规范因法律明确规定了批准条件和时间，而能较容易得以获批；自治法规批准条件和时间的不明确，影响了其批准生效时间。
从上述区别可知，《立法法》明确规定了上级批准机关批准自治州一般地方立法规范的条件和时间，批准条件的重点是其合法性、期限为4个月，上级批准机关就可以按照法律的规定和时间对自治州一般地方立法规范进行审查，并及时予以批准。可见，一般情况下，自治州一般地方立法规范在报批4个月内即可获批并予以公布施行。
可是我国宪法、法律却没有明确规定批准自治法规的条件和批准期限。从批准工作来看，有明确的批准条件和期限，能让批准机关及时有效地对相关法规进行审查、批准，报批的法规也能得到及时有效地发布、实施。自治法规的批准条件和时间的不明确性，无疑大大增加了自治州自治法规生效的时间成本，影响其有效、及时地实施。自治州在进行立法选择时，也将会选择行使出台法规更容易获批的一般地方立法权。
二、《立法法》修改对自治州立法的影响
通过以上分析，可以看出，自治州的一般地方立法权在行使主体、制定法规的批准程序和时间上比自治立法权具有明显的优势，而自治立法权的立法范围则比一般地方立法权更具广泛性。此种优势的存在，对自治州进行立法选择时的影响也是明显的。从立法难易程度上来说，选择行使一般地方立法权要比行使自治立法权容易，通过行使一般地方立法权所制定的法规也能得以早日生效、实施；从立法范围上来说，根据《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中关于民族自治地方[2]自治立法权与一般地方立法权的规定来考察，自治立法权要大于一般性地方立法权，主要的体现正是自治立法权立法范围的广泛性。虽然自治立法的立法范围更大，可是在二者共同的立法范围中或者对一般地方立法权可立法事项做扩大解释时[3]，自治立法权所享有的这种优势将不能影响立法机关选择行使更为容易出台法规的一般地方立法权。
自治州一般地方立法权在行使主体和批准程序中所享有的优势，会使得自治州在进行立法选择时，将更倾向于行使一般地方立法权，而规避或忽视自治立法权的行使。这将导致自治立法权与一般地方立法权的失衡，其结果就是自治州将与自治区一样，在自治立法方面逃避职责，用大量地方性法规替代自治法规，造成自治立法权得不到有效行使，最终将形同虚设。
如此说来，《立法法》修改后，自治州所获得的一般地方立法权对于已经存在的自治立法权来说不一定能产生积极的效果。为使自治州自治立法权得以有效行使，就应当通过一定的措施，平衡自治州自治立法权与一般地方立法权。
注释：
[1]《婚姻法》第50条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定变通规定。自治州、自治县制定的变通规定，报省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会批准后生效。自治区制定的变通规定，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。”
[2]因为具有双重立法权的民族地方只包括自治区和自治州，因而此处的民族自治地方仅指自治区和自治州，不包含有自治县。
[3]如上文所提到的“城乡建设与管理”这一立法事项可能涉及户籍、教育、计生、就业、社保等方方面面。
【关键词】：自治州；自治立法权；一般地方立法权；立法选择；合并
2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）修正案，《立法法》在制定15年后得以首次修改。此次修改的亮点包括税收法定、授权立法设限、赋予设区的市地方立法权等。修改后的《立法法》第72条详细规定了赋予设区的市地方立法权以及该项权力的立法范围、生效时间、报请批准的程序等，其中第五款规定了自治州的人大及其人大常委会也享有此项权力。《立法法》之所以赋予自治州以一般地方立法权，是因为根据《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）第4条的规定：“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权。”自治州享有设区的市一样的职权，为了法律体系的统一，赋予设区的市地方立法权的同时，也就必须赋予自治州以一般地方立法权。
一、自治州立法选择的影响因素分析
自治州所享有的自治立法权与一般地方立法权存在着诸多差异，这些差异一方面使得自治立法权与一般地方立法权相区别，另一方面，使得自治州在进行立法活动时面临立法选择问题。而这些差异也就将成为影响自治州立法选择的因素。
第一，立法权的行使主体
