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加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，推进城乡经济社会发展一体化是党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中作出的重大决策，也是《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中提出的具体要求。因此，积极探索城乡一体化发展的路径和对策，意义重大。
一、城乡一体化发展面临的问题
(一)社会保障制度现状制约城乡一体化发展
一是城乡差别的社会保障制度导致城乡居民的严重不平等，农民没有被看做是享有一定权利的劳动者，而仅仅是劳动力资源。二是现有的社会保障制度不能适应城乡一体化和农村人口城市化要求，阻碍了城乡一体化和城市化进程。三是违背了城乡一体化所要求的体制一体化。现存社会保障制度把农民排斥在外，不仅不利于推进城乡一体化，而且也不利于农村的稳定和持续发展，不利于推进农村的规模经营和农业现代化。
(二)环境保护问题突出
目前，农民的饮水工程、河流污染治理、农业垃圾集中收集处理、农村的生活污水处理等问题亟待解决。在困难地区，既要发展经济，又要防止把城市的污染转嫁到农村，当地政府的环境保护压力较大。同时，随着城乡一体化的不断发展，不少城市的城郊结合部成了“三不管”的“城中村”，污染严重，环境恶化。
(三)区域经济协调与资源保护力度不够
一是条块分割整体协调力度不够。由于受区域的影响各县域或城镇在产业结构上存在雷同，工业布局和基础设施建设上存在分散重复等问题。二是生产要素的区域可流动性较差。由于受现行的管理体制、利益分配和地方保护等因素的制约，生产要素的跨行政边界的流动性较差。三是资源与生态保护问题。一些城市环境保护和生态建设相对滞后于经济社会的发展。
(四)现有城镇化水平低
一些地区城镇发展滞后于产业结构和就业结构的变化，阻碍了城乡一体化良性互动共同发展目标的实现。城镇的发展水平主要影响生产要素的有效集中和合理配置，进而影响工业化进程和工业经济效益的提高。城镇化进程滞后，不仅限制了以其为载体的第三产业的发展，弱化了城市功能，而且削弱了对农村劳动力就业的吸纳能力。
(五)农业产业结构落后
农村产业结构调整是影响小城镇发展的关键。乡镇企业作为小城镇建设的主要内容和发展任务，与小城镇建设速度和水平以及小城镇的扩张能力有极其密切的关系。一些地区农村产业结构和农村生产结构调整速度较慢。在经济上形成差距，表现为乡镇企业发展的差距和农业产业内部结构的低层次。
(六)产业技术层次不高
由于一些欠发达地区产业结构仍然是以传统产业为主，在农业总产值中，仍以农林牧副渔为主，现代农业所需的龙头企业、市场体系、社会化服务体系尚发育不全，在引进新品种、特色产品和新技术方面步伐缓慢。同时，科技创新能力不足，导致农业产业技术层次较低，产品的附加值低、竞争能力弱，经济发展缺乏新的增长点。
(七)城乡二元结构格局尚未根本改变
一是政策制度缺陷阻碍了城乡一体化发展。农村基本的土地资产还不能进入市场；乡镇企业资产也没有进入市场的条件；农民不能携带股份化的土地和资产等要素离村进城。另外，就业制度缺陷使城乡就业市场处于半封闭状态；户籍制度缺陷，不利于农村剩余劳动力的转化；社会保障制度缺陷不利于农村劳动力的转化。二是土地经营制度缺陷不利于农业的产业化。承包土地的易变性及短期性，使得农民不能形成有效的投入和积累机制，农业生产率低；过于细碎的土地分割缺乏规模效益，不利于农业产业化和现代化。三是价格机制阻碍了农村的资本积累。两个“剪刀差”仍然存在。
二、城乡一体化发展的路径选择
(一)建立城乡一体化的社会保障制度
1、城乡人口均应纳入社会保障制度内
