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摘 要：改革开放以来，在区域化和全球化的作用下，以多元利益和公共需求为核心的区域公共事务在长三角地区逐渐兴起。理论上，“多元治理”的提出为不断涌现的跨行政区域公共事务提供了新的研究路径。而长三角地区的太湖治理，已然成为有效处理区域公共事务的典型案例。太湖治理，使长三角地区成为地方政府在合作框架下，积极构建区域共同体的开路先锋。
关键词：区域公共事务；区域共同体；多元治理；太湖治理；制度创新
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）17-0176-02
一、区域公共事务推动下的区域共同体
（一）全球化与区域化
全球化和区域一体化是发展的两大趋势。全球经济市场的形成，一方面将世界各国和地区吸纳到同一个经济网络中；另一方面，密切的联系带来了激烈的竞争，各经济主体都想在从中获取更多利益。为了提高核心竞争力，地缘相近、文化相亲、经济相通的地区开始整合资源、优化配置，积极寻求区域合作的道路。区域通过分工合作，充分发挥地区优势，提高经济效益，实现一体化，其实质是全球化的必然结果。
（二）利益与需求
利益是区域合作的直接动力源泉。区域利益的实现是“地方官员升迁的筹码”，“最终获利的不仅是区域公众，更重要的是地方官员。”[1]要指出的是，利益主导的行政体制也可能成为区域融合的重要障碍。
经济快速发展，产生的大量多元的社会公共需求，“要求提高政府再分配效率”，要求“提高低收入阶层生活保障”，要求人力资源的自由流动，要求提供更多更好的公共物品和公共服务等等。这些系统工程，不仅使公共财政面临更大的压力，更对传统行政区划构建提出了强烈质疑。
中央政府的制度供给是地方区域发展的重要因素。改革开放前，高度集中的计划经济下，政府间的“纵向主导、横向阻隔”，各部门的“对口设置”，出现了“条条专政” [2]。改革开放以后，中央下放财税权，实行行政分权，极大地推动了地方的积极性和创造力，为区域发展带来了机遇。近年来，将服务型政府作为政府发展的目标，众多跨行政区的公共服务项目进一步推动了区域合作治理的理论与实践。
（三）区域共同体：从行政走向治理
20世纪80年代以来的市场化和城市化，使各地区的内部问题出现边界模糊的现象，大量体现特定区域内的公共事务不断涌现。过去以行政为主导的区域管理，不仅难以满足社会发展需要，而且容易造成产业同构、重复建设、恶性竞争、互相推诿等不良后果。公共事务的区域化，要求形成跨行政区域，代表地区全体成员利益的区域共同体，从行政主导走向多元治理。
（四）多元治理理论
20世纪90年代，治理理论成为政治学领域的新范式。罗西瑙是主要的提倡者，他认为，治理无须依靠国家强制力实现。1995年，《我们的全球伙伴关系》一文中，将治理概括为，“各种公共的或私人的、个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和并且联合行动的持续过程。”[3]
治理理论具有以下特点：主体多元化；权力运行多向性；管理手段多样化。与统治理论相比，最大的区别即“多元”。将治理理论运用到实践中，能够打破一元中心的政府管理模式，构建“政府—市场—社会”三维框架下多中心治理模式。
二、长三角太湖治理的概述
（一）太湖流域的现状
改革开放以来，长三角地区凭借悠久的历史积淀、优越的地理条件以及先进的发展理念，成为中国经济发展最有成效的区域之一。目前，长三角地区占全国经济总量的20%左右，是京津冀和珠三角的一倍，经济总量近4万亿。然而，传统管理模式却使环境质量日益下降：地下水超采；酸雨污染严重；沿河段水体受到不同程度的污染。2007年太湖“蓝藻事件”成为公众关注太湖生态的导火索。
经济发展不能解决所有问题。相反，一面是不断恶化的环境；一面是公众不断增长的生态环境需求，长三角地区发展过程中出现的各类问题已不再是单独某个地方所能解决的。
（二）太湖流域治理的困境
太湖流域污染问题是典型的跨水界污染（涉及到的行政区域有上海、杭州、苏州、无锡、常州、镇江、嘉兴、湖州共八个市），即“流域某地区人为造成的水污染影响到其他地方而造成损害的结果，或流域各地方人为造成的水污染影响到全流域而造成共同承担的损害后果”[4]。区域水环境是介于纯公共物品和私人物品间的准公共物品，具有非排他性、非竞争性、复杂性、多样性，以及跨区域、系统性和社会性等特点，需要整个流域的协同治理。太湖流域的治理从理论和实践层面都面临着诸多困难。
