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关键词 新型城镇化 主体形态 路径选择 强镇战略
导读：国务院即将批复的城镇化规划明确提出了城市群是新型城镇化的主体形态，因而上海的新型城镇化要放在长三角城市群和上海都市圈的框架中去思考。在这样的意义上，都市圈建设就是上海新型城镇化的主体形态，必须用都市圈网络系统来布局规划上海新型城镇化，其核心内容是：要将上海打造成为与国际大都市相匹配的，由特大城市、大城市、中等城市和小城市组成的世界城市等级规模体系。
党中央、国务院高度重视新型城镇化。党的“十八大”报告提出，要走一条中国新型城镇化发展的道路。城镇化是我国现代化建设的历史任务，是扩大内需的最大潜力所在，城鎮化战略被提到了一个新的高度。美国经济学家、诺贝尔奖金获得者斯蒂格列茨教授把中国的城镇化和美国的高科技并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素，并认为城镇化是新世纪对中国的第一大挑战。
一、“城市化”还是“城镇化”？
城市化，有时也称城镇化，到底应该用那个词呢？城市化和城镇化，在英文中的表述是同一个词：urbanization。所谓城市化，是一个学理的概念，国内外学者对城市化的概念从人口学、地理学、社会学、经济学等角度予以了阐述。其最本质的内涵是：城市化就是一个国家或地区的人口由农村向城市转移、农村地区逐步演变成城市地区、城市人口不断增长的过程。在此过程中，城市基础设施和公共服务设施的水平不断提高，同时，城市文化和城市价值观念成为主体，并不断向农村扩散，农村中城市特质的增加也属于城市化范畴。城市化就是生产力进步所引起的人们的生产方式、生活方式以及价值观念转变的过程。
所谓城镇化，这是中国学者创造的一个新词汇。这一词的出现显然要晚于“城市化”。据粗略统计，近年来，关于城镇化的概念，至少有20种以上。城镇化是一个历史范畴，它是一个发展中的概念。中共第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。
“城镇化”的定义：指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大的一种历史过程。它主要表现为，随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇二、三产业的转移。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历的社会变迁的一种反映。城镇化的核心是：人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。城镇化的本质特征主要体现在三个方面：一是农村人口在空间上的转换；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力转移。
从目前使用城市化和城镇化的范围来看，学术理论界从学理的角度出发更愿意提“城市化”。从实践和政策设计上，相关者更多的是提“城镇化”。
按照我国的现实发展进程，用城镇化概念更为现实些。比如，我国设市的城市有655个，其中，人口超过100万以上的城市有122个，50万～100万人的城市有118个，50万以下的城市就有400多个，还有19239个建制镇。目前，我国的城市化率已经超过50%。也就是说，我国13.5亿人就有50%的人生活在城市（镇）。由于中国城市处于一个人口承载力与资源供给力都比较弱势的环境之下（有400多个城市是缺水型城市，其中200多个城市是严重缺水的城市），所以，中国城市根本无法容纳近7亿多人口的生活空间。我国实行的是以大城市为中心，以中小城市为骨干，以小城镇为基础的城镇化方针，所以，城镇是中国人口转移的主战场，大部分人口应向城镇聚集，而不是向大中城市转移。
我国城镇在教育、医疗、卫生、就业等社会保障和公共服务均等化方面与城市相比较，仍然存在着一定差异，绝大多数进镇人员和大城市居民在城市生活方面比较也还有很大差距，这是由于我国的区域发展不平衡、城镇发展不平衡造成的。因此，在近50%的人口进入城市和城镇的态势下，且绝大多数人口进入城镇的现实情况下，提出城镇化战略，符合我国城市化过程中的现实基础。
二、“城镇化”内涵的演绎过程
党的“十六大”报告第一次明确提出“走中国特色的城镇化道路”，提出中国的城镇化就是“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”。这是根据我国土地资源少，耕地更少，城市用地与耕地、水资源之间的矛盾突出的国情，迫使我们要走一条健康的、可持续发展的城镇化道路而提出的战略设想。在城镇化的道路发展上不要那种初级工业化阶段的城镇化，而是城镇化必须要与科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路相适应，决不步西方发达国家对资源破坏的后尘，避免走先污染后治理、先蔓延后整治的弯路，必须走城市与生态、城市与农村、城镇化与新型工业化协调发展的路子。十六大报告还提出要坚持大中小城市和小城镇协调发展。这也是党的文件第一次对“走中国特色的城镇化道路”的完整表达。
