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一、实证调查:土地流转的困境
中共十七届三中全会对土地经营权的流转问题做了如下规定:“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”对此,学界进行了广泛探讨,一些地方也开始致力于发展大规模的农场,试图以此推进规模经营,并期待近期中国出现较大规模的土地流转,把农民从土地上“解放”出来。但是在华中师范大学“百村十年观察”的调查过程中发现,在河北省青县、广西河池市高功村等地,土地流转并不像政策制定者和一些学者所期望的那样能形成规模效益,提高农民的收益,顺利有序的流转。通过实地调查,笔者将土地流转不通畅的现象归结为三种流转失败模式:不愿意流转、不得不流转、流转不出去。笔者在下文中予以分别详述,并阐释相应的缘由。
1.不愿意流转
河北省青县耿官屯村,位于县城北2公里,现有人口3580人,5613亩耕地,是土地资源比较贫乏的村庄。尤其是受到土地承包“三十年不变”政策和“增人不增地,减人不减地”政策的限制,人地矛盾比较突出。由于外嫁、死亡、外出打工等原因,有少量家庭耕种的土地多于人均耕地,但极少存在耕种不过来的现象。因为该村处于平原地区,耕种、收割等基本实现了机械化,一定程度上免除了以往靠体力劳作之苦。这使得本村土地流转的情况较少,同时增加了土地投入的成本,则耕种一亩土地的年收入更加少了。
耕地的不断减少成为村庄治理中的一个严重问题,同时,土地的产出也制约着农村经济的发展和农民收入的提高。在我们的调查中,土地流转的情况比较少。一方面,在该村,包括附近地域,人多地少的矛盾非常突出,即使在粮食价格普遍不高的情况下,农民也愿意在家种地,“赚不赚钱都要种”的观念比较突出;另一方面,打工者也越来越多。由于该村的乡镇企业比较发达,因而在该村中,相当多的打工者是在本地务工,劳动力就地流动。这些人农闲时节在村里的工厂里打工,农忙时节种田。由于他们不必远离家乡,从而使得他们有可能保留着自己的土地,而不愿意流转出去。
2.不得不流转
在广西河池市高功村,国家于20世纪60年代末征用该村两个屯四个村民小组的土地修建一个化工厂,主要生产化肥。因此,该村庄农户购买化肥比其他村庄便利,加上村庄农户耕种使用的稻种均是从镇上推广站购买的优良品种,粮食产量高,亩产500公斤粮食。村庄种植两季水稻,大部分家庭的口粮仅为年粮食总产量的一半,可剩余一半的粮食。国家对山区的剩余粮食没有统一收购,而当地农业人口多,非农人口少,把这些剩余粮食挑到集市上零售的话,销量并不大,价格也很低。卖粮根本不能成为农户收入的主要来源。基于上述原因,精明的农民决定放弃一部分土地的耕种,富裕劳动力从事非农经济活动,以增加家庭收入。
3.流转不出去
安然村地处云贵高原边界,地势较高,气候较广西其他地方寒冷。因水资源匮乏,耕地以旱地为主,多种植玉米,一年只适宜耕种一季。而广西其他大部分地区均可以耕种两季农作物。村庄耕作方式还很落后,耕地以家畜为主,搬运农资物品以人力和畜力为主,农用机械几乎没有村民使用,主要原因是:村庄为山地地形,大部分地方不通车,不适宜农业机械的使用。因此,村庄土地耕作所需的劳动成本很大。种植玉米,不仅需要投入劳动力,还需要投入一定的种子、化肥、农药等农资。近年来,种植玉米所投入的生产成本发生了很大的变化,且种植玉米的日均劳动收入与在外务工日均劳动收入存在很大的差距。为了具体反映农民种植玉米收入的变化,笔者选取了安然村三户具有代表性的租种土地的农户进行个案分析。其中有耕种条件较好的农户1家,中等条件的农户1家,耕种条件较差的农户1家。他们的耕种环境是安然村的典型代表,反映了落后地区农村的现状,是典型的喀斯特地貌的种植生产力水平。
二、理论分析
从理论上讲,土地流转可以赋予农民更多的经营自主权和自由选择权,从而使农民在无法亲自耕种自己土地的情况下,以一定的价格将土地出租给个人或拥有较多土地的农场主,农民自身不但能得到土地出租费用,而且有更多的时间和精力从事其他行业以获取更高的收入。但实际上土地流转并非被农民广泛接受,笔者从以下不同视角来究其内因。
1.衣食父母论
