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一、内蒙古牧区苏木镇机构改革及中小学布局调整中存在的问题
（一）牧区苏木镇机构改革中存在的问题
1.新的苏木镇行政区域过大，增加管理和服务难度的同时，提高了牧民办事成本。通过苏木镇机构改革，牧区苏木镇行政区域在原有基础上再度扩大，许多牧区苏木镇行政所辖面积都超过了上千平方公里。如新巴尔虎左旗乌布尔宝力格苏木行政所辖面积更是达到了7344.25平方公里，占全旗面积的33%，相当于广州市的总面积（7434.4平方公里）。然而，过大的行政区域不仅对苏木镇管理和服务带来一定的难度，影响其管理效果和服务质量，也成倍提高了牧民到进苏木镇办事的经济成本和时间成本。
2.部分新苏木镇所在地的布局不符合当地经济社会发展的要求。作为基层政治、经济和文化中心，苏木镇政府所在地应对该地区经济、社会具有积聚和辐射作用，应布局在基础设施条件较好、交通通讯便利的地方。但实际改革当中，部分苏木镇所在地的布局却没有权衡考虑上述因素，甚至存在不符合当地经济社会发展要求之处。虽然合并后的新苏木镇在更多的人、财和物投入情况下显现出良好的发展态势，但撤并过程本身对当地经济发展产生了一定消极影响，甚至引起了一些社会纠纷，同时也提高了地方经济的发展成本。
3.改革一定程度上存在只治表，不治本的现象。这次苏木镇机构改革的重点只停留在撤并镇、精简机构和人员分流上，对政府职能的转换、原有行政体制的改革、政府服务意识的加强等没有根本性的改变。在改革实践中多采取改一步算一步，能改多少算多少，甚至存在摆花架子，走过场，名改实不改等现象，使改革成效大打折扣。结果，精简了机构和人员，却没有转变政府职能，也没有提高社会管理和公共服务水平。甚至由于牧区苏木镇面积过大、技术条件差等原因，使得边远嘎查村的社会管理和医院、邮电、防疫、金融等公共服务水平相对减弱，一定程度又隐藏着“膨胀-精简-再膨胀”之患。
（二）牧区中小学布局调整改革中存在的问题
1.改革一定程度上增加了牧民负担。牧区中小学大幅度撤销并集中到旗政府所在地，一定程度上增加了牧民负担，对“两免一补”政策的实际效果大打折扣。其中最明显的有：中小学搬到旗政府所在地后，牧民子女上学、父母看管孩子所需的交通费用迅速增加；布局调整后各学校虽然加大了学生宿舍的扩建和改建工作，但部分中小学仍出现学生宿舍紧张情况，加之家长担心年龄较小、没有独立生活能力的孩子（学前班、小学生尤为突出），在学校附近租（买）房陪读，产生了昂贵的租房费用；相对于苏木、嘎查中小学，城镇中小学周围环境相对繁华，各种针对学生市场的店铺、场所远远超过牧区，诱发学生许多不必要的消费等。
2.新学校在管理、教学和硬件设施上都遇到新的挑战。中小学布局调整在提高教学质量，增强办学效率方面取得一定成效的同时，对城镇重点中小学的管理、教学和硬件设施上都带来了挑战。中小学教育资源的整合使很多牧区学生自动集中到城镇条件好、教学质量相对高的中小学，出现学生数量剧增现象，使这些学校来不及做应急准备，教室、宿舍、教学仪器、座椅等软硬件设备严重短缺，学校管理紧张，甚至每个班级学生数量超出合理的教学范围，教学质量随之下降。而部分新建或原来条件一般、教学质量相对低的学校，生源严重短缺，又出现教育资源浪费现象。
3.传统文化的传承问题值得关注。民族教育的重点不仅是要传授现代科学知识，也要传承和发扬民族传统文化的合理内涵。众所周知，蒙古族许多优秀的传统文化，特别是游牧文化在千百年来是依靠民间口头传承、非文字记录的。其中最主要的一环是父母、长辈在长期实践中对孩子的传授。而大部分中小学集中到城镇所在地，缩短了父母与孩子共处时间，小孩很少参与牧业实践，很少与父母进行交流，自然就切断了文化的口头传承环节。
4.引起其他诸多社会问题。除上述问题外，中小学布局调整也引起诸多社会问题，如父母与子女、夫妻间感情疏远；牧户劳动力相对缺乏；城镇公共服务压力加大等等。
二、关于牧区苏木镇布局调整及资源整合问题的思考
（一）建立规模适当的牧区苏木镇
