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【摘 要】文章将根据地方债当前的规模对地方债是否存在系统性风险进行分析，同时就地方自行发债试点在当前经济形势下有何意义进行研究，最后就如何引导地方自行发债走上健康阳光的道路以及扶持发展本土化信用评级机构给出参考建议。
【关键词】地方债；系统性风险；信用评级机构；监管机制
2011年11月17日经国务院批准的地方政府自行发债试点启动，引来海内外各界人士的热议，229亿融资总额会不会使本已不堪重负的地方财政陷入危机是大家共同的担忧。在经济增长与可持续发展之间、在企业成长与融资渠道的选择当中，中国经济正处在一个十字路口。如何走对方向，避免绕弯，帮助企业和地方政府继续前进促进经济稳步增长是当务之急。地方债务是不是一颗阻碍经济发展的毒瘤，它的规模到底有多大、是否存在系统性风险都是我们要研究的问题。
一、地方债当前的规模
地方债即地方政府发行的公债，按债务人所承担的法律责任和偿债责任可以分为政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务这三种类型。地方债主要是为地方政府筹措资金解决地方财政收入不足而发行的，其获得资金纳入地方政府预算。地方发债获得的融资款主要用于教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设、生态建设、工业等领域。
根据2011年年中审计署发布的《全国地方政府性债务审计结果》来看，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62％；政府负有担保责任的或有债务23369.74 亿元，占21.80％；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58％。从借款来源看，债务余额中银行贷款为84679.99亿元，占79.01％。这是到目前为止有权威机构发布的第一份有关地方政府债务数据的报告，报告一经发出吸引了国内外金融机构、专家和学者的关注。多方对数据提出了质疑，这意味着实际债务可能还会更高。国际信用评级机构穆迪在其发布的报告中称，中国国家审计署发布的地方政府债务数字被低估，地方债务规模或将比审计数多出3.5万亿元，中国地方政府债务存在违约风险，可能对中国的银行系统构成威胁。另一国际评级巨头惠誉随后也表示中国银行资产质量在未来3年内将有很大的概率出现实质性严重恶化，地方政府融资平台和地产借贷是最大的担忧。但是审计署回应在这次地方政府性债务审计中，审计署、省、市和县四级审计机关投入4.1万多名审计人员，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对所有涉及债务的373805个项目和1873683笔债务是逐笔、逐项核实的，每一笔债务和每一个数据都是有据可查、真实可靠的，不存在个别机构和个人毫无依据、凭空推测出的所谓“低估”或“遗漏”的问题。
二、地方债的系统性风险
1．地方债占GDP的比重。按照国际惯例一个国家的主权债务额度是否有风险其国债/GDP占比是一项非常重要的指标，马斯特里赫特条约将该比重保持在60％以下视为安全。根据统计局发布的数据，2010年GDP为397983亿元。2010年末中国的主权债务余额限额为71208.35亿元，占GDP的比重不足18％，远低于60％的国际安全标准。与亚太地区其他该比率较低的国家相比，中国地方债负债水平也属低位。而邻国日本在2011年末的政府债务占GDP的比率已达185％，居工业国家之首。看起来我国扩张空间还很大，但是地方债在这方面却不容乐观，截至2010年底我国地方债规模约为10.7万亿，中国地方政府债加上中央国债整体占GDP的比重约为45％，虽没接近警戒线债务尚处合理水平但也不可掉以轻心。中国是发展中国家，财政收入占GDP的比重低，相比我国GDP的持续稳步增长国债年增长率还是很高，与发达国家相比偿债能力相对较弱。