建立面向所有非农产业就业人员的失业保险和医疗保险制度。
2、为进城农民提供最低生活保障
对于已经在城镇落户并且已经一次性将承包土地使用权出让的居民，应将其纳入享受最低生活保障的范畴。对那些仍然保留承包地使用权，只是将其有限让渡(如租赁、入股等)的新市民，由于其还能够凭借土地使用权得到诸如租金、分红等形式的收入维持生计，可以暂不纳入享受最低生活保障的范围。
3、将失地农民纳入城镇社会保障体系
在城市化进程中，可以考虑利用失地农民的土地补偿费和安置费为农民举办社会保险，将其纳入城镇社会保障体系。除向征地村集体和农民个人支付土地补偿费和安置费外，还要核定农转非人员，将有关社保费用拨到社保部门设立的“安置费”专户，由社保部门与被征地农民签订安置协议，对符合缴纳社会保险统筹费条件的被征地农民，设立社会保险个人账户，达到退休年龄的，按月发放养老金。
(二)优化城乡劳动力就业结构
优化城乡劳动力就业结构，最主要的是促进城乡劳动力跨地区、跨产业、跨所有制的合理流动。一是农村剩余劳动力向城镇转移。尤其是小城镇成为农村劳动力最大的吸纳器。二是农村剩余劳动力向非农产业转移，为农业规模经营创造条件。三是促进城乡之间、发达地区和欠发达地区之间劳动力的流动，既要允许农民进城，也要鼓励城市有技术特长的劳动力向农村流动；既要鼓励贫困山区农民迁移下山，也要鼓励发达地区的优秀人才到欠发达地区种田和从事二、三产业。
(三)协调城乡利益关系
合理、公平的城乡利益关系是城乡一体化健康发展的核心。我国工业发展应当从过分依靠农业提供积累的阶段向摆脱农业支撑、完全依靠自身积累阶段过渡。当前，必须从根本上转换国家干预农产品市场的目的和方式，把现在以压低工业品成本，保护消费者利益为目的的干预，转到以保护农业发展，维护生产者利益为目的的干预上来。
(四)深化制度改革
1、深化土地制度改革
首先，要进一步稳定农村土地承包制度，切实保障农民对承包土地的经营自主权利，允许农民依法采取转包、出租、转让、互换等多种形式将承包地流转。其次，建立完善的土地流转机制，发挥市场配置农村土地资源的基础性作用。要确保农户的土地流转主体地位，坚持多样化的土地流转形式。第三，以市场为导向，加快改革土地征用制度。取消以政府定价划拨为特征的土地征用制度，建立按市场价格收购的土地购买制度。明确界定政府土地征用权和征用范围，将土地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内。完善土地征用程序和补偿机制，提高补 偿标准，妥善解决被征占土地的农民就业、生活和社会保障等问题。
2、深化城乡户籍制度改革
从我国的实际出发，建立全国统一的身份证管理为主的一元户籍制度。首先，要允许农民进入小城镇和中小城市落户，允许地方户口在农村城镇之间迁移，同时也要允许农民工通过劳动部门和劳务市场进入大城市工作，逐步降低人口迁移的门槛，实现人口的自由流动。其次，户籍与社会待遇脱钩，消除户籍所引起的社会公平问题。
3、深化城乡流通体制改革
要以建设统一、开放、竞争、有序的流通体系为目标，统筹城乡流通产业发展、推动流通领域结构调整和增长方式转变，加快促进流通领域产业结构、市场结构、消费结构、商品结构和所有制结构的调整。深化农村流通体制改革，培育适应社会主义新农村建设要求的市场主体，形成城乡之间消费品、农业生产资料和农产品双向流通、高效顺畅的流通网络。要建立和完善农产品保护价制度和风险基金制度，进一步完善国家农产品储备和调控体系。深化生产资料流通体制改革，培育跨区域的品牌化生产资料交易市场。深化流通行政管理体制改革，加强商业主管部门的社会管理、公共服务及宏观调控等方面的能力建设。构建适应市场经济客观要求的商品自由流动、市场公平竞争、企业依法经营、政府科学管理的现代流通体制。
(五)加强城乡科技、文化和教育事业
