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中国公益诉讼或将迎来“强势”主体。
6月24日，全国人大常委会审议了一份由最高人民检察院提交的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定草案》。草案提请全国人大常委会授权最高人民检察院开展提起公益诉讼的试点。试点的区域包括北京、广东等十三个省市自治区，试点的领域有四个方面：生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让和食品药品安全。
分析认为，检察机关介入公益诉讼，有助于改变公益诉讼主体长期以来弱势的现状，但也要对其是否会过于强势保持警惕。
从“民告官”到“官告官”
最高人民检察院之所以要提请全国人大常委会授权，是因为在目前有权提起公益诉讼的主体中，并不包括检察机关。
2012年，全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。新《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”
这是中国法律第一次对公益诉讼的主体资格做出规定。但“法律规定的机关和有关组织”的规定属于准用性规范，只是原则上打开了公益诉讼的大门，但到底哪些机关和有关组织可以起诉，有待相关的法律予以细化。
2013年，《消费者权益保护法》修订，新法第47条规定，“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”省级消协及中国消协由此获得了提起公益诉讼的主体资格。
2015年1月1日开始实施的新《环境保护法》第58条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。
2015年1月6日，最高法对外发布新《环境保护法》的司法解释。民政部发布的数据显示，截至2014年第三季度末，中国在各级民政部门登记的社会组织有56.9万，其中生态环保类的社会组织约有7000个，而符合《环保法》及其司法解释的有700余家。
消协和环保组织都属于民诉法中“有关组织”的范畴，而该法中所说的“法律规定的机关”一直未予明确。于是，检察机关提起公益诉讼的资格，在法律上一直是空白。
而那些有权提起公益诉讼的社会组织，则因一些现实的困难，而无法满足提起公益诉讼的需求。北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞多年从事环境公益诉讼的研究，他告诉《中国新闻周刊》，在环境公益诉讼方面，虽然有起诉资格的环保组织有700多家，但真正有起诉能力的只有三四十家，截至目前提起的环境公益诉讼只有六七十件。而中国每年的环境纠纷，有七十多万起。
杨朝霞说，对于环保组织来说，提起公益诉讼既有资格方面的限制，也有资金方面的困难，还有人才方面的匮乏。“钱的问题是很大的，一项鉴定就要几十万元。另外，环境法的专业性很强，全国各地的环保组织中真正懂环境法能起诉的人不多。”
大量的环境纠纷进入不了诉讼程序，一方面使得环境保护失去了司法保障，另一方面，专门为审理环境案件设立的环保法庭，也面临无米下锅的尴尬境地。今年6月2日的《人民法院报》报道称，有的环保法庭自成立以来从没审理过环境纠纷案件，许多环保法庭则名不符实，主要审理与环保纠纷不相干的各类案件。
广东省人民检察院检察长郑红在自己的一篇文章中，对检察机关介入公益诉讼的必要性，分三个方面进行了阐述：从刑事诉讼的角度看，一些严重侵害公共利益的危害结果，可能是由轻微事件累积造成，难以追究众多违法者的刑事责任。
从民事诉讼的角度看，一方面，由于法律规定必须与损害结果有直接利害关系才可以提起诉讼，限制了一些公益团体和公益人士起诉的主体资格；另一方面，与损害结果有直接利益关系的主体，往往考虑诉讼成本过高、得不偿失而缺乏起诉的动力。
从行政诉讼的角度看，对环境污染等损害公益的行为，个别行政执法机关存在不作为、乱作为的情况，疏于监管或者以罚代刑，导致公共利益得不到有效保护。
扩权质疑