2．未来几年的还款情况。最令大家担心的是，从2011年开始将迎来一个地方债务还款高峰期，不少地方融资平台已经出现违约风险，随着越来越多的债务到期，地方政府是否有足够的财力来应对都不得而知。根据审计署公布的数据，我们可以看到2012、2013年到期的额度分别约为1.8万亿元和1.2万亿元，约占审计署公布的10.7万亿债务余额的28％。地方政府的财政收入主要来由地方本级收入、中央对地方的税收回拨以及转移支付组成。据财政部公布的数据2011年全年地方财政本级收入52434亿元，再加上中央对地方的税收回拨和转移支付39900亿元地方政府2011年全年财政收入共约9万多亿，而且近几年中国的财政收入一直呈增长的态势，所以从整体来说地方政府还是有一定的还款能力的。但是这仅仅是从总体情况来看，而不少省份自身的财政是亏的平时依靠中央政府的转移支付来填补，不能排除部分地方融资平台出现债务违约风险。
3．地方债占银行贷款总额比重。根据2011年中审计署发布的报告，地方政府借款中银行贷款为84679.99亿元，占总债务量近八成，倘若发生大规模的地方性债务违约银行业则难免会遭受崩溃的风险。通过相关官方数据可以得出，2010年底中国银行业总贷款余额约为47.56万亿元，同期地方债来源银行贷款的部分约占其18%。这一比例到底会不会引发银行业系统性风险呢？一般来说银行的不良贷款率正常上限应控制在在2%～3%之间，银监会表示中国银行业的不良贷款率略过1%，而地方债的债务级次在企业债之上，那么我们可以推出地方债的不良贷款率应该低于平均值，即使情况再坏地方债发生一半的违约都还不会致使银行业崩溃，当然实际坏账率不会有这么高。
从上面几点我们可以看出一度被推到风口浪尖的地方债风险虽不能忽视，但也不至于提升到危机的层面上来。对地方债来说现阶段更适宜的判断应该是，它确实存在局部风险，但同时也是给地方政府的一次考验，在处理得当的情况下，不会造成全局性不可挽回的崩溃。
三、地方自行发债试点引起的思考
地方政府的财源有上级政府结算划拨资金、税收、罚没款、行政性收费以及土地出让金等。其中土地出让金是地方财政收入的主要来源，而近年来中央政府不断对房地产业进行的调控不仅使得地方财政收入缩水还增添了保障房建设的压力。地方政府的投资项目又多为非盈利性基础建设项目，一般难以收回成本即使能收回成本其投资回收期也很长，随着还款高峰期的到来部分地区的财政难免会捉襟见肘。为了防止中国经济的快速滑落，2011年10月经国务院批准允许上海市、浙江省、广东省、深圳市这四地市作为地方政府自行发债的试点，给地方财政筹措资金打开了一扇门，但这扇门通向了一条探索之路。
就目前的经济形势来看，笔者认为地方自行发债势在必行，融资获得的229亿资金将优先用于在建的保障性安居工程建设、公益性在建项目、社保、公共服务等民生工程。从表面看它解决了地方财源吃紧的问题，但更重要的是它迫使地方政府提升自主融资能力，学会自我发展。首先，地方自行发债有利于财政融资的多元化，改变了融资手段单一的现状有助于摆脱长期依赖的土地财政，有益于中国资本市场的发展尤其是债券市场的发展；其次，它有利于地方财政实行更加规范、透明的资金管理，帮助地方财政健康、稳定、持续的发展下去；最后，它有利于发展中国资本市场，发展本土的信用评级机构。完善的资本市场都需要债券市场的参与，中国的资本市场尚不成熟，债券市场的发展远远落后于股市，无论是企业还是政府离开了债券市场其负债资金主要来源都只能是银行贷款。而发展债券市场又需要信用评级机构的配合才能使其正常运行，目前中国只有五家全国性的信用评级机构且只剩大公国际一家没有被美国评级机构收购，同时也面临着公信力不高、竞争力不足、增值服务缺失等问题。随着欧债危机和金融危机的演进我们发现信用评级已经上升到影响国际金融秩序、国际政治格局的高度，那么无论是维护中国经济健康稳定还是打破国际信用评级机构的垄断，中国都迫切需要独立、公正、客观、科学的本土化信用评级机构。
四、抓住历史机遇发展本土化信用评级机构
1．支持本土评级机构的发展，完善信用评级监管。央行行长周小川提出要给本土评级机构提供更多发展空间，借鉴国际经验，实行双评级机构模式。在制度上规定，实行双评级模式，就是在选取一家国际评级机构的同时，须选取一家国内评级机构。政策上的支持对目前该行业盈利情况不是很好的情况可以缓解，帮助尚在成长期的评级行业培养人才、积累数据和经验，同时也给投资者相对公正的评级信息正所谓兼听则明、偏信则暗。中国评级机构尚处婴幼时期健康的成长需要监护人的陪伴，在明确监管部门之后首先要规范评级机构市场准入退出机制、基础性制度制定等。也可适时考虑建立公众评价平台让评级机构在声誉机制中进行自我约束和自律监管。政府机构、行业协会、社会研究机构等相对独立机构参与该行业，加大竞争，打破垄断，评级机构多元化也正成为趋势。
