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“三牧”中存在的问题环环相扣，任何一个环节出现问题都会产生链式反映，牵一发而动全身。近年来内蒙古经济快速发展，但牧民生活水平并没有提高。适逢西部大开发新的十年启动，草原牧区如何推进公共服务均等化等现实问题应该作为自治区解决“三牧”问题的重点。为此，我们结合近期对呼伦贝尔市牧区农牧业和生态建设及城乡统筹工作的调查，进行了重新审视，以期为今后的发展提供一些新的思路。
一、呼伦贝尔市“三牧”现状
呼伦贝尔市天然草原面积1.49亿亩，占全市土地面积的39.7％牧民5.92万人，占牧区总人口21.1％。牧区经济发展主要是以牛、羊养殖为主体的草原畜牧业生产。近年来，由于生态环境的压力。呼伦贝尔市调整了畜牧业生产结构，牲畜头数连年下降，2009年全市畜牧业总产值完成251亿元，该牧业年度以草原为主的牧区牲畜总数473万头只，同比降低3.6％。其中，大畜47.8万头，同比增加13.2％；羊424万只，同比减少5.2％。
近年来，呼伦贝尔市加大了草原牧区基础设施建设，但基础设施的普及情况仍处于较低水平。2009年，全市共有牧民永久性住宅4535处，占牧户总数的20％。牧业旗县共有永久性牲畜棚圈5060座，户均围栏草场面积1304亩。牧区累计有机电井1541眼，每万亩草场拥有机电井1.3眼，灌溉饲草料地21.4万亩。49％的嘎查通沙石路，51％的嘎查通常电，5300户牧民使用了风光互补设备。
呼伦贝尔市积极争取了多项国家及自治区草原生态保护建设项目，通过飞播、补播、浅翻松土、设沙障、打草方格、沙地插柳等多种方式综合治理，尤其是通过禁牧休牧实现了项目区草原植被的明显恢复，草原生态明显改善。2009年末，全市草原建设总规模完成942万亩。其中，人工种草64.04万亩，各类饲料作物种植194.6万亩，草地改良114.5万亩，新建围栏529.2万亩，飞播牧草40万亩。
二、呼伦贝尔市“三牧”问题的主要表现及原因分析
(一)草原牧区社会发展、公共服务不足
草原牧区社会发展基本还停留在过去几十年前的水平上，公共服务不足甚至较过去有所倒退。呼伦贝尔市牧区50％是无水草原，打井成本高。随着气候的干旱许多牧民人畜饮水都出现了问题，由于居住分散，牧区的深水井利用效率都不是很高。据2009年不完全统计，牧区76％的牧民主要饮用地表水。部分地区砷、氟、铁、锰等理化指标、细菌学指标均超标，饮水存在安全隐患。由于牧区地广人稀的特点，畜牧业技术支撑、服务的支出很高，目前牧民的牲畜肪疫费都已经取消，牧区畜牧业良种扩繁、防疫体系建设资金很少。国家的各种惠牧补贴需要技术服务部门去实施，而这方面单靠地方的力量远远不够。
(二)牧区畜牧业发展缓慢，产业结构单一，市场化水平低
与全区大部分牧区一样，呼伦贝尔牧区牲畜品种以牛、羊为主，由于牧区分散居住、道路、交通、电力等基础设施差，畜产品加工企业尤其是乳业很难辐射到牧区，牧区的主要产业还是牛羊养殖业，牧民收入的主要来源局限于畜牧业。即便是城镇周边的牧民在小城镇有资产，但大多以餐饮、日用百货零售等服务业为主，服务范围有限，对牧民收入的贡献很低。除海拉尔及相邻的南屯有肉联厂、乳品厂等小型畜牧产品加工企业形成草原畜牧业与市场的对接外，大部分牧区市场化水平很低，以往农业生产体系中分散的小生产与大市场对接的矛盾在牧区表现的尤为严峻。