首先我们必须考虑农民的态度和观点。土地对于农民具有特殊而重要的意义,在一定程度上,它是农民最大和最后的保障。它不仅为农民提供最基本的物质生活,还是农民安身立命的精神家园。“以天为幕以地为席”、“落叶归根”、“入土为安”……对农民来说,土地俨然是他们最初和最后的生命线。
然而,农民对土地的依赖绝不仅仅是中国千百年来传统思想在当代社会的延续,更重要的是出于经济状况的考量。当前,农村社会保障及配套制度尚未建立起来,养家糊口、发家致富几乎全靠农民自身勤劳努力。在市场经济的大环境下,如果农民放弃土地耕作,就意味着放弃了生产者或原材料供给者的身份,就必然要以消费者的身份进入市场进行购买。这样一来,农民们就会算一笔账,自己种粮食、种菜的成本要远远低于进入市场购买的支出。因此,即便土地已经不能给农民带来足以维持或满足生产生活需要的经济利益,农民依然不会轻易放弃他们赖以生存的土地。
2.地形决定论
地理位置及地形状况对农民是否流转土地、怎样流转、流转多久也有极其重要的影响。首先笔者从地形的角度考察土地流转倾向。一般来说,平原地区、高原地区和盆地的土地流转较少发生,而山地、丘陵等地区的土地流转发生较为频繁。对我国来说,北方地区土地流转较少,南方流转较多;西部土地流转不太常见,东部地区流转发生频繁。我国的西部、北部地区如新疆、内蒙古、陕西、河北等省份(自治区),大多是高原、平原、盆地等地质条件,具有幅员辽阔、地广人稀的特点,人均占有的土地面积比较大。例如在新疆种植棉花的农民,人均种植面积达到200～300亩是很常见,然而这些数据放到湖南就是耸人听闻的消息了,因为南方人口密度大,农村只能按一人几分地的比例来分配土地。东部或南部的一户农家的几亩土地如果不流转出去,大抵就只能种植少量水稻、蔬菜、红薯、玉米等填补家用,几乎不可能再给家庭带来额外的收入。而西部、北部的农民情况就大不同了。大面积的土地和平坦的地势,使得农民种植的规模化生产很容易形成;大型农业器械能够“进田”带来高效率的农业生产,高科技农业生产技术如滴灌等的使用成本也由于规模大而降低,从而更大幅度地降低了农民种植的生产总成本。规模化的生产、运作以及科技农业的助推,农民通过初级农产品的生产及销售而获得可观收益并非难事。
三、结论与思考
1.社会保障体系急需健全
我们在调查中发现,农民的劳动观念发生了巨大的变化。虽然种地不划算,但其实际效益是明显的:(1)安全性高,可以为自身和家庭提供稳妥的生存保障。(2)在目前社会不能容纳更多劳动力的情况下,可以暂时稳定和安置一部分剩余人口,从而降低社会发展的风险。(3)既然除了种地外无事可做,那么,这些农民不再把种地看作是一种最劳累、最繁重的劳动,而是把它当作一种消遣。实际上,在不改变土地用途的前提下,农民转包土地是无利可图的。因为农民从村集体那里承包土地需要的费用约为200元/亩、年,这个数字大致与转包价格相当。因此,如若不获得从事其他行业的机会,农民并不能通过转包过程本身获得高额的收入。但如果改变了土地的用途,如用“以租代征”的方式将土地租给开发商建厂,则出租费远远高于这个数字。但是,这种做法会使耕地面积不断减少,使坚守“18亿亩耕地”的目标难以实现,而且其合法性正受到质疑,国家也明令禁止。
也就是说,土地才是农民最信赖的“最后的保障”,而土地流转并未形成规模前,流转所带来的收益并不能保证农民生存及发展,它仅仅只是额外赚的一点儿“外快”。一旦非农收入无保证,则农民会立刻撤回土地。这就迫切要求完善我国的社会保障体系,制定相关保护劳动者权益的法律、政策,从根本上解决农民非农就业的不安全性和不稳定性。
2.土地流转市场有待成熟
在流转中,一方面部分地区尤其是较偏僻地区的剩余粮食无国家集体收购。另一方面流转市场不完善,供需信息不通畅、不平衡。这些都导致了农民在土地流转过程中处于弱势,要么是因为土地产出粮食没有好的销售渠道而卖不出好价钱,不得不流转土地;要么就是即便农民想要转出土地,却因为流转双方信息不对称而流转不出去或流转收益少。这就要求国家及各级政府统一制定粮食收购的相关政策,尽快建立健全土地流转市场,以激励农民的流转意愿,保证土地流转的畅通无阻。
3.基础设施、专业协会有待完善
中国的地理条件复杂多样,山区、平原等地区的农业种植条件也各有优劣,这就要求国家完善农村的基础设施建设尤其是村庄的道路建设,解决由于交通不便而带来的“土地出不去,人才进不去”的困境。另外,大力发展各种农业专业协会,因地制宜、扬长避短,给农民、农村、农业带来更大的利益和发展契机。
