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进入21世纪，房地产业已成为我国国民经济发展的一个重要支柱产业。我国房地产业发展和住房建设，必须充分考虑是我国人口众多和土地缺乏的基本国情和建设资源节约型社会的要求，合理引导广大人民群众的住房消费需求和房产消费模式。但很长一段时间以来，我国房地产的市场建设和消费方式是扭曲和非理性的，部分省市和房地产开发商为了各自的既得利益，更是给日益火爆的房地产市场和日益飙升的房地产价格“火上加油”，这就促使我国政府在建立和健全中央政府宏观调控政策体系的同时适时推出“国六条”，更多地通过运用经济手段和法律手段来调节和规范各种经济活动，从而达到稳定房价，标本兼治和规范秩序的作用。
一、“国六条”出台前我国房地产业面临的主要问题
（一）房地产金融风险加大
越来越多的数据表明：我国房地产今年以来的再度升温与银行房地产信贷猛增之间的关系越来越明显，由此给整个金融体系带来的系统性风险越来越大。今年一季度我国的收贷规模就达到了央行全年收贷规模的一半，而上年同期仅为三分之一，这些新增贷款中有相当大的比例流向了房地产开发商。自2005年一系列调控政策出台后，房地产开发商通过收取“定金”和“预付款”方式获取的资金大为减少，仅今年一季度这类资金与去年同期相比就减少了23％，而与此形成对比的是，用于房地产开发的银行收贷则大幅增长，这类贷款占今年第一季度贷款增长的约50％左右。商业银行仅向房地产开发商的贷款和按揭贷款这两项，去年对房地产的平均敞口为贷款总额的15％左右，国有大银行的敞口则更大，这些国有大银行与房地产相关的贷款所占贷款总额的比例最高达到30％。同时，今年还有相当大比例的短期票据流向了房地产业，根据央行数据统计：今年一季度末金融机构票据融资的新增规模占到了新增贷款1.26万亿元中的24.5％，而去年全年票据融资仅增加4194亿元。房地产金融在我国金融总量中所占的比例越来越导致了我国金融风险的增大，2005年底我国房地产贷款达到3.07万亿元，占贷款余额的14.84％，与GDP的比例为16.75％，商业性个人住房贷款余额的8.9％，占GDP的10％，均大大地高于国际警戒水平。因此，在潜在的中国经济过热结构中，政府对房地产业的金融风险需要特别关注和采取特别措施。
（二）房地产消费需求扭曲
尽管我国的城市化建设和城镇发展的巨额投入和我国城镇居民收入的快速增长给房地产发展带来了一定的基本面的支撑，但近年来新建住宅的大量开发已经超出了正常住房需求的增长，今年一季度我国房地产固定资产投资依然保持了20％的高速增长。供需之间的关系从国家统计局最新发布的数据可以看出端倪，截至今年3月末，全国商品房空置面积为1.23亿平方米，同比增长23.8％，而今年一季度，全国房地产开发企业累计完成房屋施工面积10.3亿平方米，同比增长23.3％，同时完成开发土地面积5284万平方米，同比增长53.3％。这组数字表明：我国住宅空置率与新建住房开发增速同时居高不下，这说明很多地方的房价上涨并不是由市场供求决定的，而时包含了很大的炒作成分。根据权威机构最新统计：目前70％的城市居民没有购买新房的打算，支撑当前住房消费的主力主要来自投资性需求和被市场驱使的改善性需求。在房地产业健康和持续发展的过程中，政府对房地产市场的适当介入是应该和必须的，当然这种介入必须立足于市场发展的自然规律，并以尊重市场为出发点，这样的介入和导向对稳定房价具有十分重要的意义。
（三）房地产行业垄断严重