近年来，降雨量减少导致的草原生态环境恶化造成了草原生产体系对畜牧业支撑减弱，加之包括牧民在内社会各界对生态保护的重视，牧区畜牧业的发展出现下降的趋势，牲畜头数连年下降，致使草原畜牧业出现整体衰减的态势。
(三)牧民收入增长缓慢，生产、生活支出增加，生活水平下降
以生态为主的政策导向使得牧区牲畜头数连年下降，同时，牧区生产资料、生活消费品价格上涨，就学、幼儿教育集中化等围绕后代教育的社会服务方式调整后，也给牧民带来生活支出的增加，还有贷款利息、就医、盖房、购物、交通等的费用都在增加，这在一定程度上导致牧民生活质量下降。
牧民能够享受的补贴种类很少，牧民收入中约92％来自于牲畜业。呼伦贝尔市的牧民目前能够普遍享受到的补贴仅有肉羊良种补贴及农机补贴，2009年，呼伦贝尔市农民与牧民的人均补贴分别为970元和95元，二者相差10倍。由于呼伦贝尔市牧区70％的牲畜集中于30％的大户手中，70％的中小牧户人均纯收入处于贫困水平，
(四)牧区生态压力依然较大
近10年来呼伦贝尔市由于气候及人为因素影响，草原沙化、退化现象严重，退化、沙化、盐渍化草原面积达5974万亩，占草地总面积的40％。占可利用草地总面积的43％。天然草原的载畜量下降明显，上世纪80年代初全市天然草原理论载畜量为1100万个绵羊单位，目前全市天然草原理论载畜量为900万个绵羊单位。
草原生态保护的力度也远远不及草原退化的速度。与上世纪80年代比较，呼伦贝尔市草原每年以100多万亩的速度退化、沙化，直接影响了牧民的畜牧业生产，尽管其中有近年来降雨量下降等气候因素。但草原保护力量不足也需要予以重视。
三、以新牧区综合建设为核心解决“三牧”问题的思考与对策建议
随着我国对民生的重视，公共服务均等化成为未来社会发展的重要建设内容，而牧区提供公共服务无法摆脱资源约束下居住高度分散的社会格局，因此，探索解决集约化的公共服务供给与分散的居住之间的矛盾的突破口，在于探索适合草原牧区特点的新牧区建设，综合自治区各地发展实际。建议以新牧区综合建设为核心，以建设规模化的草原畜牧业生产体系为目标，以人口转移和土地流转为手段，以丰富草原财富供给渠道为政策创新，以完善城乡一体化的社会保障机制为制度保障，形成综合、统筹的治理措施，解决“三牧”问题。
具体建议：
(一)新牧区建设需要针对牧区实际积极探索新的途径
政策执行者在具体操作的时候，不要过于刻板，应根据牧区实际情况，结合生态建设、产业发展、公共支出、建立市场机制等多种因素探索建设新牧区途径。如改变牧民居住只能在拥有使用权的草场上盖房屋的规定，采取集中居住的方法，既可以集中解决水电问题，也保护了草场，同时还带来了不错的经济效益。有计划的将牧区人口转移是缓解草原过度载畜的最佳途径，草畜平衡应该是牧区畜牧业发展的指导方向。自治区一些草原牧区已经通过草场流转、人口转移、以草定畜与提高牧民收入目标相结合的方式确定草原畜牧业家庭生产规模，建设现代家庭牧场的方式，取得生态保护、产业发展、牧民 收入提高多赢得效果。
(二)牧区产业需要重新定位
受草原载畜量的限制，畜牧业发展与草原生态二者之间存在此消彼长的关系。在人们物质需要不断增长的情况下，牧民需要有多种渠道来提高收入。因此，牧区畜牧业应与保护草原生态相协调，树立生态保护与牧业产业共生共建的牧区发展思想。自治区各地现在都已清晰认识到草原生态的重要性，并通过维持草畜平衡保持草原牧区生态，但考虑到牧民收入提高的实际需求，需要全方位树立草原牧区生态建设、产业建设并重的产业发展观，并具体落实在生态保护、生态综合治理建设、生态项目维护等各个环节，形成多渠道为农牧民提供收益来源的机制。
