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摘要： 后税费时期，在我国相当一部分农业型村庄中，不得罪人、缺乏原则性的“老好人”成为村治的主体。税费改革及其相关配套改革带来的系列后果，如村庄治理权力弱化、村庄集体资源匮乏等，成为理解“老好人”治村得以出现的制度层面原因；另一方面，“老好人”治村现象的出现与村庄社会变迁以及村庄内生型力量彰显有关。“老好人”治村是上述两个层面共同作用的结果。 村治主体的“老好人化”导致村级组织悬浮、基层矛盾凝聚、村庄秩序瓦解等一系列政治社会后果，必须引起高度关注。
关键词：老好人； 税费改革；村庄社会；村庄内生力量
中图分类号：C912.82文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）03-0126-06
一、问题提出
税费改革深刻改变了基层治理和基层政治的运作逻辑，这一点已经形成学界的广泛共识。关于基层治理中出现的诸多变化，学界研究可谓卷帙浩繁。周飞舟以基层政府财政来源的变化及其由此带来的行为逻辑的变化为切入点，指出税费取消后，由于国家不再向农民收税，基层政府将工作重心放在向上级争取资源上，而不是放在解决与农民生产生活紧密相关的公共事务上面，基层政权出现官僚化倾向，基层政权走向悬浮[1]。税费改革导致的深层次影响是乡村治权的丧失，具体表现在乡村组织配置性资源的丧失，治权的弱化导致了上访行为的增多[2]；因基层政权治理能力弱化、农村公共品供给缺失导致农民上访数量急剧增加[3]。同时，灰黑势力随着基层政权弱化等治理困境的出现得以彰显，灰黑势力与体制内精英联合共同占有自上而下的国家资源配置以及地方社会发展成果[4]。税费改革导致乡村治理逻辑发生变化，贺雪峰指出，在当前信访考核“一票否决”和稳定压倒一切的考评压力下，基层政权的行为表现出一套“不出事”的逻辑，具体表现就是地方政府在基层治理中的消极和不作为[5]。在东部发达地区农村和其他资源密集型地区，占有经济资源和社会资源优势的富人成为治理主体，并通过一整套话语和关系建构获得其合法性，乡村寡头政治凸显[6]。王会指出，取消农业税后，作为政权末梢的村级政权与农民间的互动遵循“不得罪”逻辑 [7]。
以上研究为我们呈现了取消农业税之后乡村治理复杂逻辑和困境的若干面向，而笔者和所在的团队基于长期的田野调查发现，取消农业税后，在广大农业型地区，作为乡村治理主体的村干部扮演着“老好人”形象，其工作方法也呈现“老好人”式的特点。分析村庄治理中“老好人”形成的结构性因素，并理解其对基层治理构成的危害，对于深化我们对当前基层治理样态和困境的理解有着重要意义。
所谓“老好人”，是指随和厚道、不愿得罪人，缺乏原则性的人。对于这种人的处事风格，毛泽东给了精到的解读，“事不关己，高高挂起，明知不对，少说为佳，明哲保身，但求无过；见群众不宣传，不鼓动，不演说，不调查，不询问，不关心其痛痒，漠然置之；见损害群众利益的行为不愤恨，不劝告，不制止，不解释，听之任之”[8]136。除了奉行不出事逻辑、不得罪逻辑之外，“老好人”善于利用手段平衡各种关系，以此实现自身利益空间和权力稳定，同时回避矛盾，行事缺乏原则性。因此可以说，“老好人”的“好”绝不是按照规则办事，服务村民的“好”，相反地，是无视原则的“好”，与当前服务型组织的构建要求存在本质的区别。
“老好人”治村现象的产生是多重结构性矛盾共同作用的结果，具体而言，即有税费改革及其相关系列影响下村庄治权弱化、村干部利益空间萎缩等制度层面原因，又有在宏观制度变迁背景下村庄社会变迁和内生型力量彰显等因素存在。华中科技大学中国乡村治理研究中心自2004年成立以来，已在全国中西部主要农业型地区进行累计2万多工作日的驻村调查，在乡村基层治理方面积累了丰富的经验，且出现部分学术成果，本文的写作即在已有的调查经验基础上完成。
二、治权弱化与资源匮乏——“老好人”治村形成的制度基础