但要将检察机关纳入公益诉讼的主体，又面临一些至今无解的质疑，其中最主要有两点：一是检察机关在监督职能和诉讼主体角色之间如何自治；二是检察机关是否会借此扩张权力。
这些质疑，已经在6月25日全国人大常委会组成人员对草案的审议中有所体现。不止一位全国人大常委会委员指出，检察机关如果提起公益诉讼，则其既是案件的监督机关，又是案件的原告，即“既是运动员，又是裁判员”，是否能在身兼二职时保持公正，本身就是一个问号。
广东人民检察院检察长郑红认为，应正视检察院身兼二职的问题，他主张应当参照刑事公诉的制度设计，通过合理分工，实行诉讼职能与诉讼监督职能相分离，由不同的部门或检察官承担，避免角色定位交叉。
另外，还有全国人大常委会委员担忧，在环保法和食品安全法已经明确公益诉讼社会参与的大背景下，此法案的出台效果可能会南辕北辙。全国人大常委会委员辜胜阻提出了一个问题：检察院成为公益诉讼主体后，与同样是该类诉讼主体的社会组织是什么关系？
也有人担心检察院会借机扩权，并挑战现有的权力秩序。吴晓灵委员认为，检察院的主要监督对象应该是公安机关和法院，行政监督应该更多地放在人大制度的框架下。
还有人质疑，检察机关连现有职权范围内的事都没有做好，没有理由再去“插手”公益诉讼。“检察院负责对贪腐的侦查起诉，它做好了吗？这个都没做好，它还能把公益诉讼管好？”第九、十、十一届全国人大代表迟夙生告诉《中国新闻周刊》。
对于以上质疑，最高人民检察院提出的一个解决办法，是充分利用诉前的程序。即在提起民事公益诉讼之前，检察机关应督促或支持法律规定的机关或组织向法院提起诉讼；在提起行政公益诉讼之前，应先行向有关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。 “法律上有一个穷尽现有制度的原则，现有的制度能用就用，如果这些制度都不行，再由检察机关起诉。以环境公益诉讼为例，即先让NGO起诉，如果NGO没有能力起诉，或者不愿意起诉，检察机关再作为一个候补主体起诉，即作为最后一道防线。”杨朝霞在接受《中国新闻周刊》采访时说。
这与在6月25日的审议中有些委员提出的建议如出一辙。吴晓灵建议检察院完善诉前程序的使用，培育社会组织担当公益诉讼的主体，而不是自己来担当诉讼主体。
一位希望匿名的检察系统官员告诉《中国新闻周刊》，检察机关作为公益诉讼主体的法律之所以迟迟不能出台，与有关部门，包括司法机关和行政部门，对检察院扩权后格局会发生变化的担忧有关。“如果是社会组织告行政部门，就是‘民告官’，胜诉的比例不大；如果是检察院告行政部门，就是‘官告官’，胜诉的比率会大幅提高。”
杨朝霞还提出了另外一个约束检察机关的办法，即增加检察机关的举证责任。原来，在环境诉讼中实行的是因果关系证明的举证责任倒置，即不由权利受到侵害的一方，即起诉方承担此举证责任，而由污染环境的一方承担此举证责任，其逻辑主要是权利受侵害方往往处于弱势，很难证明污染或破坏行为与损害后果之间的因果关系。“如果由检察机关起诉，就不能这样安排了。因为检察机关很强大，就应该沿用‘谁主张，谁举证’的原则，由其承担 因果关系的举证责任。”
试点的顾虑
事实上，由检察机关提起公益诉讼此前早有试点，并在中共十八届四中全会以后迎来了一股热潮。中共十八届四中全会决定提出，要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。
律师姜丹和马维秋对2013年1月至2015年5月期间的环保公益诉讼进行了研究。他们通过公开信息，搜集了21个已裁决案例和8个尚未裁决的案例。研究发现，在21个已经裁决的案件中，检察机关出庭支持起诉的仅有6例，占比28.9%；而在2015年1月1日后新发生的8起案件中，检察机关出庭支持起诉的案件已达5件，占比62.5%。
在公益诉讼的探索方面，广东省检察院的有些做法可圈可点。该院的数据显示，从2005年至2014年12月，广东全省检察机关共提起民事公益诉讼33件，在全国领先。2015年5月5日，广州市天河区检察院、天河区环保局、广东省环境保护基金会签订环境公益诉讼三方协议，开启了由起诉人、检察机关和行政监管部门联动的诉讼模式。
2014年12月30日，北京市人民检察院第四分院成立。其职责的第五项规定：北京市人民检察院制定管辖的其他跨地区重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事一审案件。