2．升级评级机构收费模式，提高国内评级机构权威性。理论上说债券市场的发展不一定需要评级机构，早在1609年荷兰就已经出现了债券市场，在没有评级机构的情况下依然运行的很好，但当时投资人限于专业的机构投资人。随着400多年来债券市场的发展壮大，为了消除信息不对称引起的市场失衡让平民百姓也可以参与投资于是产生了信用评级机构。收费模式从一开始的向投资者收取为主转向了现在的向受评者收取为主，但是两种模式无论是理论上还是实践中都有无法克服的缺陷。前者会导致投资者的搭便车现象，大家都等待别人先购买自己再低成本甚至零成本使用，最终将会导致没有投资者愿意购买，评级机构的市场越来越小直至消亡。后者最明显的缺陷就是会产生以价定级的现象难保评级机构的独立性。对于如何改革收费模式是长期争议颇多，笔者设想收费模式可以考虑变直接地向投资者收费为间接收费以防止搭便车现象，支持评级机构运营的费用可以来自投资者的交易费用。
3．扫除信用评级法律法规真空，完善信息披露机制。监管需要法律的保驾护航，对信用评级行业的约束中国目前只有《证券法》有原则性规定，作为补充的有由证监会、中国人民银行、银监会、保监会发布的法律地位不高的通知、准则、暂行条例等部门规章。同时上述法律法规都是根据各自行业设定具有实践性不强、协调性差的缺点，现在亟需统一的立法来规范信用评级机构来明确参与信用评级活动各主体的权利义务。诸如评级机构的资格认定、评级机构的业务范围、监管部门的职责、评级失误给受评者及投资人带来的损失该承担什么责任等等。其次要对加强评级机构信息披露的要求促进评级过程的透明化，披露对象包括评级记录、评级依据、评级人员、近年评级表现等，以控制各方利益冲突抑制以价定级现象。
参考文献
[1]审计署．2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果[EB/OL]．http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html．2011-06-27
[2]崔鹏．地方债数据真实可靠[N]．人民日报．2011-7-12
[3]陈莹莹，周小川．减少对国外信用评级机构依赖[N]．中国证券报．2011-11-26
[4]付慧娟．关于我国地方政府债务风险形成原因的探究[J]．企业导报．2009（7）：45
[5]周小川．关于信用评级的若干问题及展望[N]．中国经济时报．2011-12-27
【关键词】地方债；系统性风险；信用评级机构；监管机制
2011年11月17日经国务院批准的地方政府自行发债试点启动，引来海内外各界人士的热议，229亿融资总额会不会使本已不堪重负的地方财政陷入危机是大家共同的担忧。在经济增长与可持续发展之间、在企业成长与融资渠道的选择当中，中国经济正处在一个十字路口。如何走对方向，避免绕弯，帮助企业和地方政府继续前进促进经济稳步增长是当务之急。地方债务是不是一颗阻碍经济发展的毒瘤，它的规模到底有多大、是否存在系统性风险都是我们要研究的问题。
一、地方债当前的规模
地方债即地方政府发行的公债，按债务人所承担的法律责任和偿债责任可以分为政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务这三种类型。地方债主要是为地方政府筹措资金解决地方财政收入不足而发行的，其获得资金纳入地方政府预算。地方发债获得的融资款主要用于教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设、生态建设、工业等领域。
根据2011年年中审计署发布的《全国地方政府性债务审计结果》来看，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62％；政府负有担保责任的或有债务23369.74 亿元，占21.80％；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58％。从借款来源看，债务余额中银行贷款为84679.99亿元，占79.01％。这是到目前为止有权威机构发布的第一份有关地方政府债务数据的报告，报告一经发出吸引了国内外金融机构、专家和学者的关注。多方对数据提出了质疑，这意味着实际债务可能还会更高。国际信用评级机构穆迪在其发布的报告中称，中国国家审计署发布的地方政府债务数字被低估，地方债务规模或将比审计数多出3.5万亿元，中国地方政府债务存在违约风险，可能对中国的银行系统构成威胁。另一国际评级巨头惠誉随后也表示中国银行资产质量在未来3年内将有很大的概率出现实质性严重恶化，地方政府融资平台和地产借贷是最大的担忧。但是审计署回应在这次地方政府性债务审计中，审计署、省、市和县四级审计机关投入4.1万多名审计人员，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对所有涉及债务的373805个项目和1873683笔债务是逐笔、逐项核实的，每一笔债务和每一个数据都是有据可查、真实可靠的，不存在个别机构和个人毫无依据、凭空推测出的所谓“低估”或“遗漏”的问题。