党的“十七大”报告补充提出了“走中国特色的城镇化道路”的重要内涵：“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”这是第一次将小城镇建设提到了重要位置。具体地说，“走中国特色的城镇化道路”就是要走好三条具体的道路，即“中国特色自主创新道路”、“中国特色新兴工业化道路”和“中国特色农业现代化道路”。这个提法为党的“十八大”报告提出的“新四化”即新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化，奠定了重要的战略基础。这是因为，我国面临着多重经济转型的背景，即城镇化与工业化、信息化、市场化、国际化紧密相联，与东部和中西部城镇化方向紧密相联。同时，政府与市场在城镇化进程中扮演的角色紧密相联，农民工与推动城镇化的土地政策紧密相联。
党的“十八大”报告对中国特色的新型城镇化提出了新要求。在“十六大”和“十七大”的基础上，党的“十八大”报告在新型城镇化内涵表述上，我们可以这样来理解：新型城镇化发展途径就是相联工业化良性互动，相融农业现代化协调发展；新型城镇化建设的目的就是解决制约持续健康发展的重大结构性问题；新型城镇化道路的方法就是科学规划城市群规模和城市布局，增强中小城市和小城镇发展能力；新型城镇化道路的政策重点就是公共服务、户籍和土地，农业转移人口市民化；新型城镇化道路的目标就是形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。 中国城镇化和美国高科技将是21世纪拉动世界经济的“两大引擎”。党中央、国务院高度重视新型城镇化发展。李克强总理提出了新型城镇化的发展理念：新型城镇化的核心是人的城镇化、目的是扩大内需、破解深层次矛盾——土地、户籍、社会管理、资源、生态和环保等问题，基础是产业支撑。2013年3月，李克强总理在江苏省江阴市新桥镇调研时，主要强调了两个方面：一是城镇建设要成为统筹城乡的重要节点；二是城镇化要实现产城结合，重视农业发展与改革。李克强总理指出股份合作、家庭农场、专业合作等多种形式是发展现代农业的方向。
认真领会李克强总理在今年赴江苏考察新型城镇化的实践，给人们一个重要启示，那就是新型城镇化一定要结合农业现代化，也就是说，新型城镇化发展的过程需要有一个农业的工业化部门来支撑，通过工业化来带动城镇化。如农村的发展通过建立家庭农场形式，提高农业劳动生产力，将农村劳动力解放出来，实现城镇化。李克强总理曾经分析了我国的三元经济结构，即在中国传统经济的二元结构的基础上，不能走从传统农业社会直接转变为现代工业社会的发展道路，而必须经历一个农业部门、农村工业部门与城市工业部门并存的三元结构时期。李克强总理认为，这种三元结构已在中国形成，城市化的实现可以看作是三元结构转换成为一元结构的最终标志。他提出了城市化的逐步推进及其所促进的农村工业部门自身产业结构的变化，从根本上说有利于我国农村工业化从“数量型”过渡到“质量型”。这样的观点就是统筹城乡发展的新型城镇化的内涵。
上海新型城镇化统筹城乡发展的家庭农场受到了韩正书记的高度关注，上海统筹城乡、产城融合的新型城镇化进入到了一个新的历史阶段。为此，在认真理解新型城镇化的发展内涵基础上，我们提出了上海实践新型城镇化的政策建议。
三、城镇化发展模式的路径选择
城镇化是新世纪对中国的第一大挑战。纵观近百年来世界发达国家城镇化走过的路程来看，从地缘经济的范畴上，不外乎有三种发展模式，如欧美城镇化模式、拉美城镇化模式和东亚城镇化模式。中国究竟如何借鉴这三种城镇化发展模式的经验和教训，走出一条中国新型城镇化发展之路，是国人思考的重要问题。
欧美城镇化是一个典型的以内聚型为主的工业革命带动城镇化发展的范式，它具有几个基本特点：一是城镇化进程相当漫长。欧美主要国家从城镇化率20%发展到40%，有些竟用了近100年的时间。究其原因，城镇化与工业化高度同步发展。欧美城镇化的动因主要是依靠本国和本地区的工业化带动，没有大规模的外国资金投入，产业主要靠本国或本区域发展，因此，产业结构调整的渐进性和平稳性，使得政府和民众在城镇化过程中，还有时间来系统规划科学的城镇体系，城镇化创造了工业化带来的最适宜居住的生活环境，保护了数百年来历史悠久的建筑风貌和人们传承经典的生活方式。因此，至今我们都能看到欧洲的城镇建设——城在村中、村在林中、林在画中，给人一种经历沧桑感的现代美丽小城镇的清凉意境。二是政府加强城镇化的过程管理。在欧洲及北美，为了适应快速工业化过程，政府实施管理最有效的手段就是制定法律。为城镇化将产生的土地、就业、补偿、社会保障、人口迁移、贫困化、老龄化等问题都逐项作出了规定。政府更是加强了城市规划的研究，对城市的人口规模实施控制，对产业定位、交通设施、水电气煤、生态环境等都一一作了最适宜居住的人性化规划。这些都为欧美城镇化的开发和保护历史文化传承奠定了重要的基础。
