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摘 要 闲置土地的大量存在成为当前较为严重的铺张浪费资源的现象，清理处置闲置土地是国土资源管理工作的重要内容。闲置土地问题在目前来说是一个比较严重的问题，而立法的缺失使得该问题的解决变得更加的困难，所以当前针对该问题首先应在立法上完善有关的制度，做到有法可依，本文主要是从土地闲置的内涵、现状、法律制度等方面进行探讨。
关键词 土地闲置 法律制度 立法完善
一、土地闲置的内涵及认定
（一）土地闲置的内涵
我国对土地闲置已早有定义，1999年4月28日国土资源部在《闲置土地处置办法》中明确指出：闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限，未动工开发建设的建设用地。
（二）土地闲置的认定
在具体认定是否为闲置土地时，有两个界限。
1、时间界限。国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书中，有动工开发建设日期的，超过此期限，未动工开发建设；无动工开发建设日期的，自合同生效或者建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设。
2、开发建设程度界限。已动工开发建设，但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续满1年。
二、土地闲置的现状
从1986年第一部《土地管理法》颁布以来，我国就把珍惜、合理利用土地和切实保护耕地作为我国的一项基本国策。
根据2010年一份《有关房地产开发企业土地闲置情况表》，北京、广州、海南、江苏等地成为闲置土地“重灾区”，四地闲置土地数量占全国的近四分之一，70%以上闲置土地性质为住宅用地。豍国土部土地利用司司长廖永林表示，目前土地闲置大体分两类，一是由于企业自身原因造成的，占46%，二是由于政府原因造成的，占54%。截至2010年5月底，各地共上报2815宗闲置土地，面积16.95万亩。
从以上数据可以看出，目前我国土闲置土地有以下几个特点：（1）我国的闲置土地数量多，且地区差异大；（2）住宅用地和基础设施建设占得比重较大；（3）由于行政原因造成的闲置土地数量较大。
三、土地闲置的法律制度
（一）立法概况
在我国，并没有一部专门规范土地利用和使用的法典，关于土地利用和闲置土地的规定散见于宪法、物权法、土地管理法、城市房地产管理法、国务院规定、部门规章以及其他政策性文件中。
（二）土地闲置的法律处理
1、土地闲置的行政处置
延期开发；变更开发用途；安排临时使用；强制招标、拍卖；土地置换，包括当期（或即期）置换和远期（或后期）置换；分割处置。
2、土地闲置的行政处罚
土地使用者无正当理由，造成土地闲置，立法主要规定有两种行政处罚措施：一是超出出让合同约定的动工开发日期闲置满一年不满两年的，征收闲置费；二是土地闲置在2年以上的，无偿收回土地使用权。
《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）进一步明确，土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。
3、土地闲置的刑事责任
根据《闲置土地处置办法》第二十九条，县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4、土地闲置的免责事由
一是由于不可抗力造成的土地闲置；二是由于政府或政府有关部门的行为；三是由于动工开发必需的前期工作。
四、土地闲置的解决措施
（一）加强监管，提高闲置土地的利用率
出现如此多的闲置土地，一方面是由于有关企业、个人钻法律的空子，另一方面是由于政府的监管力度不够大，不能及时发现并及时解决，重新利用土地。所以，有关政府部门应加大监管力度，充分利用现代信息技术，对出现的闲置土地进行及时的处理，重新发挥其作用，提高闲置土地的利用率。
（二）完善立法
（1）建立空闲地强制使用制度
为了减少闲置土地的数量，防止有人投机囤积土地，提高土地的利用率，应以法律的形式规定空闲地强制使用制度，并加大惩罚的力度。首先应确定空闲地强制使用的实施条件，其次应规定相应的处罚措施。
（2）建立闲置土地发展权
闲置土地发展权是指国家土地管理机构突破闲置土地原有的土地利用形式， 在空间维度上向纵深方向发展，在使用形式上变更土地原有用途，对闲置土地实施再开发的权利。一旦从立法上解决了闲置土地发展权的问题，闲置土地用途的更改就受到法律的保护，从客观上迫使政府部门、经济组织或个人不能肆意圈地。
（3）完善闲置土地强制处置程序
法治社会不仅要求实体上的公正而且要求程序上的公正，所以政府在实施行政行为时要严格按照相关法律、规章制度的规定，做到有法可依、有法必依。首先，法律应明确实施闲置土地强制处置的行政主体；其次，应明确闲置土地的处置步骤。
五、结语
土地资源作为一种稀缺资源，它不仅为我们提供了生存场所，而且是我们生活资料的来源，支撑着整个社会的生产力和经济增长。土地的闲置不仅浪费了宝贵的土地资源，而且加剧了整个社会的矛盾，抬高了商品房的价格，阻碍了经济的发展，所以闲置土地问题的解决对于我国的发展是至关重要的，而且在法律上规定土地闲置的相关问题，对于有关政府、企业及个人来说约束力更大，效果更好。
注释：
闲置土地.百度百科.http：//baike.baidu.com/link？url=mqioUB9x-bdJpyfMcLKkrFSjlUTzYMgdkOeQa8aNFFRzrQqCXd9laNKcGjVmLYP5 ，2011年12月29.
参考文献
[1]宋才发.关于闲置土地处置的法律探讨[J].河北法学，2011，29（4）.
