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摘要：学生申诉权是大学生的一项法定权利，其目的就是给予每一个当事学生以制度上的表达自己意志、进行申辩、陈述理由的正当途径，使学生的正当权益得以保障。本文在分析学生申诉权的法律依据、法律性质及救济途径等法理的基础上，就目前大学生申诉权益保护面临的困难和问题做了探讨，并提出完善学生申诉制度，以保障大学生申诉权的享有和实现。
关键字：学生申诉权 ；问题；学生申诉制度；权利保护
近年来，随着全国民主法治建设的推进和公民维权意识的增强，学生与学校、教师之间的教育纠纷日益增多。如何保障高校学生的合法权益，成为法律界和教育界共同关注的焦点问题。因此，作为学生权益保护机制的申诉制度的重要性也就浮出了水面。我国《教育法》将宪法赋予公民的申诉权具体化，确立了学生申诉制度，给予学生实体权利以程序性的保障。但是《教育法》第42条只是在原则上规定了学生的申诉权利，并未就构成学生申诉制度的一系列问题做出具体明确的规定。直到2005年新颁布的《普通高校学生管理规定》才进一步明确了《教育法》规定的学生申诉制度，但是也有不完善之处，使大学生的申诉权受到严峻挑战。因此,本文就学生申诉过程中容易出现的问题来完善学生申诉制度，使学生申诉权的维护途径畅通无阻。
一、学生申诉权的法理基础
1.法律依据
申诉权作为受教育者的一项法定权利，我国《教育法》第42条第4项作了明确规定：“学生对学校给予的处分不服，有权向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，有权提出申诉或者依法提起诉讼。”教育部颁布并于2005年9月1日起实施的新《普通高校学生管理规定》》(以下简称新《规定》)第五条第 5项规定：“学生对学校给予的处分或者处理有异议，有权向学校或者教育行政部门提出申诉；对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，有权提出申诉或者依法提起诉讼。”进一步明确了《教育法》规定的学生申诉权。
2.法律性质
按公认的一般理论，将申诉权分为诉讼上的申诉权和非诉讼上的申诉权。学生申诉权的性质是非诉讼上的申诉权，它是指学生在接受学校教育过程中，认为其受教育权以及人身权、财产权等合法权益受到学校或教职员工的侵害、依法向教育行政机关或学校申诉理由，要求重新处理的权利。[1]学生申诉权是获得权利救济的程序权利。学生申诉权不仅针对学校的处理、处分或其他侵权行为的实质性违法或不当，同时还应当包括学校在做出有关的处理和处分决定过程中违反正当法律程序的情形。学生申诉权作为学生的一种救济权，本身是一种抵抗权、监督权，它在权利体系中起着安全通道和反馈调节的作用。总之，学生申诉权的初衷或目的就是给予每一个当事人学生以制度上的表达自己意志、进行申辩、陈述理由的正当途径，以充分保障学生正当权利的享有和实现。
3.救济途径
学生申诉权的救济途径有两种：一是校内申诉，主要是学生向学校内部机构提起的申诉形式。目前，受理学生申诉的主要机构是向学生申诉处理委员会提起的申诉，但是，这并不是校内受理学生申诉的唯一机构，学校部分管理机构也可以受理与自己的管理职权相关的申诉；[2]二是教育行政申诉，即学生向教育行政部门提起的申诉形式。从新《规定》第六十三条：“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。”来看校内申诉和教育行政申诉二者之间的关系是递进关系，也就是说学生向上一级教育行政部门提起申诉的前提条件是先向校内申诉机构提起申诉。
二、学生申诉权益保护面临的困难和问题
尽管新《规定》比较具体明确的规定了学生的申诉权，并从申诉范围、申诉机构、申诉程序和时效等方面作了一系列规定。但是在实际中，学生申诉权益的保护仍然面临一定的困难和问题。
（一）从申诉知情权来看
新《规定》第五十九条规定：“学校对学生做出的处分决定书应当包括处分和处分事实、理由及依据，并告知学生可以提出申诉及申诉的期限。”但是在实际中，一些高校往往过于注重其做出决定的权威性，根本不告知学生可以就学校的处分提出申诉。学生在与高校的法律关系中处于相对弱势地位，连起码的申诉知情权都被剥夺了，还谈何申诉权。典型的案例如田永诉北京科技大学侵害其学位案：北科大在对田永因为考试作弊做出退学决定后，并未以书面形式通知本人，也没有给其办理退学手续，依然为田永正常注册，安排教学活动，直到修满学分并通过论文答辩。然而，学校在田永临近毕业时通知其所在系不能颁布毕业证、学位证和办理正常的毕业派遣证。笔者认为导致整个案件发生的关键是学校根本没有给田永申辩和向有关部门进行申辩以实现救济的权利和机会。且不说上述案例中的处分是否恰当，至少学生的知情权和申诉权是被剥夺了。这种不符合程序的情形在一些高校管理中不同程度的存在着，致使学生的合法权益根本无法得到保障。
