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摘 要：以风险管理为主要手段的质量保障制度是英国高等教育质量保障体系的重要组成部分，对推进英国高等教育可持续发展具有重要的意义。基于风险管理的英国高等教育质量保障制度经历了萌芽阶段、发展阶段和完善阶段。以历史制度主义为分析框架发现其历史变迁逻辑是：从深层结构观看，历史变迁与宏观环境的外部驱动、质量提高的内生驱动密切相关;从历史观看，集体行为导致退出制度的成本增加、制度自身的约束导致回报递增，形成制度的路径依赖;从行动主体看，第三方组织机构与高校主体间不同利益的诉求和博弈，共同塑造基于风险管理的英国高等教育质量保障制度历史变迁的动力与基础。
关键词：风险管理;质量保障制度;变迁逻辑;英国
质量是高等教育的生命线。英国高等教育之所以保持高质量高水平的国际竞争力和影响力，跟其高等教育质量保障制度的不断改革和完善密不可分。经过多年的实践探索，英国高等教育质量保障制度逐步形成以风险管理为主要手段的质量保障方法，不仅开启英国高等教育质量保障的新历程，同时也对推进英国高等教育可持续发展具有重要的意义。本文主要对基于风险管理的英国高等教育质量保障制度历史变迁进行梳理，以历史制度主义的“宏观结构—中观制度—微观行动者”的理论框架为支撑来探究基于风险管理的高等教育质量保障制度变迁逻辑，以为我国高等教育质量保障制度的完善提供有益经验借鉴，从而推动我国新时代高等教育高质量发展，助力我国高等教育强国建设，办好人民满意的高等教育。
一、历史制度主义的分析框架
作为新制度主义重要流派之一的历史制度主义于20世纪80年代兴起，以制度为核心，并引入历史分析，强调从历史和比较中追寻制度变迁的根源，展现制度的历史性概貌。其分析框架主要包括深层结构、路径依赖和动力机制。在深层结构上，历史制度主义主要强调政治体制、经济发展、文化理念等对制度的宏观结构的影响。在路径依赖上，注重探究历史的演变历程，分析未来中观層面制度的变迁趋势、模式以及核心思想主要受制于过去制度的影响，对其具有高度的依赖性。在动力机制上，历史制度主义转向行动者的微观视角，认为通过影响行为者对自身利益的追寻，使行为者实现目标的具体化。[1]
对于具有几十余年基于风险管理的高等教育质量保障制度的中观层面问题，以历史制度主义分析为视角具有一定的适切性。其一，历史制度主义主要通过宏观背景阐释制度结构性因素，有助于本文对基于风险管理的高等教育质量保障制度的变迁影响因素的分析;其二，历史制度主义强调对过去制度的考察有助于本文深入地认识历史变迁中的路径依赖，并在此基础上分析基于风险管理的英国高等教育质量保障制度变迁中的动力机制。因此，本文在对基于风险管理的英国高等教育质量保障制度的历史变迁梳理的基础上，以历史制度主义理论分析为框架来探究其变迁逻辑。
二、基于风险管理的英国高等教育质量保障制度的变迁历程
基于风险管理的高等教育质量保障制度是英国高校适应内外部复杂环境基础上发展起来的规则行为。根据多年的实践探索，基于风险管理的英国高等教育质量保障制度经历了引入风险管理理念的萌芽阶段、迈入风险管理实践的探索阶段和正式实施风险管理的完善阶段。
（一）萌芽阶段：风险管理理念的引入（1997-2001年）
英国高等教育素以“精英教育”闻名于世。但随着英国社会经济的快速发展，以牛津大学、剑桥大学为代表的精英教育已不能满足社会发展的需要。英国开始致力于扩大高等教育规模，并专门成立了多科技术学院，但高等教育机构的不断扩张引发了高等教育质量的潜在危机。英国政府在颁布《罗宾斯报告》中提出成立一个独立于政府与高校的第三方高等教育质量保障机构——全国学位授予委员会（Council for National Academic Awards，CNAA），以“课程评估”和“院校评估”的方式来推进新成立高校质量的提升，从而迎来了第三方评估机构保障质量的新局面。然而，CNAA阻碍了多科技术学院的市场竞争而影响其生存与发展，英国政府相继颁布《高等教育：一个新的框架》《继续和高等教育法》等，推进了高等教育基金委员会（Higher Education Funding Council，HEFC）和高等教育质量委员会（Higher Education Quality Council，HEQC）先后成立，分别展开学科评估和院校评估，形成两套评估系统，以保障高等教育质量。
由于对以上的评估不满以及对政策的质疑催生了新政策《迪尔英报告》诞生，倡导建立统一的高等教育质量保障机构。在该政策的推动下，统一的第三方组织机构高等教育质量保障署（Quality Assurance Agency for HigherEducation，QAA成立）于1997年成立，基于审计和评估为主要的质量保障方法成为英国高等教育质量保障制度[2]。然而，一方面QAA评估工作开展并未发生实质性变化，高校依然面临着巨大的压力。其评估的高校并未收到不满意的结果，遭到政府、家长等高等教育利益相关者的质疑和问责。[3]另一方面，在借鉴企业风险管理成功经验的影响下，高等教育基金委员会（Higher Education Funding Council forEngland，HEFCE）将高校质量评估的业绩记录与风险可能性相挂钩，强调评估成绩突出的高校是低风险，成绩差的高校具有高风险可能性。[4]在内外部双重因素的助推下，QAA于2001年发布了学术基础框架（academic infrastructure），将学科评估和院校评估整合到院校审查（Institutional Audit）中，并开始初步尝试将风险管理理念引入到质量评估中。对评估结果中高分值的低风险高校，QAA将降低对其监控，以将评估重点开始转向重视审查高校内部质量保障结构和机制是否完整以及可能存在的风险问题上[5]，从而开启了将风险管理的理念引入到质量保障的新历程。 （二）发展阶段：风险管理的实践探索（2001-2013年）