拉美城镇化是一个典型的以外商直接投资带动城镇化发展的范式。它具有以下几个基本特点。一是区域快速城镇化。拉美有些国家的城镇化率从20%发展到40%只用了十几、二十年时间。这些国家城镇化率很高，如阿根廷89.6%、巴西79.9%、墨西哥75.4%、乌拉圭93.7%。究其原因，由于拉美大多数国家经济水平低、底子薄，发展经济的冲动力很强。由于发达国家的产业结构调整和产业转移，拉美一些国家抓住了全球化和一体化的大趋势，实施招商引资，使得这些国家和地区的发展主要依靠外商直接投资带动。外商直接投资的最终目的，是占用拉美廉价的土地、资源和劳动力，在国际市场上得到平均利润率。因此，拉美国家的大量土地资源和劳动力被快速占用，大量的农田一晚上就变成工业用地，大量的农民失去耕作土地，农村变为城镇，农民变为城市贫民。二是政府没有做好外商直接投资引起的快速城镇化的管理准备。拉美国家的政府无法控制快速城镇化的局面，大量的失地农民进城，人口迅速膨胀，没有就业，没有收入，没有社会保障，城市产生了严重的贫富分化。在巴西里约热内卢，近800万的大城市，有世界上第二大的贫民窟，成千上万的城市贫民拥挤在环境极其恶劣的居住区。一邊是城市贫民窟，另一边又是富人区的深宅大院、豪华别墅，贫富悬殊。在拉美城市化发展很快的国家，由于农民失地、失业，造成了严重的经济失衡。一边是外商投资的现代化的新城区，光鲜的大道、高楼林立的水泥森林，另一边是破败不堪的贫民窟。为了逃脱城市衰败的厄运，有些拉美国家以迁都方式修建新城市，如巴西将首都迁入到巴西利亚，以规划方式修建城市，政府则采取了严格控制人口的措施。但是，近年来由于城镇化发展太快，巴西利亚市新的贫民窟也逐步形成。拉美国家的城镇化通常我们又称为是“拉美陷阱”。
东亚城镇化主要是以日韩为代表的、以人多地少为特征的城镇化发展模式。由于城市人口膨胀、住房紧张、城市土地价格昂贵、交通基础设施拥挤，城市人口挤在狭小的生存空间中，生态环境恶化。在这样的背景下，发达国家开展了向城市外围拓展空间的城镇化运动。以日本为例，近60年来城市化率每年增长0.62个百分点。由于日本国土有限，日本政府在城镇化发展中采用区域集中开发的模式重点开发三大都市圈，如东京、大阪和名古屋。日本三大都市圈的土地占全国的14.4%，人口占全国的30%，GDP占到了全国总量的50%左右。
日本城镇化集中开发的实现形式，主要是建立城市群体系，在城镇体系建设方面，实行大中小城市和小城镇并行发展，大量投资轨道交通和公共交通，将城市群域的大中小城市用轨道交通联网衔接。在日本的城镇布局上，发展卫星城，加强环境治理，新城、卫星城老镇改造有条不紊，井井有条，创造了一个良好的城镇空间布局结构。 韩国的城镇化也有自己的特色，目前城镇化率达到84%，在近25年中，城镇化率每年平均增长1.66个百分点。韩国的城镇化实施“三大政策”：以重化工业带动产业结构调整，以大企业带动国家投资增长，以大城市聚集广大人口。首尔占有全国12%的国土，创造了占全国一半的GDP，通过大工业、大企业和大城市化加强集聚力、提高竞争力和实施追赶战略。
综上所述，这三种城镇化模式，没有一个能现成套用于中国的发展中，中国应该走一条新型城镇化的道路。必须深刻理解新型城镇化的内涵，“新”就是创新，在城镇化发展中要楔入科技创新、文化创新和制度创新的要素；“型”就是转型，在城镇化发展中要掌握土地从农村向城市空间转型的力度，要调整农业经济向二、三产业转型的深度，要控制农村人口向城市人口转型的速度，要处理好城镇化与经济、社会、人口、资源环境协调发展的关系。在城镇化发展中，不能像欧美城镇化那样，增加20个百分点要走100年的历程，但是我们可以吸取城乡统筹的经验；我们不能像拉美城镇化那样跌进城镇化的陷阱，但是我们可以吸取政府在城镇化发展中不作为的教训；我们不能像东亚国家到了人口膨胀到极致时才发展郊区，但是我们可以吸取建立集中开发机制和发展城市群，实现大中小城市并举发展。总之，中国将会走出一条自主创新的城镇化新路。
四、在都市圈的主体形态中规划上海新型城镇化
在国务院即将批复的国家城镇化规划中，明确提出了城市群是新型城镇化的主体形态。国家高度重视城市群建设，上海的新型城镇化要放在长三角城市群和上海都市圈的框架中去思考，要明确都市圈建设是上海新型城镇化的主体形态。所谓城市群就是城市之间打破行政区划，以经济为纽带，形成网络节点城市。城市群为城镇化布局起到网络支撑作用。所谓都市圈就是以中心城为核心，对郊区节点城镇应用城市功能形成辐射和集聚作用。都市圈用网络系统来布局规划上海新型城镇化，核心内容是：要将上海打造成为与国际大都市相匹配的，由特大城市、大城市、中等城市和小城市组成的世界城市等级规模体系。
在长三角新一轮的城镇化规划中，国家将长三角划定为国家级一级城市群，江苏和浙江纷纷建立区域性城市群。比如，宁镇扬城市群、南京城市群、杭甬城市群，等等。这些城市群的规划与布局，将对长三角城市群的城镇化主体形态，产生重要的影响。
（一）建立上海都市圈的基本框架
上海有重点地建设若干个人口规模超百万级的次中心城的大城市，强化对中心城区较强的反磁力吸纳产业与人口的功能，形成市域范围内层次分明、功能完善、协调发展的市域都市圈体系。根据城市区位的实际发展，科学规划郊区的城市数量和规模。
未来发展中，上海可规划和建设特大城市1个，大城市（次中心城市）4个，一般大城市5个，中等城市控制在14个左右，小城市（城镇）控制在若干个。
一是特大城市，即为中心城市，人口规模在1000万以上。这是城镇体系的主体，以外环线以内地区作为中心城范围，人均城市建设用地约75平方米。
二是大城市。大城市包括次中心城市和一般大城市。大城市主要依托产业基地（或工业园区）和城市重要基础设施发展而成，起着调整城市布局、合理分布产业、疏解中心城工业和人口的作用。具有综合服务功能，在长三角城市群域起到重要的网络枢纽的节点城市。大城市（次中心城市）人口规模在80万～100万。一般大城市人口规模在50万～80万。