(作者单位:华中师范大学政治学研究院 石河子大学)
中共十七届三中全会对土地经营权的流转问题做了如下规定:“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”对此,学界进行了广泛探讨,一些地方也开始致力于发展大规模的农场,试图以此推进规模经营,并期待近期中国出现较大规模的土地流转,把农民从土地上“解放”出来。但是在华中师范大学“百村十年观察”的调查过程中发现,在河北省青县、广西河池市高功村等地,土地流转并不像政策制定者和一些学者所期望的那样能形成规模效益,提高农民的收益,顺利有序的流转。通过实地调查,笔者将土地流转不通畅的现象归结为三种流转失败模式:不愿意流转、不得不流转、流转不出去。笔者在下文中予以分别详述,并阐释相应的缘由。
1.不愿意流转
河北省青县耿官屯村,位于县城北2公里,现有人口3580人,5613亩耕地,是土地资源比较贫乏的村庄。尤其是受到土地承包“三十年不变”政策和“增人不增地,减人不减地”政策的限制,人地矛盾比较突出。由于外嫁、死亡、外出打工等原因,有少量家庭耕种的土地多于人均耕地,但极少存在耕种不过来的现象。因为该村处于平原地区,耕种、收割等基本实现了机械化,一定程度上免除了以往靠体力劳作之苦。这使得本村土地流转的情况较少,同时增加了土地投入的成本,则耕种一亩土地的年收入更加少了。
耕地的不断减少成为村庄治理中的一个严重问题,同时,土地的产出也制约着农村经济的发展和农民收入的提高。在我们的调查中,土地流转的情况比较少。一方面,在该村,包括附近地域,人多地少的矛盾非常突出,即使在粮食价格普遍不高的情况下,农民也愿意在家种地,“赚不赚钱都要种”的观念比较突出;另一方面,打工者也越来越多。由于该村的乡镇企业比较发达,因而在该村中,相当多的打工者是在本地务工,劳动力就地流动。这些人农闲时节在村里的工厂里打工,农忙时节种田。由于他们不必远离家乡,从而使得他们有可能保留着自己的土地,而不愿意流转出去。
2.不得不流转
在广西河池市高功村,国家于20世纪60年代末征用该村两个屯四个村民小组的土地修建一个化工厂,主要生产化肥。因此,该村庄农户购买化肥比其他村庄便利,加上村庄农户耕种使用的稻种均是从镇上推广站购买的优良品种,粮食产量高,亩产500公斤粮食。村庄种植两季水稻,大部分家庭的口粮仅为年粮食总产量的一半,可剩余一半的粮食。国家对山区的剩余粮食没有统一收购,而当地农业人口多,非农人口少,把这些剩余粮食挑到集市上零售的话,销量并不大,价格也很低。卖粮根本不能成为农户收入的主要来源。基于上述原因,精明的农民决定放弃一部分土地的耕种,富裕劳动力从事非农经济活动,以增加家庭收入。
3.流转不出去
安然村地处云贵高原边界,地势较高,气候较广西其他地方寒冷。因水资源匮乏,耕地以旱地为主,多种植玉米,一年只适宜耕种一季。而广西其他大部分地区均可以耕种两季农作物。村庄耕作方式还很落后,耕地以家畜为主,搬运农资物品以人力和畜力为主,农用机械几乎没有村民使用,主要原因是:村庄为山地地形,大部分地方不通车,不适宜农业机械的使用。因此,村庄土地耕作所需的劳动成本很大。种植玉米,不仅需要投入劳动力,还需要投入一定的种子、化肥、农药等农资。近年来,种植玉米所投入的生产成本发生了很大的变化,且种植玉米的日均劳动收入与在外务工日均劳动收入存在很大的差距。为了具体反映农民种植玉米收入的变化,笔者选取了安然村三户具有代表性的租种土地的农户进行个案分析。其中有耕种条件较好的农户1家,中等条件的农户1家,耕种条件较差的农户1家。他们的耕种环境是安然村的典型代表,反映了落后地区农村的现状,是典型的喀斯特地貌的种植生产力水平。
二、理论分析
从理论上讲,土地流转可以赋予农民更多的经营自主权和自由选择权,从而使农民在无法亲自耕种自己土地的情况下,以一定的价格将土地出租给个人或拥有较多土地的农场主,农民自身不但能得到土地出租费用,而且有更多的时间和精力从事其他行业以获取更高的收入。但实际上土地流转并非被农民广泛接受,笔者从以下不同视角来究其内因。
1.衣食父母论
首先我们必须考虑农民的态度和观点。土地对于农民具有特殊而重要的意义,在一定程度上,它是农民最大和最后的保障。它不仅为农民提供最基本的物质生活,还是农民安身立命的精神家园。“以天为幕以地为席”、“落叶归根”、“入土为安”……对农民来说,土地俨然是他们最初和最后的生命线。