从理论上看，“囚徒困境”、“集体行动的困境”以及“公用地灾难”都详释了造成地方政府不顾生态保护、各自为政、画地为牢的行为动机。作为理性经济人，各地政府都希望以最低成本获得最大收益，公共物品的特性，使合作往往因为“搭便车”的心理走向破产。一旦治理困境形成，将会强化低效的“路径依赖”。
从实践上看，阻碍太湖获得有效治理的根源在于传统科层制下的“行政区行政”治水结构，形成了“各自为战”的治理格局，大大降低了治理效率。
首先，闭合式“行政区行政”模式影响了官员的政绩观，导致片面追求数字绩效，大搞重复建设，盲目消耗资源，造成社会发展不平衡。同时，辖区负责制使各地政府忽视环境系统的不可分割性，都“各扫门前雪”，甚至转嫁环境污染恶果；任期制更加剧了利益行政化、资源垄断化以及行为的短期化。其次，自上而下的科层制不适合区域公共事务的治理。区域公共事务的特点在于范围的不确定性和具体任务的模糊性；而刚性结构的科层制在处理这类问题时会暴露出效率低下、缺乏民主的弱点。再次，部门利益左右环境立法、阻碍水资源统一管理。
最后，重管制、轻服务的传统行政模式削弱了社会自我管理的意识和能力。习惯于依赖政府，使公民缺乏环境保护的责任心和自觉性，除了跟着政府走之外，“对于自己以及自己所代表的组织应该做的环境保护与环境污染防治的措施没有一个明晰的认识与决策。”[5] （三）太湖流域治理的制度创新
太湖流域治理是一个系统工程，依赖于各地方政府间的集体合作，合作的关键在于“构建良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则”[6]。
现存政治制度的自我完善，首先更新政治治理理念。一方面强化区域认同感，树立“唇齿相依”、“合作共赢”的执政意识，减少地方保护主义；另一方面，树立生态责任意识，发挥市场的资源配置作用，节约资源、科学开发、合理利用、提高效益。科学的地方政府绩效评估体系是改善执政理念的制度保障。引入绿色GDP，包含社会效益指标和环保指标；关注区域整体利益，“将其对相邻区域造成的正负外部效应，纳入到考核体系中”[1]；提高绩效评估的监督功能，在确保考核主体的多层次参与的同时，加强阶段性评估，既做到公开公正，又贯穿全部行政过程。
地方行政模式的体制改革是跨区域公共事务治理的关键。区域行政可以通过专题项目式合作、区域/流域治理、区域行政专区、经济协作区、城市联盟、区域性中心城市以及区域联合政府等多种形式的多元复合体制[7]来回应区域公共需求。跨界水污染则应该“实行以府际合作为主导的复合型跨界水污染治理模式”，“推动政府层级间和横向间合作治理，实现政府、市场、社会共同治理的新途径。”[8]
生态行政的环境创建是太湖流域治理必不可少的重要环节。首先，修订完善现有环保法律法规，制定地方政府跨区域合作法；其次，完善产权制度，发挥市场作用，建立价格机制，引导企业走环境友好型发展道路；最后，增强民众参与环境治理的自觉意识，加大政策法律宣传力度，建立起多元的环境保护体制。
三、长三角区域行政发展前景：太湖治理的启示
根据太湖流域治理的经验，多元治理理论是区域公共事务处理的有效途径，中央政府引导下的区域多中心治理模式尤其适合解决发展中国家区域公共资源治理问题。
许多学者把分权视作中国经济发展的制度性根源。事实证明，“分权固然重要，但也必须要有政治上的集权。”[9] 80年代以来，虽然全能主义逐渐消退，但“通过不断的体制改革和政策调整来适应市场化和社会转型，重建国家的治理机制”，国家“并没有从经济和社会领域退却” [10]。
从长江三角太湖治理的现状来看，区域整合的过程离不开中央政府的引导。然而单向度从中央对地方施压，也将“面临地方政府促进经济发展的内在张力” [11]。因此，中央的引导是区域公共事务得以妥善解决的重要保障，而多元治理模式的构建才是根本途径。中央政府引导下的区域多元治理模式既体现中央政府对区域内政府的约束，又体现区域内政府的自主性，诠释了公共性与区域性的辩证统一。
长三角地区悠久的历史文化传统，在建立区域认同上具有独特优势。通过优化社会资本，减少政府间的不信任，建立政府间区域认同，实践多样的政府间区域合作最终可能达到整合区域资源的目标。以目前的发展形势看，长三角地区无疑将成为中国区域共同体的先行者，但具体情况还需拭目以待。
参考文献：
[1] 封慧敏.地方政府跨区域合作治理的制度选择[D].济南：山东大学硕士学位论文，2009.