（二）从申诉受理范围来看
新《规定》第六十条规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。”可见，学生申诉处理委员会只受理涉及学生身份变化的处理和学生对学校处分不服的情况。而根据《教育法》和新《规定》中的有关规定，学生也享有“对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉的权利。”这种申诉受理范围前后立法的不一致使我们那不得不重新思考学生申诉机构的受理范围。而且新《规定》对于教育行政部门的申诉范围没有做出相关规定。只是规定学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。申诉受理范围不确定,就会导致学生的某些合法权益受到侵害时“欲诉无门”的情况产生，从而其合法权益的保障也就无从谈起。
（三）从申诉结果来看
早在新《规定》出台之前，北京大学、浙江大学等高校就已经成立了受理学生申诉的机构。以北京大学为例，其“学生申诉处理委员会”自2003年5月成立以来，共受理学生申诉9起，而9起申诉处理的结果都是维持原裁定。那么，首先学生申诉委员会对学校的处分是否具有变更权成为关键，如果学生申诉处理委员会的权力仅仅是“复查”并要求学校“改变原处分决定”，而本身无权变更学校的处分决定，这很可能造成学校职能部门对其权力的蔑视。其次，如果学生对复查决定有异议向上级教育行政部门提出书面的结果仍然是维持原裁定，那么学生还有其他救济渠道可行吗？
三、完善学生申诉制度，保护学生的申诉权
学生申诉制度是学生申诉权得以实现的制度保障。根据上述学生在申诉过程中容易遇到的问题，我们需要从以下几方面入手来完善学生申诉制度。
（一）实现学生申诉制度的程序公正，保障与学生申诉权密切相关的其他程序性权利。
与学生申诉权密切相关的其他程序性权利是实现学生申诉权不可获缺的。如果没有相关的其他程序性权利，学生的申诉权就不能够顺利实现。这些权利至少应当包括：被告知的权利，要求举行听证的权利，要求做出决定者说明理由的权利等。现代法治观念认为“只有公正的程序，才具有产生公正结果的能力。”因此，为了实现学生申诉制度的程序公正，我们必须完善和落实以下几个方面的制度规定[3]：（1）送达与告知。学生申诉委员会在处理学生申诉的过程中，应将其做出的相关决定及时送达和告知当事学生，确保学生的知情权不受侵犯。（2）说明理由。学生申诉委员会在做出某项对学生剥夺或限制权利的行为时，必须在执行前向当事学生说明理由，这不仅确保了 “先取证、后裁决”的程序公正，防止了公共利益的虚伪性；还可通过沟通达到信息对称而避免学生硬性接受。（3）听证制度。在学生申诉过程中，引入听证程序是公正合理解决教育纠纷的重要保障。听证制度的功能是使申诉人有权站在利害关系人的立场上，进行申辩、质证、陈述，以便使自己的意见反映到申诉机构的决策中去，使权力与权利相制衡。
（二）明确各学生申诉机构的受理范围
首先，要确保申诉机构受案范围立法的一致性。根据《教育法》和新《规定》的相关规定，学生享有的申诉权应当包括学生的受教育权、人身权和财产权等权益。但是新《规定》第六十条规定的学生申诉处理委员会的受案范围主要是就学生的受教育权受到侵害的情况而言。从法理上讲，作为下位法的新《规定》是无权缩小《教育法》所规定的学生权利范围的。尽管我国学生的人身权和财产权等权利救济已有明确的法律救济渠道（关于学生的人身权问题最高人民法院的司法解释和教育部制定的行政规章已经有了专门的规定，财产权也可依照民法的有关规定处理），相比较而言，学生的权利救济途径缺失比较严重的是受教育权的保护[4]。但是也不能据此就将学生的人身权、财产权排除在受案范围之外。否则，从立法的角度是行不通的。其次，考虑到学生受教育权的权利救济途径较缺失，可将与学生受教育权密切相关的学籍处理和纪律处分作为申诉的重点。既弥补了学生权利救济的空白，又突出了重点。再次，应当明确规定教育行政部门的受案范围。就新《规定》来说，没有明确规定其受案范围，也没有明确规定学生是否可越过学生申诉委员会直接向教育行政部门提起申诉。如果只是将校内申诉作为教育行政申诉的前置条件，则容易使学生的申诉权流于形式，建议将二者并列供当事人自由选择[5]。