2001年，QAA开始以风险管理为主要手段来保障高等教育质量，但如何具体地实施并未合规化、具体化和系统化。基于风险管理的高等教育质量保障方法的伟大转折起始于英国商务、创新与技能部（Department for Business，Innovation & Skills，BIS）于2011年发布政府高等教育白皮书《高等教育：以学生为系统中心》（Higher education：Students at the Heart of the System）。该报告要求HEFCE就高校基于风险管理的质量保障方法向有关各方展开咨询[6]。随后，BIS发布一份技术咨询报告《一个适用于高等教育的监管框架》（A new fit-for-purpose regulatory framework for the higher education sector），强调政府要求HEFCE就具体的质量评估风险的标准和審查的频率进行咨询，以期减少对低风险高校的监控以及减轻行政负担，并逐步走上以风险管理为主要手段来保障高等教育质量的探索之路。
为了积极地推进国家顶层政策扎根于实践，HEFCE和QAA于2012年5月共同发布了一份《基于风险管理的质量保障方法：咨询》（A risk-based approach to quality assurance： Consultation）报告[7]。该报告向高校领导以及学生组织等高等教育利益相关者共发放130份问卷，强调以下七个方面的主要内容：（1）为接受审查的高校提供一个通用的系统，继续促进质量的改进和提升;（2）构建一种严谨的方法使HEFCE履行其法定职责，以确保对已获得资金提供的高校开展质量评估;（3）评估范围、性质和频率是否应根据高校的业绩记录和提供支撑资料情况而不同;（4）是否在院校审查内构建一个核心流程，以及针对不同类型高校构建一个额外模块;（5）跟踪记录较短的高校（Route A）和较长的高校（Route B）①评估周期的间隔时间;（6）已获得专业监管机构（professional，statutory and regulatory bodies，PSRB）认可的高校是否应简化审查流程或修改其外部审查活动;（7）评估小组是否应考虑其他数据和信息来源，从而为顺利推进以风险管理为主要手段的高等教育质量保障方法的实施奠定坚实的基石。历经7个月，HEFCE和QAA于同年12月共同发布了一份《基于风险管理的质量保障方法：咨询结果和后续步骤》（A risk-based approach to quality assurance：Outcomes of consultation and next steps），其调查结果显示如表1所示[8]。
基于以上咨询结果，HEFCE和QAA经过交流和协商作出以下总结：其一，QAA在其网站上发布滚动审查项目，制定并及时地更新未来六年的院校审查时间表;其二，对于构建核心和模块，QAA则致力于建构统一的审查方法，不再对高校进行单独审查;其三，在高等教育质量和学术标准方面具有较长记录的高校，其审查间隔时间为6年，较短记录的高校为4年，并取消以往的中期审核;其四，QAA在其审查方法中更多地考虑公开数据和信息，而不是年度数据审查。通过以上对高等教育利益相关者的咨询后，QAA规划在2013-2014学年开始实施以风险管理为主要手段的高等教育质量保障方法，从而打开高等教育质量保障制度的新格局。
（三）完善阶段：风险管理的正式实施（2013年至今）
为了响应以上以风险管理为主要手段高等教育质量保障方法的实施，QAA于2013年发布《高等教育审查手册》（Higher Education Review：A handbook for providers）[9]。在该报告中，QAA成立专门2到6人的评估小组负责评估工作，其审核结果的可信度在很大程度上取决于审核小组成员的较强的专业知识和丰富的经验。基于此，QAA制定以下选择成员的严谨标准：（1）专业的评估知识和丰富的评估经验;（2）良好的沟通力;（3）能够高效地使用现代化的网络技术系统;（4）有效地融入团队能力;要严格遵守已商定的协议。此外，评估小组成员必须通过专门严格的培训，使成员充分地熟悉审查流程、目的以及自己的角色和任务，以推进各项工作有条不紊地开展，以确保审查结果的可靠性、真实性和有效性。评估小组主要通过案头材料分析（Desk-based analysis）和现场评估（Review visit）两个阶段开展高等教育质量评估工作。
首先，案头材料分析主要强调对接受审查高校在学术标准的设定和维护方面所提交的支撑材料展开审查与判断，这些材料包括院校自我评估报告、学生提交的书面报告以及QAA搜集的材料。其中学生提交的书面报告是案头材料分析的重点，其内容主要包括院校如何考虑学生利益以及如何在决策和质量保证过程中考虑学生的观点，以充分地发挥学生在质量评估中的核心作用。依据所提交的材料，QAA评估小组基于英国学术基本框架和欧洲高等教育质量保障标准将其评估结果判断为“符合期望”（meets expectations）、“需要改进符合期望”（requires improvement）和“不符合期望”（does not meet expectations），并依次划分为低级风险、中级风险和高级风险，如表2所示。