检察机关介入公益诉讼的威慑力，已在具体案件中显现出来。中共十八届四中全会闭幕不久，贵州省金沙县就因该县环保局怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业，将金沙县环保局告上了法庭。该案也被称为全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼，此前检察机关介入的公益诉讼，绝大多数是民事诉讼。
这起举国关注的诉讼，尚未开审就结了案。金沙县环保局在收到法院的《应诉通知书》后，就对涉事污染企业做出了行政处罚决定，该县检察院认为诉讼的目的已经达到，就提出了撤诉。
一位常年研究公益诉讼的学者告诉《中国新闻周刊》，在此前的试点中，由检察院参与的公益诉讼，有的不排除有作秀的嫌疑。“检察院在提起诉讼之前，要做很多的协调工作，要跟法院协调好，被告不能反对检察机关起诉，地方党委也会出面说话，选的被告通常也是‘软柿子’。这一切都是为了确保能打赢。”
对于草案提出的试点范围，有些全国人大常委会委员也提出了疑问。李景田委员指出，如果试点范围包括省市县检察院，而且还在13个省市自治区进行试点，试点范围已经超过31个省市区的40%。为了防止负面影响，他建议缩小试点范围至总体的20%。
这一建议获得多位委员附议。李智勇委员建议，可以先确定小范围试点，一年后互传经验，扩大试点，再试行一年。
律师迟夙生则再次提到了个人提起公益诉讼的资格问题。在2012年民事诉讼法修改时，她曾经建议将公民纳入有权提起公益诉讼的主体，但民诉法最终只确定了两类主体：法律规定的机关和有关组织。
杨朝霞也认为，应当授予公民提起环境诉讼的资格。
迟夙生说，许多应当提起公益诉讼的问题，就是由于有关机关和社会团体应当作为而不为造成的，仅仅把诉讼权利授予他们，相当于没有完全建立起公益诉讼制度。“应当将公益诉讼的权利交给每位公民，并且大力鼓励，才会治疗社会的‘冷漠症’。”
针对有关部门提出的将公益诉讼资格授予个人可能会引发滥诉的担忧，她觉得大可不必：“滥用诉权可以判败诉嘛，滥诉也得花钱啊。”
6月24日，全国人大常委会审议了一份由最高人民检察院提交的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定草案》。草案提请全国人大常委会授权最高人民检察院开展提起公益诉讼的试点。试点的区域包括北京、广东等十三个省市自治区，试点的领域有四个方面：生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让和食品药品安全。
分析认为，检察机关介入公益诉讼，有助于改变公益诉讼主体长期以来弱势的现状，但也要对其是否会过于强势保持警惕。
从“民告官”到“官告官”
最高人民检察院之所以要提请全国人大常委会授权，是因为在目前有权提起公益诉讼的主体中，并不包括检察机关。
2012年，全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。新《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”
这是中国法律第一次对公益诉讼的主体资格做出规定。但“法律规定的机关和有关组织”的规定属于准用性规范，只是原则上打开了公益诉讼的大门，但到底哪些机关和有关组织可以起诉，有待相关的法律予以细化。
2013年，《消费者权益保护法》修订，新法第47条规定，“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”省级消协及中国消协由此获得了提起公益诉讼的主体资格。
2015年1月1日开始实施的新《环境保护法》第58条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。
2015年1月6日，最高法对外发布新《环境保护法》的司法解释。民政部发布的数据显示，截至2014年第三季度末，中国在各级民政部门登记的社会组织有56.9万，其中生态环保类的社会组织约有7000个，而符合《环保法》及其司法解释的有700余家。