[2] 程鹏.建国以来我国地方区域关系发展的历程、动力机制与趋势[J].上海行政学院学报，2010，（6）：31-8.
[3] 全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津：牛津大学出版社，1995.
[4] 杨新春，姚冬.跨界水污染的地方政府合作治理研究——基于区域公共管理视角的考量[J].江南社会学院学报，2008，（1）：68-74.
[5] 单文桃.浅论环境保护的公众参与权的实现[J].商品与质量·理论研究，2011，（4）：143.
[6] 易志斌，马晓明.论流域跨界水污染的府际合作治理机制[J].社会科学，2009，（3）：20-25.
[7] 王川兰.多元复合体制：区域行政实现的梦想[J].社会科学，2006，（4）：111-118.
[8] 张超.我国跨界公共问题治理模式研究——以跨界水污染治理为例[J].理论探讨，2007，（6）：140-142.
[9] 徐湘林，李国强.改革战略与中国奇迹——中国政治经济改革研究述评[J].经济体制改革，2007，（6）：18-24.
[10] 徐湘林.转型危机与国家治理：中国的经验[J].经济社会体制 比较，2010，（5）：1-14.
[11] 姚尚建.流动的公共性——我国区域政府研究的困境与超 越[J].江苏行政学院学报，2009，（4）：96-101.
（责任编辑：赵媛）
关键词：区域公共事务；区域共同体；多元治理；太湖治理；制度创新
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）17-0176-02
一、区域公共事务推动下的区域共同体
（一）全球化与区域化
全球化和区域一体化是发展的两大趋势。全球经济市场的形成，一方面将世界各国和地区吸纳到同一个经济网络中；另一方面，密切的联系带来了激烈的竞争，各经济主体都想在从中获取更多利益。为了提高核心竞争力，地缘相近、文化相亲、经济相通的地区开始整合资源、优化配置，积极寻求区域合作的道路。区域通过分工合作，充分发挥地区优势，提高经济效益，实现一体化，其实质是全球化的必然结果。
（二）利益与需求
利益是区域合作的直接动力源泉。区域利益的实现是“地方官员升迁的筹码”，“最终获利的不仅是区域公众，更重要的是地方官员。”[1]要指出的是，利益主导的行政体制也可能成为区域融合的重要障碍。
经济快速发展，产生的大量多元的社会公共需求，“要求提高政府再分配效率”，要求“提高低收入阶层生活保障”，要求人力资源的自由流动，要求提供更多更好的公共物品和公共服务等等。这些系统工程，不仅使公共财政面临更大的压力，更对传统行政区划构建提出了强烈质疑。
中央政府的制度供给是地方区域发展的重要因素。改革开放前，高度集中的计划经济下，政府间的“纵向主导、横向阻隔”，各部门的“对口设置”，出现了“条条专政” [2]。改革开放以后，中央下放财税权，实行行政分权，极大地推动了地方的积极性和创造力，为区域发展带来了机遇。近年来，将服务型政府作为政府发展的目标，众多跨行政区的公共服务项目进一步推动了区域合作治理的理论与实践。
（三）区域共同体：从行政走向治理
20世纪80年代以来的市场化和城市化，使各地区的内部问题出现边界模糊的现象，大量体现特定区域内的公共事务不断涌现。过去以行政为主导的区域管理，不仅难以满足社会发展需要，而且容易造成产业同构、重复建设、恶性竞争、互相推诿等不良后果。公共事务的区域化，要求形成跨行政区域，代表地区全体成员利益的区域共同体，从行政主导走向多元治理。
（四）多元治理理论