其次，现场评估阶段主要聚焦于案头材料分析阶段发现的风险领域。评估小组能够与接受审查高校的学生代表及其他一些利益相关者会面，并进一步讨论评估的流程及内容。但现场评估的持续时间取决于案头材料分析确定的风险等级，对“低级风险”进校访问天数为1-3天，“中级风险”为3-4天，“高级风险”为4-5天。以风险等级来决定现场访问的持续时间响应了以风险管理为主要手段的高等教育质量保障方法的政策要求。评估小组在现场访问后第6周左右完成审查评估报告，将评估结果划分为“满意”或“不满意”，并及时地指出审查发现的主要风险问题，以督促高校进行整改，从而推进以风险管理为主要手段的质量保障方法逐步确立成为英国高等教育质量保障制度。 三、基于风险管理的英国高等教育质量保障制度变迁逻辑
对以上基于风险管理的高等教育质量保障制度的历史变迁进行梳理，以历史制度主义为分析框架，从宏观的结构观角度分析影响其变迁的因素，从中观的历史观角度阐释分析其变迁的路径依赖，从微观行动者的角度探析其变迁背后的深层次的动力机制。
（一）制度变迁的深层结构观
历史制度主义强调制度的深层结构与宏观环境密不可分。具体到基于风险管理的英国高等教育质量保障制度而言，其历史变迁与宏观环境的外部驱动与质量提高的内生驱动密切相关。
首先，宏观环境的外部驱动。制度环境影响制度的变迁，基于风险管理的高等教育质量保障制度变迁在一定制度下进行并受其约束。为构建统一的第三方质量保障机构QAA提供制度保障，英国政府相继颁布《高等教育：一个新的框架》《继续和高等教育法》《迪尔英报告》等相关政策。由于QAA工作开展并未发生实质性的变化，以及政府、家长等对评估结果的不满，英国政府颁布的《高等教育：以学生为系统中心》催生了QAA在以风险管理为手段的质量保障方法中打开了全新的局面。以風险管理为主要手段的质量保障方法逐步确立成为英国高等教育的质量保障制度。政府旨在通过风险管理的手段丰富质量保障的基本内容，并以此推动高等教育质量保障制度的改革，促进高水平、高质量的高等教育现代化发展。随着政府对基于风险管理的质量保障方法的倡导，HEFCE和QAA于2012年前后发布了《基于风险管理的质量保障方法：咨询》与《基于风险管理的质量保障方法：咨询结果和后续步骤》，就基于风险管理的质量保障方法向高等教育利益相关者展开咨询，通过相关的咨询不断拓展基于风险管理的质量保障方法的基本内容，为其具体实施指明了方向和要求，促进了英国高等教育保障制度的完善与创新。纵观基于风险管理的英国高等教育质量保障制度变迁的整个历程，制度环境始终发挥着外部驱动的作用。
其次，质量提高的内生驱动。自英国第一个高等教育质量保障机构成立以来，质量的改进和提升始终是其职责和使命。随着世界金融危机的到来，以及2020年新冠疫情进一步加剧了高校外部环境的不确定性、多变性、复杂性，这给高等教育质量改进和提升带来潜在的风险。此外，QAA评估工作开展以来，高校依然面临着巨大评估负担的同时，其评估的高校并未收到不满意的结果而遭到政府、家长等高等教育利益相关者的质疑和问责，从而为政府提出“无罪推断”的思路提供了土壤。如果所有高校质量评估成绩突出，但一旦出现问题，政府将给予干预，以避免高校潜在的质量风险问题产生。[10]为此，英国高等教育质量保障政策逐步从基于审计和评估为主要手段的质量保障方法延伸至以风险管理为主要手段的质量保障方法。通过政策确保基于风险管理的质量保障方法规范化、法制化是实现基于风险管理的高等教育质量保障制度变革的关键。高等教育质量风险问题充分彰显了以风险管理为主要手段的高等教育质量保障方法是高等教育质量自身改进和提高的迫切需要。
（二）制度变迁的路径依赖
历史制度主义强调在追寻制度变迁的历程中，形成了路径依赖。诺思强调某种制度一旦被确立，制度本身就会生成一种自我强化的机制。随着制度执行时间的推移，退出该项制度的成本将急剧增长，从而形成路径依赖。[11]在基于风险管理的英国高等教育质量保障制度制定过程中，集体行为导致退出制度的成本增加、制度自身的约束导致回报递增，从而塑造了制度变迁过程中的路径依赖。
其一，集体行为导致成本增加。英国政府处于顶层宏观指导地位，通过委托独立于政府与高校的QAA和HEFCE等第三方组织机构就基于风险管理的高等教育质量保障方法展开咨询与规划，并最后由QAA负责具体执行，不仅为质量保障制度的顺利推行提供法理基础，同时也充分地发挥第三方组织机构的独立性、客观性、专业性作用。此外，除了第三方独立组织机构外，基于风险管理的高等教育质量保障制度的制定过程还涉及到负责质量保证和提升的员工、学术委员会、学生会、校长以及雇主机构、专业法制监管机构、卫生部、英国边境管理局和高等教育利益相关者等行动群体，形成了庞大的多元主体共同参与的新格局，从而为高等教育质量的改进和提高共同发力。由于多元主体的集体行动涉及制度制定较高的初始成本，牵扯利益群体众多，尤其随着参与人数的增加，成本也会随之增加，进而使得变革现行的制度难度也随之增加。因此，制度本身就体现出具有强烈持续下去的倾向。