我国房地产业和国内其他垄断行业并没有多大的不同，多数的房地产开发商和房地产集团利用自身的优势，取得了对国家资源的占有权和使用权，在市场上拥有绝对的优势。当务之急是通过减少垄断形成有序竞争的房地产市场是当前降低房价，提高房地产业商品质量和服务质量的重要措施。我国各省市经济发展状况不同，各地应当根据自身的经济发展具体情况而对房地产市场进行调控。由于我国房地产市场发育时间不长，还没有形成有效的市场定价机制，一部分房地产开发企业通过操纵市场来提高房价，这种市场垄断的直接后果是使消费者的支出增多和剩余减少。政府应当提倡增加竞争，或者对房地产业制定相关的反垄断法，以此从根本上消除高房价的隐患。房地产商还通过土地的垄断和价格的控制来侵害消费者的利益，据统计，2005年，我国购置土地面积总量为38210万平方米，完成开发面积仅占同期土地购置面积的54％，大量的土地被开发商掌握，加大了土地调控的矛盾，增加了房地产开发商垄断房价的空间。部分房地产开发商为了追求高利润，通过提高住房档次，囤积居奇等方式提高房价，利用信息不充分的市场缺陷，通过各种形式抬高房价，致使一些大城市的房价大大超过了它实际具有的价值。
（四）房地产市场外资涌入
在预期人民币升值和美元大幅度贬值的情况下，国际著名投资银行、房地产资金和房地产开发商纷纷涌入中国，大量资本的进入无疑加快了我国房价的上涨和扭曲。据相关统计资料统计，去年外资仅投在中国内地房地产市场中的收租物业金额总数就超过40亿美元。由于这些外资来自于市场化程度较高的国家和具有房地产炒作经验的国家及地区，因此他们操作的手法更凶猛。不论是国外资本以投资为主还是以自住需要为主，其雄厚的资金实力都会对我国居民的正常消费带来较大冲击。特别是以一定规模资金运作来炒房，更会扰乱市场正常秩序，拉动消费市场出现非理性投资与消费浪潮。
（五）房地产企业囤积土地
一年前，开始实施的房地产宏观调控措施中，将囤积土地和炒买炒卖等投机行为，作为重点打击和整治的对象。然而统计表明：我国相当部分的房地产开发商在宏观调控过程中，仍在继续加大土地储备力度。土地价格与房地产商的土地储备数量是影响住房消费心理的两个重要因素，但长期以来，开发商获取土地的价格和拥有土地的数量，在房地产开发行业被视为“秘密”，消费者要得到这些关键数据是一件天大的难事，目前我国各大城市公布的土地价格数据都只有基准地价，消费者要知道具体楼盘的地价是很难做到的。至于各房地产商的土地储备量甚至连相关的政府部门都很难掌握到准确的数据。房地产商大肆囤积土地的原因只有一个，就是在他们的算盘上，土地成本于开发收益相比实在微不足道。房地产商之所以敢于和能够大量囤积土地的原因比较复杂，但主要不外乎三点：其一是部分地方领导过分倚重房地产业对经济增长的拉动作用，在指导思想上存在着偏差。其二是政府部门中少数手中握有土地审批大权的人以权谋私，为获取个人利益而损害国家利益。其三是银行信贷的管理不善，使得房地产开发商很容易的就可以将短缺的资金通过贷款来换得大量的土地储备。如果房地产开发商囤积土地的行为不从根本上得到解决，房地产的宏观调控和房价的理性回归就将前功尽弃，因此政府各有关部门的责任人，应切实负起责任，真正做到严把土地、信贷和人情这三道闸门。抑制房地产商通过囤积土地和炒买炒卖的投机行为来进一步提高住房的价格和吹大房地产的泡沫。
二、“国六条”出台后我国房地产业的发展趋势
这次国务院的再次重拳出击，有针对性地提出促进我国房地产市场健康发展的“国六条”，将进一步搞好房地产市场的引导和调控，坚持落实和完善住房改革的配套政策，积极调整住房结构，努力引导合理消费，促进和确保房地产市场的健康和有序发展。
（一）“国六条”的相关“实施细则”已经出台
