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[摘要] 现代教育发展与现代教育法制理念和法制实践的进步是密不可分的。现行的法律法规对我国高校法律地位的界定已难以适应高校发展的需要，本文欲在分析我国公立高等学校法律地位现状及其弊端的基础上提出对公立高校法律地位的初步设想。
[关键词] 公立高校法律地位；现状；弊端；公务法人
1 我国高等学校的法律地位
《中华人民共和国高等教育法》第30条明确规定：“高等学校白批准设立之日起取得法人资格。”此处的高等学校仅指公立高等学校，即由政府出资举办并维持的高校。高等学校校长为高等学校的法定代表人。高校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。同时，《中国人民共和国教育法》第31条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准或登记之日起取得法人资格。”以上规定可以看出，我国高等学校被定位为“法人”。这里所讲的“法人”出自《中国人民共和国民法通则》，其中法人被划分为企业法人、机关、事业法人和社团法人。其划分标准主要是是否营利，凡是以营利为目的设立的组织为企业法人，而不以营利为目的的组织为机关、事业单位和社会团体法人。根据1998年国务院公布的《事业单位登记管理暂行条例》，“事业单位是指国家为社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、为生等活动的社会服务组织。”所以，由此可以得出结论，高校是事业单位法人，是民事主体。
2 现有我国高等学校法律地位界定的缺陷
2１1 民事主体身份的缺陷：不利于学生受教育权的有效保护。从上述我国目前的法律规定来看，公立高等学校被定位为事业单位法人，仅具有民事主体身份。民事诉讼法调整平等主体之间的权利义务关系，因此法院并不能审查学校的处理程序，不具有撤销、变更学校对学生处理决定的权利，那么当然难以解决退学处理问题，学生的权利也就得不到全面的保障。其次，就举证责任而言，民事诉讼所采取的是“谁主张、谁举证”的举证规则，那么学生需承担举证责任，而高校对学生的处理依据往往在校方手中，学生举证难度很大，导致要承担败诉的风险。最后，学校侵犯学生的受教育权，所产生的法律责任，从性质上讲是公法性质的，应该给予行政救济，民事诉讼的方式显然不合适。
2１2 事业单位法人定位的缺陷：不具有独立的法律人格。高等学校作为事业单位法人就应该有独立的法律人格，而独立的法律人格是由独立财产和独立意志两个要素组成的。而我国高等学校的独立性受到一定的监督和限制。首先，高校内部领导管理体制。普通高校实行党委领导下的校长负责制，校长、副校长按照国家有关规定任免。也就是说，公立高等学校决策机构和主要行政负责人的产生必须受一定程度的行政干预。其次，高校的财产处分权并不能独立实行。《中华人民共和国高等教育法》第三十八条规定：“高等学校不得将用于教学和科研活动的财产挪作他用。”另外，根据我国《担保法》规定，以公共利益为目的的学校不得为他人利益作保证人，也不得为自身或者他人利益将教育设施作为债权的担保而抵押。综上所述，我国高等学校并不具备完全独立的法律人格，那么显然将高等学校定位为事业单位法人是不合适的。
2１3 民事法律关系定位的缺陷：不能准确表达实践中高校与学生间的隶属关系。如果把学校看做是一般民事主体的事业单位，那么就无法解释学校为什么对学生享有特殊的管理权限。根据《教育法》的规定，高等学校享有的权利主要有：①按照学校章程自主管理；②组织实施教学活动；③招收学生或者其他受教育者；④对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；⑤向受教育者办法相应的学业证书等等。不难看出以上权利属于具有明显单方性质的行政权利，学生从被高校招收开始直至毕业，以上与学生受教育权密切相关的几项重要权利都是由高校单方决定的，学生并没有选择权，也就是说在这一过程中学生与高等学校明显不是平等的民事法律关系，而是具有隶属性质的行政法律关系，具有很强的公权力性质。所以仅有民事法律关系的定位并不能真实、全面、有效地反应公立高校应由的法律地位。