其二，制度约束导致回报递增。在推进基于风险管理的高等教育质量保障制度制定过程中，政府颁布的高等教育白皮书，构成了正式的制度，对HEFCE和QAA的咨询和实施风险管理的高等教育质量保障方法构成了一种正式的约束力。当HEFCE和QAA行动者以现行的制度和政策为基础时，行动者从已确立的安排中退出的成本在急剧地增加。而推进风险管理的高等教育质量发展的一系列报告、制度相互交错，形成制度矩阵，报酬明显递增，退出现有制度的成本已不断增加。[12]这在一定程度上暗示着改变基于风险管理的高等教育质量保障制度建构的成本昂贵，难度随之进一步加剧。同时，这一过程也折射出基于风险管理的高等教育质量保障制度不断产生了自我维持和自我强化的属性，使得制度保持稳定和延续性的特征。[13]
由此可发现，以上两个因素诱发了改变基于风险管理的英国高等教育质量保障方法的制度成本昂贵，并导致回报递增，进而使得基于风险管理的高等教育质量保障制度具有自我维持和自我强化的趋势，从而形成制度变迁的路径依赖。
（三）制度变迁的动力机制
历史制度主义强调行动主体间的利益博弈构成了制度变迁的重要动力。就基于风险管理的高等教育质量保障制度而言，其制度变迁的动力机制主要体现在第三方独立机构与高校主体间不同的利益诉求与博弈。
一是第三方独立机构的推动者和执行者。在基于风险管理的高等教育质量保障制度制定的过程中，政府主要通过委托QAA第三方独立组织付诸实施，发挥其宏观调控作用。QAA重视基于风险管理的高等教育质量保障方法的利益诉求在于其满足政府的要求。自政府委托QAA推进基于风险管理的高等教育质量保障方法实施以来，QAA成为基于风险管理的高等教育质量保障发展的责任主体，对其负主要责任。QAA通过建立静态的评估专门小组为其基于风险管理的高等教育质量评估提供坚实的组织基础。同时，QAA通过案头材料分析和现场评估推进评估工作有效地运行，以满足政府基于风险管理的高等教育质量保障方法的要求。事实上，QAA是在性质上独立于政府与高校的第三方组织，但其工作的开展受政府委托。因此，基于风险管理的质量保障工作的开展实际上也是政府行为体现。可知，QAA将政府倡导的基于风险管理的高等教育质量保障方法扎根于实践，遵循了政府自上而下的宏观监控逻辑。 二是高校利益相关者的助推者。在HEFCE和QAA就基于风险管理的高等教育质量保障方法向高等教育利益相关者展开咨询的过程中，76%的受访者虽都同意HEFCE和QAA提出基于风险管理的质量保障方法的基本原则，但受访者也明确提出自己以下的利益诉求：在原则中需更加明确减轻高校评估负担这一目标;确保所有高校具有相同的质量标准门槛，以公平地对待每所高校;由于HEFCE和QAA未明确风险的具体内涵，建议构建评估风险水平的标准和基准;继续维持英国高等教育高质量的全球声誉和以及QAA的独立性;强调同行评议的重要性等。高等教育利益相关者在积极地响应咨询意见的同时，也在咨询过程中充分地表达自己的意愿和需求。通过这一过程，高等教育利益相关者实现了意愿的再创造，并与第三方独立组织机构经历了“强制—接受—再造”的博弈过程。高等教育利益相关者通过嵌入自己的利益诉求，遵循自下而上的反控制逻辑。
四、结语
基于风险管理的英国高等教育质量保障制度的发展既是高等教育适应宏观环境发展的客观要求，也是高等教育质量保障制度自身变革的自然趋势。以历史制度主义为分析框架发现其历史变迁的制度逻辑是：一是从深层结构观看，其历史变迁与宏观环境的外部驱动、质量提高的内生驱动密切相关;从历史观看，其变迁过程中的集体行为导致退出制度的成本增加、制度自身的约束导致回报递增，形成制度的路径依赖;从行动主体看，变迁过程中的行动主体第三方组织机构与高校主体间不同利益的诉求和博弈，共同塑造基于风险管理的英国高等教育质量保障制度历史变迁的动力与基础。
相对而言，随着我国高等教育迈入普及化阶段，高等教育质量面临前所未有的危机与挑战。此外，2020年新型冠状病毒肺炎疫情加剧了高等教育的宏观环境日趋复杂性、多变性和不确定性，给高等教育质量提高带来潜在的风险。因此，我国构建以风险管理为主要手段的质量保障方法是回应当今时代高等教育发展面临的机遇与挑战的实然需求，更是推进我国高等教育健康、稳定、可持续发展的应然之义。借鉴英国基于风险管理的高等教育质量保障制度的有益经验，我国高等教育质量保障制度应增强风险管理意识，以适应不稳定、不确定、复杂多变的环境，并积极地将风险管理理念扎根于高等教育质量保障中，打破以往的制度路径依赖，推进高等教育质量保障制度变革，同时也要积极地发挥行动主体政府的顶层支持作用、第三方组织机构中间桥梁作用、高校的主体作用，从而形成多元行动主体共同参与的新格局。
注释：
①路线A（Route A）主要适用于尚未进行两次院校审查，但在院校审查的质量评估中成绩突出（或经过改进和完善可达到评估标准）而建立了较短的质量记录的高校。路线B（Route B）适用于通过多次院校审核而建立了较长的质量记录的高校。
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[8]HEFCE.A risk-based approach to quality assurance：Outcomes of consultation and next steps[R/OL].（2012-12-26）[2021-02-20].https：//dera.ioe.ac.uk/15844/1/ Risk-based quality assurance consultation outcomes.pdf.
