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这里所说的指标到校，是指将重点高中招生名额分解到区域内的所有初中，给每个初中的尖子生都能获得进入重点高中的机会。指标到校政策在一些地方已经实践了十几年了，在全国大面积推广也有3年以上。在很多地方，指标到校名额已经占到重点高中招生总数的70%以上，部分地区甚至达到了100%。但是在北京、上海广州等特大城市里，只有20%、30%，甚至更低。
推行指标到校政策的初衷是治理择校乱收费，但政策实施的结果超出了最初的预计，成了中国基础教育走向更加均衡、公平的重要机制。
治理乱收费催生指标到校
2010年10月13日，教育部、国务院纠风办等7部委联合发布了《关于2010年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见》（下简称《意见》），为着力解决义务教育阶段择校乱收费问题，提出若干指导意见。在第10条中提出要求：“力争经过3到5年的努力，使义务教育阶段择校乱收费不再成为群众反映强烈的问题。”
今年就是这份《意见》提出的第3年，要求治理乱收费见成效的时间到了。在2010年发布的这份《意见》在第二条中明确提出了治理教育乱收费的具体方法：“各地教育行政部门要按照适龄儿童、少年数量和学校分布情况，科学划定学校服务范围，公平分配优质教育资源。制定并执行把优质高中招生名额合理分配到初中的政策。”
这条意见确定了在全国范围内推广高中入学指标到校的原则。高中招生指标到校在一些城市此前已有试点，并有成功经验。在教育部提倡并推广这一做法后，很多地方也陆续将此写入本地教育改革与发展规划纲要当中。各地高中入学指标到校通常的做法是：省市属示范性高中可以向全市初中分配指标，但是某区的一所区属示范性高中，只能面向本区中学分派指标，不能向市属初中、外区初中分派。这意味着，无论重点初中还是普通初中，都有机会获得名校的学位指标。
指标到校政策的实施改变了重点初中学生上重点高中、普通初中学生上普通高中的现象，使得优质教育资源和普通教育资源之间的壁垒被强行捅破，一些普通中学学生得以挤入了重点高中——过去几十年间，这些学生所在的普通初中的毕业生对那些重点高中一直是可望而不可及的。
有专家称，此举是教育迈向均衡走出了一大步。“指标生政策作为实现校际均衡的一大杠杆，以后国家在这方面的调控只会增大。”中国教育科学研究院院长袁振国表示，指标到校政策已经成为一股不可逆的潮流。“实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法”，已写进了教育规划纲要，成为今后数十年教育发展的战略性目标。21世纪教育研究院副院长熊丙奇则表示，2006年施行的《义务教育法》明确规定了地方政府在推进义务教育均衡方面的职责，但地方政府在推进义务教育均衡方面只做了不少花样文章，包括禁止择校、禁止学校进行测试、实行指标分配。这些方法只是把一些人的利益拿走给另一些人，而不是给更多人利益。不管怎样，在高中优质教育资源有限的现实情况下，指标到校让一部分原本与优质高中彻底无缘的人受益了。于是方案得到了推广。
先行实践的典型
教育部在《意见》中规定了指标到校的大致做法。到了2013年，教育部发布的《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》（下简称《措施》）中进一步确定了重点高中指标到校的比例。
《措施》第二条规定：“确保就近入学的新生占绝大多数。非正常跨区域招生比例高于10%的要制订专项计划，3年内减少到10%以下；低于10%的要巩固并努力继续减少。要将优质普通高中的招生名额按不低于30%的比例合理分配到区域内各初中，现在已经高于30%的要巩固提高并逐步扩大分配比例。在此过程中不得以跨区域为名收取学生择校费。”在实践中，大多数地区的指标到校比例已经远远高于30%这个最低比例。在探索指标到校制度达10年以上的山西省晋中市，今年的指标到校率达到了100%。