消协和环保组织都属于民诉法中“有关组织”的范畴，而该法中所说的“法律规定的机关”一直未予明确。于是，检察机关提起公益诉讼的资格，在法律上一直是空白。
而那些有权提起公益诉讼的社会组织，则因一些现实的困难，而无法满足提起公益诉讼的需求。北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞多年从事环境公益诉讼的研究，他告诉《中国新闻周刊》，在环境公益诉讼方面，虽然有起诉资格的环保组织有700多家，但真正有起诉能力的只有三四十家，截至目前提起的环境公益诉讼只有六七十件。而中国每年的环境纠纷，有七十多万起。
杨朝霞说，对于环保组织来说，提起公益诉讼既有资格方面的限制，也有资金方面的困难，还有人才方面的匮乏。“钱的问题是很大的，一项鉴定就要几十万元。另外，环境法的专业性很强，全国各地的环保组织中真正懂环境法能起诉的人不多。”
大量的环境纠纷进入不了诉讼程序，一方面使得环境保护失去了司法保障，另一方面，专门为审理环境案件设立的环保法庭，也面临无米下锅的尴尬境地。今年6月2日的《人民法院报》报道称，有的环保法庭自成立以来从没审理过环境纠纷案件，许多环保法庭则名不符实，主要审理与环保纠纷不相干的各类案件。
广东省人民检察院检察长郑红在自己的一篇文章中，对检察机关介入公益诉讼的必要性，分三个方面进行了阐述：从刑事诉讼的角度看，一些严重侵害公共利益的危害结果，可能是由轻微事件累积造成，难以追究众多违法者的刑事责任。
从民事诉讼的角度看，一方面，由于法律规定必须与损害结果有直接利害关系才可以提起诉讼，限制了一些公益团体和公益人士起诉的主体资格；另一方面，与损害结果有直接利益关系的主体，往往考虑诉讼成本过高、得不偿失而缺乏起诉的动力。
从行政诉讼的角度看，对环境污染等损害公益的行为，个别行政执法机关存在不作为、乱作为的情况，疏于监管或者以罚代刑，导致公共利益得不到有效保护。
扩权质疑
但要将检察机关纳入公益诉讼的主体，又面临一些至今无解的质疑，其中最主要有两点：一是检察机关在监督职能和诉讼主体角色之间如何自治；二是检察机关是否会借此扩张权力。
这些质疑，已经在6月25日全国人大常委会组成人员对草案的审议中有所体现。不止一位全国人大常委会委员指出，检察机关如果提起公益诉讼，则其既是案件的监督机关，又是案件的原告，即“既是运动员，又是裁判员”，是否能在身兼二职时保持公正，本身就是一个问号。
广东人民检察院检察长郑红认为，应正视检察院身兼二职的问题，他主张应当参照刑事公诉的制度设计，通过合理分工，实行诉讼职能与诉讼监督职能相分离，由不同的部门或检察官承担，避免角色定位交叉。
另外，还有全国人大常委会委员担忧，在环保法和食品安全法已经明确公益诉讼社会参与的大背景下，此法案的出台效果可能会南辕北辙。全国人大常委会委员辜胜阻提出了一个问题：检察院成为公益诉讼主体后，与同样是该类诉讼主体的社会组织是什么关系？
也有人担心检察院会借机扩权，并挑战现有的权力秩序。吴晓灵委员认为，检察院的主要监督对象应该是公安机关和法院，行政监督应该更多地放在人大制度的框架下。
还有人质疑，检察机关连现有职权范围内的事都没有做好，没有理由再去“插手”公益诉讼。“检察院负责对贪腐的侦查起诉，它做好了吗？这个都没做好，它还能把公益诉讼管好？”第九、十、十一届全国人大代表迟夙生告诉《中国新闻周刊》。
对于以上质疑，最高人民检察院提出的一个解决办法，是充分利用诉前的程序。即在提起民事公益诉讼之前，检察机关应督促或支持法律规定的机关或组织向法院提起诉讼；在提起行政公益诉讼之前，应先行向有关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。 “法律上有一个穷尽现有制度的原则，现有的制度能用就用，如果这些制度都不行，再由检察机关起诉。以环境公益诉讼为例，即先让NGO起诉，如果NGO没有能力起诉，或者不愿意起诉，检察机关再作为一个候补主体起诉，即作为最后一道防线。”杨朝霞在接受《中国新闻周刊》采访时说。
这与在6月25日的审议中有些委员提出的建议如出一辙。吴晓灵建议检察院完善诉前程序的使用，培育社会组织担当公益诉讼的主体，而不是自己来担当诉讼主体。