[9]QAA.Higher Education Review：A handbook for providers[R/OL].（2013-06-28）[2021-03-10].https：//dera.ioe.ac.uk/15844/1/Risk-based%20quality%20assurance%20 consultation%20outcomes.pdf.
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[13]刘圣中.历史制度主义：制度变迁的比较历史研究[M].上海：上海人民出版社，2010：126-127.
（责任编辑 陈志萍）
收稿日期：2021-07-26
作者简介：赵明明，大连理工大学高等教育研究院2019级博士研究生。（大连/116024）
关键词：风险管理;质量保障制度;变迁逻辑;英国
质量是高等教育的生命线。英国高等教育之所以保持高质量高水平的国际竞争力和影响力，跟其高等教育质量保障制度的不断改革和完善密不可分。经过多年的实践探索，英国高等教育质量保障制度逐步形成以风险管理为主要手段的质量保障方法，不仅开启英国高等教育质量保障的新历程，同时也对推进英国高等教育可持续发展具有重要的意义。本文主要对基于风险管理的英国高等教育质量保障制度历史变迁进行梳理，以历史制度主义的“宏观结构—中观制度—微观行动者”的理论框架为支撑来探究基于风险管理的高等教育质量保障制度变迁逻辑，以为我国高等教育质量保障制度的完善提供有益经验借鉴，从而推动我国新时代高等教育高质量发展，助力我国高等教育强国建设，办好人民满意的高等教育。
一、历史制度主义的分析框架
作为新制度主义重要流派之一的历史制度主义于20世纪80年代兴起，以制度为核心，并引入历史分析，强调从历史和比较中追寻制度变迁的根源，展现制度的历史性概貌。其分析框架主要包括深层结构、路径依赖和动力机制。在深层结构上，历史制度主义主要强调政治体制、经济发展、文化理念等对制度的宏观结构的影响。在路径依赖上，注重探究历史的演变历程，分析未来中观層面制度的变迁趋势、模式以及核心思想主要受制于过去制度的影响，对其具有高度的依赖性。在动力机制上，历史制度主义转向行动者的微观视角，认为通过影响行为者对自身利益的追寻，使行为者实现目标的具体化。[1]
对于具有几十余年基于风险管理的高等教育质量保障制度的中观层面问题，以历史制度主义分析为视角具有一定的适切性。其一，历史制度主义主要通过宏观背景阐释制度结构性因素，有助于本文对基于风险管理的高等教育质量保障制度的变迁影响因素的分析;其二，历史制度主义强调对过去制度的考察有助于本文深入地认识历史变迁中的路径依赖，并在此基础上分析基于风险管理的英国高等教育质量保障制度变迁中的动力机制。因此，本文在对基于风险管理的英国高等教育质量保障制度的历史变迁梳理的基础上，以历史制度主义理论分析为框架来探究其变迁逻辑。
二、基于风险管理的英国高等教育质量保障制度的变迁历程
基于风险管理的高等教育质量保障制度是英国高校适应内外部复杂环境基础上发展起来的规则行为。根据多年的实践探索，基于风险管理的英国高等教育质量保障制度经历了引入风险管理理念的萌芽阶段、迈入风险管理实践的探索阶段和正式实施风险管理的完善阶段。
（一）萌芽阶段：风险管理理念的引入（1997-2001年）
英国高等教育素以“精英教育”闻名于世。但随着英国社会经济的快速发展，以牛津大学、剑桥大学为代表的精英教育已不能满足社会发展的需要。英国开始致力于扩大高等教育规模，并专门成立了多科技术学院，但高等教育机构的不断扩张引发了高等教育质量的潜在危机。英国政府在颁布《罗宾斯报告》中提出成立一个独立于政府与高校的第三方高等教育质量保障机构——全国学位授予委员会（Council for National Academic Awards，CNAA），以“课程评估”和“院校评估”的方式来推进新成立高校质量的提升，从而迎来了第三方评估机构保障质量的新局面。然而，CNAA阻碍了多科技术学院的市场竞争而影响其生存与发展，英国政府相继颁布《高等教育：一个新的框架》《继续和高等教育法》等，推进了高等教育基金委员会（Higher Education Funding Council，HEFC）和高等教育质量委员会（Higher Education Quality Council，HEQC）先后成立，分别展开学科评估和院校评估，形成两套评估系统，以保障高等教育质量。
由于对以上的评估不满以及对政策的质疑催生了新政策《迪尔英报告》诞生，倡导建立统一的高等教育质量保障机构。在该政策的推动下，统一的第三方组织机构高等教育质量保障署（Quality Assurance Agency for HigherEducation，QAA成立）于1997年成立，基于审计和评估为主要的质量保障方法成为英国高等教育质量保障制度[2]。然而，一方面QAA评估工作开展并未发生实质性变化，高校依然面临着巨大的压力。其评估的高校并未收到不满意的结果，遭到政府、家长等高等教育利益相关者的质疑和问责。[3]另一方面，在借鉴企业风险管理成功经验的影响下，高等教育基金委员会（Higher Education Funding Council forEngland，HEFCE）将高校质量评估的业绩记录与风险可能性相挂钩，强调评估成绩突出的高校是低风险，成绩差的高校具有高风险可能性。[4]在内外部双重因素的助推下，QAA于2001年发布了学术基础框架（academic infrastructure），将学科评估和院校评估整合到院校审查（Institutional Audit）中，并开始初步尝试将风险管理理念引入到质量评估中。对评估结果中高分值的低风险高校，QAA将降低对其监控，以将评估重点开始转向重视审查高校内部质量保障结构和机制是否完整以及可能存在的风险问题上[5]，从而开启了将风险管理的理念引入到质量保障的新历程。 （二）发展阶段：风险管理的实践探索（2001-2013年）