（三）完善申诉后的救济渠道
新《规定》建立了一套“行政终局裁决制”的学生申诉制度。其实质是如果学生不服省级教育行政部门的处理和答复，就不再有制度化的渠道能够维护其合法权益。然而无权利则无救济。要健全学生申诉制度，还应加强学生申诉与诉讼之间的联系。具体而言从以下几方面完善：
第一，受理学生的申诉后，如果申诉处理委员会要求高校重新作出决定而高校不作为或作出同样的处理决定，申诉人可以请求申诉处理委员会撤消或变更高校的处理决定。如果学生申诉处理委员会在规定期限内不作任何处理决定，申诉学生可以就申诉处理委员会的不作为向学校所在地的省级教育行政部门提出申请复议。
第二，受理学生的申诉后，如果教育行政部门在规定期限内不作任何处理决定，申诉学生可以就教育行政部门的不作为向上一级教育行政机关申请行政复议，或者向人民法院提起诉讼，依靠行政或司法监督并纠正申诉受理机关的违法不作为[6]。
第三，我国学生的人身权和财产权等权利救济已有明确的法律救济渠道，对于涉及人身权、财产权的学校行为可以提出诉讼。
第四，学生因被学校开除学籍、不予颁发毕业证书或学位证书等严重侵犯受教育权,以及人身权和财产权的情形,向学校或教育行政部门提出申诉的,如果对申诉结果不服,可以向人民法院提出教育行政诉讼或民事诉讼。
注释：
① 教育部于2005年3月30日颁布了《普通高校学生管理规定》，因名称与1990年颁布的相同，为明确、方便起见，本文简称新《规定》。
② 本文探讨的是高校学生的申诉制度，故以下所称“学生”均指大学生。
参考文献：
[1] 范履冰,阮李全.论学生申诉权[J].高等教育研究，2006,(4).
[2] 王伟奇,王青斌.我国高校学生申诉制度的反思与完善[J]. 三峡大学学报（人文社会科学版）,2006,(9).
[3] 张学亮 法学视野中的高校学生申诉制度[J]. 国家教育行政学院学报, 2006,(7).
[4] [5] 蒋后强 关于学生申诉立法的若干思考[J]. 教育探索,2006,(4).
[6] 申素平.我国公民受教育权利的法律保护[A].劳凯声.中国教育法制评论(第1辑) [C].北京:教育科学出版社,2002.108.
关键字：学生申诉权 ；问题；学生申诉制度；权利保护
近年来，随着全国民主法治建设的推进和公民维权意识的增强，学生与学校、教师之间的教育纠纷日益增多。如何保障高校学生的合法权益，成为法律界和教育界共同关注的焦点问题。因此，作为学生权益保护机制的申诉制度的重要性也就浮出了水面。我国《教育法》将宪法赋予公民的申诉权具体化，确立了学生申诉制度，给予学生实体权利以程序性的保障。但是《教育法》第42条只是在原则上规定了学生的申诉权利，并未就构成学生申诉制度的一系列问题做出具体明确的规定。直到2005年新颁布的《普通高校学生管理规定》才进一步明确了《教育法》规定的学生申诉制度，但是也有不完善之处，使大学生的申诉权受到严峻挑战。因此,本文就学生申诉过程中容易出现的问题来完善学生申诉制度，使学生申诉权的维护途径畅通无阻。
一、学生申诉权的法理基础
1.法律依据
申诉权作为受教育者的一项法定权利，我国《教育法》第42条第4项作了明确规定：“学生对学校给予的处分不服，有权向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，有权提出申诉或者依法提起诉讼。”教育部颁布并于2005年9月1日起实施的新《普通高校学生管理规定》》(以下简称新《规定》)第五条第 5项规定：“学生对学校给予的处分或者处理有异议，有权向学校或者教育行政部门提出申诉；对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，有权提出申诉或者依法提起诉讼。”进一步明确了《教育法》规定的学生申诉权。
2.法律性质