三是中等城市。中等规模城市是市域范围内分布合理、区位条件优越、经济发展条件较好、设施条件较齐全、规模适中的中心镇等发展而成。中等城市人口规模在30万～50万。
四是小城市。小城市是城市与农村之间的连接点，为当地居民提供生活、生产服务设施。规划重点是综合考虑区位、交通、资源等条件。它是在建制镇基础上和一般集镇归并而成。小城市人口规模在5万左右。
（二）在郊区轨交沿线规划布局城市
上海郊区的大中小城市布局，要通过轨道交通网络，沿线沿点布局有质量的中等城市和小城市。在轨道交通的节点上，按照空间接近和功能互补的原则，实现“一核”“三带”的城市总体布局。
“一核”，即上海中心城及拓展区。“三带”，主要指沿江苏、浙江与上海的陆域疆界城市带、沿上海长江中下游的城市带和沿杭州湾北岸的城市带。
沿江苏、浙江与上海的陆域疆界城市带，主要城市有松江新城（大城市）、青浦新城（大城市）、嘉定新城（大城市）、枫泾（中等城市）、朱泾（中等城市）。以虹桥枢纽型商务区为载体，带动嘉定、青浦、松江等新城建設，聚焦发展枫泾、佘山等重点门户新市镇，成为辐射长三角的总部经济功能区、产业创新区。沿江苏、浙江与上海的陆域疆界城市带可规划一批小城市。
沿长江中下游的城市带，宝山新城（大城市）、临港新城（大城市）、城桥（大城市）、川沙（中等城市）、罗店（中等城市）、顾村（中等城市）、祝桥（中等城市）、惠南（中等城市）、堡镇（中等城市）、陈家镇（中等城市）等。崇明岛地区要高度重视生态环境建设和基本农田保护，以成为上海国际大都市中生态环境建设的示范地区。沿上海长江中下游的城市带可规划一批小城市。
沿杭州湾北岸的城市带，金山新城（大城市）、南桥（大城市）、奉城（中等城市）等。要发挥临海、近湾优势，加强滨海城市建设，发展石油化工以及海洋新型产业发展，使之成为沿海大通道的重要示范区。沿杭州湾北岸的城市带可规划一批小城市。
（三）在郊区实施强镇战略
规划建设新型城镇化的网络节点城市，要实施强镇战略。目前上海现有建制镇103个，已经实现或基本实现城镇化的有48个，但农业仍有一定比重的有30个镇，基本上是纯农业地区的有25个镇。上海郊区城镇化呈现出多种类型、各具特色的城镇。上海郊区实施强镇战略，可充分发挥城镇特色，分类推进。上海可分为四类特色发展城镇：
第一类是以先进制造业发展为主的城镇。以工业化带动城镇化发展，城镇成为承接中心城区先进制造业的重要承载区和周边先进制造业的配套区，推动城镇化发展。 第二类是以现代服务业发展为主城镇。以现代服务业带动城镇化发展，吸纳劳动力，建设商业商务中心，成为宜居城镇。
第三类是以现代农业发展为主的城镇。发挥农业基础雄厚优势，重点发展经济作物和粮食生产，形成家庭农场和专业合作社共同推进发展模式。
第四类是以旅游、休闲观光发展为主的城镇。发挥山水特色和历史文化优势，形成开发与保护并存，以现代旅游业发展带动城镇化发展。
（四）以新城建设为突破口
上海新城建设历来就是城镇化的示范区。始于上世纪50年代末的上海提出将建设闵行、吴泾、松江、嘉定、安亭等5个卫星城，每个卫星城的人口规模在20万人左右。1978年又发展了金山卫石油化工和宝山钢铁两个卫星城。1986年《上海市城市总体规划》，增加了莘庄、青浦、朱泾、惠南、南桥、城桥等6个卫星城，卫星城人口不小于10万人。该规划首次明确了上海中心城、卫星城、小城镇和农村集镇4级城市等级规划体系。针对卫星城重生产、轻生活的倾向，2001年5月国务院批复了《上海市城市总体规划（1999-2020）》，提出建设11个新城，新城规模一般在20万～30万人左右；在上海市“十一五”規划中又提出了建9个新城。
从卫星城到新城的发展历程，体现了上海经济社会发展的时代特征。在未来发展中，新城将成为新型城镇化人口发展的主要载体，将成为上海都市圈的重要网络节点城市，将成为推动城乡一体化发展的重要区域，将成为上海产城融合的率先典范。上海新城建设的基本思路是：
第一，坚持规范建设。以合理的人口密度为基准，严格控制新城建设用地规模，按照集约紧凑、集聚人口的要求，统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区的合理分布及适度混合，加强基础设施和服务设施的配套建设。
第二，坚持发展方式转变。走集约、智能、绿色和低碳的城镇化道路，要改变以房地产或园区开发推动新城建设的传统思路，逐步走向产业发展、人口导入与城市发展同步进行的产城融合的发展道路，推进新城建设协调发展、均衡发展和集约发展。
第三，坚持改善环境。增强服务城市、带动农村、涵养转移人口的功能。加强环境整治和社会管理综合治理，增强容纳外来人口能力。保护生态用地和农用地，建设绿色隔离区，提高城市环境质量的缓冲地带，促进城市与自然共生。
第四，坚持智能、人文城镇建设。将信息技术深入运用于城镇规划、城镇建设、城镇管理、城镇公共服务以及社区管理。鼓励城镇文化多样化发展，促进传统文化与现代文化本土文化与外来文化的交融，形成多元、开放、包容的现代城镇文化。
第五，坚持发挥创新载体作用。营造包容开放的创新文化氛围，加强新城与中心城区协调一致的制度安排。形成市级层面的推进机制；建立区政府层面的综合协调与管理机制，加强各主体间在新城规划、开发建设、运行管理等方面的协同合作。探索新城开发的市场化运作机制，深化投融资体制改革，优化新城建设融资政策，完善引资和融资服务，开拓基础设施建设的新融资方式。