苏木乡镇是我国农村牧区基层政权。合理的苏木乡镇规模和适当的管理幅度及管理层级是农村牧区社会有效治理的基础。我们认为，苏木镇规模的合理限度在于能否满足农牧民群众公共需求并实现苏木镇社会的有效治理。从世界范围来看，基层地方行政单位的设置，大都从便于行政和便于居民参加本地管理出发，考虑历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能有效管理的地域、人口而确定的。人口数量和地域面积是判断基层政府治理规模大小的重要依据。此外，治理规模也受制于苏木镇所在地的辐射能力、管理的技术条件及财政能力。一般来说，随着社会经济发展，交通、通讯等技术条件的改善以及财政能力的增强，治理能力也相应增强，从而为扩大治理规模创造条件。
（二）要同时促进保留或新并苏木镇与被撤销苏木镇所在地的经济发展
撤并后，由于新的建设需要以及政绩冲动和人口回流，新的苏木镇所在地将面临着规模膨胀的压力。这需要尽早进行科学规划，合理进行产业发展定位，及时正确引导并有序调整，避免对保留或新并苏木镇政府所在地的经济产生负面影响，以实现当地经济发展与城镇建设的相互协调。为此，要采取加大对被撤并苏木镇的服务性投入，建立临时性办事机构，安排集镇建设、基础设施建设、产业发展相关项目时坚持优先向被撤并苏木镇倾斜等必要的措施，努力减小因撤并苏木镇对这些地方带来的不利影响，要有效利用和加强管理已有的基础设施，使之持续发挥好为当地居民生产生活服务的功能，尤其要大力支持和壮大本地的特色产业，防止其经济功能的萎缩和弱化，促进本地经济持续、稳定发展。
（三）安排适合牧区特点的中小学布局
牧区中小学布局调整不能一味地追求牧区教育资源的快速整合，必须在儿童就近入学和适度规模之间寻求动态平衡，优化教育资源的配置，提高办学效率。所以，考虑牧区发展状况和儿童年龄等因素，儿童就近入学和适度规模之间平衡的动态性可以理解为对年龄越小的儿童，教育公平越优先。而随着儿童年限的增长，教育等级的提高，效率逐渐占主导地位。既要适当保留牧区嘎查和苏木部分小学或教学点，保证义务教育的公平性，使年龄较小的牧民子女能够有学上；也要适度集中小学高年级、初中和高中，提高其教学质量和办学效率，为牧民子女提供与城镇孩子相同的优质教育。
（四）改革成本值得核算
本次改革的初衷在于精简机构、降低行政成本、提高资源利用效率，但实际中缺乏对改革成本效益的核算。我们认为，在改革中最少发生了如下几种不合理性成本支出：1.部分固定资产闲置、流失，但又存在重复建设；2.撤并苏木镇及分流人员的补助；3.牧民办事成本的增加；4.分流人员困难，可能减了机构却没有减人。
（五）对牧区改革的几点启示
1.牧区经济、社会、生态、文化的特殊性决定牧区改革的特殊性。在历次进行的全国性涉及农村牧区的改革中，牧区改革总是参考、仿效或搬套农村改革模式，却没有符合牧区自身条件的，单独的改革方案，使得牧区改革总存在这样或那样的问题，甚至出现一些有悖于改革初衷的现象。牧业属于大农业系统，但牧区不应属于农村。牧区经济、社会、生态和文化的特殊性决定它有别于农村，同样有别于城市，不能把农村和城市改革的成功模式硬套给牧区。
2.改革中应因地制宜，各地区应根据自身发展阶段进行必要的调整和完善。经济社会发展到一定阶段后，原有的上层建筑（或制度安排）不再适应，甚至束缚了生产力（或新事物）的发展，于是对现有上层建筑进行改革，以适应新事物的发展。由于我国各地经济社会发展阶段不同，对某一个地区而言必要的改革、成功的改革模式，不一定对所有地区都成必要，也都会成功。甚至对大部分地区必要的改革，成功的改革模式，对小部分地区也可能是需要暂缓和因地制宜进行的。因此，实施每项改革应因地制宜，不应一刀切，处在不同发展阶段的地区应根据自身情况进行必要的调整和完善。
3.民族地区改革应充分考虑区域内民族经济、社会及文化的发展要求。我国是个多民族国家，全国和各民族地区是整体与局部、共性与个性之间的关系。一方面，与全国经济社会的高速发展相比，大部分民族地区处在相对薄弱态势，特别是在民族文化的传承和发扬方面。反过来，民族地区经济社会和文化的发展也制约着全国经济、社会和文化的进一步发展。另一面，从持续发展的角度看，在保持全国共性基础上，唯有经济、社会和文化的多样性、个性化发展才能保证全国经济社会的稳定与持续。因此，在民族地区改革发展中，强调全国共性、整体性的同时，也应重视各民族的个性、局部性问题，充分考虑区域内民族经济、社会和文化的发展要求。