(三)建立草原生态补偿机制
目前草原生态治理资金主要来源于各类项目，受益的草场面积只占全部草场面积的30％。此外，项目期限是否可以延展，很大程度上决定了治理效果是否可以保持。因此，建立草原生态的长效补偿机制极其迫切，这也是保障牧民不因生计而破坏草原。可以参照我国保护天然林资源实施的“天保工程”，通过持续的补偿及引导，使我国天然林资源得到了很好的保护，林业职工也因此得到了实惠的经验，建立草原生态补偿机制。
(四)探索建立牧民生产补贴机制，改善牧民生活
牧民收入的主要途径是畜牧业，通过建立畜牧业生产补贴不失为一个有效的方法。特殊的地理环境造成较高的生产、生活成本是牧民无法改变的客观事实。补贴在提高牧民收入的基础之上，也换取了良好的生态环境。此外，积极引导，建立有针对性的补贴、支持制度，向草原引入新的产业如草原家庭牧场旅游、以生产特色草原产品的微工厂等可以作为牧民增收的途径之一。
(五)建立和完善现代牧区产权交易制度
尽快理顺林草矛盾，建立现代牧区产权制度。允许持证人在不改变牧区土地集体所有制和牧户承包经营权的基础上，拥有土地的使用权、流转权、转让权和收益权。在产权期限内，按规定用途，可依法使用、经营、流转。也可作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保，探索土地草牧场承包经营权的多种有效实现形式。草牧场经营权实行公开招标，实现集中连片适度规模经营。允许养殖大户、牧区经济合作组织、企业进行牧业规模经营。鼓励牧民以草牧场经营权人股经营。
(六)完善牧区社会保障制度
以是否拥有草牧场使用权和居住地为标准，建立包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等在内的社会保障制度。对于自愿或通过人口转移放弃草牧场使用权的牧民，享受和城镇居民同等的养老保险和最低生活保障，逐步实现城乡一体化的社会保障机制。
(作者单位：1 内蒙古社科院经研所；2 内蒙古发展研究中心)
一、呼伦贝尔市“三牧”现状
呼伦贝尔市天然草原面积1.49亿亩，占全市土地面积的39.7％牧民5.92万人，占牧区总人口21.1％。牧区经济发展主要是以牛、羊养殖为主体的草原畜牧业生产。近年来，由于生态环境的压力。呼伦贝尔市调整了畜牧业生产结构，牲畜头数连年下降，2009年全市畜牧业总产值完成251亿元，该牧业年度以草原为主的牧区牲畜总数473万头只，同比降低3.6％。其中，大畜47.8万头，同比增加13.2％；羊424万只，同比减少5.2％。
近年来，呼伦贝尔市加大了草原牧区基础设施建设，但基础设施的普及情况仍处于较低水平。2009年，全市共有牧民永久性住宅4535处，占牧户总数的20％。牧业旗县共有永久性牲畜棚圈5060座，户均围栏草场面积1304亩。牧区累计有机电井1541眼，每万亩草场拥有机电井1.3眼，灌溉饲草料地21.4万亩。49％的嘎查通沙石路，51％的嘎查通常电，5300户牧民使用了风光互补设备。
呼伦贝尔市积极争取了多项国家及自治区草原生态保护建设项目，通过飞播、补播、浅翻松土、设沙障、打草方格、沙地插柳等多种方式综合治理，尤其是通过禁牧休牧实现了项目区草原植被的明显恢复，草原生态明显改善。2009年末，全市草原建设总规模完成942万亩。其中，人工种草64.04万亩，各类饲料作物种植194.6万亩，草地改良114.5万亩，新建围栏529.2万亩，飞播牧草40万亩。
二、呼伦贝尔市“三牧”问题的主要表现及原因分析