科学技术扩散和传播能优化城市和乡村的产业结构，较好地解决城乡发展过程中的社会和环境问题。教育可以培养城乡经济发展所需要的人才，提高人力资源的质量，为城乡经济的协调发展提供持续的动力。
(六)完善生态建设与可持续发展政策措施
在促进城乡一体化进程中，应重点加强各中心城市地域及其周边农村地域的生态环境保护工作，以使城乡社会经济系统达到健康、快速、可持续发展的目标。要进一步巩固加强农业的基础地位，坚持发展与生态环境相协调的效益农业、生态农业。在资源的可持续利用和良好的生态环境基础上，注意保护现有自然生态系统。环境保护与资源开发相结合，保持地区生态系统的完整性，切实形成城乡地域可持续发展的城乡一体化战略新格局。发展林业和改善城乡生态环境，逐步使资源、环境与经济、社会的发展相互协调。加强可持续发展能力建设，规范社会、经济可持续发展行为的政策体系、法规体系、战略目标体系，建立自然环境、生态综合动态监测和管理系统、社会经济发展计划统计系统、信息支撑系统；加强法制教育，提高全社会可持续发展意识和实施能力建设。
(七)保障农民根本利益，解决农民发展出路
1、加强就业保障
在重点做好被征地农民、农村剩余劳动力培训的同时，大力推进农村劳动力的战略性培训，加强对务工农民、专业大户、年轻农民和后备劳动力的培训。加强对农村劳动力培训转移工程的管理，保证培训质量和效果。加强就业服务，改善就业环境，加快农村劳动力向二三产业转移。
2、完善城乡居民合作医疗保险制度
进一步提高农村居民合作医疗参保率，全面开展普及型合作医疗保险工作，并积极组织城镇居民、非本地户籍的中、小学生和农村企业职工等流动人口参加合作医疗保险。
3、积极推进农村社会养老保险工作
要研究制定实施生育保险和农村社会养老保险的政策意见，逐步增加政府对农村社会养老保险工作的投入，提高农村社会养老保障水平。
4、完善城乡新型社会救助体系
健全城乡居民最低生活保障制度；建立覆盖城乡的社会专项救助制度，以及城乡一体化的重大疾病救助制度和农村大病医疗救助基金。
5、要注重提高农村公共服务水平
全面提高城乡教育的整体水平，加快发展学前教育，推进义务教育均衡发展，不断改善农村中小学办学条件。进一步优化高中阶段教育，使城乡学生享有平等的升学机会。同时全面加强基层卫生工作，尽早实现乡镇社区卫生服务全覆盖。
一、城乡一体化发展面临的问题
(一)社会保障制度现状制约城乡一体化发展
一是城乡差别的社会保障制度导致城乡居民的严重不平等，农民没有被看做是享有一定权利的劳动者，而仅仅是劳动力资源。二是现有的社会保障制度不能适应城乡一体化和农村人口城市化要求，阻碍了城乡一体化和城市化进程。三是违背了城乡一体化所要求的体制一体化。现存社会保障制度把农民排斥在外，不仅不利于推进城乡一体化，而且也不利于农村的稳定和持续发展，不利于推进农村的规模经营和农业现代化。
(二)环境保护问题突出
目前，农民的饮水工程、河流污染治理、农业垃圾集中收集处理、农村的生活污水处理等问题亟待解决。在困难地区，既要发展经济，又要防止把城市的污染转嫁到农村，当地政府的环境保护压力较大。同时，随着城乡一体化的不断发展，不少城市的城郊结合部成了“三不管”的“城中村”，污染严重，环境恶化。
(三)区域经济协调与资源保护力度不够
一是条块分割整体协调力度不够。由于受区域的影响各县域或城镇在产业结构上存在雷同，工业布局和基础设施建设上存在分散重复等问题。二是生产要素的区域可流动性较差。由于受现行的管理体制、利益分配和地方保护等因素的制约，生产要素的跨行政边界的流动性较差。三是资源与生态保护问题。一些城市环境保护和生态建设相对滞后于经济社会的发展。
(四)现有城镇化水平低
一些地区城镇发展滞后于产业结构和就业结构的变化，阻碍了城乡一体化良性互动共同发展目标的实现。城镇的发展水平主要影响生产要素的有效集中和合理配置，进而影响工业化进程和工业经济效益的提高。城镇化进程滞后，不仅限制了以其为载体的第三产业的发展，弱化了城市功能，而且削弱了对农村劳动力就业的吸纳能力。