按公认的一般理论，将申诉权分为诉讼上的申诉权和非诉讼上的申诉权。学生申诉权的性质是非诉讼上的申诉权，它是指学生在接受学校教育过程中，认为其受教育权以及人身权、财产权等合法权益受到学校或教职员工的侵害、依法向教育行政机关或学校申诉理由，要求重新处理的权利。[1]学生申诉权是获得权利救济的程序权利。学生申诉权不仅针对学校的处理、处分或其他侵权行为的实质性违法或不当，同时还应当包括学校在做出有关的处理和处分决定过程中违反正当法律程序的情形。学生申诉权作为学生的一种救济权，本身是一种抵抗权、监督权，它在权利体系中起着安全通道和反馈调节的作用。总之，学生申诉权的初衷或目的就是给予每一个当事人学生以制度上的表达自己意志、进行申辩、陈述理由的正当途径，以充分保障学生正当权利的享有和实现。
3.救济途径
学生申诉权的救济途径有两种：一是校内申诉，主要是学生向学校内部机构提起的申诉形式。目前，受理学生申诉的主要机构是向学生申诉处理委员会提起的申诉，但是，这并不是校内受理学生申诉的唯一机构，学校部分管理机构也可以受理与自己的管理职权相关的申诉；[2]二是教育行政申诉，即学生向教育行政部门提起的申诉形式。从新《规定》第六十三条：“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。”来看校内申诉和教育行政申诉二者之间的关系是递进关系，也就是说学生向上一级教育行政部门提起申诉的前提条件是先向校内申诉机构提起申诉。
二、学生申诉权益保护面临的困难和问题
尽管新《规定》比较具体明确的规定了学生的申诉权，并从申诉范围、申诉机构、申诉程序和时效等方面作了一系列规定。但是在实际中，学生申诉权益的保护仍然面临一定的困难和问题。
（一）从申诉知情权来看
新《规定》第五十九条规定：“学校对学生做出的处分决定书应当包括处分和处分事实、理由及依据，并告知学生可以提出申诉及申诉的期限。”但是在实际中，一些高校往往过于注重其做出决定的权威性，根本不告知学生可以就学校的处分提出申诉。学生在与高校的法律关系中处于相对弱势地位，连起码的申诉知情权都被剥夺了，还谈何申诉权。典型的案例如田永诉北京科技大学侵害其学位案：北科大在对田永因为考试作弊做出退学决定后，并未以书面形式通知本人，也没有给其办理退学手续，依然为田永正常注册，安排教学活动，直到修满学分并通过论文答辩。然而，学校在田永临近毕业时通知其所在系不能颁布毕业证、学位证和办理正常的毕业派遣证。笔者认为导致整个案件发生的关键是学校根本没有给田永申辩和向有关部门进行申辩以实现救济的权利和机会。且不说上述案例中的处分是否恰当，至少学生的知情权和申诉权是被剥夺了。这种不符合程序的情形在一些高校管理中不同程度的存在着，致使学生的合法权益根本无法得到保障。
（二）从申诉受理范围来看
新《规定》第六十条规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。”可见，学生申诉处理委员会只受理涉及学生身份变化的处理和学生对学校处分不服的情况。而根据《教育法》和新《规定》中的有关规定，学生也享有“对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉的权利。”这种申诉受理范围前后立法的不一致使我们那不得不重新思考学生申诉机构的受理范围。而且新《规定》对于教育行政部门的申诉范围没有做出相关规定。只是规定学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。申诉受理范围不确定,就会导致学生的某些合法权益受到侵害时“欲诉无门”的情况产生，从而其合法权益的保障也就无从谈起。
（三）从申诉结果来看
早在新《规定》出台之前，北京大学、浙江大学等高校就已经成立了受理学生申诉的机构。以北京大学为例，其“学生申诉处理委员会”自2003年5月成立以来，共受理学生申诉9起，而9起申诉处理的结果都是维持原裁定。那么，首先学生申诉委员会对学校的处分是否具有变更权成为关键，如果学生申诉处理委员会的权力仅仅是“复查”并要求学校“改变原处分决定”，而本身无权变更学校的处分决定，这很可能造成学校职能部门对其权力的蔑视。其次，如果学生对复查决定有异议向上级教育行政部门提出书面的结果仍然是维持原裁定，那么学生还有其他救济渠道可行吗？
三、完善学生申诉制度，保护学生的申诉权
学生申诉制度是学生申诉权得以实现的制度保障。根据上述学生在申诉过程中容易遇到的问题，我们需要从以下几方面入手来完善学生申诉制度。
（一）实现学生申诉制度的程序公正，保障与学生申诉权密切相关的其他程序性权利。