晋中市从2001年起开始探索实行优质高中招生指标到校政策，比例从最初的5%逐步提高，2010年提高到60%，2011年和2012年为80%，2013年达到100%。在该政策驱动下，许多进城借读的农村学生纷纷回到户籍所在地学校就读，“择校热”现象在晋中已经冷却，许多县区都实现了真正的“零择校”。
指标比例不断加大的同时，降分幅度也有加大趋势。目前各地指标生降分录取以降30分最为普遍，但是在一些地区出现了更大的降分幅度。辽宁省抚顺市从2010年起，指标生录取在降30分录取的基础上，再度大幅降分50分，使得总降分达到80分之多。在经济发达的广东省，大部分地区从2013年开始全面实施指标到校，而择校生众多的广州市也将从2016年起全面实施指标到校（这是为了等已经在读的择校生毕业后再正式实施）。尽管政策实施有早有晚，降分幅度有大有小，指标比例有少有多，用指标到校政策治理中小学乱收费的设想确实得到了收效。
学生开始“回流”
教育资源不均衡的情况之下，城市学生交择校费异地择校，农村学生则纷纷离开家乡到城市里的学校借读。在较早推行指标到校政策的山西省晋中市，大量到市区借读的农村生源在政策作用下纷纷“回流”。
2010年晋中市教育局配套出台了鼓励在城区学校借读的农村学生“回流”的政策，规定2010年10月底以前，在城区学校借读的学生返回户籍所在地所属农村学校，可以享受优质高中到校招生指标。政策出台后，在规定时间之前，晋中市从城区学校“回流”到农村学校的借读生达2308人。地处太行山区的榆社县河峪中学是一所服务全乡24个行政村共1.3万人的学校。2010年6月，全校在校生只有87人，许多学生进城和到外地借读。2010年9月开学时，在优质高中学生指标100%到校政策和鼓励学生“回流”政策驱动下，229名在县城和外地借读的学生“回流”，“回流”率达98%，初中招生111人，且没有一例外出借读，在校学生猛增至384人。学校各项工作规范化推进，办学条件、教育管理、教学质量稳步提高。2011年中考后，河峪中学有51名学生被市级示范高中榆社中学录取，其中5名学生为统招录取，46名学生为享受到校指标，这与2010年只有11人因享受到校指标而被榆社中学录取的情况形成鲜明对比，对全校师生形成有效鼓励，学校发展进入快车道。而地处榆社县城的榆社二中等学校，平均班容量则从70多人降为56人以下，班级曾经拥挤不堪的状况得以较大程度的缓解。 指标到校政策也极大缓解了中小学择校现象。2011年，晋中全市各区县所有初中新生在入学过程中，到规定服务区的学校就读已形成常态，“择校热”得到有效破解，全市义务教育均衡发展呈现出良好的发展态势。依据各初中学校的中考学生数与县级教育部门对初中学校教育质量和整体办学水平的评价结果，对农村和山区薄弱初中予以适度倾斜，把全市16所优质高中招生计划指标合理分配到所属初中学校。晋中市规定：享受到校指标的学生必须同时具备四个条件，即在招生划片范围学校就读、具有正式学籍、就读3年和必须是应届初中毕业生。择校借读的学生，不能享受优惠政策。
辽宁省沈阳市也是较早实施指标到校的城市。沈阳市在2004年就开始在部分省级重点高中实施指标到校计划，目前指标到校比例达到70% 。小升初择校在沈阳目前已经得到很好治理。
政策效果超出预期
山东省青岛市海洋大学学生陈坤是一路从重点的小学、初中、高中考上大学的。从小学到大学的十几年里，每次开学典礼的自我介绍，陈坤都会发现一个有意思的现象——大部分的同学都来自同一所学校。在初中升高中的时候，竟然有80%的同学来自同一所重点初中。他表示，重点校学生一路占优的现象很不好。