一位希望匿名的检察系统官员告诉《中国新闻周刊》，检察机关作为公益诉讼主体的法律之所以迟迟不能出台，与有关部门，包括司法机关和行政部门，对检察院扩权后格局会发生变化的担忧有关。“如果是社会组织告行政部门，就是‘民告官’，胜诉的比例不大；如果是检察院告行政部门，就是‘官告官’，胜诉的比率会大幅提高。”
杨朝霞还提出了另外一个约束检察机关的办法，即增加检察机关的举证责任。原来，在环境诉讼中实行的是因果关系证明的举证责任倒置，即不由权利受到侵害的一方，即起诉方承担此举证责任，而由污染环境的一方承担此举证责任，其逻辑主要是权利受侵害方往往处于弱势，很难证明污染或破坏行为与损害后果之间的因果关系。“如果由检察机关起诉，就不能这样安排了。因为检察机关很强大，就应该沿用‘谁主张，谁举证’的原则，由其承担 因果关系的举证责任。”
试点的顾虑
事实上，由检察机关提起公益诉讼此前早有试点，并在中共十八届四中全会以后迎来了一股热潮。中共十八届四中全会决定提出，要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。
律师姜丹和马维秋对2013年1月至2015年5月期间的环保公益诉讼进行了研究。他们通过公开信息，搜集了21个已裁决案例和8个尚未裁决的案例。研究发现，在21个已经裁决的案件中，检察机关出庭支持起诉的仅有6例，占比28.9%；而在2015年1月1日后新发生的8起案件中，检察机关出庭支持起诉的案件已达5件，占比62.5%。
在公益诉讼的探索方面，广东省检察院的有些做法可圈可点。该院的数据显示，从2005年至2014年12月，广东全省检察机关共提起民事公益诉讼33件，在全国领先。2015年5月5日，广州市天河区检察院、天河区环保局、广东省环境保护基金会签订环境公益诉讼三方协议，开启了由起诉人、检察机关和行政监管部门联动的诉讼模式。
2014年12月30日，北京市人民检察院第四分院成立。其职责的第五项规定：北京市人民检察院制定管辖的其他跨地区重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事一审案件。
检察机关介入公益诉讼的威慑力，已在具体案件中显现出来。中共十八届四中全会闭幕不久，贵州省金沙县就因该县环保局怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业，将金沙县环保局告上了法庭。该案也被称为全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼，此前检察机关介入的公益诉讼，绝大多数是民事诉讼。
这起举国关注的诉讼，尚未开审就结了案。金沙县环保局在收到法院的《应诉通知书》后，就对涉事污染企业做出了行政处罚决定，该县检察院认为诉讼的目的已经达到，就提出了撤诉。
一位常年研究公益诉讼的学者告诉《中国新闻周刊》，在此前的试点中，由检察院参与的公益诉讼，有的不排除有作秀的嫌疑。“检察院在提起诉讼之前，要做很多的协调工作，要跟法院协调好，被告不能反对检察机关起诉，地方党委也会出面说话，选的被告通常也是‘软柿子’。这一切都是为了确保能打赢。”
对于草案提出的试点范围，有些全国人大常委会委员也提出了疑问。李景田委员指出，如果试点范围包括省市县检察院，而且还在13个省市自治区进行试点，试点范围已经超过31个省市区的40%。为了防止负面影响，他建议缩小试点范围至总体的20%。
这一建议获得多位委员附议。李智勇委员建议，可以先确定小范围试点，一年后互传经验，扩大试点，再试行一年。
律师迟夙生则再次提到了个人提起公益诉讼的资格问题。在2012年民事诉讼法修改时，她曾经建议将公民纳入有权提起公益诉讼的主体，但民诉法最终只确定了两类主体：法律规定的机关和有关组织。
杨朝霞也认为，应当授予公民提起环境诉讼的资格。
迟夙生说，许多应当提起公益诉讼的问题，就是由于有关机关和社会团体应当作为而不为造成的，仅仅把诉讼权利授予他们，相当于没有完全建立起公益诉讼制度。“应当将公益诉讼的权利交给每位公民，并且大力鼓励，才会治疗社会的‘冷漠症’。”
针对有关部门提出的将公益诉讼资格授予个人可能会引发滥诉的担忧，她觉得大可不必：“滥用诉权可以判败诉嘛，滥诉也得花钱啊。”