为了认真贯彻国务院调控房地产的专题会议精神，将“国六条”的各项政策措施落到实处，国务院出台了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》作为“国六条”的实施保证。这次为“国六条”颁布的相关“实施细则”：其一是要求各级城市近期经济适用房建设目标9月底前公布;其二是今后新建的单套面积90平方米以下住房必须占项目总面积七成以上；其三是消费者购房不足5年转让需交全额营业税；其四是房地产开发商控制3年以上商品房不得作为贷款抵押物；其五是消费者购房90平方米以下自住房首付仍为20％；其六是各级城市规划的居住用地供应量七成用于中低价位中小套型；其七是房地产开发商获取的土地若闲置2年将被收回使用权；其八是各地城市年内须为低收入居民建立廉租住房制度；其九是捂盘惜售囤积房源的房地产开发商可能被吊销执照；其十是积极发展住房二级市场和房屋租赁市场；其十一是政府职能部门要定期公布市场供求和房价情况；其十二是政府监管部门将严肃处理误导消费预期行为等。
（二）“国六条”调控不采取一刀切的方法
“国六条”与以往的调控政策相比，目标更明确，措施更细致，针对性更强化，而调节方法也从过去的土地和金融两个领域扩大到运用更多综合手段。对于房地产开发商而言，新的调控政策的影响将会作用于两大方面：其一是有区别地适度调整信贷政策，这既有可能是在部分房地产市场过热地区提高个人贷款首付比例，从而影响开发商的资金回笼速度，也更可能进一步迫使开发商尽快加大市场供应，谋求资金链的安全。其二是打击囤积土地、房源和抑制哄抬房价，迫使开发商加快开发，已囤积的土地从囤积变成建房来增加市场供应。同时，再通过房地产市场信息的透明化调控，令部分房地产开发商哄抬房价的伎俩无法实施。“国六条”在调整住房结构方面，除再次强调“切实调整供应结构”以外，更要求各地政府“提出具体比例要求”使调控方案从工作建议逐渐演变成实施措施。土地方面，也从去年的“制止炒卖土地行为”扩充为“制止囤积土地行为”充分显示对于土地调控重点的转变，扩大土地利用率，增加房屋供应量，将成为平抑房价的重要手段，金融方面，根据不同地区和不同房价进行分类的房贷风险控制，对投资购房和购买第二套住房实行高比例的住房贷款发放，并努力通过控制动拆迁规模，鼓励二手房市场建设等各种途径来解决住房的供需矛盾和控制房价的非理性上涨。
（三）“国六条”的各项配套政策适时推出
“国六条”推出后，各省市和各部门还将根据国务院会议精神，结合各自的实际情况，出台相应的配套政策，这正是“国六条”能否充分发挥调控作用的关键。“国六条”提出了要加快城镇廉租住房、经济适用住房等中低档住房的供应，并从信贷、控制城市房屋拆迁规模和进度等方面抑制需求，这些对症下药的政策与措施必然会影响地方政府的政绩，因此，必须将稳定房价与政府部门的年度政绩考核相结合，同时要调整中央于地方的事权与财权，给地方各级政府行使事权提供相应的财力保障。但是这些涉及到政府职能的界定，行政体制的转变和税收制度以及转移支付等问题，必须通过相关政府部门制定配套政策来规范。
（四）“国六条”实施后金融业提高风险权重有保有压
银监会在“国六条”推出后，针对确保我国房地产业的健康和持续发展提出了有针对性的“提高风险权重有保有压”的“银六条”。对于个人抵押房地产信贷的风险权重维持50%不变，对于其他类较高风险的房地产贷款，可由目前的100％提高到150％至200％，以提高风险贷款的资本占用，通过资本的管理，限制银行房地产开发信贷业务发展。监管层和银行尤为看重的是“严格区分房地产开发贷款和个人住宅消费贷款”,因为对控制金融风险而言，它比提高购房者的首付比例更为重要，相对来说，个人住房贷款属商业银行中的优质资产。“银六条”中管控房地产放贷采取“区别对待、有保有压”，对实质性的首套住房消费仍采用鼓励和支持对待。由于目前我国的房地产开发商的开发资金主要依赖银行贷款，如果市场发生波动，银行的不良资产比例将大幅增长，因此，新一轮调控中国有商业银行要强化识别、衡量、监测和控制房地产贷款风险的方法和手段。
（五）“国六条”的贯彻实施应采用问责制