3 对我国公立高校法律地位的初步设想
赋予公立高校公务法人的地位，是当今大陆法系国家的普遍做法和趋势。我国的事业单位与大陆法系国家的公务法人在功能方面不乏类似之处，都是主要提供专门的公益服务，具有特定的行政上的目的。马怀德教授曾提出将学校等事业单位定位于公务法人，并区分公务法人与其利用者之间的不同种类的法律关系，是在现有行政体制救济制度下，更新行政主体学说，改革现行管理和监督体制，提供全面司法保护的一次有益探索。
公务法人是法国行政法中行政主体的类型之一，在法律性质上，公务法人是指“某一种行政职能的执行，因为要求一定的独立性，法律把它从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来，成立一个专门的行政机关行使这种公务，并负担由此而产生的权利、义务和责任。这个专门机关因此具有独立的法律人格，是一个以实施公务为目的而成立的公法人，法国法律称这类具有独立人格的公务机关为公共设施或公共机构”。公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系，既包括私法关系即普通的民事法律关系，也包括公法关系即行政法律关系。公务法人以民事主体身份出现时，其与利用者之间形成普通的民事法律关系；公务法人以公务实施者身份出现时，其与利用者之间形成行政法律关系。根据公务法人与其利用者之间不同的法律关系界定而采取不同的法律救济方式就意味着当学生与高校的纠纷与公共服务利益有关时就采取行政诉讼方式予以救济，而当高校与学生抑或其它组织的纠纷仅限于民事争议，则可采取民事诉讼的途径来救济。
本文亦认为，国外高校的成功之处值得我们借鉴，公务法人的界定既满足了国家实施高等教育公务的需要，又是公共性质的体现，从而保证了高校的公益性，同时又使得高校与行政机关相分离，免受行政官僚风气与僵化程序的制约，适合高校的组织特性，有利于高校适应改革大潮的需要，提高了高校办事效率的同时也有利于学生受教育权的全面保护和有效的保障。因此，我国公立高等学校法律地位问题可供选择的一种方案就是从公务法人的角度予以界定。
[关键词] 公立高校法律地位；现状；弊端；公务法人
1 我国高等学校的法律地位
《中华人民共和国高等教育法》第30条明确规定：“高等学校白批准设立之日起取得法人资格。”此处的高等学校仅指公立高等学校，即由政府出资举办并维持的高校。高等学校校长为高等学校的法定代表人。高校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。同时，《中国人民共和国教育法》第31条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准或登记之日起取得法人资格。”以上规定可以看出，我国高等学校被定位为“法人”。这里所讲的“法人”出自《中国人民共和国民法通则》，其中法人被划分为企业法人、机关、事业法人和社团法人。其划分标准主要是是否营利，凡是以营利为目的设立的组织为企业法人，而不以营利为目的的组织为机关、事业单位和社会团体法人。根据1998年国务院公布的《事业单位登记管理暂行条例》，“事业单位是指国家为社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、为生等活动的社会服务组织。”所以，由此可以得出结论，高校是事业单位法人，是民事主体。
2 现有我国高等学校法律地位界定的缺陷
2１1 民事主体身份的缺陷：不利于学生受教育权的有效保护。从上述我国目前的法律规定来看，公立高等学校被定位为事业单位法人，仅具有民事主体身份。民事诉讼法调整平等主体之间的权利义务关系，因此法院并不能审查学校的处理程序，不具有撤销、变更学校对学生处理决定的权利，那么当然难以解决退学处理问题，学生的权利也就得不到全面的保障。其次，就举证责任而言，民事诉讼所采取的是“谁主张、谁举证”的举证规则，那么学生需承担举证责任，而高校对学生的处理依据往往在校方手中，学生举证难度很大，导致要承担败诉的风险。最后，学校侵犯学生的受教育权，所产生的法律责任，从性质上讲是公法性质的，应该给予行政救济，民事诉讼的方式显然不合适。