与学生申诉权密切相关的其他程序性权利是实现学生申诉权不可获缺的。如果没有相关的其他程序性权利，学生的申诉权就不能够顺利实现。这些权利至少应当包括：被告知的权利，要求举行听证的权利，要求做出决定者说明理由的权利等。现代法治观念认为“只有公正的程序，才具有产生公正结果的能力。”因此，为了实现学生申诉制度的程序公正，我们必须完善和落实以下几个方面的制度规定[3]：（1）送达与告知。学生申诉委员会在处理学生申诉的过程中，应将其做出的相关决定及时送达和告知当事学生，确保学生的知情权不受侵犯。（2）说明理由。学生申诉委员会在做出某项对学生剥夺或限制权利的行为时，必须在执行前向当事学生说明理由，这不仅确保了 “先取证、后裁决”的程序公正，防止了公共利益的虚伪性；还可通过沟通达到信息对称而避免学生硬性接受。（3）听证制度。在学生申诉过程中，引入听证程序是公正合理解决教育纠纷的重要保障。听证制度的功能是使申诉人有权站在利害关系人的立场上，进行申辩、质证、陈述，以便使自己的意见反映到申诉机构的决策中去，使权力与权利相制衡。
（二）明确各学生申诉机构的受理范围
首先，要确保申诉机构受案范围立法的一致性。根据《教育法》和新《规定》的相关规定，学生享有的申诉权应当包括学生的受教育权、人身权和财产权等权益。但是新《规定》第六十条规定的学生申诉处理委员会的受案范围主要是就学生的受教育权受到侵害的情况而言。从法理上讲，作为下位法的新《规定》是无权缩小《教育法》所规定的学生权利范围的。尽管我国学生的人身权和财产权等权利救济已有明确的法律救济渠道（关于学生的人身权问题最高人民法院的司法解释和教育部制定的行政规章已经有了专门的规定，财产权也可依照民法的有关规定处理），相比较而言，学生的权利救济途径缺失比较严重的是受教育权的保护[4]。但是也不能据此就将学生的人身权、财产权排除在受案范围之外。否则，从立法的角度是行不通的。其次，考虑到学生受教育权的权利救济途径较缺失，可将与学生受教育权密切相关的学籍处理和纪律处分作为申诉的重点。既弥补了学生权利救济的空白，又突出了重点。再次，应当明确规定教育行政部门的受案范围。就新《规定》来说，没有明确规定其受案范围，也没有明确规定学生是否可越过学生申诉委员会直接向教育行政部门提起申诉。如果只是将校内申诉作为教育行政申诉的前置条件，则容易使学生的申诉权流于形式，建议将二者并列供当事人自由选择[5]。
（三）完善申诉后的救济渠道
新《规定》建立了一套“行政终局裁决制”的学生申诉制度。其实质是如果学生不服省级教育行政部门的处理和答复，就不再有制度化的渠道能够维护其合法权益。然而无权利则无救济。要健全学生申诉制度，还应加强学生申诉与诉讼之间的联系。具体而言从以下几方面完善：
第一，受理学生的申诉后，如果申诉处理委员会要求高校重新作出决定而高校不作为或作出同样的处理决定，申诉人可以请求申诉处理委员会撤消或变更高校的处理决定。如果学生申诉处理委员会在规定期限内不作任何处理决定，申诉学生可以就申诉处理委员会的不作为向学校所在地的省级教育行政部门提出申请复议。
第二，受理学生的申诉后，如果教育行政部门在规定期限内不作任何处理决定，申诉学生可以就教育行政部门的不作为向上一级教育行政机关申请行政复议，或者向人民法院提起诉讼，依靠行政或司法监督并纠正申诉受理机关的违法不作为[6]。
第三，我国学生的人身权和财产权等权利救济已有明确的法律救济渠道，对于涉及人身权、财产权的学校行为可以提出诉讼。
第四，学生因被学校开除学籍、不予颁发毕业证书或学位证书等严重侵犯受教育权,以及人身权和财产权的情形,向学校或教育行政部门提出申诉的,如果对申诉结果不服,可以向人民法院提出教育行政诉讼或民事诉讼。
注释：
① 教育部于2005年3月30日颁布了《普通高校学生管理规定》，因名称与1990年颁布的相同，为明确、方便起见，本文简称新《规定》。
② 本文探讨的是高校学生的申诉制度，故以下所称“学生”均指大学生。
参考文献：
[1] 范履冰,阮李全.论学生申诉权[J].高等教育研究，2006,(4).
[2] 王伟奇,王青斌.我国高校学生申诉制度的反思与完善[J]. 三峡大学学报（人文社会科学版）,2006,(9).
[3] 张学亮 法学视野中的高校学生申诉制度[J]. 国家教育行政学院学报, 2006,(7).
[4] [5] 蒋后强 关于学生申诉立法的若干思考[J]. 教育探索,2006,(4).
[6] 申素平.我国公民受教育权利的法律保护[A].劳凯声.中国教育法制评论(第1辑) [C].北京:教育科学出版社,2002.108.