20世纪90年代，治理理论成为政治学领域的新范式。罗西瑙是主要的提倡者，他认为，治理无须依靠国家强制力实现。1995年，《我们的全球伙伴关系》一文中，将治理概括为，“各种公共的或私人的、个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和并且联合行动的持续过程。”[3]
治理理论具有以下特点：主体多元化；权力运行多向性；管理手段多样化。与统治理论相比，最大的区别即“多元”。将治理理论运用到实践中，能够打破一元中心的政府管理模式，构建“政府—市场—社会”三维框架下多中心治理模式。
二、长三角太湖治理的概述
（一）太湖流域的现状
改革开放以来，长三角地区凭借悠久的历史积淀、优越的地理条件以及先进的发展理念，成为中国经济发展最有成效的区域之一。目前，长三角地区占全国经济总量的20%左右，是京津冀和珠三角的一倍，经济总量近4万亿。然而，传统管理模式却使环境质量日益下降：地下水超采；酸雨污染严重；沿河段水体受到不同程度的污染。2007年太湖“蓝藻事件”成为公众关注太湖生态的导火索。
经济发展不能解决所有问题。相反，一面是不断恶化的环境；一面是公众不断增长的生态环境需求，长三角地区发展过程中出现的各类问题已不再是单独某个地方所能解决的。
（二）太湖流域治理的困境
太湖流域污染问题是典型的跨水界污染（涉及到的行政区域有上海、杭州、苏州、无锡、常州、镇江、嘉兴、湖州共八个市），即“流域某地区人为造成的水污染影响到其他地方而造成损害的结果，或流域各地方人为造成的水污染影响到全流域而造成共同承担的损害后果”[4]。区域水环境是介于纯公共物品和私人物品间的准公共物品，具有非排他性、非竞争性、复杂性、多样性，以及跨区域、系统性和社会性等特点，需要整个流域的协同治理。太湖流域的治理从理论和实践层面都面临着诸多困难。
从理论上看，“囚徒困境”、“集体行动的困境”以及“公用地灾难”都详释了造成地方政府不顾生态保护、各自为政、画地为牢的行为动机。作为理性经济人，各地政府都希望以最低成本获得最大收益，公共物品的特性，使合作往往因为“搭便车”的心理走向破产。一旦治理困境形成，将会强化低效的“路径依赖”。
从实践上看，阻碍太湖获得有效治理的根源在于传统科层制下的“行政区行政”治水结构，形成了“各自为战”的治理格局，大大降低了治理效率。
首先，闭合式“行政区行政”模式影响了官员的政绩观，导致片面追求数字绩效，大搞重复建设，盲目消耗资源，造成社会发展不平衡。同时，辖区负责制使各地政府忽视环境系统的不可分割性，都“各扫门前雪”，甚至转嫁环境污染恶果；任期制更加剧了利益行政化、资源垄断化以及行为的短期化。其次，自上而下的科层制不适合区域公共事务的治理。区域公共事务的特点在于范围的不确定性和具体任务的模糊性；而刚性结构的科层制在处理这类问题时会暴露出效率低下、缺乏民主的弱点。再次，部门利益左右环境立法、阻碍水资源统一管理。
最后，重管制、轻服务的传统行政模式削弱了社会自我管理的意识和能力。习惯于依赖政府，使公民缺乏环境保护的责任心和自觉性，除了跟着政府走之外，“对于自己以及自己所代表的组织应该做的环境保护与环境污染防治的措施没有一个明晰的认识与决策。”[5] （三）太湖流域治理的制度创新
太湖流域治理是一个系统工程，依赖于各地方政府间的集体合作，合作的关键在于“构建良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则”[6]。
现存政治制度的自我完善，首先更新政治治理理念。一方面强化区域认同感，树立“唇齿相依”、“合作共赢”的执政意识，减少地方保护主义；另一方面，树立生态责任意识，发挥市场的资源配置作用，节约资源、科学开发、合理利用、提高效益。科学的地方政府绩效评估体系是改善执政理念的制度保障。引入绿色GDP，包含社会效益指标和环保指标；关注区域整体利益，“将其对相邻区域造成的正负外部效应，纳入到考核体系中”[1]；提高绩效评估的监督功能，在确保考核主体的多层次参与的同时，加强阶段性评估，既做到公开公正，又贯穿全部行政过程。