■责任编辑：王 缙
导读：国务院即将批复的城镇化规划明确提出了城市群是新型城镇化的主体形态，因而上海的新型城镇化要放在长三角城市群和上海都市圈的框架中去思考。在这样的意义上，都市圈建设就是上海新型城镇化的主体形态，必须用都市圈网络系统来布局规划上海新型城镇化，其核心内容是：要将上海打造成为与国际大都市相匹配的，由特大城市、大城市、中等城市和小城市组成的世界城市等级规模体系。
党中央、国务院高度重视新型城镇化。党的“十八大”报告提出，要走一条中国新型城镇化发展的道路。城镇化是我国现代化建设的历史任务，是扩大内需的最大潜力所在，城鎮化战略被提到了一个新的高度。美国经济学家、诺贝尔奖金获得者斯蒂格列茨教授把中国的城镇化和美国的高科技并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素，并认为城镇化是新世纪对中国的第一大挑战。
一、“城市化”还是“城镇化”？
城市化，有时也称城镇化，到底应该用那个词呢？城市化和城镇化，在英文中的表述是同一个词：urbanization。所谓城市化，是一个学理的概念，国内外学者对城市化的概念从人口学、地理学、社会学、经济学等角度予以了阐述。其最本质的内涵是：城市化就是一个国家或地区的人口由农村向城市转移、农村地区逐步演变成城市地区、城市人口不断增长的过程。在此过程中，城市基础设施和公共服务设施的水平不断提高，同时，城市文化和城市价值观念成为主体，并不断向农村扩散，农村中城市特质的增加也属于城市化范畴。城市化就是生产力进步所引起的人们的生产方式、生活方式以及价值观念转变的过程。
所谓城镇化，这是中国学者创造的一个新词汇。这一词的出现显然要晚于“城市化”。据粗略统计，近年来，关于城镇化的概念，至少有20种以上。城镇化是一个历史范畴，它是一个发展中的概念。中共第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。
“城镇化”的定义：指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大的一种历史过程。它主要表现为，随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇二、三产业的转移。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历的社会变迁的一种反映。城镇化的核心是：人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。城镇化的本质特征主要体现在三个方面：一是农村人口在空间上的转换；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力转移。
从目前使用城市化和城镇化的范围来看，学术理论界从学理的角度出发更愿意提“城市化”。从实践和政策设计上，相关者更多的是提“城镇化”。
按照我国的现实发展进程，用城镇化概念更为现实些。比如，我国设市的城市有655个，其中，人口超过100万以上的城市有122个，50万～100万人的城市有118个，50万以下的城市就有400多个，还有19239个建制镇。目前，我国的城市化率已经超过50%。也就是说，我国13.5亿人就有50%的人生活在城市（镇）。由于中国城市处于一个人口承载力与资源供给力都比较弱势的环境之下（有400多个城市是缺水型城市，其中200多个城市是严重缺水的城市），所以，中国城市根本无法容纳近7亿多人口的生活空间。我国实行的是以大城市为中心，以中小城市为骨干，以小城镇为基础的城镇化方针，所以，城镇是中国人口转移的主战场，大部分人口应向城镇聚集，而不是向大中城市转移。
我国城镇在教育、医疗、卫生、就业等社会保障和公共服务均等化方面与城市相比较，仍然存在着一定差异，绝大多数进镇人员和大城市居民在城市生活方面比较也还有很大差距，这是由于我国的区域发展不平衡、城镇发展不平衡造成的。因此，在近50%的人口进入城市和城镇的态势下，且绝大多数人口进入城镇的现实情况下，提出城镇化战略，符合我国城市化过程中的现实基础。
二、“城镇化”内涵的演绎过程
党的“十六大”报告第一次明确提出“走中国特色的城镇化道路”，提出中国的城镇化就是“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”。这是根据我国土地资源少，耕地更少，城市用地与耕地、水资源之间的矛盾突出的国情，迫使我们要走一条健康的、可持续发展的城镇化道路而提出的战略设想。在城镇化的道路发展上不要那种初级工业化阶段的城镇化，而是城镇化必须要与科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路相适应，决不步西方发达国家对资源破坏的后尘，避免走先污染后治理、先蔓延后整治的弯路，必须走城市与生态、城市与农村、城镇化与新型工业化协调发展的路子。十六大报告还提出要坚持大中小城市和小城镇协调发展。这也是党的文件第一次对“走中国特色的城镇化道路”的完整表达。