国务院推出“国六条”无疑是众望所归。与此同时，人们担忧的因素也很多，归根结底就是地方政府在与房地产相关的利益中陷得太深。各级地方政府之所以不严格执行中央的宏观调控政策，利益是主要的因素。因此，国务院责成各省市的地方政府建立“国六条”贯彻实施的问责制，真正做到令出必行，树立政府政策权威，谨防各地消极懈怠，确保“国六条”贯彻实施，把新一轮房地产宏观调控真正落到实处。令人欣慰的是：伴随“国六条”的出台，国务院常务会议要求各地区，特别是城市政府要切实负起责任，把调整住房供应结构，控制住房价格过快上涨纳入经济社会发展工作的目标责任制。
（作者系国务院发展中心研究员）
一、“国六条”出台前我国房地产业面临的主要问题
（一）房地产金融风险加大
越来越多的数据表明：我国房地产今年以来的再度升温与银行房地产信贷猛增之间的关系越来越明显，由此给整个金融体系带来的系统性风险越来越大。今年一季度我国的收贷规模就达到了央行全年收贷规模的一半，而上年同期仅为三分之一，这些新增贷款中有相当大的比例流向了房地产开发商。自2005年一系列调控政策出台后，房地产开发商通过收取“定金”和“预付款”方式获取的资金大为减少，仅今年一季度这类资金与去年同期相比就减少了23％，而与此形成对比的是，用于房地产开发的银行收贷则大幅增长，这类贷款占今年第一季度贷款增长的约50％左右。商业银行仅向房地产开发商的贷款和按揭贷款这两项，去年对房地产的平均敞口为贷款总额的15％左右，国有大银行的敞口则更大，这些国有大银行与房地产相关的贷款所占贷款总额的比例最高达到30％。同时，今年还有相当大比例的短期票据流向了房地产业，根据央行数据统计：今年一季度末金融机构票据融资的新增规模占到了新增贷款1.26万亿元中的24.5％，而去年全年票据融资仅增加4194亿元。房地产金融在我国金融总量中所占的比例越来越导致了我国金融风险的增大，2005年底我国房地产贷款达到3.07万亿元，占贷款余额的14.84％，与GDP的比例为16.75％，商业性个人住房贷款余额的8.9％，占GDP的10％，均大大地高于国际警戒水平。因此，在潜在的中国经济过热结构中，政府对房地产业的金融风险需要特别关注和采取特别措施。
（二）房地产消费需求扭曲
尽管我国的城市化建设和城镇发展的巨额投入和我国城镇居民收入的快速增长给房地产发展带来了一定的基本面的支撑，但近年来新建住宅的大量开发已经超出了正常住房需求的增长，今年一季度我国房地产固定资产投资依然保持了20％的高速增长。供需之间的关系从国家统计局最新发布的数据可以看出端倪，截至今年3月末，全国商品房空置面积为1.23亿平方米，同比增长23.8％，而今年一季度，全国房地产开发企业累计完成房屋施工面积10.3亿平方米，同比增长23.3％，同时完成开发土地面积5284万平方米，同比增长53.3％。这组数字表明：我国住宅空置率与新建住房开发增速同时居高不下，这说明很多地方的房价上涨并不是由市场供求决定的，而时包含了很大的炒作成分。根据权威机构最新统计：目前70％的城市居民没有购买新房的打算，支撑当前住房消费的主力主要来自投资性需求和被市场驱使的改善性需求。在房地产业健康和持续发展的过程中，政府对房地产市场的适当介入是应该和必须的，当然这种介入必须立足于市场发展的自然规律，并以尊重市场为出发点，这样的介入和导向对稳定房价具有十分重要的意义。
（三）房地产行业垄断严重
我国房地产业和国内其他垄断行业并没有多大的不同，多数的房地产开发商和房地产集团利用自身的优势，取得了对国家资源的占有权和使用权，在市场上拥有绝对的优势。当务之急是通过减少垄断形成有序竞争的房地产市场是当前降低房价，提高房地产业商品质量和服务质量的重要措施。我国各省市经济发展状况不同，各地应当根据自身的经济发展具体情况而对房地产市场进行调控。由于我国房地产市场发育时间不长，还没有形成有效的市场定价机制，一部分房地产开发企业通过操纵市场来提高房价，这种市场垄断的直接后果是使消费者的支出增多和剩余减少。政府应当提倡增加竞争，或者对房地产业制定相关的反垄断法，以此从根本上消除高房价的隐患。房地产商还通过土地的垄断和价格的控制来侵害消费者的利益，据统计，2005年，我国购置土地面积总量为38210万平方米，完成开发面积仅占同期土地购置面积的54％，大量的土地被开发商掌握，加大了土地调控的矛盾，增加了房地产开发商垄断房价的空间。部分房地产开发商为了追求高利润，通过提高住房档次，囤积居奇等方式提高房价，利用信息不充分的市场缺陷，通过各种形式抬高房价，致使一些大城市的房价大大超过了它实际具有的价值。