招远市教育体育局局长李玉堂认为，从教育理论上说，公平历来都是个相对的概念。“分数面前人人平等”这个大原则本身没有错，前提一是我们的分数是否科学地检测出了学生的真实水平和能力，二是学生受教育的环境和条件是否也是平等的。由于城乡学生教育条件、教育过程实际上不平等，用“考试分数”这把貌似公平的尺子来衡量不同条件下的学生，实际对教育条件落后学校的学生造成了新的不公平。李玉堂说，指标到校就是在每个学校分别择优，这符合不同学习背景下学生“机会均等”的公平原则。在同一个学校内，在学生受教育条件基本平等前提下，按分数录取，在一定范围内依旧是坚持了“分数面前人人平等”的原则。
但这也产生了一种新的不公。江苏省南京市学生家长何露认为，在野生动物研究领域和人类社会研究领域里有一个原则，就是研究者不干涉研究对象自然选择的结果。成绩好的学生进入重点初中，其毕业时有更多机会进入重点高中，这是一种自然地选择。人为地干涉对那些重点学校的学生也是一种不公。应该把教育这块蛋糕做大，增加优质高中教育资源，在增量上进行分配，而不要剥夺努力者的努力。
指标到校政策导致有人受惠的同时有人受损，众多一般校和“差”学校的“中下等生”并不能从指标到校政策中受惠，反而会减少重点高中的升学机会。受损最多的首先是“名校办民校”的学生，这些学生每年花数万元就读，结果“指标到校”，这些孩子通过“拼分数”竞争入读优质高中的机会被大大稀释了，但他们至少还有机会参与。处境更糟糕的是优质公办初中的择校生、特长生，这部分学生将彻底与重点高中的录取指标无缘。三是被“挤出效应”波及的大批公校学生。“指标到校”新政使相当部分原本上不了提前批录取线的学生，获得了示范高中学位，这等于挤占了原本就有实力“拼分”上线的学生的录取名额，提前批投档线无形中被推高。有专家估算，指标录取降30分，提前批投档线将会提高3到5分。原本成绩排名靠前的学生，将无缘优质高中。
一些地方对指标到校资格增加条件，进一步限制了学生公平竞争的机会。石家庄规定，指标分配生的综合素质评价不得少于3个“A”，且不得有“D”等级。学生要想成为指标分配生，不仅要学习好，还要全面发展。指标到校政策最大受益者本应是农村孩子，但是一个所谓“全面发展”，就用各种文艺体育科技课程分数变相地把农村孩子挡在了指标资格的门外。
推行指标到校政策的初衷是治理择校乱收费，但政策实施的结果超出了最初的预计，成了中国基础教育走向更加均衡、公平的重要机制。
治理乱收费催生指标到校
2010年10月13日，教育部、国务院纠风办等7部委联合发布了《关于2010年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见》（下简称《意见》），为着力解决义务教育阶段择校乱收费问题，提出若干指导意见。在第10条中提出要求：“力争经过3到5年的努力，使义务教育阶段择校乱收费不再成为群众反映强烈的问题。”
今年就是这份《意见》提出的第3年，要求治理乱收费见成效的时间到了。在2010年发布的这份《意见》在第二条中明确提出了治理教育乱收费的具体方法：“各地教育行政部门要按照适龄儿童、少年数量和学校分布情况，科学划定学校服务范围，公平分配优质教育资源。制定并执行把优质高中招生名额合理分配到初中的政策。”
这条意见确定了在全国范围内推广高中入学指标到校的原则。高中招生指标到校在一些城市此前已有试点，并有成功经验。在教育部提倡并推广这一做法后，很多地方也陆续将此写入本地教育改革与发展规划纲要当中。各地高中入学指标到校通常的做法是：省市属示范性高中可以向全市初中分配指标，但是某区的一所区属示范性高中，只能面向本区中学分派指标，不能向市属初中、外区初中分派。这意味着，无论重点初中还是普通初中，都有机会获得名校的学位指标。
指标到校政策的实施改变了重点初中学生上重点高中、普通初中学生上普通高中的现象，使得优质教育资源和普通教育资源之间的壁垒被强行捅破，一些普通中学学生得以挤入了重点高中——过去几十年间，这些学生所在的普通初中的毕业生对那些重点高中一直是可望而不可及的。
