论文部分内容阅读
【摘 要】环境执法不力是当前污染排放居高不下的一个重要原因， 环境执法不力既有主观原因，也有客观原因。如何改变环境执法不力，应从树立科学的发展观和正确的政绩观， 落实环境目标责任制和责任追究制， 加速环境管理体制改革， 加强环境保护的刑事立法， 对环境执法人员实行连带责任。
【关键词】环境执法；原因；对策
一、环境执法不力的客观原因
环境执法不力的最突出的问题是地方政府没有完全执行中央政府的政策。这主要是由于中央政府和地方政府的效用函数不一致造成的。中央政府决策者关心的是环境的改善、污染的减少， 而作为各级地方政府代理人的行政官员关心的是行政职位的升迁。对于不利于自己升迁的信息， 尽量压制。当中央政府的宏观环境目标影响到地方经济利益时，具有相对经济独立地位的地方政府就会产生经济“对抗”的冲动， 采取相应的对策， 达到尽可能减少或避免自身地方利益的损失。另外中央与地方的行政分权表现为经济控制权与政治控制权的适度分离。地方政府掌握了越来越多的地方经济控制权，其利益主体地位在得到不断强化的同时， 也带来了较大的财政压力。当中央政府也将对污染企业的限制性权力和禁止性权力赋予了地方政府时， 地方政府需要在区域经济发展和环境保护之间进行权衡。由于地方政府与所辖企业在经济利益方面捆在了一起， 地方政府将不得不倾全力维护企业的发展， 而对企业的环境损害行为睁一只眼， 闭一只眼， 甚至出现地方政府与企业“合谋”。环境执法不力的第二个客观原因是现行的环境管理体制。我国现行的“统一领导、分级负责”的环境管理体制包括3 个方面： 一是在业务管理和协调方面。国家环保部依法负责组织和领导协调全国环境保护工作。县级以上地方各级人民政府环保机构， 负责组织领导和协调本行政区域内的环保工作， 受同级人民政府和上级政府环保机构的双重领导， 在业务上以上级政府环保机构的领导为主。二是在人事管理方面。县以上地方各级政府环保局正、副局长， 由同级地方党委和政府管理， 上级政府环保局协助管理。三是在经费管理方面。地方各级人民政府环保机构的行政经费由地方财政拨付，基本建设投资由地方政府安排。在这种环境管理体制下， 环保部对各地环保部门只有业务指导的关系。在环保局官员的提升、环保部门主管的任命、工作人员的办公场馆建设以及给予诸如汽车等额外补助方面， 地方政府都有决定权。在这样一个耐人寻味的怪圈中， 地方环保部门官员的任何治污行为， 变得毫无行政执法的主动性。同时， 地方政府也得益于当地产业发展获得的高额收益。越高的收益能够带来越多的地方收入。此外， 地方官员常常由于当地产业发展带来的收益而获得提升。基层很多环保局长说， 情愿得罪环保部的领导，也不愿意得罪他们的县长。因此目前的环境管理体制严重影响了经济与环境的协调发展。环境执法不力的第三个客观原因是违法成本低。我国环境保护法律法规存在两个主要问题， 一是排污税税率较低， 二是罚款金额较低。根据《排污费征收管理条例》， 水污染（各类） 的排污费费率为0.7 元/ 污染当量， 空气污染（各类） 为0.6元/ 污染当量， 工业固体废气物为5 元/ 吨～25 元/吨， 危险废弃物为1000 元/ 吨， 二氧化硫为0.17 元/ 千克。以二氧化硫为例， 中国的费率为0.63元，在美国， 二氧化硫的边际破坏程度非常之高， 估计为每吨400 美元～3 000 美元之间。如果假设边际破坏度（或者避免破坏的支付意愿）与收入成比例， 那么美国的边际破坏度除以美国的人均收入相对于中国的倍数就应该等于中国的边际破坏度。通过这样的计算， 可以得到中国的边际破坏度在每吨61 美元～470 美元之间。这一结果表明， 目前对于二氧化硫征收的污染税水平在通过其他方式研究所得到的范围之内， 但是更靠近这一范围中比较低的一端。当排污收费低的时候， 排污企业宁可选择交纳污染费也不愿意治理污染， 因为交纳排污费对他们来说在经济上更合适。按照现行的排污收费标准和罚则规定， 污染企业违法排污甚至可以节约成本， 取得效益。