党的“十七大”报告补充提出了“走中国特色的城镇化道路”的重要内涵：“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”这是第一次将小城镇建设提到了重要位置。具体地说，“走中国特色的城镇化道路”就是要走好三条具体的道路，即“中国特色自主创新道路”、“中国特色新兴工业化道路”和“中国特色农业现代化道路”。这个提法为党的“十八大”报告提出的“新四化”即新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化，奠定了重要的战略基础。这是因为，我国面临着多重经济转型的背景，即城镇化与工业化、信息化、市场化、国际化紧密相联，与东部和中西部城镇化方向紧密相联。同时，政府与市场在城镇化进程中扮演的角色紧密相联，农民工与推动城镇化的土地政策紧密相联。
党的“十八大”报告对中国特色的新型城镇化提出了新要求。在“十六大”和“十七大”的基础上，党的“十八大”报告在新型城镇化内涵表述上，我们可以这样来理解：新型城镇化发展途径就是相联工业化良性互动，相融农业现代化协调发展；新型城镇化建设的目的就是解决制约持续健康发展的重大结构性问题；新型城镇化道路的方法就是科学规划城市群规模和城市布局，增强中小城市和小城镇发展能力；新型城镇化道路的政策重点就是公共服务、户籍和土地，农业转移人口市民化；新型城镇化道路的目标就是形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。 中国城镇化和美国高科技将是21世纪拉动世界经济的“两大引擎”。党中央、国务院高度重视新型城镇化发展。李克强总理提出了新型城镇化的发展理念：新型城镇化的核心是人的城镇化、目的是扩大内需、破解深层次矛盾——土地、户籍、社会管理、资源、生态和环保等问题，基础是产业支撑。2013年3月，李克强总理在江苏省江阴市新桥镇调研时，主要强调了两个方面：一是城镇建设要成为统筹城乡的重要节点；二是城镇化要实现产城结合，重视农业发展与改革。李克强总理指出股份合作、家庭农场、专业合作等多种形式是发展现代农业的方向。
认真领会李克强总理在今年赴江苏考察新型城镇化的实践，给人们一个重要启示，那就是新型城镇化一定要结合农业现代化，也就是说，新型城镇化发展的过程需要有一个农业的工业化部门来支撑，通过工业化来带动城镇化。如农村的发展通过建立家庭农场形式，提高农业劳动生产力，将农村劳动力解放出来，实现城镇化。李克强总理曾经分析了我国的三元经济结构，即在中国传统经济的二元结构的基础上，不能走从传统农业社会直接转变为现代工业社会的发展道路，而必须经历一个农业部门、农村工业部门与城市工业部门并存的三元结构时期。李克强总理认为，这种三元结构已在中国形成，城市化的实现可以看作是三元结构转换成为一元结构的最终标志。他提出了城市化的逐步推进及其所促进的农村工业部门自身产业结构的变化，从根本上说有利于我国农村工业化从“数量型”过渡到“质量型”。这样的观点就是统筹城乡发展的新型城镇化的内涵。
上海新型城镇化统筹城乡发展的家庭农场受到了韩正书记的高度关注，上海统筹城乡、产城融合的新型城镇化进入到了一个新的历史阶段。为此，在认真理解新型城镇化的发展内涵基础上，我们提出了上海实践新型城镇化的政策建议。
三、城镇化发展模式的路径选择
城镇化是新世纪对中国的第一大挑战。纵观近百年来世界发达国家城镇化走过的路程来看，从地缘经济的范畴上，不外乎有三种发展模式，如欧美城镇化模式、拉美城镇化模式和东亚城镇化模式。中国究竟如何借鉴这三种城镇化发展模式的经验和教训，走出一条中国新型城镇化发展之路，是国人思考的重要问题。
欧美城镇化是一个典型的以内聚型为主的工业革命带动城镇化发展的范式，它具有几个基本特点：一是城镇化进程相当漫长。欧美主要国家从城镇化率20%发展到40%，有些竟用了近100年的时间。究其原因，城镇化与工业化高度同步发展。欧美城镇化的动因主要是依靠本国和本地区的工业化带动，没有大规模的外国资金投入，产业主要靠本国或本区域发展，因此，产业结构调整的渐进性和平稳性，使得政府和民众在城镇化过程中，还有时间来系统规划科学的城镇体系，城镇化创造了工业化带来的最适宜居住的生活环境，保护了数百年来历史悠久的建筑风貌和人们传承经典的生活方式。因此，至今我们都能看到欧洲的城镇建设——城在村中、村在林中、林在画中，给人一种经历沧桑感的现代美丽小城镇的清凉意境。二是政府加强城镇化的过程管理。在欧洲及北美，为了适应快速工业化过程，政府实施管理最有效的手段就是制定法律。为城镇化将产生的土地、就业、补偿、社会保障、人口迁移、贫困化、老龄化等问题都逐项作出了规定。政府更是加强了城市规划的研究，对城市的人口规模实施控制，对产业定位、交通设施、水电气煤、生态环境等都一一作了最适宜居住的人性化规划。这些都为欧美城镇化的开发和保护历史文化传承奠定了重要的基础。