（四）房地产市场外资涌入
在预期人民币升值和美元大幅度贬值的情况下，国际著名投资银行、房地产资金和房地产开发商纷纷涌入中国，大量资本的进入无疑加快了我国房价的上涨和扭曲。据相关统计资料统计，去年外资仅投在中国内地房地产市场中的收租物业金额总数就超过40亿美元。由于这些外资来自于市场化程度较高的国家和具有房地产炒作经验的国家及地区，因此他们操作的手法更凶猛。不论是国外资本以投资为主还是以自住需要为主，其雄厚的资金实力都会对我国居民的正常消费带来较大冲击。特别是以一定规模资金运作来炒房，更会扰乱市场正常秩序，拉动消费市场出现非理性投资与消费浪潮。
（五）房地产企业囤积土地
一年前，开始实施的房地产宏观调控措施中，将囤积土地和炒买炒卖等投机行为，作为重点打击和整治的对象。然而统计表明：我国相当部分的房地产开发商在宏观调控过程中，仍在继续加大土地储备力度。土地价格与房地产商的土地储备数量是影响住房消费心理的两个重要因素，但长期以来，开发商获取土地的价格和拥有土地的数量，在房地产开发行业被视为“秘密”，消费者要得到这些关键数据是一件天大的难事，目前我国各大城市公布的土地价格数据都只有基准地价，消费者要知道具体楼盘的地价是很难做到的。至于各房地产商的土地储备量甚至连相关的政府部门都很难掌握到准确的数据。房地产商大肆囤积土地的原因只有一个，就是在他们的算盘上，土地成本于开发收益相比实在微不足道。房地产商之所以敢于和能够大量囤积土地的原因比较复杂，但主要不外乎三点：其一是部分地方领导过分倚重房地产业对经济增长的拉动作用，在指导思想上存在着偏差。其二是政府部门中少数手中握有土地审批大权的人以权谋私，为获取个人利益而损害国家利益。其三是银行信贷的管理不善，使得房地产开发商很容易的就可以将短缺的资金通过贷款来换得大量的土地储备。如果房地产开发商囤积土地的行为不从根本上得到解决，房地产的宏观调控和房价的理性回归就将前功尽弃，因此政府各有关部门的责任人，应切实负起责任，真正做到严把土地、信贷和人情这三道闸门。抑制房地产商通过囤积土地和炒买炒卖的投机行为来进一步提高住房的价格和吹大房地产的泡沫。
二、“国六条”出台后我国房地产业的发展趋势
这次国务院的再次重拳出击，有针对性地提出促进我国房地产市场健康发展的“国六条”，将进一步搞好房地产市场的引导和调控，坚持落实和完善住房改革的配套政策，积极调整住房结构，努力引导合理消费，促进和确保房地产市场的健康和有序发展。
（一）“国六条”的相关“实施细则”已经出台
为了认真贯彻国务院调控房地产的专题会议精神，将“国六条”的各项政策措施落到实处，国务院出台了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》作为“国六条”的实施保证。这次为“国六条”颁布的相关“实施细则”：其一是要求各级城市近期经济适用房建设目标9月底前公布;其二是今后新建的单套面积90平方米以下住房必须占项目总面积七成以上；其三是消费者购房不足5年转让需交全额营业税；其四是房地产开发商控制3年以上商品房不得作为贷款抵押物；其五是消费者购房90平方米以下自住房首付仍为20％；其六是各级城市规划的居住用地供应量七成用于中低价位中小套型；其七是房地产开发商获取的土地若闲置2年将被收回使用权；其八是各地城市年内须为低收入居民建立廉租住房制度；其九是捂盘惜售囤积房源的房地产开发商可能被吊销执照；其十是积极发展住房二级市场和房屋租赁市场；其十一是政府职能部门要定期公布市场供求和房价情况；其十二是政府监管部门将严肃处理误导消费预期行为等。