(五)农业产业结构落后
农村产业结构调整是影响小城镇发展的关键。乡镇企业作为小城镇建设的主要内容和发展任务，与小城镇建设速度和水平以及小城镇的扩张能力有极其密切的关系。一些地区农村产业结构和农村生产结构调整速度较慢。在经济上形成差距，表现为乡镇企业发展的差距和农业产业内部结构的低层次。
(六)产业技术层次不高
由于一些欠发达地区产业结构仍然是以传统产业为主，在农业总产值中，仍以农林牧副渔为主，现代农业所需的龙头企业、市场体系、社会化服务体系尚发育不全，在引进新品种、特色产品和新技术方面步伐缓慢。同时，科技创新能力不足，导致农业产业技术层次较低，产品的附加值低、竞争能力弱，经济发展缺乏新的增长点。
(七)城乡二元结构格局尚未根本改变
一是政策制度缺陷阻碍了城乡一体化发展。农村基本的土地资产还不能进入市场；乡镇企业资产也没有进入市场的条件；农民不能携带股份化的土地和资产等要素离村进城。另外，就业制度缺陷使城乡就业市场处于半封闭状态；户籍制度缺陷，不利于农村剩余劳动力的转化；社会保障制度缺陷不利于农村劳动力的转化。二是土地经营制度缺陷不利于农业的产业化。承包土地的易变性及短期性，使得农民不能形成有效的投入和积累机制，农业生产率低；过于细碎的土地分割缺乏规模效益，不利于农业产业化和现代化。三是价格机制阻碍了农村的资本积累。两个“剪刀差”仍然存在。
二、城乡一体化发展的路径选择
(一)建立城乡一体化的社会保障制度
1、城乡人口均应纳入社会保障制度内
建立面向所有非农产业就业人员的失业保险和医疗保险制度。
2、为进城农民提供最低生活保障
对于已经在城镇落户并且已经一次性将承包土地使用权出让的居民，应将其纳入享受最低生活保障的范畴。对那些仍然保留承包地使用权，只是将其有限让渡(如租赁、入股等)的新市民，由于其还能够凭借土地使用权得到诸如租金、分红等形式的收入维持生计，可以暂不纳入享受最低生活保障的范围。
3、将失地农民纳入城镇社会保障体系
在城市化进程中，可以考虑利用失地农民的土地补偿费和安置费为农民举办社会保险，将其纳入城镇社会保障体系。除向征地村集体和农民个人支付土地补偿费和安置费外，还要核定农转非人员，将有关社保费用拨到社保部门设立的“安置费”专户，由社保部门与被征地农民签订安置协议，对符合缴纳社会保险统筹费条件的被征地农民，设立社会保险个人账户，达到退休年龄的，按月发放养老金。
(二)优化城乡劳动力就业结构
优化城乡劳动力就业结构，最主要的是促进城乡劳动力跨地区、跨产业、跨所有制的合理流动。一是农村剩余劳动力向城镇转移。尤其是小城镇成为农村劳动力最大的吸纳器。二是农村剩余劳动力向非农产业转移，为农业规模经营创造条件。三是促进城乡之间、发达地区和欠发达地区之间劳动力的流动，既要允许农民进城，也要鼓励城市有技术特长的劳动力向农村流动；既要鼓励贫困山区农民迁移下山，也要鼓励发达地区的优秀人才到欠发达地区种田和从事二、三产业。
(三)协调城乡利益关系
合理、公平的城乡利益关系是城乡一体化健康发展的核心。我国工业发展应当从过分依靠农业提供积累的阶段向摆脱农业支撑、完全依靠自身积累阶段过渡。当前，必须从根本上转换国家干预农产品市场的目的和方式，把现在以压低工业品成本，保护消费者利益为目的的干预，转到以保护农业发展，维护生产者利益为目的的干预上来。
(四)深化制度改革
1、深化土地制度改革
首先，要进一步稳定农村土地承包制度，切实保障农民对承包土地的经营自主权利，允许农民依法采取转包、出租、转让、互换等多种形式将承包地流转。其次，建立完善的土地流转机制，发挥市场配置农村土地资源的基础性作用。要确保农户的土地流转主体地位，坚持多样化的土地流转形式。第三，以市场为导向，加快改革土地征用制度。取消以政府定价划拨为特征的土地征用制度，建立按市场价格收购的土地购买制度。明确界定政府土地征用权和征用范围，将土地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内。完善土地征用程序和补偿机制，提高补 偿标准，妥善解决被征占土地的农民就业、生活和社会保障等问题。