二、地方债的系统性风险
1．地方债占GDP的比重。按照国际惯例一个国家的主权债务额度是否有风险其国债/GDP占比是一项非常重要的指标，马斯特里赫特条约将该比重保持在60％以下视为安全。根据统计局发布的数据，2010年GDP为397983亿元。2010年末中国的主权债务余额限额为71208.35亿元，占GDP的比重不足18％，远低于60％的国际安全标准。与亚太地区其他该比率较低的国家相比，中国地方债负债水平也属低位。而邻国日本在2011年末的政府债务占GDP的比率已达185％，居工业国家之首。看起来我国扩张空间还很大，但是地方债在这方面却不容乐观，截至2010年底我国地方债规模约为10.7万亿，中国地方政府债加上中央国债整体占GDP的比重约为45％，虽没接近警戒线债务尚处合理水平但也不可掉以轻心。中国是发展中国家，财政收入占GDP的比重低，相比我国GDP的持续稳步增长国债年增长率还是很高，与发达国家相比偿债能力相对较弱。
2．未来几年的还款情况。最令大家担心的是，从2011年开始将迎来一个地方债务还款高峰期，不少地方融资平台已经出现违约风险，随着越来越多的债务到期，地方政府是否有足够的财力来应对都不得而知。根据审计署公布的数据，我们可以看到2012、2013年到期的额度分别约为1.8万亿元和1.2万亿元，约占审计署公布的10.7万亿债务余额的28％。地方政府的财政收入主要来由地方本级收入、中央对地方的税收回拨以及转移支付组成。据财政部公布的数据2011年全年地方财政本级收入52434亿元，再加上中央对地方的税收回拨和转移支付39900亿元地方政府2011年全年财政收入共约9万多亿，而且近几年中国的财政收入一直呈增长的态势，所以从整体来说地方政府还是有一定的还款能力的。但是这仅仅是从总体情况来看，而不少省份自身的财政是亏的平时依靠中央政府的转移支付来填补，不能排除部分地方融资平台出现债务违约风险。
3．地方债占银行贷款总额比重。根据2011年中审计署发布的报告，地方政府借款中银行贷款为84679.99亿元，占总债务量近八成，倘若发生大规模的地方性债务违约银行业则难免会遭受崩溃的风险。通过相关官方数据可以得出，2010年底中国银行业总贷款余额约为47.56万亿元，同期地方债来源银行贷款的部分约占其18%。这一比例到底会不会引发银行业系统性风险呢？一般来说银行的不良贷款率正常上限应控制在在2%～3%之间，银监会表示中国银行业的不良贷款率略过1%，而地方债的债务级次在企业债之上，那么我们可以推出地方债的不良贷款率应该低于平均值，即使情况再坏地方债发生一半的违约都还不会致使银行业崩溃，当然实际坏账率不会有这么高。
从上面几点我们可以看出一度被推到风口浪尖的地方债风险虽不能忽视，但也不至于提升到危机的层面上来。对地方债来说现阶段更适宜的判断应该是，它确实存在局部风险，但同时也是给地方政府的一次考验，在处理得当的情况下，不会造成全局性不可挽回的崩溃。
三、地方自行发债试点引起的思考
地方政府的财源有上级政府结算划拨资金、税收、罚没款、行政性收费以及土地出让金等。其中土地出让金是地方财政收入的主要来源，而近年来中央政府不断对房地产业进行的调控不仅使得地方财政收入缩水还增添了保障房建设的压力。地方政府的投资项目又多为非盈利性基础建设项目，一般难以收回成本即使能收回成本其投资回收期也很长，随着还款高峰期的到来部分地区的财政难免会捉襟见肘。为了防止中国经济的快速滑落，2011年10月经国务院批准允许上海市、浙江省、广东省、深圳市这四地市作为地方政府自行发债的试点，给地方财政筹措资金打开了一扇门，但这扇门通向了一条探索之路。