2001年，QAA开始以风险管理为主要手段来保障高等教育质量，但如何具体地实施并未合规化、具体化和系统化。基于风险管理的高等教育质量保障方法的伟大转折起始于英国商务、创新与技能部（Department for Business，Innovation & Skills，BIS）于2011年发布政府高等教育白皮书《高等教育：以学生为系统中心》（Higher education：Students at the Heart of the System）。该报告要求HEFCE就高校基于风险管理的质量保障方法向有关各方展开咨询[6]。随后，BIS发布一份技术咨询报告《一个适用于高等教育的监管框架》（A new fit-for-purpose regulatory framework for the higher education sector），强调政府要求HEFCE就具体的质量评估风险的标准和審查的频率进行咨询，以期减少对低风险高校的监控以及减轻行政负担，并逐步走上以风险管理为主要手段来保障高等教育质量的探索之路。
为了积极地推进国家顶层政策扎根于实践，HEFCE和QAA于2012年5月共同发布了一份《基于风险管理的质量保障方法：咨询》（A risk-based approach to quality assurance： Consultation）报告[7]。该报告向高校领导以及学生组织等高等教育利益相关者共发放130份问卷，强调以下七个方面的主要内容：（1）为接受审查的高校提供一个通用的系统，继续促进质量的改进和提升;（2）构建一种严谨的方法使HEFCE履行其法定职责，以确保对已获得资金提供的高校开展质量评估;（3）评估范围、性质和频率是否应根据高校的业绩记录和提供支撑资料情况而不同;（4）是否在院校审查内构建一个核心流程，以及针对不同类型高校构建一个额外模块;（5）跟踪记录较短的高校（Route A）和较长的高校（Route B）①评估周期的间隔时间;（6）已获得专业监管机构（professional，statutory and regulatory bodies，PSRB）认可的高校是否应简化审查流程或修改其外部审查活动;（7）评估小组是否应考虑其他数据和信息来源，从而为顺利推进以风险管理为主要手段的高等教育质量保障方法的实施奠定坚实的基石。历经7个月，HEFCE和QAA于同年12月共同发布了一份《基于风险管理的质量保障方法：咨询结果和后续步骤》（A risk-based approach to quality assurance：Outcomes of consultation and next steps），其调查结果显示如表1所示[8]。
基于以上咨询结果，HEFCE和QAA经过交流和协商作出以下总结：其一，QAA在其网站上发布滚动审查项目，制定并及时地更新未来六年的院校审查时间表;其二，对于构建核心和模块，QAA则致力于建构统一的审查方法，不再对高校进行单独审查;其三，在高等教育质量和学术标准方面具有较长记录的高校，其审查间隔时间为6年，较短记录的高校为4年，并取消以往的中期审核;其四，QAA在其审查方法中更多地考虑公开数据和信息，而不是年度数据审查。通过以上对高等教育利益相关者的咨询后，QAA规划在2013-2014学年开始实施以风险管理为主要手段的高等教育质量保障方法，从而打开高等教育质量保障制度的新格局。
（三）完善阶段：风险管理的正式实施（2013年至今）
为了响应以上以风险管理为主要手段高等教育质量保障方法的实施，QAA于2013年发布《高等教育审查手册》（Higher Education Review：A handbook for providers）[9]。在该报告中，QAA成立专门2到6人的评估小组负责评估工作，其审核结果的可信度在很大程度上取决于审核小组成员的较强的专业知识和丰富的经验。基于此，QAA制定以下选择成员的严谨标准：（1）专业的评估知识和丰富的评估经验;（2）良好的沟通力;（3）能够高效地使用现代化的网络技术系统;（4）有效地融入团队能力;要严格遵守已商定的协议。此外，评估小组成员必须通过专门严格的培训，使成员充分地熟悉审查流程、目的以及自己的角色和任务，以推进各项工作有条不紊地开展，以确保审查结果的可靠性、真实性和有效性。评估小组主要通过案头材料分析（Desk-based analysis）和现场评估（Review visit）两个阶段开展高等教育质量评估工作。