税费改革以前，因为存在农业税费，村干部和村民的行为基于税费提取绑定在一起。一方面，因为害怕村干部借收税费之名报复打击自己，村民害怕村干部；另一方面，为了保证税费顺利提取，村干部不得不认真对待村民提出的要求，在村庄治理、纠纷调解以及其他公共品供给中发挥主导作用。因此可以说，基于农业税费形成的权利义务的同时存在，保证了村级治理中村干部和村民的积极作为。村干部有征收农业税费的权利，但是同时又有接受村民监督、积极行政的义务；村民有承担税费的义务，但是同时又拥有监督村干部作为的权利，否则以缓缴或拒缴这一“弱者的武器”使村干部为难。
然而随着税费改革之后的系列政策出台，基于农业税费形成的权利义务关系解体。村干部掌握的资源减少，没有能力满足公共品供给需要，在有些地方村组织的正常运转开支都出现问题。同时，随着国家权力在村庄中的退出，村干部丧失了可以依赖的强制力，对于一些损害公共福利的搭便车行为亦没有有效的制止能力。比如在农田水利建设中，一些处于上游的农户拒缴水费，在用水时照样用水，“反正水要从我田边流过”。村干部听之任之的后果是处于中游和下游的农户同样拒缴水费，搭便车现象的普遍存在导致农田水利灌溉中集体功能的失效，农户不得不接受高成本高风险的自己抽水甚至打井灌溉模式。
村庄治权是指乡村组织凝聚、配置治理资源从而进行乡村治理的权力。这里的治理资源包括物质性资源和权威性资源，前者是指乡村组织所拥有的物质和财政资源，包括集体土地、乡镇企业等；后者是指乡村支配农民的手段和制度，如综合治理、“两工”制度等。同时，乡村治权不是法律意义上的，而是治理意义上的，是乡村组织以治理为中心凝聚资源的能力[9]8。税费改革之后，象征权威性资源的“两工”制度废除，同时，村级组织对集体土地调控权严重弱化，表现在“增人不增地，减人不减地”政策限制了村组织调地的权力。而对于广大农业型地区的村庄来说，地方资源匮乏，集体土地是村集体惟一的物质资源，集体土地的调控权弱化必定带来村组织掌握的物质性资源的缺失。质言之，随着权威性资源和物质性资源的丧失，村级组织治权的弱化成为不争的事实。 另一方面，随着基于税费提取带来的权力与义务关系解体，村民在不承担交纳税费义务的同时，对村干部行事的监督和督促的权利亦随之消失。村民对村干部的行为无法形成有效监督，村干部工作中来自村庄社会内部的动力机制被打破，当遇到村庄公共事务时，因为不是来自上级的行政压力而只是村庄内部需要，村干部就没有动力和责任去做。可以说，村庄治权的弱化带来的是村干部没有能力去做事，而治理责任弱化带来的结果是没有必要去做，两者相加的结果就是村干部的不作为，并且这种不作为并没有受到来自村民的督促。
对于广大农业型地区而言，因为地方资源匮乏，村干部收入除了工资以外并没有其他收入。以湖北省村干部工资来说，主职干部每人每年在1万元左右，除此之外再无其他收入。税费改革之前，截取税费成为村干部扩大收入的主要途径，而乡镇为提高村干部工作积极性一定程度上默许村干部行为。税费改革之后，村干部这一“创收”方式被禁止，村干部收入只能依靠以工资名义发放的转移支付。较低的收入降低了村干部工作的积极性，任职村干部只是作为一种拿“固定工资”的营生方式，进一步强化了的不作为。“拿那么一点儿工资，工作得罪人就犯不着了”（山东某村书记语）。
综上，村庄治权的弱化和获利空间的萎缩，使得村干部的行为逻辑一方面是不作为，得过且过，遇事绕着走，尽量不得罪人；另一方面为了保住仅存的工资收入，为了防止不在选举中落选，又要通过建构私人关系平衡各种关系，比如在超生农户的小孩上户口上行方便，谁家办酒都要送人情等等。“老好人”式的村干部主导的村庄经常存在的一个悖论现象是：一方面村庄公共事务多以荒废 ，村庄公共品供给如水利、公路面临瘫痪的威胁，村干部权威丧失，无法组织村民形成合力实现村庄良性治理。而同时，村干部私人关系又极为发达，村干部遇事“你好我好大家好”，深谙处理村庄内部各种关系的“平衡术”。进一步调查发现，“老好人”治村现象的出现除了税费改革及相关系列改革造成村庄治权和获利空间萎缩等制度性因素之外，还与村庄社会内在变革有直接关系。