就目前的经济形势来看，笔者认为地方自行发债势在必行，融资获得的229亿资金将优先用于在建的保障性安居工程建设、公益性在建项目、社保、公共服务等民生工程。从表面看它解决了地方财源吃紧的问题，但更重要的是它迫使地方政府提升自主融资能力，学会自我发展。首先，地方自行发债有利于财政融资的多元化，改变了融资手段单一的现状有助于摆脱长期依赖的土地财政，有益于中国资本市场的发展尤其是债券市场的发展；其次，它有利于地方财政实行更加规范、透明的资金管理，帮助地方财政健康、稳定、持续的发展下去；最后，它有利于发展中国资本市场，发展本土的信用评级机构。完善的资本市场都需要债券市场的参与，中国的资本市场尚不成熟，债券市场的发展远远落后于股市，无论是企业还是政府离开了债券市场其负债资金主要来源都只能是银行贷款。而发展债券市场又需要信用评级机构的配合才能使其正常运行，目前中国只有五家全国性的信用评级机构且只剩大公国际一家没有被美国评级机构收购，同时也面临着公信力不高、竞争力不足、增值服务缺失等问题。随着欧债危机和金融危机的演进我们发现信用评级已经上升到影响国际金融秩序、国际政治格局的高度，那么无论是维护中国经济健康稳定还是打破国际信用评级机构的垄断，中国都迫切需要独立、公正、客观、科学的本土化信用评级机构。
四、抓住历史机遇发展本土化信用评级机构
1．支持本土评级机构的发展，完善信用评级监管。央行行长周小川提出要给本土评级机构提供更多发展空间，借鉴国际经验，实行双评级机构模式。在制度上规定，实行双评级模式，就是在选取一家国际评级机构的同时，须选取一家国内评级机构。政策上的支持对目前该行业盈利情况不是很好的情况可以缓解，帮助尚在成长期的评级行业培养人才、积累数据和经验，同时也给投资者相对公正的评级信息正所谓兼听则明、偏信则暗。中国评级机构尚处婴幼时期健康的成长需要监护人的陪伴，在明确监管部门之后首先要规范评级机构市场准入退出机制、基础性制度制定等。也可适时考虑建立公众评价平台让评级机构在声誉机制中进行自我约束和自律监管。政府机构、行业协会、社会研究机构等相对独立机构参与该行业，加大竞争，打破垄断，评级机构多元化也正成为趋势。
2．升级评级机构收费模式，提高国内评级机构权威性。理论上说债券市场的发展不一定需要评级机构，早在1609年荷兰就已经出现了债券市场，在没有评级机构的情况下依然运行的很好，但当时投资人限于专业的机构投资人。随着400多年来债券市场的发展壮大，为了消除信息不对称引起的市场失衡让平民百姓也可以参与投资于是产生了信用评级机构。收费模式从一开始的向投资者收取为主转向了现在的向受评者收取为主，但是两种模式无论是理论上还是实践中都有无法克服的缺陷。前者会导致投资者的搭便车现象，大家都等待别人先购买自己再低成本甚至零成本使用，最终将会导致没有投资者愿意购买，评级机构的市场越来越小直至消亡。后者最明显的缺陷就是会产生以价定级的现象难保评级机构的独立性。对于如何改革收费模式是长期争议颇多，笔者设想收费模式可以考虑变直接地向投资者收费为间接收费以防止搭便车现象，支持评级机构运营的费用可以来自投资者的交易费用。
3．扫除信用评级法律法规真空，完善信息披露机制。监管需要法律的保驾护航，对信用评级行业的约束中国目前只有《证券法》有原则性规定，作为补充的有由证监会、中国人民银行、银监会、保监会发布的法律地位不高的通知、准则、暂行条例等部门规章。同时上述法律法规都是根据各自行业设定具有实践性不强、协调性差的缺点，现在亟需统一的立法来规范信用评级机构来明确参与信用评级活动各主体的权利义务。诸如评级机构的资格认定、评级机构的业务范围、监管部门的职责、评级失误给受评者及投资人带来的损失该承担什么责任等等。其次要对加强评级机构信息披露的要求促进评级过程的透明化，披露对象包括评级记录、评级依据、评级人员、近年评级表现等，以控制各方利益冲突抑制以价定级现象。
参考文献
[1]审计署．2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果[EB/OL]．http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html．2011-06-27
[2]崔鹏．地方债数据真实可靠[N]．人民日报．2011-7-12
[3]陈莹莹，周小川．减少对国外信用评级机构依赖[N]．中国证券报．2011-11-26
[4]付慧娟．关于我国地方政府债务风险形成原因的探究[J]．企业导报．2009（7）：45
[5]周小川．关于信用评级的若干问题及展望[N]．中国经济时报．2011-12-27