(一)草原牧区社会发展、公共服务不足
草原牧区社会发展基本还停留在过去几十年前的水平上，公共服务不足甚至较过去有所倒退。呼伦贝尔市牧区50％是无水草原，打井成本高。随着气候的干旱许多牧民人畜饮水都出现了问题，由于居住分散，牧区的深水井利用效率都不是很高。据2009年不完全统计，牧区76％的牧民主要饮用地表水。部分地区砷、氟、铁、锰等理化指标、细菌学指标均超标，饮水存在安全隐患。由于牧区地广人稀的特点，畜牧业技术支撑、服务的支出很高，目前牧民的牲畜肪疫费都已经取消，牧区畜牧业良种扩繁、防疫体系建设资金很少。国家的各种惠牧补贴需要技术服务部门去实施，而这方面单靠地方的力量远远不够。
(二)牧区畜牧业发展缓慢，产业结构单一，市场化水平低
与全区大部分牧区一样，呼伦贝尔牧区牲畜品种以牛、羊为主，由于牧区分散居住、道路、交通、电力等基础设施差，畜产品加工企业尤其是乳业很难辐射到牧区，牧区的主要产业还是牛羊养殖业，牧民收入的主要来源局限于畜牧业。即便是城镇周边的牧民在小城镇有资产，但大多以餐饮、日用百货零售等服务业为主，服务范围有限，对牧民收入的贡献很低。除海拉尔及相邻的南屯有肉联厂、乳品厂等小型畜牧产品加工企业形成草原畜牧业与市场的对接外，大部分牧区市场化水平很低，以往农业生产体系中分散的小生产与大市场对接的矛盾在牧区表现的尤为严峻。
近年来，降雨量减少导致的草原生态环境恶化造成了草原生产体系对畜牧业支撑减弱，加之包括牧民在内社会各界对生态保护的重视，牧区畜牧业的发展出现下降的趋势，牲畜头数连年下降，致使草原畜牧业出现整体衰减的态势。
(三)牧民收入增长缓慢，生产、生活支出增加，生活水平下降
以生态为主的政策导向使得牧区牲畜头数连年下降，同时，牧区生产资料、生活消费品价格上涨，就学、幼儿教育集中化等围绕后代教育的社会服务方式调整后，也给牧民带来生活支出的增加，还有贷款利息、就医、盖房、购物、交通等的费用都在增加，这在一定程度上导致牧民生活质量下降。
牧民能够享受的补贴种类很少，牧民收入中约92％来自于牲畜业。呼伦贝尔市的牧民目前能够普遍享受到的补贴仅有肉羊良种补贴及农机补贴，2009年，呼伦贝尔市农民与牧民的人均补贴分别为970元和95元，二者相差10倍。由于呼伦贝尔市牧区70％的牲畜集中于30％的大户手中，70％的中小牧户人均纯收入处于贫困水平，
(四)牧区生态压力依然较大
近10年来呼伦贝尔市由于气候及人为因素影响，草原沙化、退化现象严重，退化、沙化、盐渍化草原面积达5974万亩，占草地总面积的40％。占可利用草地总面积的43％。天然草原的载畜量下降明显，上世纪80年代初全市天然草原理论载畜量为1100万个绵羊单位，目前全市天然草原理论载畜量为900万个绵羊单位。
草原生态保护的力度也远远不及草原退化的速度。与上世纪80年代比较，呼伦贝尔市草原每年以100多万亩的速度退化、沙化，直接影响了牧民的畜牧业生产，尽管其中有近年来降雨量下降等气候因素。但草原保护力量不足也需要予以重视。
三、以新牧区综合建设为核心解决“三牧”问题的思考与对策建议
随着我国对民生的重视，公共服务均等化成为未来社会发展的重要建设内容，而牧区提供公共服务无法摆脱资源约束下居住高度分散的社会格局，因此，探索解决集约化的公共服务供给与分散的居住之间的矛盾的突破口，在于探索适合草原牧区特点的新牧区建设，综合自治区各地发展实际。建议以新牧区综合建设为核心，以建设规模化的草原畜牧业生产体系为目标，以人口转移和土地流转为手段，以丰富草原财富供给渠道为政策创新，以完善城乡一体化的社会保障机制为制度保障，形成综合、统筹的治理措施，解决“三牧”问题。