2１2 事业单位法人定位的缺陷：不具有独立的法律人格。高等学校作为事业单位法人就应该有独立的法律人格，而独立的法律人格是由独立财产和独立意志两个要素组成的。而我国高等学校的独立性受到一定的监督和限制。首先，高校内部领导管理体制。普通高校实行党委领导下的校长负责制，校长、副校长按照国家有关规定任免。也就是说，公立高等学校决策机构和主要行政负责人的产生必须受一定程度的行政干预。其次，高校的财产处分权并不能独立实行。《中华人民共和国高等教育法》第三十八条规定：“高等学校不得将用于教学和科研活动的财产挪作他用。”另外，根据我国《担保法》规定，以公共利益为目的的学校不得为他人利益作保证人，也不得为自身或者他人利益将教育设施作为债权的担保而抵押。综上所述，我国高等学校并不具备完全独立的法律人格，那么显然将高等学校定位为事业单位法人是不合适的。
2１3 民事法律关系定位的缺陷：不能准确表达实践中高校与学生间的隶属关系。如果把学校看做是一般民事主体的事业单位，那么就无法解释学校为什么对学生享有特殊的管理权限。根据《教育法》的规定，高等学校享有的权利主要有：①按照学校章程自主管理；②组织实施教学活动；③招收学生或者其他受教育者；④对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；⑤向受教育者办法相应的学业证书等等。不难看出以上权利属于具有明显单方性质的行政权利，学生从被高校招收开始直至毕业，以上与学生受教育权密切相关的几项重要权利都是由高校单方决定的，学生并没有选择权，也就是说在这一过程中学生与高等学校明显不是平等的民事法律关系，而是具有隶属性质的行政法律关系，具有很强的公权力性质。所以仅有民事法律关系的定位并不能真实、全面、有效地反应公立高校应由的法律地位。
3 对我国公立高校法律地位的初步设想
赋予公立高校公务法人的地位，是当今大陆法系国家的普遍做法和趋势。我国的事业单位与大陆法系国家的公务法人在功能方面不乏类似之处，都是主要提供专门的公益服务，具有特定的行政上的目的。马怀德教授曾提出将学校等事业单位定位于公务法人，并区分公务法人与其利用者之间的不同种类的法律关系，是在现有行政体制救济制度下，更新行政主体学说，改革现行管理和监督体制，提供全面司法保护的一次有益探索。
公务法人是法国行政法中行政主体的类型之一，在法律性质上，公务法人是指“某一种行政职能的执行，因为要求一定的独立性，法律把它从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来，成立一个专门的行政机关行使这种公务，并负担由此而产生的权利、义务和责任。这个专门机关因此具有独立的法律人格，是一个以实施公务为目的而成立的公法人，法国法律称这类具有独立人格的公务机关为公共设施或公共机构”。公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系，既包括私法关系即普通的民事法律关系，也包括公法关系即行政法律关系。公务法人以民事主体身份出现时，其与利用者之间形成普通的民事法律关系；公务法人以公务实施者身份出现时，其与利用者之间形成行政法律关系。根据公务法人与其利用者之间不同的法律关系界定而采取不同的法律救济方式就意味着当学生与高校的纠纷与公共服务利益有关时就采取行政诉讼方式予以救济，而当高校与学生抑或其它组织的纠纷仅限于民事争议，则可采取民事诉讼的途径来救济。
本文亦认为，国外高校的成功之处值得我们借鉴，公务法人的界定既满足了国家实施高等教育公务的需要，又是公共性质的体现，从而保证了高校的公益性，同时又使得高校与行政机关相分离，免受行政官僚风气与僵化程序的制约，适合高校的组织特性，有利于高校适应改革大潮的需要，提高了高校办事效率的同时也有利于学生受教育权的全面保护和有效的保障。因此，我国公立高等学校法律地位问题可供选择的一种方案就是从公务法人的角度予以界定。