三、农民分化、内部力量彰显与钳制——“老好人”治村形成的社会基础
1农村干群关系疏远。“你当你的村干部我赚我的钱”。改革开放以后尤其是2000年以来，越来越多的农民选择到外地务工，青壮年在外务工，父母或其他家庭成员在家里种田，且务工收入在家庭收入中占大部分，而农业收入在家庭收入中的比重减少，在相当一部分农业型地区，农业收入只是满足基本生活需要，现金积累的绝大部分来自外出务工，即学者归纳的“制度化的半工半农模式”[10]。也就是说在打工经济背景下，村庄内部土地等资源在农民家庭生产中的作用是趋于下降的。村庄外部发展环境的改善，导致村庄内人财物的大量外流。而以往与自身利益相关的税费被取消之后，农民与村干部打交道的机会减少，在大部分农民看来，村干部只是负责上级政策下达、发放惠农补贴时工作，其他的并不与村干部有什么实质性接触。当前打工经济背景下，村民与村干部之间的利益交集减少。
同时，经过30年的市场经济洗礼，农村社会已经发生了分化。那些早早出去闯荡并在市场经济博弈浪潮中获胜的农民成为村庄中的上层，他们已经在城市中站稳脚跟，在城市中买房安家，生产生活的中心已经远离村庄，这部分人在村庄中只是极少数；而对于大部分农户而言，他们家庭成员一部分在外务工获取现金积累，一部分在家务农满足基本生活并有相对少的现金积累。这部分农户在村庄中占大部分，相伴生的现象是因为青壮年外出务工，留在村庄中的大部分是老人、妇女和儿童，即我们说的“386199”部队；处于村庄社会下层的是那些因身体残疾、家庭变故等因素导致无法外出务工而只能选择留在村庄，以种田作为主要收入来源的农户。
在人财物大量外流、农民分化显现的背景下，由谁来当村干部成为后税费时期的重要问题。税费改革之前，村干部可以通过截留税款等灰色渠道扩大收入，而因为存在相当的利益吸引，村干部竞争比较激烈，乡镇政府因为要依靠村干部完成征收任务，对村干部人选也会细加斟酌。而税费改革之后，村干部只能拿少数固定工资，所得的收入“比不上在外面打三个月的工赚的钱”，村干部的利益吸引剧降，一些能力强的村民宁愿选择外出务工也不会做村干部，但是仍需要村干部完成政策下达、发放补贴等日常性事务，在这种情况下，那些能力水平低、无法外出务工的村民成为没有办法的选择。这部分人的年龄一般在50岁以上，受年龄限制、自身能力、个性条件等因素的影响没有在外面打工，选择做村干部只是赚取工资缓解家庭生活压力的一种方式。在鄂东桂村，村干部中除了书记是税改前任过职，有过“工作经验”外，村妇女主任是52岁的妇女，因为要照顾长期患有尿毒症的丈夫，家庭压力大；村主任46岁，生性懒惰，“开会时说话都不成句”，治保主任与村主任的情况相似。这种村干部工作能力有限，在遇事时没有能力解决，只能充当“老好人”。
在当前的社会背景下，村干部与村民的利益和生产生活的交集减少[11]，“你当你的干部我赚我的钱”，且现在的村干部指令性的任务减少，这无疑给“老好人”式的村干部提供了存在的空间。而随着精英外流，留在村里担任村干部的相当一部分是自身能力水平有限的村民，他们将村干部作为一种“营生”，村干部的工资收入与多种几亩田的收入没有多少分别。在村庄生活中，村干部不再像以前一样是“有面子的人”，因为在村民的评价体系中，经济评价标准占了主导，那些经济水平在村庄中属上层的村民成为村民眼中的“面子人”。村干部或者是没有能力做事，或是没有必要做，且这种行为逻辑在当前的村庄社会中并没有造成村民的普遍反对。当前农村社会变革为“老好人”式的村干部提供了现实空间。