（二）“国六条”调控不采取一刀切的方法
“国六条”与以往的调控政策相比，目标更明确，措施更细致，针对性更强化，而调节方法也从过去的土地和金融两个领域扩大到运用更多综合手段。对于房地产开发商而言，新的调控政策的影响将会作用于两大方面：其一是有区别地适度调整信贷政策，这既有可能是在部分房地产市场过热地区提高个人贷款首付比例，从而影响开发商的资金回笼速度，也更可能进一步迫使开发商尽快加大市场供应，谋求资金链的安全。其二是打击囤积土地、房源和抑制哄抬房价，迫使开发商加快开发，已囤积的土地从囤积变成建房来增加市场供应。同时，再通过房地产市场信息的透明化调控，令部分房地产开发商哄抬房价的伎俩无法实施。“国六条”在调整住房结构方面，除再次强调“切实调整供应结构”以外，更要求各地政府“提出具体比例要求”使调控方案从工作建议逐渐演变成实施措施。土地方面，也从去年的“制止炒卖土地行为”扩充为“制止囤积土地行为”充分显示对于土地调控重点的转变，扩大土地利用率，增加房屋供应量，将成为平抑房价的重要手段，金融方面，根据不同地区和不同房价进行分类的房贷风险控制，对投资购房和购买第二套住房实行高比例的住房贷款发放，并努力通过控制动拆迁规模，鼓励二手房市场建设等各种途径来解决住房的供需矛盾和控制房价的非理性上涨。
（三）“国六条”的各项配套政策适时推出
“国六条”推出后，各省市和各部门还将根据国务院会议精神，结合各自的实际情况，出台相应的配套政策，这正是“国六条”能否充分发挥调控作用的关键。“国六条”提出了要加快城镇廉租住房、经济适用住房等中低档住房的供应，并从信贷、控制城市房屋拆迁规模和进度等方面抑制需求，这些对症下药的政策与措施必然会影响地方政府的政绩，因此，必须将稳定房价与政府部门的年度政绩考核相结合，同时要调整中央于地方的事权与财权，给地方各级政府行使事权提供相应的财力保障。但是这些涉及到政府职能的界定，行政体制的转变和税收制度以及转移支付等问题，必须通过相关政府部门制定配套政策来规范。
（四）“国六条”实施后金融业提高风险权重有保有压
银监会在“国六条”推出后，针对确保我国房地产业的健康和持续发展提出了有针对性的“提高风险权重有保有压”的“银六条”。对于个人抵押房地产信贷的风险权重维持50%不变，对于其他类较高风险的房地产贷款，可由目前的100％提高到150％至200％，以提高风险贷款的资本占用，通过资本的管理，限制银行房地产开发信贷业务发展。监管层和银行尤为看重的是“严格区分房地产开发贷款和个人住宅消费贷款”,因为对控制金融风险而言，它比提高购房者的首付比例更为重要，相对来说，个人住房贷款属商业银行中的优质资产。“银六条”中管控房地产放贷采取“区别对待、有保有压”，对实质性的首套住房消费仍采用鼓励和支持对待。由于目前我国的房地产开发商的开发资金主要依赖银行贷款，如果市场发生波动，银行的不良资产比例将大幅增长，因此，新一轮调控中国有商业银行要强化识别、衡量、监测和控制房地产贷款风险的方法和手段。
（五）“国六条”的贯彻实施应采用问责制
国务院推出“国六条”无疑是众望所归。与此同时，人们担忧的因素也很多，归根结底就是地方政府在与房地产相关的利益中陷得太深。各级地方政府之所以不严格执行中央的宏观调控政策，利益是主要的因素。因此，国务院责成各省市的地方政府建立“国六条”贯彻实施的问责制，真正做到令出必行，树立政府政策权威，谨防各地消极懈怠，确保“国六条”贯彻实施，把新一轮房地产宏观调控真正落到实处。令人欣慰的是：伴随“国六条”的出台，国务院常务会议要求各地区，特别是城市政府要切实负起责任，把调整住房供应结构，控制住房价格过快上涨纳入经济社会发展工作的目标责任制。
（作者系国务院发展中心研究员）