二、环境执法不力的主观原因
环境执法不力的主观原因在于政府官员政治创租和抽租。政治创租就是政府官员利用行政干预的办法来增加企业的利润， 人为地创造租， 诱使企业向他们“进贡”， 以作为得到这种“租”的条件；抽租则是政府官员故意提出某项会使企业利益受损的政策作为威胁， 迫使企业割舍一部分既得利益与政府官员分享。这种政治创租和抽租实际上是政府官员主动设租以寻求参与既得利益分配的腐败行为。这种政治寻租行为的扩散， 会严重扭曲决策层的真实意图， 造成环境的恶化。
三、改善环境执法不力的措施
（一） 树立科学的发展观和正确的政绩观必须加大科学发展观的宣传力度， 实行全面发展、协调发展、可持续发展。改变过去重经济指标， 忽视环境效益的评价方法， 重点开展环境污染及环境保护效益计量方法和技术的研究工作， 力争纳入干部考核体系； 还要将公众环境质量评价、空气质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖增长率、环保投资增减率、群众性环境诉求事件发生数量等指标纳入到政府官员考核标准； 还要将当地政府对中央政府各项环保法规政策的落实情况也作为指标纳入政府官员考核标准。新发展观所确立的新政绩观， 要求对那些仅以单纯GDP 增长为业绩而不惜破坏资源环境的政府官员， 对那些只知道耗费财政和社会财富搞“形象政绩”、“窗口政绩”、“路边政绩”的政府官员， 不能提拔重用。
（二） 落实环境目标责任制和责任追究制我国在1989 年召开的第三次全国环境保护会议上就提出了环境目标责任制度， 但要使环境目标责任制度落实到实处， 必须实行责任追究制。环保部门要配合组织部门搞准搞实列入干部考核评价要点的环保指标。要切实贯彻《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》， 坚决查处一批国家行政机关工作人员环境违法违纪行为。建立健全环境保护行政监察制， 由环境保护行政主管部门协同监察机关，监察有关部门落实环境保护法律法规的情况， 对违法者和失职者， 由监察机关提出监察建议或作出监察决定予以处理。但目前的考核对象还不全面， 从考核制度设计来看， 考核主要针对市、县两级党政主要领导， 考核对象涉及的层次有限， 还集中在“块块”方面， 对党政一把手没有考核到。在全国第六次环境保护会议上温家宝总理指出， “十一、五”计划中的环保指标并没有完成， 主要原因就是一些地方重经济发展、轻环境保护， 甚至不惜以牺牲环境为代价换取经济增长。因此如果不实行责任追究， 环境目标责任制只不过是一句空话。责任追究制要产生作用， 取决于两个因素： 一是责任要明确， 另一个是责任追究的强度要大。但长期以来， 中国在这两个方面做得都不是很好。就责任明确来讲， 中国虽然早已实行责任追究制， 但对应追究什么责任、由谁来追究责任以及怎样追究责任等未作规定， 产生了长期以来各级政府和行政首长对环境保护负责而实际上谁也不负责的现象，从而使环境保护责任制流于形式。应建立环境保护一票否决制度， 凡是在任期内发生重大污造成人员伤亡、财产损失， 或任期内辖区环境质量大幅下降、群众对环境质量问题反映强烈的， 一律不能提拔。另外责任追究要落实到实处， 不能流于形式， 对造成重大环境污染和社会影响的， 一律实行主要领导就地免职， 不允许易地做官， 酌情移送司法机关追究法律责任。如果有的官员因为污染重大事故被免职或引咎辞职， 但过不了多长时间又换个部门任职或异地任职， 这样根本起不到追究的作用。