有专家称，此举是教育迈向均衡走出了一大步。“指标生政策作为实现校际均衡的一大杠杆，以后国家在这方面的调控只会增大。”中国教育科学研究院院长袁振国表示，指标到校政策已经成为一股不可逆的潮流。“实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法”，已写进了教育规划纲要，成为今后数十年教育发展的战略性目标。21世纪教育研究院副院长熊丙奇则表示，2006年施行的《义务教育法》明确规定了地方政府在推进义务教育均衡方面的职责，但地方政府在推进义务教育均衡方面只做了不少花样文章，包括禁止择校、禁止学校进行测试、实行指标分配。这些方法只是把一些人的利益拿走给另一些人，而不是给更多人利益。不管怎样，在高中优质教育资源有限的现实情况下，指标到校让一部分原本与优质高中彻底无缘的人受益了。于是方案得到了推广。
先行实践的典型
教育部在《意见》中规定了指标到校的大致做法。到了2013年，教育部发布的《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》（下简称《措施》）中进一步确定了重点高中指标到校的比例。
《措施》第二条规定：“确保就近入学的新生占绝大多数。非正常跨区域招生比例高于10%的要制订专项计划，3年内减少到10%以下；低于10%的要巩固并努力继续减少。要将优质普通高中的招生名额按不低于30%的比例合理分配到区域内各初中，现在已经高于30%的要巩固提高并逐步扩大分配比例。在此过程中不得以跨区域为名收取学生择校费。”在实践中，大多数地区的指标到校比例已经远远高于30%这个最低比例。在探索指标到校制度达10年以上的山西省晋中市，今年的指标到校率达到了100%。
晋中市从2001年起开始探索实行优质高中招生指标到校政策，比例从最初的5%逐步提高，2010年提高到60%，2011年和2012年为80%，2013年达到100%。在该政策驱动下，许多进城借读的农村学生纷纷回到户籍所在地学校就读，“择校热”现象在晋中已经冷却，许多县区都实现了真正的“零择校”。
指标比例不断加大的同时，降分幅度也有加大趋势。目前各地指标生降分录取以降30分最为普遍，但是在一些地区出现了更大的降分幅度。辽宁省抚顺市从2010年起，指标生录取在降30分录取的基础上，再度大幅降分50分，使得总降分达到80分之多。在经济发达的广东省，大部分地区从2013年开始全面实施指标到校，而择校生众多的广州市也将从2016年起全面实施指标到校（这是为了等已经在读的择校生毕业后再正式实施）。尽管政策实施有早有晚，降分幅度有大有小，指标比例有少有多，用指标到校政策治理中小学乱收费的设想确实得到了收效。
学生开始“回流”
教育资源不均衡的情况之下，城市学生交择校费异地择校，农村学生则纷纷离开家乡到城市里的学校借读。在较早推行指标到校政策的山西省晋中市，大量到市区借读的农村生源在政策作用下纷纷“回流”。
2010年晋中市教育局配套出台了鼓励在城区学校借读的农村学生“回流”的政策，规定2010年10月底以前，在城区学校借读的学生返回户籍所在地所属农村学校，可以享受优质高中到校招生指标。政策出台后，在规定时间之前，晋中市从城区学校“回流”到农村学校的借读生达2308人。地处太行山区的榆社县河峪中学是一所服务全乡24个行政村共1.3万人的学校。2010年6月，全校在校生只有87人，许多学生进城和到外地借读。2010年9月开学时，在优质高中学生指标100%到校政策和鼓励学生“回流”政策驱动下，229名在县城和外地借读的学生“回流”，“回流”率达98%，初中招生111人，且没有一例外出借读，在校学生猛增至384人。学校各项工作规范化推进，办学条件、教育管理、教学质量稳步提高。