2.内生力量彰显。“不行我可以把你选掉”。受税费改革以及系列改革影响，在农村社会层面出现了两种值得注意的现象，一是农民维权意识的增强甚至泛滥，二是国家政权力量从村庄加速退出之后，村庄社会内部基于血缘、地缘关系建构的力量加速彰显出来。而村庄社会中这些现象的出现也为“老好人”式村干部的存在提供了现实条件。 首先是农民维权意识的增强甚至泛滥。当前农村确实存在侵犯农民权益的事件发生，因此农民维权意识的增强是农民自我保护意识增强的表现。但是如果把维权意识放在税费改革之后基层治权弱化的背景中去审视，就会发现农民维权展示了复杂的面向。税改之后，农民在用水灌溉、自建新房时，如果拒缴水费仍坚持用水或是抢占了宅基地等遇到村干部阻挠，农民就会以各种理由甚至以扬言上访为由相要挟。而上访事件作为威胁地方社会稳定的敏感事件对于基层组织来说是要面临“一票否决”等严厉的行政制裁，遇到农户以上访相要挟时，乡村干部迫于压力一般会满足农户要求或是通过其他途径弥补农户“损失”，比如在建房时另外批一处地基等。但是这样做的后果是其他农户看到个别农户的无理要求被满足，也纷纷要求不交水费用水或是占地建房，给村干部造成相当大的困扰。农民的维权意识与乡村组织维稳的“一票否决”式压力相结合时，农民的无理要求被满足，而村干部的威信也在次次让步中丧失。在这种情况下，一些村干部只能做起老好人，当看到农户占用集体资源或是起纠纷时，超脱于事件之外，明哲保身，听到看到问题也不去处理，因为他们知道如果处理即便再公正，都会有农户起来，于是索性“不蹚浑水”“让他们自己搞去”。而村干部策略性的老好人姿态的后果是农户更加无所顾忌，也就是说此时农民的维权意识已经成为其获取现实利益的工具，与农民自我保护意识甚至是有些学者提到的“政治性意识觉醒”无涉[12]27。
第二是村庄原有传统力量的彰显。改革开放以后，国家政权力量开始从村庄社会退出[13]，而税费改革之后，随着构建服务型政府理念提出和对农村的反哺，国家政权加速了从底层退出的步伐。税费改革之前，由于要征收税费等硬性任务存在，乡镇通过干涉村庄选举等方式挑选办事能力强的村干部，但是税改之后，乡镇指派性任务减少，并不直接干涉村庄选举，而村庄内部原有的宗族、房头等传统力量在村庄选举中开始凸显出来，在象征国家权力触角的乡镇政府退出后，开始左右选举进程。在湘南王村调查中正好赶上村两委换届选举，选举结果出来发现，那位村民评价“办事有力度”的原村副书记兼民兵连长桂某被选下。据某位村干部讲，桂某选下的原因是在选举前不久得罪了两个村民，但是村民因为在路边上种菜挖坏了村里的水渠，桂某发现后要他们修好水渠，且批评了他们，两村民自感理亏当时并没有争辩，但是“怀恨在心”。在选举前两天两个村民私下联络自己房头和朋友，“讲他的坏话”，而选举时桂某因为此事少了不少票导致落选（两个村民的房头中就有选票100余张）。
英国学者迈克·曼把国家权力分作两个层面：一是强制性权力，即国家在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围；二是基础性权力，即国家渗透市民社会，在其统治领域内有效贯彻其决策的能力[14]68-70。税费改革之后，国家强制性权力退却，而基础性权力不足[15]，由此农村社会处于两种权力缺失的权力真空地带，为村庄社会内生性权威彰显提供了空间。在江西、福建等宗族性村庄，笼罩性的宗族力量能够维持村落政治的良性运作[16]113。但是在其他农业型地区，随着现代性的闯入和冲击，完整的宗族力量被打破，房头、亲房等成为当前村庄社会更为普遍性的内生结构。房头、亲房并不能主导整个村庄，村庄政治运作充满了复杂的博弈。而对于最后胜出的村干部来说，因为没有了乡镇政府的“照顾”，且村庄势力之间并不悬殊，与落选者的选票相差无几，在以后的关系处理中就会更加小心，“宁愿不做事也不能得罪人”，因为他们很清楚得罪了一个人就等于得罪了其所在的整个房头或亲房。在村民之间发生冲突或纠纷时，采取超脱事件之外的态度，“不蹚这些浑水”，但是在平时的交往中，又非常注意与村民尤其是各个房份、亲房中威望高的村民搞好关系甚至私下让渡或许诺某些利益，以此保证自身不会在下次选举中败落。村民讲的“有事时找不到村干部，没事儿时出来给谁都说好话”，正是“老好人”式村干部的真实写照。
四、村治主体“老好人化”的政治社会后果
回避矛盾、做事无原则、善于处关系但不做实事的“老好人”治村导致乡村干群关系疏远、村级组织悬浮、村庄底层矛盾凝聚等系列问题，进一步加剧后税费时期基层治理困境，造成严重的政治社会后果。