2、深化城乡户籍制度改革
从我国的实际出发，建立全国统一的身份证管理为主的一元户籍制度。首先，要允许农民进入小城镇和中小城市落户，允许地方户口在农村城镇之间迁移，同时也要允许农民工通过劳动部门和劳务市场进入大城市工作，逐步降低人口迁移的门槛，实现人口的自由流动。其次，户籍与社会待遇脱钩，消除户籍所引起的社会公平问题。
3、深化城乡流通体制改革
要以建设统一、开放、竞争、有序的流通体系为目标，统筹城乡流通产业发展、推动流通领域结构调整和增长方式转变，加快促进流通领域产业结构、市场结构、消费结构、商品结构和所有制结构的调整。深化农村流通体制改革，培育适应社会主义新农村建设要求的市场主体，形成城乡之间消费品、农业生产资料和农产品双向流通、高效顺畅的流通网络。要建立和完善农产品保护价制度和风险基金制度，进一步完善国家农产品储备和调控体系。深化生产资料流通体制改革，培育跨区域的品牌化生产资料交易市场。深化流通行政管理体制改革，加强商业主管部门的社会管理、公共服务及宏观调控等方面的能力建设。构建适应市场经济客观要求的商品自由流动、市场公平竞争、企业依法经营、政府科学管理的现代流通体制。
(五)加强城乡科技、文化和教育事业
科学技术扩散和传播能优化城市和乡村的产业结构，较好地解决城乡发展过程中的社会和环境问题。教育可以培养城乡经济发展所需要的人才，提高人力资源的质量，为城乡经济的协调发展提供持续的动力。
(六)完善生态建设与可持续发展政策措施
在促进城乡一体化进程中，应重点加强各中心城市地域及其周边农村地域的生态环境保护工作，以使城乡社会经济系统达到健康、快速、可持续发展的目标。要进一步巩固加强农业的基础地位，坚持发展与生态环境相协调的效益农业、生态农业。在资源的可持续利用和良好的生态环境基础上，注意保护现有自然生态系统。环境保护与资源开发相结合，保持地区生态系统的完整性，切实形成城乡地域可持续发展的城乡一体化战略新格局。发展林业和改善城乡生态环境，逐步使资源、环境与经济、社会的发展相互协调。加强可持续发展能力建设，规范社会、经济可持续发展行为的政策体系、法规体系、战略目标体系，建立自然环境、生态综合动态监测和管理系统、社会经济发展计划统计系统、信息支撑系统；加强法制教育，提高全社会可持续发展意识和实施能力建设。
(七)保障农民根本利益，解决农民发展出路
1、加强就业保障
在重点做好被征地农民、农村剩余劳动力培训的同时，大力推进农村劳动力的战略性培训，加强对务工农民、专业大户、年轻农民和后备劳动力的培训。加强对农村劳动力培训转移工程的管理，保证培训质量和效果。加强就业服务，改善就业环境，加快农村劳动力向二三产业转移。
2、完善城乡居民合作医疗保险制度
进一步提高农村居民合作医疗参保率，全面开展普及型合作医疗保险工作，并积极组织城镇居民、非本地户籍的中、小学生和农村企业职工等流动人口参加合作医疗保险。
3、积极推进农村社会养老保险工作
要研究制定实施生育保险和农村社会养老保险的政策意见，逐步增加政府对农村社会养老保险工作的投入，提高农村社会养老保障水平。
4、完善城乡新型社会救助体系
健全城乡居民最低生活保障制度；建立覆盖城乡的社会专项救助制度，以及城乡一体化的重大疾病救助制度和农村大病医疗救助基金。
5、要注重提高农村公共服务水平
全面提高城乡教育的整体水平，加快发展学前教育，推进义务教育均衡发展，不断改善农村中小学办学条件。进一步优化高中阶段教育，使城乡学生享有平等的升学机会。同时全面加强基层卫生工作，尽早实现乡镇社区卫生服务全覆盖。