自治州自治立法权的行使主体仅限于自治州人大，自治立法权与一般地方立法权行使主体的最大不同就在于自治州人大常委会具有一般地方立法权，而不具有自治立法权。从立法权行使主体这一因素来看，自治州人大常委会所具有的一般地方立法权更容易被选择行使。
第二，立法范围的大小
《立法法》没有全面放开自治州一般地方立法权的可立法事项范围，通过予以明确规定的形式将自治州一般地方立法权的立法范围限定于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三方面。相比而言，自治州可进行自治立法的事项却是多方面的。既有根据法定自治权为依据的立法事项，如经济发展、财政税收管理、民族教育和文化、自然资源保护、社会治安管理、医疗卫生、宗教信仰等，还有根据特殊法律授权为依据的立法事项，如《婚姻法》授权民族自治地方的人大结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定变通规定[1]。
第三，批准程序
无论是自治州的自治法规还是一般地方性法规，都要经过上级批准机关（省级人大常委会）的批准，才能生效或施行。虽然法律规定生效的用词不同，但实质上二者并无差别，经过批准生效的法规才能施行，得以施行的法规一定是经过上级批准机关批准的。批准程序存在的合理性暂且不论，就其影响而言，却是重大的。一般地方立法规范因法律明确规定了批准条件和时间，而能较容易得以获批；自治法规批准条件和时间的不明确，影响了其批准生效时间。
从上述区别可知，《立法法》明确规定了上级批准机关批准自治州一般地方立法规范的条件和时间，批准条件的重点是其合法性、期限为4个月，上级批准机关就可以按照法律的规定和时间对自治州一般地方立法规范进行审查，并及时予以批准。可见，一般情况下，自治州一般地方立法规范在报批4个月内即可获批并予以公布施行。
可是我国宪法、法律却没有明确规定批准自治法规的条件和批准期限。从批准工作来看，有明确的批准条件和期限，能让批准机关及时有效地对相关法规进行审查、批准，报批的法规也能得到及时有效地发布、实施。自治法规的批准条件和时间的不明确性，无疑大大增加了自治州自治法规生效的时间成本，影响其有效、及时地实施。自治州在进行立法选择时，也将会选择行使出台法规更容易获批的一般地方立法权。
二、《立法法》修改对自治州立法的影响
通过以上分析，可以看出，自治州的一般地方立法权在行使主体、制定法规的批准程序和时间上比自治立法权具有明显的优势，而自治立法权的立法范围则比一般地方立法权更具广泛性。此种优势的存在，对自治州进行立法选择时的影响也是明显的。从立法难易程度上来说，选择行使一般地方立法权要比行使自治立法权容易，通过行使一般地方立法权所制定的法规也能得以早日生效、实施；从立法范围上来说，根据《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中关于民族自治地方[2]自治立法权与一般地方立法权的规定来考察，自治立法权要大于一般性地方立法权，主要的体现正是自治立法权立法范围的广泛性。虽然自治立法的立法范围更大，可是在二者共同的立法范围中或者对一般地方立法权可立法事项做扩大解释时[3]，自治立法权所享有的这种优势将不能影响立法机关选择行使更为容易出台法规的一般地方立法权。
自治州一般地方立法权在行使主体和批准程序中所享有的优势，会使得自治州在进行立法选择时，将更倾向于行使一般地方立法权，而规避或忽视自治立法权的行使。这将导致自治立法权与一般地方立法权的失衡，其结果就是自治州将与自治区一样，在自治立法方面逃避职责，用大量地方性法规替代自治法规，造成自治立法权得不到有效行使，最终将形同虚设。
如此说来，《立法法》修改后，自治州所获得的一般地方立法权对于已经存在的自治立法权来说不一定能产生积极的效果。为使自治州自治立法权得以有效行使，就应当通过一定的措施，平衡自治州自治立法权与一般地方立法权。
注释：
[1]《婚姻法》第50条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定变通规定。自治州、自治县制定的变通规定，报省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会批准后生效。自治区制定的变通规定，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。”
[2]因为具有双重立法权的民族地方只包括自治区和自治州，因而此处的民族自治地方仅指自治区和自治州，不包含有自治县。
[3]如上文所提到的“城乡建设与管理”这一立法事项可能涉及户籍、教育、计生、就业、社保等方方面面。