[2]于猛.土地闲置成当前最大问题[N].人民日报，2010年8月20日.
[3]张雪.关于土地闲置及解决对策的探讨[J].河北农业科学，2010，14（4）.
关键词 土地闲置 法律制度 立法完善
一、土地闲置的内涵及认定
（一）土地闲置的内涵
我国对土地闲置已早有定义，1999年4月28日国土资源部在《闲置土地处置办法》中明确指出：闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限，未动工开发建设的建设用地。
（二）土地闲置的认定
在具体认定是否为闲置土地时，有两个界限。
1、时间界限。国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书中，有动工开发建设日期的，超过此期限，未动工开发建设；无动工开发建设日期的，自合同生效或者建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设。
2、开发建设程度界限。已动工开发建设，但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续满1年。
二、土地闲置的现状
从1986年第一部《土地管理法》颁布以来，我国就把珍惜、合理利用土地和切实保护耕地作为我国的一项基本国策。
根据2010年一份《有关房地产开发企业土地闲置情况表》，北京、广州、海南、江苏等地成为闲置土地“重灾区”，四地闲置土地数量占全国的近四分之一，70%以上闲置土地性质为住宅用地。豍国土部土地利用司司长廖永林表示，目前土地闲置大体分两类，一是由于企业自身原因造成的，占46%，二是由于政府原因造成的，占54%。截至2010年5月底，各地共上报2815宗闲置土地，面积16.95万亩。
从以上数据可以看出，目前我国土闲置土地有以下几个特点：（1）我国的闲置土地数量多，且地区差异大；（2）住宅用地和基础设施建设占得比重较大；（3）由于行政原因造成的闲置土地数量较大。
三、土地闲置的法律制度
（一）立法概况
在我国，并没有一部专门规范土地利用和使用的法典，关于土地利用和闲置土地的规定散见于宪法、物权法、土地管理法、城市房地产管理法、国务院规定、部门规章以及其他政策性文件中。
（二）土地闲置的法律处理
1、土地闲置的行政处置
延期开发；变更开发用途；安排临时使用；强制招标、拍卖；土地置换，包括当期（或即期）置换和远期（或后期）置换；分割处置。
2、土地闲置的行政处罚
土地使用者无正当理由，造成土地闲置，立法主要规定有两种行政处罚措施：一是超出出让合同约定的动工开发日期闲置满一年不满两年的，征收闲置费；二是土地闲置在2年以上的，无偿收回土地使用权。
《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）进一步明确，土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。
3、土地闲置的刑事责任
根据《闲置土地处置办法》第二十九条，县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4、土地闲置的免责事由
一是由于不可抗力造成的土地闲置；二是由于政府或政府有关部门的行为；三是由于动工开发必需的前期工作。
四、土地闲置的解决措施
（一）加强监管，提高闲置土地的利用率
出现如此多的闲置土地，一方面是由于有关企业、个人钻法律的空子，另一方面是由于政府的监管力度不够大，不能及时发现并及时解决，重新利用土地。所以，有关政府部门应加大监管力度，充分利用现代信息技术，对出现的闲置土地进行及时的处理，重新发挥其作用，提高闲置土地的利用率。
（二）完善立法
（1）建立空闲地强制使用制度
为了减少闲置土地的数量，防止有人投机囤积土地，提高土地的利用率，应以法律的形式规定空闲地强制使用制度，并加大惩罚的力度。首先应确定空闲地强制使用的实施条件，其次应规定相应的处罚措施。
（2）建立闲置土地发展权
闲置土地发展权是指国家土地管理机构突破闲置土地原有的土地利用形式， 在空间维度上向纵深方向发展，在使用形式上变更土地原有用途，对闲置土地实施再开发的权利。一旦从立法上解决了闲置土地发展权的问题，闲置土地用途的更改就受到法律的保护，从客观上迫使政府部门、经济组织或个人不能肆意圈地。
（3）完善闲置土地强制处置程序
法治社会不仅要求实体上的公正而且要求程序上的公正，所以政府在实施行政行为时要严格按照相关法律、规章制度的规定，做到有法可依、有法必依。首先，法律应明确实施闲置土地强制处置的行政主体；其次，应明确闲置土地的处置步骤。
五、结语
土地资源作为一种稀缺资源，它不仅为我们提供了生存场所，而且是我们生活资料的来源，支撑着整个社会的生产力和经济增长。土地的闲置不仅浪费了宝贵的土地资源，而且加剧了整个社会的矛盾，抬高了商品房的价格，阻碍了经济的发展，所以闲置土地问题的解决对于我国的发展是至关重要的，而且在法律上规定土地闲置的相关问题，对于有关政府、企业及个人来说约束力更大，效果更好。
注释：
闲置土地.百度百科.http：//baike.baidu.com/link？url=mqioUB9x-bdJpyfMcLKkrFSjlUTzYMgdkOeQa8aNFFRzrQqCXd9laNKcGjVmLYP5 ，2011年12月29.
参考文献
[1]宋才发.关于闲置土地处置的法律探讨[J].河北法学，2011，29（4）.
[2]于猛.土地闲置成当前最大问题[N].人民日报，2010年8月20日.
[3]张雪.关于土地闲置及解决对策的探讨[J].河北农业科学，2010，14（4）.