首先，村治主体“老好人化”导致村级组织的悬浮。周飞舟在分析后税费时期的乡镇政权时指出，由于受财政来源方式的不同，乡镇工作重心并不在基层社会，而是放在跑项目、走关系争取财政支持上，由此提出“悬浮性政权”作为乡镇运作和政权性质的概括[1]。笔者以及笔者所在的团队发现，在广大农业型村庄，村级组织同样悬浮在村庄社会之上，一个直观的表现就是村干部不再像以前那样及时处理村民之间的纠纷，不再组织村民疏通渠道，村干部的主要工作变为应付上级检查的各种程式化任务，与村民生产生活无关。一心只是将做村干部当成没有其他收入来源之下的增收方式，将拿少量而固定的工资作为自己最重要的目的的村干部，本身也不需要处理这些事务，与其做一些“费力不讨好”的差事，不如谁也不得罪，村干部的“工作重心”放在为维系各种村庄内外的关系保住职位上。村级组织悬浮，导致的后果是村级公共品供给进一步瘫痪，村干部无法知晓村民的真正需求，村民也无法理解村干部，干群关系进一步疏远。
其次，村治主体“老好人化”导致农村社会问题长期得不到有效解决，基层社会矛盾积聚，并越来越有上升的趋势。在村庄社会层面，税改前，在村庄日常生活中，村干部、村民之间的相互要求、相互积累是一种“气”的流动和释放[17]，在此过程中，村民积攒的问题矛盾得以及时化解。税改后干群表面上和和气气，私下互相埋怨，积累在村民心中的气无法得到有效释放，村庄由秩序井然的有机生活场域走向无文化、无原则甚至无底线的无机村庄，乡村生活步步失序[6]。而随着村庄安全阀机制的丧失，村民遇到的问题开始向上反映，由此形成税改后不降反增的上防潮。笔者所在的调查团队在全国农村地区的调查经验显示，村庄公共品供给乏力导致农民生产生活受到损失成为引发当前农民上访的主要原因之一。申端锋通过对和平乡近年来的上访案例总结发现，土地调整、农田灌溉、纠纷调解等公共品供给缺失引起的上访占上访总量的60%。因此可以说，“老好人”治村造成基层问题无法有效化解，大量矛盾挤压和反弹，给我国地方社会稳定造成严重挑战[2]。 第三，村治主体“老好人化”导致基层组织合法性缺失。在农民调查中，经常听到农民讲“中央是好人，乡村是坏蛋”。村民有这种截然相反的评价与税费改革后国家一系列惠农政策有关，也与当前普遍存在的“老好人”治村有关。村干部表面和气但是不解决实际问题，置身于本属于自身职责范围内的事务之外，在村民中的威信度剧降。村民有事不再找村干部解决，村民之间的纠纷调解越来越依靠身体暴力甚至援引混混等灰黑势力介入，谁的力量大、谁结识的混混多谁就说了算。同时，“老好人”式村干部在工作中没有原则性，无法对是非曲直进行公正解释，村庄社会公平正义感日渐消逝，村级组织合法性面临考验。
最后，村治主体“老好人化”导致村庄失序，村庄灰色化趋势凸显。村级组织是维系基层社会秩序的主要力量，体现在通过水利、道路等公共品供给满足基本生产秩序要求，通过纠纷调解、村庄社会公平正义捍卫实现村庄社会生活秩序的再生产。而在“老好人”治村背景下，村级组织形同虚设，村庄生产生活秩序因村级组织的不作为而陷于瘫痪。更为严重的是，因为村干部工作无原则，村庄混混等灰黑势力开始横行于村庄社会，在纠纷调解、集体资产承包等事务中占据上风。在中部相当一部分农村，村庄内仅存的集体财产如水库、砖厂等均被混混霸占，地方社会发展成果中的相当一部分被混混侵占。在村民中，依靠暴力成为纠纷调解的主要方式，国家法律和地方社会的情理不再起作用或不起主要作用，村庄社会的公平正义感丧失，村庄面临灰色化和全面失序的危险。
五、结语
税费改革之后“老好人”治村的普遍存在，既与税费改革及其系列改革造成村级组织治理权力和 治理责任弱化有关，也与农村社会人财物大量外流、农民分化、村庄内部传统力量过渡彰显等因素有关。质言之，村治主体“老好人化”的出现既有税费改革及其系列改革等制度层面原因，又有当前农村生产生活等方面的变革等社会层面原因。制度层面和社会层面因素相互影响相互促进，共同构成我们审视当前基层治理困境的完整面向。村治主体“老好人化”造成村级组织悬浮、干群关系疏远以及基层矛盾的大量积聚，基层政权合法性缺失，对该问题的分析解读，有助于我们进一步加深对后税费时期基层治理困境的理解。