具体建议：
(一)新牧区建设需要针对牧区实际积极探索新的途径
政策执行者在具体操作的时候，不要过于刻板，应根据牧区实际情况，结合生态建设、产业发展、公共支出、建立市场机制等多种因素探索建设新牧区途径。如改变牧民居住只能在拥有使用权的草场上盖房屋的规定，采取集中居住的方法，既可以集中解决水电问题，也保护了草场，同时还带来了不错的经济效益。有计划的将牧区人口转移是缓解草原过度载畜的最佳途径，草畜平衡应该是牧区畜牧业发展的指导方向。自治区一些草原牧区已经通过草场流转、人口转移、以草定畜与提高牧民收入目标相结合的方式确定草原畜牧业家庭生产规模，建设现代家庭牧场的方式，取得生态保护、产业发展、牧民 收入提高多赢得效果。
(二)牧区产业需要重新定位
受草原载畜量的限制，畜牧业发展与草原生态二者之间存在此消彼长的关系。在人们物质需要不断增长的情况下，牧民需要有多种渠道来提高收入。因此，牧区畜牧业应与保护草原生态相协调，树立生态保护与牧业产业共生共建的牧区发展思想。自治区各地现在都已清晰认识到草原生态的重要性，并通过维持草畜平衡保持草原牧区生态，但考虑到牧民收入提高的实际需求，需要全方位树立草原牧区生态建设、产业建设并重的产业发展观，并具体落实在生态保护、生态综合治理建设、生态项目维护等各个环节，形成多渠道为农牧民提供收益来源的机制。
(三)建立草原生态补偿机制
目前草原生态治理资金主要来源于各类项目，受益的草场面积只占全部草场面积的30％。此外，项目期限是否可以延展，很大程度上决定了治理效果是否可以保持。因此，建立草原生态的长效补偿机制极其迫切，这也是保障牧民不因生计而破坏草原。可以参照我国保护天然林资源实施的“天保工程”，通过持续的补偿及引导，使我国天然林资源得到了很好的保护，林业职工也因此得到了实惠的经验，建立草原生态补偿机制。
(四)探索建立牧民生产补贴机制，改善牧民生活
牧民收入的主要途径是畜牧业，通过建立畜牧业生产补贴不失为一个有效的方法。特殊的地理环境造成较高的生产、生活成本是牧民无法改变的客观事实。补贴在提高牧民收入的基础之上，也换取了良好的生态环境。此外，积极引导，建立有针对性的补贴、支持制度，向草原引入新的产业如草原家庭牧场旅游、以生产特色草原产品的微工厂等可以作为牧民增收的途径之一。
(五)建立和完善现代牧区产权交易制度
尽快理顺林草矛盾，建立现代牧区产权制度。允许持证人在不改变牧区土地集体所有制和牧户承包经营权的基础上，拥有土地的使用权、流转权、转让权和收益权。在产权期限内，按规定用途，可依法使用、经营、流转。也可作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保，探索土地草牧场承包经营权的多种有效实现形式。草牧场经营权实行公开招标，实现集中连片适度规模经营。允许养殖大户、牧区经济合作组织、企业进行牧业规模经营。鼓励牧民以草牧场经营权人股经营。
(六)完善牧区社会保障制度
以是否拥有草牧场使用权和居住地为标准，建立包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等在内的社会保障制度。对于自愿或通过人口转移放弃草牧场使用权的牧民，享受和城镇居民同等的养老保险和最低生活保障，逐步实现城乡一体化的社会保障机制。
(作者单位：1 内蒙古社科院经研所；2 内蒙古发展研究中心)