（三） 加速环境管理体制改革进行环境管理体制改革， 环境管理体制的改革， 一个看似简单易行的方法是使环境保护部门的资金来源以及个人升迁不再由地方政府决定， 但中央政府非常不愿意收回地方政府征收污染税的责任。原因在于中央政府负担不起巨大的成本， 包括人力成本、信息成本、治理成本等。既然中央已经向地方分权， 地方政府成为一个经济管理主体， 理所当然应当承担相应的成本， 因此中央不会收回地方政府征收污染税的责任， 环境管理体制改革只能另寻途径。可以考虑将国家环保机构和地方环保机构分设， 互不隶属。国家环保机构在业务上是独立的， 环保工作不受政府干预， 以排除各方面对环保工作的干扰。可以考虑全国环保系统垂直管理。
（四） 加强环境保护的刑事立法从激励角度讲， 制止环境违法只有加大惩罚力度。 通过适当选择惩罚力度，违法排污就可以得到有效遏制。应把环境污染和破坏问题在刑法中加以规定， 使之犯罪化刑罚化。具体可从以下几方面着手： （1） 适当引入“无过错责任”原则。由于环境犯罪的特殊性， 证明环境犯罪的主观罪过远较证明犯罪本身更困难。如果引“无过错责任”原则， 就可以对造成严重环境污染的行为给予一定的惩罚， 更重要的是对污染环境行为起到警戒作用； （2） 适当扩大环境犯罪的起诉权。应赋予国家环保机关就污染环境的犯罪案件有向检察机关移送起诉意见权。根据刑事诉讼法规定， 目前环保机关只能向公安机关、司法机关举报污染环境的犯罪行为， 不享有起诉意见权。应赋予公民对各种环境犯罪行为享有起诉权， 这有利于加强对环境犯罪的惩治。
（五） 对环境执法人员实行连带责任在信息严重不对称的情况下， 连带制度属于一种强而有力的激励方式， 可以较为有效地解决环境执法不力问题。张维迎将连带责任分为基于信息的连带责任、基于行为的连带责任和基于效用的连带责任。基于效用的连带是指家族连带， 在现代社会家族连带是不可行的， 但可以把基于信息的连带和基于行为的连带用于环境执法情况。基于信息的连带责任是指制度规定具有信息优势的人群同时必须对被监督对象的行为承担连带责任。
【关键词】环境执法；原因；对策
一、环境执法不力的客观原因
环境执法不力的最突出的问题是地方政府没有完全执行中央政府的政策。这主要是由于中央政府和地方政府的效用函数不一致造成的。中央政府决策者关心的是环境的改善、污染的减少， 而作为各级地方政府代理人的行政官员关心的是行政职位的升迁。对于不利于自己升迁的信息， 尽量压制。当中央政府的宏观环境目标影响到地方经济利益时，具有相对经济独立地位的地方政府就会产生经济“对抗”的冲动， 采取相应的对策， 达到尽可能减少或避免自身地方利益的损失。另外中央与地方的行政分权表现为经济控制权与政治控制权的适度分离。地方政府掌握了越来越多的地方经济控制权，其利益主体地位在得到不断强化的同时， 也带来了较大的财政压力。当中央政府也将对污染企业的限制性权力和禁止性权力赋予了地方政府时， 地方政府需要在区域经济发展和环境保护之间进行权衡。由于地方政府与所辖企业在经济利益方面捆在了一起， 地方政府将不得不倾全力维护企业的发展， 而对企业的环境损害行为睁一只眼， 闭一只眼， 甚至出现地方政府与企业“合谋”。环境执法不力的第二个客观原因是现行的环境管理体制。我国现行的“统一领导、分级负责”的环境管理体制包括3 个方面： 一是在业务管理和协调方面。国家环保部依法负责组织和领导协调全国环境保护工作。县级以上地方各级人民政府环保机构， 负责组织领导和协调本行政区域内的环保工作， 受同级人民政府和上级政府环保机构的双重领导， 在业务上以上级政府环保机构的领导为主。二是在人事管理方面。县以上地方各级政府环保局正、副局长， 由同级地方党委和政府管理， 上级政府环保局协助管理。三是在经费管理方面。