地方行政模式的体制改革是跨区域公共事务治理的关键。区域行政可以通过专题项目式合作、区域/流域治理、区域行政专区、经济协作区、城市联盟、区域性中心城市以及区域联合政府等多种形式的多元复合体制[7]来回应区域公共需求。跨界水污染则应该“实行以府际合作为主导的复合型跨界水污染治理模式”，“推动政府层级间和横向间合作治理，实现政府、市场、社会共同治理的新途径。”[8]
生态行政的环境创建是太湖流域治理必不可少的重要环节。首先，修订完善现有环保法律法规，制定地方政府跨区域合作法；其次，完善产权制度，发挥市场作用，建立价格机制，引导企业走环境友好型发展道路；最后，增强民众参与环境治理的自觉意识，加大政策法律宣传力度，建立起多元的环境保护体制。
三、长三角区域行政发展前景：太湖治理的启示
根据太湖流域治理的经验，多元治理理论是区域公共事务处理的有效途径，中央政府引导下的区域多中心治理模式尤其适合解决发展中国家区域公共资源治理问题。
许多学者把分权视作中国经济发展的制度性根源。事实证明，“分权固然重要，但也必须要有政治上的集权。”[9] 80年代以来，虽然全能主义逐渐消退，但“通过不断的体制改革和政策调整来适应市场化和社会转型，重建国家的治理机制”，国家“并没有从经济和社会领域退却” [10]。
从长江三角太湖治理的现状来看，区域整合的过程离不开中央政府的引导。然而单向度从中央对地方施压，也将“面临地方政府促进经济发展的内在张力” [11]。因此，中央的引导是区域公共事务得以妥善解决的重要保障，而多元治理模式的构建才是根本途径。中央政府引导下的区域多元治理模式既体现中央政府对区域内政府的约束，又体现区域内政府的自主性，诠释了公共性与区域性的辩证统一。
长三角地区悠久的历史文化传统，在建立区域认同上具有独特优势。通过优化社会资本，减少政府间的不信任，建立政府间区域认同，实践多样的政府间区域合作最终可能达到整合区域资源的目标。以目前的发展形势看，长三角地区无疑将成为中国区域共同体的先行者，但具体情况还需拭目以待。
参考文献：
[1] 封慧敏.地方政府跨区域合作治理的制度选择[D].济南：山东大学硕士学位论文，2009.
[2] 程鹏.建国以来我国地方区域关系发展的历程、动力机制与趋势[J].上海行政学院学报，2010，（6）：31-8.
[3] 全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津：牛津大学出版社，1995.
[4] 杨新春，姚冬.跨界水污染的地方政府合作治理研究——基于区域公共管理视角的考量[J].江南社会学院学报，2008，（1）：68-74.
[5] 单文桃.浅论环境保护的公众参与权的实现[J].商品与质量·理论研究，2011，（4）：143.
[6] 易志斌，马晓明.论流域跨界水污染的府际合作治理机制[J].社会科学，2009，（3）：20-25.
[7] 王川兰.多元复合体制：区域行政实现的梦想[J].社会科学，2006，（4）：111-118.
[8] 张超.我国跨界公共问题治理模式研究——以跨界水污染治理为例[J].理论探讨，2007，（6）：140-142.
[9] 徐湘林，李国强.改革战略与中国奇迹——中国政治经济改革研究述评[J].经济体制改革，2007，（6）：18-24.
[10] 徐湘林.转型危机与国家治理：中国的经验[J].经济社会体制 比较，2010，（5）：1-14.
[11] 姚尚建.流动的公共性——我国区域政府研究的困境与超 越[J].江苏行政学院学报，2009，（4）：96-101.
（责任编辑：赵媛）