拉美城镇化是一个典型的以外商直接投资带动城镇化发展的范式。它具有以下几个基本特点。一是区域快速城镇化。拉美有些国家的城镇化率从20%发展到40%只用了十几、二十年时间。这些国家城镇化率很高，如阿根廷89.6%、巴西79.9%、墨西哥75.4%、乌拉圭93.7%。究其原因，由于拉美大多数国家经济水平低、底子薄，发展经济的冲动力很强。由于发达国家的产业结构调整和产业转移，拉美一些国家抓住了全球化和一体化的大趋势，实施招商引资，使得这些国家和地区的发展主要依靠外商直接投资带动。外商直接投资的最终目的，是占用拉美廉价的土地、资源和劳动力，在国际市场上得到平均利润率。因此，拉美国家的大量土地资源和劳动力被快速占用，大量的农田一晚上就变成工业用地，大量的农民失去耕作土地，农村变为城镇，农民变为城市贫民。二是政府没有做好外商直接投资引起的快速城镇化的管理准备。拉美国家的政府无法控制快速城镇化的局面，大量的失地农民进城，人口迅速膨胀，没有就业，没有收入，没有社会保障，城市产生了严重的贫富分化。在巴西里约热内卢，近800万的大城市，有世界上第二大的贫民窟，成千上万的城市贫民拥挤在环境极其恶劣的居住区。一邊是城市贫民窟，另一边又是富人区的深宅大院、豪华别墅，贫富悬殊。在拉美城市化发展很快的国家，由于农民失地、失业，造成了严重的经济失衡。一边是外商投资的现代化的新城区，光鲜的大道、高楼林立的水泥森林，另一边是破败不堪的贫民窟。为了逃脱城市衰败的厄运，有些拉美国家以迁都方式修建新城市，如巴西将首都迁入到巴西利亚，以规划方式修建城市，政府则采取了严格控制人口的措施。但是，近年来由于城镇化发展太快，巴西利亚市新的贫民窟也逐步形成。拉美国家的城镇化通常我们又称为是“拉美陷阱”。
东亚城镇化主要是以日韩为代表的、以人多地少为特征的城镇化发展模式。由于城市人口膨胀、住房紧张、城市土地价格昂贵、交通基础设施拥挤，城市人口挤在狭小的生存空间中，生态环境恶化。在这样的背景下，发达国家开展了向城市外围拓展空间的城镇化运动。以日本为例，近60年来城市化率每年增长0.62个百分点。由于日本国土有限，日本政府在城镇化发展中采用区域集中开发的模式重点开发三大都市圈，如东京、大阪和名古屋。日本三大都市圈的土地占全国的14.4%，人口占全国的30%，GDP占到了全国总量的50%左右。
日本城镇化集中开发的实现形式，主要是建立城市群体系，在城镇体系建设方面，实行大中小城市和小城镇并行发展，大量投资轨道交通和公共交通，将城市群域的大中小城市用轨道交通联网衔接。在日本的城镇布局上，发展卫星城，加强环境治理，新城、卫星城老镇改造有条不紊，井井有条，创造了一个良好的城镇空间布局结构。 韩国的城镇化也有自己的特色，目前城镇化率达到84%，在近25年中，城镇化率每年平均增长1.66个百分点。韩国的城镇化实施“三大政策”：以重化工业带动产业结构调整，以大企业带动国家投资增长，以大城市聚集广大人口。首尔占有全国12%的国土，创造了占全国一半的GDP，通过大工业、大企业和大城市化加强集聚力、提高竞争力和实施追赶战略。
综上所述，这三种城镇化模式，没有一个能现成套用于中国的发展中，中国应该走一条新型城镇化的道路。必须深刻理解新型城镇化的内涵，“新”就是创新，在城镇化发展中要楔入科技创新、文化创新和制度创新的要素；“型”就是转型，在城镇化发展中要掌握土地从农村向城市空间转型的力度，要调整农业经济向二、三产业转型的深度，要控制农村人口向城市人口转型的速度，要处理好城镇化与经济、社会、人口、资源环境协调发展的关系。在城镇化发展中，不能像欧美城镇化那样，增加20个百分点要走100年的历程，但是我们可以吸取城乡统筹的经验；我们不能像拉美城镇化那样跌进城镇化的陷阱，但是我们可以吸取政府在城镇化发展中不作为的教训；我们不能像东亚国家到了人口膨胀到极致时才发展郊区，但是我们可以吸取建立集中开发机制和发展城市群，实现大中小城市并举发展。总之，中国将会走出一条自主创新的城镇化新路。
四、在都市圈的主体形态中规划上海新型城镇化
在国务院即将批复的国家城镇化规划中，明确提出了城市群是新型城镇化的主体形态。国家高度重视城市群建设，上海的新型城镇化要放在长三角城市群和上海都市圈的框架中去思考，要明确都市圈建设是上海新型城镇化的主体形态。所谓城市群就是城市之间打破行政区划，以经济为纽带，形成网络节点城市。城市群为城镇化布局起到网络支撑作用。所谓都市圈就是以中心城为核心，对郊区节点城镇应用城市功能形成辐射和集聚作用。都市圈用网络系统来布局规划上海新型城镇化，核心内容是：要将上海打造成为与国际大都市相匹配的，由特大城市、大城市、中等城市和小城市组成的世界城市等级规模体系。
在长三角新一轮的城镇化规划中，国家将长三角划定为国家级一级城市群，江苏和浙江纷纷建立区域性城市群。比如，宁镇扬城市群、南京城市群、杭甬城市群，等等。这些城市群的规划与布局，将对长三角城市群的城镇化主体形态，产生重要的影响。
（一）建立上海都市圈的基本框架
上海有重点地建设若干个人口规模超百万级的次中心城的大城市，强化对中心城区较强的反磁力吸纳产业与人口的功能，形成市域范围内层次分明、功能完善、协调发展的市域都市圈体系。根据城市区位的实际发展，科学规划郊区的城市数量和规模。
未来发展中，上海可规划和建设特大城市1个，大城市（次中心城市）4个，一般大城市5个，中等城市控制在14个左右，小城市（城镇）控制在若干个。
一是特大城市，即为中心城市，人口规模在1000万以上。这是城镇体系的主体，以外环线以内地区作为中心城范围，人均城市建设用地约75平方米。
二是大城市。大城市包括次中心城市和一般大城市。大城市主要依托产业基地（或工业园区）和城市重要基础设施发展而成，起着调整城市布局、合理分布产业、疏解中心城工业和人口的作用。具有综合服务功能，在长三角城市群域起到重要的网络枢纽的节点城市。大城市（次中心城市）人口规模在80万～100万。一般大城市人口规模在50万～80万。