然而,农民对土地的依赖绝不仅仅是中国千百年来传统思想在当代社会的延续,更重要的是出于经济状况的考量。当前,农村社会保障及配套制度尚未建立起来,养家糊口、发家致富几乎全靠农民自身勤劳努力。在市场经济的大环境下,如果农民放弃土地耕作,就意味着放弃了生产者或原材料供给者的身份,就必然要以消费者的身份进入市场进行购买。这样一来,农民们就会算一笔账,自己种粮食、种菜的成本要远远低于进入市场购买的支出。因此,即便土地已经不能给农民带来足以维持或满足生产生活需要的经济利益,农民依然不会轻易放弃他们赖以生存的土地。
2.地形决定论
地理位置及地形状况对农民是否流转土地、怎样流转、流转多久也有极其重要的影响。首先笔者从地形的角度考察土地流转倾向。一般来说,平原地区、高原地区和盆地的土地流转较少发生,而山地、丘陵等地区的土地流转发生较为频繁。对我国来说,北方地区土地流转较少,南方流转较多;西部土地流转不太常见,东部地区流转发生频繁。我国的西部、北部地区如新疆、内蒙古、陕西、河北等省份(自治区),大多是高原、平原、盆地等地质条件,具有幅员辽阔、地广人稀的特点,人均占有的土地面积比较大。例如在新疆种植棉花的农民,人均种植面积达到200～300亩是很常见,然而这些数据放到湖南就是耸人听闻的消息了,因为南方人口密度大,农村只能按一人几分地的比例来分配土地。东部或南部的一户农家的几亩土地如果不流转出去,大抵就只能种植少量水稻、蔬菜、红薯、玉米等填补家用,几乎不可能再给家庭带来额外的收入。而西部、北部的农民情况就大不同了。大面积的土地和平坦的地势,使得农民种植的规模化生产很容易形成;大型农业器械能够“进田”带来高效率的农业生产,高科技农业生产技术如滴灌等的使用成本也由于规模大而降低,从而更大幅度地降低了农民种植的生产总成本。规模化的生产、运作以及科技农业的助推,农民通过初级农产品的生产及销售而获得可观收益并非难事。
三、结论与思考
1.社会保障体系急需健全
我们在调查中发现,农民的劳动观念发生了巨大的变化。虽然种地不划算,但其实际效益是明显的:(1)安全性高,可以为自身和家庭提供稳妥的生存保障。(2)在目前社会不能容纳更多劳动力的情况下,可以暂时稳定和安置一部分剩余人口,从而降低社会发展的风险。(3)既然除了种地外无事可做,那么,这些农民不再把种地看作是一种最劳累、最繁重的劳动,而是把它当作一种消遣。实际上,在不改变土地用途的前提下,农民转包土地是无利可图的。因为农民从村集体那里承包土地需要的费用约为200元/亩、年,这个数字大致与转包价格相当。因此,如若不获得从事其他行业的机会,农民并不能通过转包过程本身获得高额的收入。但如果改变了土地的用途,如用“以租代征”的方式将土地租给开发商建厂,则出租费远远高于这个数字。但是,这种做法会使耕地面积不断减少,使坚守“18亿亩耕地”的目标难以实现,而且其合法性正受到质疑,国家也明令禁止。
也就是说,土地才是农民最信赖的“最后的保障”,而土地流转并未形成规模前,流转所带来的收益并不能保证农民生存及发展,它仅仅只是额外赚的一点儿“外快”。一旦非农收入无保证,则农民会立刻撤回土地。这就迫切要求完善我国的社会保障体系,制定相关保护劳动者权益的法律、政策,从根本上解决农民非农就业的不安全性和不稳定性。
2.土地流转市场有待成熟
在流转中,一方面部分地区尤其是较偏僻地区的剩余粮食无国家集体收购。另一方面流转市场不完善,供需信息不通畅、不平衡。这些都导致了农民在土地流转过程中处于弱势,要么是因为土地产出粮食没有好的销售渠道而卖不出好价钱,不得不流转土地;要么就是即便农民想要转出土地,却因为流转双方信息不对称而流转不出去或流转收益少。这就要求国家及各级政府统一制定粮食收购的相关政策,尽快建立健全土地流转市场,以激励农民的流转意愿,保证土地流转的畅通无阻。
3.基础设施、专业协会有待完善
中国的地理条件复杂多样,山区、平原等地区的农业种植条件也各有优劣,这就要求国家完善农村的基础设施建设尤其是村庄的道路建设,解决由于交通不便而带来的“土地出不去,人才进不去”的困境。另外,大力发展各种农业专业协会,因地制宜、扬长避短,给农民、农村、农业带来更大的利益和发展契机。
(作者单位:华中师范大学政治学研究院 石河子大学)