首先，案头材料分析主要强调对接受审查高校在学术标准的设定和维护方面所提交的支撑材料展开审查与判断，这些材料包括院校自我评估报告、学生提交的书面报告以及QAA搜集的材料。其中学生提交的书面报告是案头材料分析的重点，其内容主要包括院校如何考虑学生利益以及如何在决策和质量保证过程中考虑学生的观点，以充分地发挥学生在质量评估中的核心作用。依据所提交的材料，QAA评估小组基于英国学术基本框架和欧洲高等教育质量保障标准将其评估结果判断为“符合期望”（meets expectations）、“需要改进符合期望”（requires improvement）和“不符合期望”（does not meet expectations），并依次划分为低级风险、中级风险和高级风险，如表2所示。
其次，现场评估阶段主要聚焦于案头材料分析阶段发现的风险领域。评估小组能够与接受审查高校的学生代表及其他一些利益相关者会面，并进一步讨论评估的流程及内容。但现场评估的持续时间取决于案头材料分析确定的风险等级，对“低级风险”进校访问天数为1-3天，“中级风险”为3-4天，“高级风险”为4-5天。以风险等级来决定现场访问的持续时间响应了以风险管理为主要手段的高等教育质量保障方法的政策要求。评估小组在现场访问后第6周左右完成审查评估报告，将评估结果划分为“满意”或“不满意”，并及时地指出审查发现的主要风险问题，以督促高校进行整改，从而推进以风险管理为主要手段的质量保障方法逐步确立成为英国高等教育质量保障制度。 三、基于风险管理的英国高等教育质量保障制度变迁逻辑
对以上基于风险管理的高等教育质量保障制度的历史变迁进行梳理，以历史制度主义为分析框架，从宏观的结构观角度分析影响其变迁的因素，从中观的历史观角度阐释分析其变迁的路径依赖，从微观行动者的角度探析其变迁背后的深层次的动力机制。
（一）制度变迁的深层结构观
历史制度主义强调制度的深层结构与宏观环境密不可分。具体到基于风险管理的英国高等教育质量保障制度而言，其历史变迁与宏观环境的外部驱动与质量提高的内生驱动密切相关。
首先，宏观环境的外部驱动。制度环境影响制度的变迁，基于风险管理的高等教育质量保障制度变迁在一定制度下进行并受其约束。为构建统一的第三方质量保障机构QAA提供制度保障，英国政府相继颁布《高等教育：一个新的框架》《继续和高等教育法》《迪尔英报告》等相关政策。由于QAA工作开展并未发生实质性的变化，以及政府、家长等对评估结果的不满，英国政府颁布的《高等教育：以学生为系统中心》催生了QAA在以风险管理为手段的质量保障方法中打开了全新的局面。以風险管理为主要手段的质量保障方法逐步确立成为英国高等教育的质量保障制度。政府旨在通过风险管理的手段丰富质量保障的基本内容，并以此推动高等教育质量保障制度的改革，促进高水平、高质量的高等教育现代化发展。随着政府对基于风险管理的质量保障方法的倡导，HEFCE和QAA于2012年前后发布了《基于风险管理的质量保障方法：咨询》与《基于风险管理的质量保障方法：咨询结果和后续步骤》，就基于风险管理的质量保障方法向高等教育利益相关者展开咨询，通过相关的咨询不断拓展基于风险管理的质量保障方法的基本内容，为其具体实施指明了方向和要求，促进了英国高等教育保障制度的完善与创新。纵观基于风险管理的英国高等教育质量保障制度变迁的整个历程，制度环境始终发挥着外部驱动的作用。
其次，质量提高的内生驱动。自英国第一个高等教育质量保障机构成立以来，质量的改进和提升始终是其职责和使命。随着世界金融危机的到来，以及2020年新冠疫情进一步加剧了高校外部环境的不确定性、多变性、复杂性，这给高等教育质量改进和提升带来潜在的风险。此外，QAA评估工作开展以来，高校依然面临着巨大评估负担的同时，其评估的高校并未收到不满意的结果而遭到政府、家长等高等教育利益相关者的质疑和问责，从而为政府提出“无罪推断”的思路提供了土壤。如果所有高校质量评估成绩突出，但一旦出现问题，政府将给予干预，以避免高校潜在的质量风险问题产生。[10]为此，英国高等教育质量保障政策逐步从基于审计和评估为主要手段的质量保障方法延伸至以风险管理为主要手段的质量保障方法。通过政策确保基于风险管理的质量保障方法规范化、法制化是实现基于风险管理的高等教育质量保障制度变革的关键。高等教育质量风险问题充分彰显了以风险管理为主要手段的高等教育质量保障方法是高等教育质量自身改进和提高的迫切需要。
（二）制度变迁的路径依赖
历史制度主义强调在追寻制度变迁的历程中，形成了路径依赖。诺思强调某种制度一旦被确立，制度本身就会生成一种自我强化的机制。随着制度执行时间的推移，退出该项制度的成本将急剧增长，从而形成路径依赖。[11]在基于风险管理的英国高等教育质量保障制度制定过程中，集体行为导致退出制度的成本增加、制度自身的约束导致回报递增，从而塑造了制度变迁过程中的路径依赖。
其一，集体行为导致成本增加。英国政府处于顶层宏观指导地位，通过委托独立于政府与高校的QAA和HEFCE等第三方组织机构就基于风险管理的高等教育质量保障方法展开咨询与规划，并最后由QAA负责具体执行，不仅为质量保障制度的顺利推行提供法理基础，同时也充分地发挥第三方组织机构的独立性、客观性、专业性作用。此外，除了第三方独立组织机构外，基于风险管理的高等教育质量保障制度的制定过程还涉及到负责质量保证和提升的员工、学术委员会、学生会、校长以及雇主机构、专业法制监管机构、卫生部、英国边境管理局和高等教育利益相关者等行动群体，形成了庞大的多元主体共同参与的新格局，从而为高等教育质量的改进和提高共同发力。由于多元主体的集体行动涉及制度制定较高的初始成本，牵扯利益群体众多，尤其随着参与人数的增加，成本也会随之增加，进而使得变革现行的制度难度也随之增加。因此，制度本身就体现出具有强烈持续下去的倾向。