三是中等城市。中等规模城市是市域范围内分布合理、区位条件优越、经济发展条件较好、设施条件较齐全、规模适中的中心镇等发展而成。中等城市人口规模在30万～50万。
四是小城市。小城市是城市与农村之间的连接点，为当地居民提供生活、生产服务设施。规划重点是综合考虑区位、交通、资源等条件。它是在建制镇基础上和一般集镇归并而成。小城市人口规模在5万左右。
（二）在郊区轨交沿线规划布局城市
上海郊区的大中小城市布局，要通过轨道交通网络，沿线沿点布局有质量的中等城市和小城市。在轨道交通的节点上，按照空间接近和功能互补的原则，实现“一核”“三带”的城市总体布局。
“一核”，即上海中心城及拓展区。“三带”，主要指沿江苏、浙江与上海的陆域疆界城市带、沿上海长江中下游的城市带和沿杭州湾北岸的城市带。
沿江苏、浙江与上海的陆域疆界城市带，主要城市有松江新城（大城市）、青浦新城（大城市）、嘉定新城（大城市）、枫泾（中等城市）、朱泾（中等城市）。以虹桥枢纽型商务区为载体，带动嘉定、青浦、松江等新城建設，聚焦发展枫泾、佘山等重点门户新市镇，成为辐射长三角的总部经济功能区、产业创新区。沿江苏、浙江与上海的陆域疆界城市带可规划一批小城市。
沿长江中下游的城市带，宝山新城（大城市）、临港新城（大城市）、城桥（大城市）、川沙（中等城市）、罗店（中等城市）、顾村（中等城市）、祝桥（中等城市）、惠南（中等城市）、堡镇（中等城市）、陈家镇（中等城市）等。崇明岛地区要高度重视生态环境建设和基本农田保护，以成为上海国际大都市中生态环境建设的示范地区。沿上海长江中下游的城市带可规划一批小城市。
沿杭州湾北岸的城市带，金山新城（大城市）、南桥（大城市）、奉城（中等城市）等。要发挥临海、近湾优势，加强滨海城市建设，发展石油化工以及海洋新型产业发展，使之成为沿海大通道的重要示范区。沿杭州湾北岸的城市带可规划一批小城市。
（三）在郊区实施强镇战略
规划建设新型城镇化的网络节点城市，要实施强镇战略。目前上海现有建制镇103个，已经实现或基本实现城镇化的有48个，但农业仍有一定比重的有30个镇，基本上是纯农业地区的有25个镇。上海郊区城镇化呈现出多种类型、各具特色的城镇。上海郊区实施强镇战略，可充分发挥城镇特色，分类推进。上海可分为四类特色发展城镇：
第一类是以先进制造业发展为主的城镇。以工业化带动城镇化发展，城镇成为承接中心城区先进制造业的重要承载区和周边先进制造业的配套区，推动城镇化发展。 第二类是以现代服务业发展为主城镇。以现代服务业带动城镇化发展，吸纳劳动力，建设商业商务中心，成为宜居城镇。
第三类是以现代农业发展为主的城镇。发挥农业基础雄厚优势，重点发展经济作物和粮食生产，形成家庭农场和专业合作社共同推进发展模式。
第四类是以旅游、休闲观光发展为主的城镇。发挥山水特色和历史文化优势，形成开发与保护并存，以现代旅游业发展带动城镇化发展。
（四）以新城建设为突破口
上海新城建设历来就是城镇化的示范区。始于上世纪50年代末的上海提出将建设闵行、吴泾、松江、嘉定、安亭等5个卫星城，每个卫星城的人口规模在20万人左右。1978年又发展了金山卫石油化工和宝山钢铁两个卫星城。1986年《上海市城市总体规划》，增加了莘庄、青浦、朱泾、惠南、南桥、城桥等6个卫星城，卫星城人口不小于10万人。该规划首次明确了上海中心城、卫星城、小城镇和农村集镇4级城市等级规划体系。针对卫星城重生产、轻生活的倾向，2001年5月国务院批复了《上海市城市总体规划（1999-2020）》，提出建设11个新城，新城规模一般在20万～30万人左右；在上海市“十一五”規划中又提出了建9个新城。
从卫星城到新城的发展历程，体现了上海经济社会发展的时代特征。在未来发展中，新城将成为新型城镇化人口发展的主要载体，将成为上海都市圈的重要网络节点城市，将成为推动城乡一体化发展的重要区域，将成为上海产城融合的率先典范。上海新城建设的基本思路是：
第一，坚持规范建设。以合理的人口密度为基准，严格控制新城建设用地规模，按照集约紧凑、集聚人口的要求，统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区的合理分布及适度混合，加强基础设施和服务设施的配套建设。
第二，坚持发展方式转变。走集约、智能、绿色和低碳的城镇化道路，要改变以房地产或园区开发推动新城建设的传统思路，逐步走向产业发展、人口导入与城市发展同步进行的产城融合的发展道路，推进新城建设协调发展、均衡发展和集约发展。
第三，坚持改善环境。增强服务城市、带动农村、涵养转移人口的功能。加强环境整治和社会管理综合治理，增强容纳外来人口能力。保护生态用地和农用地，建设绿色隔离区，提高城市环境质量的缓冲地带，促进城市与自然共生。
第四，坚持智能、人文城镇建设。将信息技术深入运用于城镇规划、城镇建设、城镇管理、城镇公共服务以及社区管理。鼓励城镇文化多样化发展，促进传统文化与现代文化本土文化与外来文化的交融，形成多元、开放、包容的现代城镇文化。
第五，坚持发挥创新载体作用。营造包容开放的创新文化氛围，加强新城与中心城区协调一致的制度安排。形成市级层面的推进机制；建立区政府层面的综合协调与管理机制，加强各主体间在新城规划、开发建设、运行管理等方面的协同合作。探索新城开发的市场化运作机制，深化投融资体制改革，优化新城建设融资政策，完善引资和融资服务，开拓基础设施建设的新融资方式。
■责任编辑：王 缙