（作者单位：内蒙古社会科学院牧区经济研究所）
（一）牧区苏木镇机构改革中存在的问题
1.新的苏木镇行政区域过大，增加管理和服务难度的同时，提高了牧民办事成本。通过苏木镇机构改革，牧区苏木镇行政区域在原有基础上再度扩大，许多牧区苏木镇行政所辖面积都超过了上千平方公里。如新巴尔虎左旗乌布尔宝力格苏木行政所辖面积更是达到了7344.25平方公里，占全旗面积的33%，相当于广州市的总面积（7434.4平方公里）。然而，过大的行政区域不仅对苏木镇管理和服务带来一定的难度，影响其管理效果和服务质量，也成倍提高了牧民到进苏木镇办事的经济成本和时间成本。
2.部分新苏木镇所在地的布局不符合当地经济社会发展的要求。作为基层政治、经济和文化中心，苏木镇政府所在地应对该地区经济、社会具有积聚和辐射作用，应布局在基础设施条件较好、交通通讯便利的地方。但实际改革当中，部分苏木镇所在地的布局却没有权衡考虑上述因素，甚至存在不符合当地经济社会发展要求之处。虽然合并后的新苏木镇在更多的人、财和物投入情况下显现出良好的发展态势，但撤并过程本身对当地经济发展产生了一定消极影响，甚至引起了一些社会纠纷，同时也提高了地方经济的发展成本。
3.改革一定程度上存在只治表，不治本的现象。这次苏木镇机构改革的重点只停留在撤并镇、精简机构和人员分流上，对政府职能的转换、原有行政体制的改革、政府服务意识的加强等没有根本性的改变。在改革实践中多采取改一步算一步，能改多少算多少，甚至存在摆花架子，走过场，名改实不改等现象，使改革成效大打折扣。结果，精简了机构和人员，却没有转变政府职能，也没有提高社会管理和公共服务水平。甚至由于牧区苏木镇面积过大、技术条件差等原因，使得边远嘎查村的社会管理和医院、邮电、防疫、金融等公共服务水平相对减弱，一定程度又隐藏着“膨胀-精简-再膨胀”之患。
（二）牧区中小学布局调整改革中存在的问题
1.改革一定程度上增加了牧民负担。牧区中小学大幅度撤销并集中到旗政府所在地，一定程度上增加了牧民负担，对“两免一补”政策的实际效果大打折扣。其中最明显的有：中小学搬到旗政府所在地后，牧民子女上学、父母看管孩子所需的交通费用迅速增加；布局调整后各学校虽然加大了学生宿舍的扩建和改建工作，但部分中小学仍出现学生宿舍紧张情况，加之家长担心年龄较小、没有独立生活能力的孩子（学前班、小学生尤为突出），在学校附近租（买）房陪读，产生了昂贵的租房费用；相对于苏木、嘎查中小学，城镇中小学周围环境相对繁华，各种针对学生市场的店铺、场所远远超过牧区，诱发学生许多不必要的消费等。
2.新学校在管理、教学和硬件设施上都遇到新的挑战。中小学布局调整在提高教学质量，增强办学效率方面取得一定成效的同时，对城镇重点中小学的管理、教学和硬件设施上都带来了挑战。中小学教育资源的整合使很多牧区学生自动集中到城镇条件好、教学质量相对高的中小学，出现学生数量剧增现象，使这些学校来不及做应急准备，教室、宿舍、教学仪器、座椅等软硬件设备严重短缺，学校管理紧张，甚至每个班级学生数量超出合理的教学范围，教学质量随之下降。而部分新建或原来条件一般、教学质量相对低的学校，生源严重短缺，又出现教育资源浪费现象。
3.传统文化的传承问题值得关注。民族教育的重点不仅是要传授现代科学知识，也要传承和发扬民族传统文化的合理内涵。众所周知，蒙古族许多优秀的传统文化，特别是游牧文化在千百年来是依靠民间口头传承、非文字记录的。其中最主要的一环是父母、长辈在长期实践中对孩子的传授。而大部分中小学集中到城镇所在地，缩短了父母与孩子共处时间，小孩很少参与牧业实践，很少与父母进行交流，自然就切断了文化的口头传承环节。
4.引起其他诸多社会问题。除上述问题外，中小学布局调整也引起诸多社会问题，如父母与子女、夫妻间感情疏远；牧户劳动力相对缺乏；城镇公共服务压力加大等等。
二、关于牧区苏木镇布局调整及资源整合问题的思考
（一）建立规模适当的牧区苏木镇