地方各级人民政府环保机构的行政经费由地方财政拨付，基本建设投资由地方政府安排。在这种环境管理体制下， 环保部对各地环保部门只有业务指导的关系。在环保局官员的提升、环保部门主管的任命、工作人员的办公场馆建设以及给予诸如汽车等额外补助方面， 地方政府都有决定权。在这样一个耐人寻味的怪圈中， 地方环保部门官员的任何治污行为， 变得毫无行政执法的主动性。同时， 地方政府也得益于当地产业发展获得的高额收益。越高的收益能够带来越多的地方收入。此外， 地方官员常常由于当地产业发展带来的收益而获得提升。基层很多环保局长说， 情愿得罪环保部的领导，也不愿意得罪他们的县长。因此目前的环境管理体制严重影响了经济与环境的协调发展。环境执法不力的第三个客观原因是违法成本低。我国环境保护法律法规存在两个主要问题， 一是排污税税率较低， 二是罚款金额较低。根据《排污费征收管理条例》， 水污染（各类） 的排污费费率为0.7 元/ 污染当量， 空气污染（各类） 为0.6元/ 污染当量， 工业固体废气物为5 元/ 吨～25 元/吨， 危险废弃物为1000 元/ 吨， 二氧化硫为0.17 元/ 千克。以二氧化硫为例， 中国的费率为0.63元，在美国， 二氧化硫的边际破坏程度非常之高， 估计为每吨400 美元～3 000 美元之间。如果假设边际破坏度（或者避免破坏的支付意愿）与收入成比例， 那么美国的边际破坏度除以美国的人均收入相对于中国的倍数就应该等于中国的边际破坏度。通过这样的计算， 可以得到中国的边际破坏度在每吨61 美元～470 美元之间。这一结果表明， 目前对于二氧化硫征收的污染税水平在通过其他方式研究所得到的范围之内， 但是更靠近这一范围中比较低的一端。当排污收费低的时候， 排污企业宁可选择交纳污染费也不愿意治理污染， 因为交纳排污费对他们来说在经济上更合适。按照现行的排污收费标准和罚则规定， 污染企业违法排污甚至可以节约成本， 取得效益。
二、环境执法不力的主观原因
环境执法不力的主观原因在于政府官员政治创租和抽租。政治创租就是政府官员利用行政干预的办法来增加企业的利润， 人为地创造租， 诱使企业向他们“进贡”， 以作为得到这种“租”的条件；抽租则是政府官员故意提出某项会使企业利益受损的政策作为威胁， 迫使企业割舍一部分既得利益与政府官员分享。这种政治创租和抽租实际上是政府官员主动设租以寻求参与既得利益分配的腐败行为。这种政治寻租行为的扩散， 会严重扭曲决策层的真实意图， 造成环境的恶化。
三、改善环境执法不力的措施
（一） 树立科学的发展观和正确的政绩观必须加大科学发展观的宣传力度， 实行全面发展、协调发展、可持续发展。改变过去重经济指标， 忽视环境效益的评价方法， 重点开展环境污染及环境保护效益计量方法和技术的研究工作， 力争纳入干部考核体系； 还要将公众环境质量评价、空气质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖增长率、环保投资增减率、群众性环境诉求事件发生数量等指标纳入到政府官员考核标准； 还要将当地政府对中央政府各项环保法规政策的落实情况也作为指标纳入政府官员考核标准。新发展观所确立的新政绩观， 要求对那些仅以单纯GDP 增长为业绩而不惜破坏资源环境的政府官员， 对那些只知道耗费财政和社会财富搞“形象政绩”、“窗口政绩”、“路边政绩”的政府官员， 不能提拔重用。