2011年中考后，河峪中学有51名学生被市级示范高中榆社中学录取，其中5名学生为统招录取，46名学生为享受到校指标，这与2010年只有11人因享受到校指标而被榆社中学录取的情况形成鲜明对比，对全校师生形成有效鼓励，学校发展进入快车道。而地处榆社县城的榆社二中等学校，平均班容量则从70多人降为56人以下，班级曾经拥挤不堪的状况得以较大程度的缓解。 指标到校政策也极大缓解了中小学择校现象。2011年，晋中全市各区县所有初中新生在入学过程中，到规定服务区的学校就读已形成常态，“择校热”得到有效破解，全市义务教育均衡发展呈现出良好的发展态势。依据各初中学校的中考学生数与县级教育部门对初中学校教育质量和整体办学水平的评价结果，对农村和山区薄弱初中予以适度倾斜，把全市16所优质高中招生计划指标合理分配到所属初中学校。晋中市规定：享受到校指标的学生必须同时具备四个条件，即在招生划片范围学校就读、具有正式学籍、就读3年和必须是应届初中毕业生。择校借读的学生，不能享受优惠政策。
辽宁省沈阳市也是较早实施指标到校的城市。沈阳市在2004年就开始在部分省级重点高中实施指标到校计划，目前指标到校比例达到70% 。小升初择校在沈阳目前已经得到很好治理。
政策效果超出预期
山东省青岛市海洋大学学生陈坤是一路从重点的小学、初中、高中考上大学的。从小学到大学的十几年里，每次开学典礼的自我介绍，陈坤都会发现一个有意思的现象——大部分的同学都来自同一所学校。在初中升高中的时候，竟然有80%的同学来自同一所重点初中。他表示，重点校学生一路占优的现象很不好。
招远市教育体育局局长李玉堂认为，从教育理论上说，公平历来都是个相对的概念。“分数面前人人平等”这个大原则本身没有错，前提一是我们的分数是否科学地检测出了学生的真实水平和能力，二是学生受教育的环境和条件是否也是平等的。由于城乡学生教育条件、教育过程实际上不平等，用“考试分数”这把貌似公平的尺子来衡量不同条件下的学生，实际对教育条件落后学校的学生造成了新的不公平。李玉堂说，指标到校就是在每个学校分别择优，这符合不同学习背景下学生“机会均等”的公平原则。在同一个学校内，在学生受教育条件基本平等前提下，按分数录取，在一定范围内依旧是坚持了“分数面前人人平等”的原则。
但这也产生了一种新的不公。江苏省南京市学生家长何露认为，在野生动物研究领域和人类社会研究领域里有一个原则，就是研究者不干涉研究对象自然选择的结果。成绩好的学生进入重点初中，其毕业时有更多机会进入重点高中，这是一种自然地选择。人为地干涉对那些重点学校的学生也是一种不公。应该把教育这块蛋糕做大，增加优质高中教育资源，在增量上进行分配，而不要剥夺努力者的努力。
指标到校政策导致有人受惠的同时有人受损，众多一般校和“差”学校的“中下等生”并不能从指标到校政策中受惠，反而会减少重点高中的升学机会。受损最多的首先是“名校办民校”的学生，这些学生每年花数万元就读，结果“指标到校”，这些孩子通过“拼分数”竞争入读优质高中的机会被大大稀释了，但他们至少还有机会参与。处境更糟糕的是优质公办初中的择校生、特长生，这部分学生将彻底与重点高中的录取指标无缘。三是被“挤出效应”波及的大批公校学生。“指标到校”新政使相当部分原本上不了提前批录取线的学生，获得了示范高中学位，这等于挤占了原本就有实力“拼分”上线的学生的录取名额，提前批投档线无形中被推高。有专家估算，指标录取降30分，提前批投档线将会提高3到5分。原本成绩排名靠前的学生，将无缘优质高中。
一些地方对指标到校资格增加条件，进一步限制了学生公平竞争的机会。石家庄规定，指标分配生的综合素质评价不得少于3个“A”，且不得有“D”等级。学生要想成为指标分配生，不仅要学习好，还要全面发展。指标到校政策最大受益者本应是农村孩子，但是一个所谓“全面发展”，就用各种文艺体育科技课程分数变相地把农村孩子挡在了指标资格的门外。