苏木乡镇是我国农村牧区基层政权。合理的苏木乡镇规模和适当的管理幅度及管理层级是农村牧区社会有效治理的基础。我们认为，苏木镇规模的合理限度在于能否满足农牧民群众公共需求并实现苏木镇社会的有效治理。从世界范围来看，基层地方行政单位的设置，大都从便于行政和便于居民参加本地管理出发，考虑历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能有效管理的地域、人口而确定的。人口数量和地域面积是判断基层政府治理规模大小的重要依据。此外，治理规模也受制于苏木镇所在地的辐射能力、管理的技术条件及财政能力。一般来说，随着社会经济发展，交通、通讯等技术条件的改善以及财政能力的增强，治理能力也相应增强，从而为扩大治理规模创造条件。
（二）要同时促进保留或新并苏木镇与被撤销苏木镇所在地的经济发展
撤并后，由于新的建设需要以及政绩冲动和人口回流，新的苏木镇所在地将面临着规模膨胀的压力。这需要尽早进行科学规划，合理进行产业发展定位，及时正确引导并有序调整，避免对保留或新并苏木镇政府所在地的经济产生负面影响，以实现当地经济发展与城镇建设的相互协调。为此，要采取加大对被撤并苏木镇的服务性投入，建立临时性办事机构，安排集镇建设、基础设施建设、产业发展相关项目时坚持优先向被撤并苏木镇倾斜等必要的措施，努力减小因撤并苏木镇对这些地方带来的不利影响，要有效利用和加强管理已有的基础设施，使之持续发挥好为当地居民生产生活服务的功能，尤其要大力支持和壮大本地的特色产业，防止其经济功能的萎缩和弱化，促进本地经济持续、稳定发展。
（三）安排适合牧区特点的中小学布局
牧区中小学布局调整不能一味地追求牧区教育资源的快速整合，必须在儿童就近入学和适度规模之间寻求动态平衡，优化教育资源的配置，提高办学效率。所以，考虑牧区发展状况和儿童年龄等因素，儿童就近入学和适度规模之间平衡的动态性可以理解为对年龄越小的儿童，教育公平越优先。而随着儿童年限的增长，教育等级的提高，效率逐渐占主导地位。既要适当保留牧区嘎查和苏木部分小学或教学点，保证义务教育的公平性，使年龄较小的牧民子女能够有学上；也要适度集中小学高年级、初中和高中，提高其教学质量和办学效率，为牧民子女提供与城镇孩子相同的优质教育。
（四）改革成本值得核算
本次改革的初衷在于精简机构、降低行政成本、提高资源利用效率，但实际中缺乏对改革成本效益的核算。我们认为，在改革中最少发生了如下几种不合理性成本支出：1.部分固定资产闲置、流失，但又存在重复建设；2.撤并苏木镇及分流人员的补助；3.牧民办事成本的增加；4.分流人员困难，可能减了机构却没有减人。
（五）对牧区改革的几点启示
1.牧区经济、社会、生态、文化的特殊性决定牧区改革的特殊性。在历次进行的全国性涉及农村牧区的改革中，牧区改革总是参考、仿效或搬套农村改革模式，却没有符合牧区自身条件的，单独的改革方案，使得牧区改革总存在这样或那样的问题，甚至出现一些有悖于改革初衷的现象。牧业属于大农业系统，但牧区不应属于农村。牧区经济、社会、生态和文化的特殊性决定它有别于农村，同样有别于城市，不能把农村和城市改革的成功模式硬套给牧区。
2.改革中应因地制宜，各地区应根据自身发展阶段进行必要的调整和完善。经济社会发展到一定阶段后，原有的上层建筑（或制度安排）不再适应，甚至束缚了生产力（或新事物）的发展，于是对现有上层建筑进行改革，以适应新事物的发展。由于我国各地经济社会发展阶段不同，对某一个地区而言必要的改革、成功的改革模式，不一定对所有地区都成必要，也都会成功。甚至对大部分地区必要的改革，成功的改革模式，对小部分地区也可能是需要暂缓和因地制宜进行的。因此，实施每项改革应因地制宜，不应一刀切，处在不同发展阶段的地区应根据自身情况进行必要的调整和完善。
3.民族地区改革应充分考虑区域内民族经济、社会及文化的发展要求。我国是个多民族国家，全国和各民族地区是整体与局部、共性与个性之间的关系。一方面，与全国经济社会的高速发展相比，大部分民族地区处在相对薄弱态势，特别是在民族文化的传承和发扬方面。反过来，民族地区经济社会和文化的发展也制约着全国经济、社会和文化的进一步发展。另一面，从持续发展的角度看，在保持全国共性基础上，唯有经济、社会和文化的多样性、个性化发展才能保证全国经济社会的稳定与持续。因此，在民族地区改革发展中，强调全国共性、整体性的同时，也应重视各民族的个性、局部性问题，充分考虑区域内民族经济、社会和文化的发展要求。
（作者单位：内蒙古社会科学院牧区经济研究所）