（二） 落实环境目标责任制和责任追究制我国在1989 年召开的第三次全国环境保护会议上就提出了环境目标责任制度， 但要使环境目标责任制度落实到实处， 必须实行责任追究制。环保部门要配合组织部门搞准搞实列入干部考核评价要点的环保指标。要切实贯彻《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》， 坚决查处一批国家行政机关工作人员环境违法违纪行为。建立健全环境保护行政监察制， 由环境保护行政主管部门协同监察机关，监察有关部门落实环境保护法律法规的情况， 对违法者和失职者， 由监察机关提出监察建议或作出监察决定予以处理。但目前的考核对象还不全面， 从考核制度设计来看， 考核主要针对市、县两级党政主要领导， 考核对象涉及的层次有限， 还集中在“块块”方面， 对党政一把手没有考核到。在全国第六次环境保护会议上温家宝总理指出， “十一、五”计划中的环保指标并没有完成， 主要原因就是一些地方重经济发展、轻环境保护， 甚至不惜以牺牲环境为代价换取经济增长。因此如果不实行责任追究， 环境目标责任制只不过是一句空话。责任追究制要产生作用， 取决于两个因素： 一是责任要明确， 另一个是责任追究的强度要大。但长期以来， 中国在这两个方面做得都不是很好。就责任明确来讲， 中国虽然早已实行责任追究制， 但对应追究什么责任、由谁来追究责任以及怎样追究责任等未作规定， 产生了长期以来各级政府和行政首长对环境保护负责而实际上谁也不负责的现象，从而使环境保护责任制流于形式。应建立环境保护一票否决制度， 凡是在任期内发生重大污造成人员伤亡、财产损失， 或任期内辖区环境质量大幅下降、群众对环境质量问题反映强烈的， 一律不能提拔。另外责任追究要落实到实处， 不能流于形式， 对造成重大环境污染和社会影响的， 一律实行主要领导就地免职， 不允许易地做官， 酌情移送司法机关追究法律责任。如果有的官员因为污染重大事故被免职或引咎辞职， 但过不了多长时间又换个部门任职或异地任职， 这样根本起不到追究的作用。
（三） 加速环境管理体制改革进行环境管理体制改革， 环境管理体制的改革， 一个看似简单易行的方法是使环境保护部门的资金来源以及个人升迁不再由地方政府决定， 但中央政府非常不愿意收回地方政府征收污染税的责任。原因在于中央政府负担不起巨大的成本， 包括人力成本、信息成本、治理成本等。既然中央已经向地方分权， 地方政府成为一个经济管理主体， 理所当然应当承担相应的成本， 因此中央不会收回地方政府征收污染税的责任， 环境管理体制改革只能另寻途径。可以考虑将国家环保机构和地方环保机构分设， 互不隶属。国家环保机构在业务上是独立的， 环保工作不受政府干预， 以排除各方面对环保工作的干扰。可以考虑全国环保系统垂直管理。
（四） 加强环境保护的刑事立法从激励角度讲， 制止环境违法只有加大惩罚力度。 通过适当选择惩罚力度，违法排污就可以得到有效遏制。应把环境污染和破坏问题在刑法中加以规定， 使之犯罪化刑罚化。具体可从以下几方面着手： （1） 适当引入“无过错责任”原则。由于环境犯罪的特殊性， 证明环境犯罪的主观罪过远较证明犯罪本身更困难。如果引“无过错责任”原则， 就可以对造成严重环境污染的行为给予一定的惩罚， 更重要的是对污染环境行为起到警戒作用； （2） 适当扩大环境犯罪的起诉权。应赋予国家环保机关就污染环境的犯罪案件有向检察机关移送起诉意见权。根据刑事诉讼法规定， 目前环保机关只能向公安机关、司法机关举报污染环境的犯罪行为， 不享有起诉意见权。应赋予公民对各种环境犯罪行为享有起诉权， 这有利于加强对环境犯罪的惩治。
（五） 对环境执法人员实行连带责任在信息严重不对称的情况下， 连带制度属于一种强而有力的激励方式， 可以较为有效地解决环境执法不力问题。张维迎将连带责任分为基于信息的连带责任、基于行为的连带责任和基于效用的连带责任。基于效用的连带是指家族连带， 在现代社会家族连带是不可行的， 但可以把基于信息的连带和基于行为的连带用于环境执法情况。基于信息的连带责任是指制度规定具有信息优势的人群同时必须对被监督对象的行为承担连带责任。