其二，制度约束导致回报递增。在推进基于风险管理的高等教育质量保障制度制定过程中，政府颁布的高等教育白皮书，构成了正式的制度，对HEFCE和QAA的咨询和实施风险管理的高等教育质量保障方法构成了一种正式的约束力。当HEFCE和QAA行动者以现行的制度和政策为基础时，行动者从已确立的安排中退出的成本在急剧地增加。而推进风险管理的高等教育质量发展的一系列报告、制度相互交错，形成制度矩阵，报酬明显递增，退出现有制度的成本已不断增加。[12]这在一定程度上暗示着改变基于风险管理的高等教育质量保障制度建构的成本昂贵，难度随之进一步加剧。同时，这一过程也折射出基于风险管理的高等教育质量保障制度不断产生了自我维持和自我强化的属性，使得制度保持稳定和延续性的特征。[13]
由此可发现，以上两个因素诱发了改变基于风险管理的英国高等教育质量保障方法的制度成本昂贵，并导致回报递增，进而使得基于风险管理的高等教育质量保障制度具有自我维持和自我强化的趋势，从而形成制度变迁的路径依赖。
（三）制度变迁的动力机制
历史制度主义强调行动主体间的利益博弈构成了制度变迁的重要动力。就基于风险管理的高等教育质量保障制度而言，其制度变迁的动力机制主要体现在第三方独立机构与高校主体间不同的利益诉求与博弈。
一是第三方独立机构的推动者和执行者。在基于风险管理的高等教育质量保障制度制定的过程中，政府主要通过委托QAA第三方独立组织付诸实施，发挥其宏观调控作用。QAA重视基于风险管理的高等教育质量保障方法的利益诉求在于其满足政府的要求。自政府委托QAA推进基于风险管理的高等教育质量保障方法实施以来，QAA成为基于风险管理的高等教育质量保障发展的责任主体，对其负主要责任。QAA通过建立静态的评估专门小组为其基于风险管理的高等教育质量评估提供坚实的组织基础。同时，QAA通过案头材料分析和现场评估推进评估工作有效地运行，以满足政府基于风险管理的高等教育质量保障方法的要求。事实上，QAA是在性质上独立于政府与高校的第三方组织，但其工作的开展受政府委托。因此，基于风险管理的质量保障工作的开展实际上也是政府行为体现。可知，QAA将政府倡导的基于风险管理的高等教育质量保障方法扎根于实践，遵循了政府自上而下的宏观监控逻辑。 二是高校利益相关者的助推者。在HEFCE和QAA就基于风险管理的高等教育质量保障方法向高等教育利益相关者展开咨询的过程中，76%的受访者虽都同意HEFCE和QAA提出基于风险管理的质量保障方法的基本原则，但受访者也明确提出自己以下的利益诉求：在原则中需更加明确减轻高校评估负担这一目标;确保所有高校具有相同的质量标准门槛，以公平地对待每所高校;由于HEFCE和QAA未明确风险的具体内涵，建议构建评估风险水平的标准和基准;继续维持英国高等教育高质量的全球声誉和以及QAA的独立性;强调同行评议的重要性等。高等教育利益相关者在积极地响应咨询意见的同时，也在咨询过程中充分地表达自己的意愿和需求。通过这一过程，高等教育利益相关者实现了意愿的再创造，并与第三方独立组织机构经历了“强制—接受—再造”的博弈过程。高等教育利益相关者通过嵌入自己的利益诉求，遵循自下而上的反控制逻辑。
四、结语
基于风险管理的英国高等教育质量保障制度的发展既是高等教育适应宏观环境发展的客观要求，也是高等教育质量保障制度自身变革的自然趋势。以历史制度主义为分析框架发现其历史变迁的制度逻辑是：一是从深层结构观看，其历史变迁与宏观环境的外部驱动、质量提高的内生驱动密切相关;从历史观看，其变迁过程中的集体行为导致退出制度的成本增加、制度自身的约束导致回报递增，形成制度的路径依赖;从行动主体看，变迁过程中的行动主体第三方组织机构与高校主体间不同利益的诉求和博弈，共同塑造基于风险管理的英国高等教育质量保障制度历史变迁的动力与基础。
相对而言，随着我国高等教育迈入普及化阶段，高等教育质量面临前所未有的危机与挑战。此外，2020年新型冠状病毒肺炎疫情加剧了高等教育的宏观环境日趋复杂性、多变性和不确定性，给高等教育质量提高带来潜在的风险。因此，我国构建以风险管理为主要手段的质量保障方法是回应当今时代高等教育发展面临的机遇与挑战的实然需求，更是推进我国高等教育健康、稳定、可持续发展的应然之义。借鉴英国基于风险管理的高等教育质量保障制度的有益经验，我国高等教育质量保障制度应增强风险管理意识，以适应不稳定、不确定、复杂多变的环境，并积极地将风险管理理念扎根于高等教育质量保障中，打破以往的制度路径依赖，推进高等教育质量保障制度变革，同时也要积极地发挥行动主体政府的顶层支持作用、第三方组织机构中间桥梁作用、高校的主体作用，从而形成多元行动主体共同参与的新格局。
注释：
①路线A（Route A）主要适用于尚未进行两次院校审查，但在院校审查的质量评估中成绩突出（或经过改进和完善可达到评估标准）而建立了较短的质量记录的高校。路线B（Route B）适用于通过多次院校审核而建立了较长的质量记录的高校。
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（责任编辑 陈志萍）
收稿日期：2021-07-26
作者简介：赵明明，大连理工大学高等教育研究院2019级博士研究生。（大连/116024）