进入21世纪，中国城市化速度明显加快，农村人口大量流入城市。与人口进城相伴随的是人财物流出农村，农村留下来的老弱病残居多。在这个意义上讲，作为一个社会系统，因为人财物的流出，农村内生秩序能力下降，系统稳定就容易出现问题。更重要的是，外出农民并未融入城市，而大多与农村有千丝万缕的联系，比如父母和子女留守农村，他们仅仅是年轻时进城务工，年老时还要回来。也就是说，稳定有序的农村对进城农民也是极为重要的。在人财物流出的情况下，如何保持农村秩序是一个极其关键的问题[18]5。从这个意义上说，如何适应当前农村社会现实，重建有战斗力和正义性的农村干部队伍，重建有效化解矛盾保证农村社会良性运行的基层组织，是一项涉及多方面的长期但却不得不直面的工作。
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关键词：老好人； 税费改革；村庄社会；村庄内生力量
中图分类号：C912.82文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）03-0126-06
一、问题提出
税费改革深刻改变了基层治理和基层政治的运作逻辑，这一点已经形成学界的广泛共识。关于基层治理中出现的诸多变化，学界研究可谓卷帙浩繁。周飞舟以基层政府财政来源的变化及其由此带来的行为逻辑的变化为切入点，指出税费取消后，由于国家不再向农民收税，基层政府将工作重心放在向上级争取资源上，而不是放在解决与农民生产生活紧密相关的公共事务上面，基层政权出现官僚化倾向，基层政权走向悬浮[1]。税费改革导致的深层次影响是乡村治权的丧失，具体表现在乡村组织配置性资源的丧失，治权的弱化导致了上访行为的增多[2]；因基层政权治理能力弱化、农村公共品供给缺失导致农民上访数量急剧增加[3]。同时，灰黑势力随着基层政权弱化等治理困境的出现得以彰显，灰黑势力与体制内精英联合共同占有自上而下的国家资源配置以及地方社会发展成果[4]。税费改革导致乡村治理逻辑发生变化，贺雪峰指出，在当前信访考核“一票否决”和稳定压倒一切的考评压力下，基层政权的行为表现出一套“不出事”的逻辑，具体表现就是地方政府在基层治理中的消极和不作为[5]。在东部发达地区农村和其他资源密集型地区，占有经济资源和社会资源优势的富人成为治理主体，并通过一整套话语和关系建构获得其合法性，乡村寡头政治凸显[6]。王会指出，取消农业税后，作为政权末梢的村级政权与农民间的互动遵循“不得罪”逻辑 [7]。
以上研究为我们呈现了取消农业税之后乡村治理复杂逻辑和困境的若干面向，而笔者和所在的团队基于长期的田野调查发现，取消农业税后，在广大农业型地区，作为乡村治理主体的村干部扮演着“老好人”形象，其工作方法也呈现“老好人”式的特点。分析村庄治理中“老好人”形成的结构性因素，并理解其对基层治理构成的危害，对于深化我们对当前基层治理样态和困境的理解有着重要意义。
所谓“老好人”，是指随和厚道、不愿得罪人，缺乏原则性的人。对于这种人的处事风格，毛泽东给了精到的解读，“事不关己，高高挂起，明知不对，少说为佳，明哲保身，但求无过；见群众不宣传，不鼓动，不演说，不调查，不询问，不关心其痛痒，漠然置之；见损害群众利益的行为不愤恨，不劝告，不制止，不解释，听之任之”[8]136。除了奉行不出事逻辑、不得罪逻辑之外，“老好人”善于利用手段平衡各种关系，以此实现自身利益空间和权力稳定，同时回避矛盾，行事缺乏原则性。因此可以说，“老好人”的“好”绝不是按照规则办事，服务村民的“好”，相反地，是无视原则的“好”，与当前服务型组织的构建要求存在本质的区别。
“老好人”治村现象的产生是多重结构性矛盾共同作用的结果，具体而言，即有税费改革及其相关系列影响下村庄治权弱化、村干部利益空间萎缩等制度层面原因，又有在宏观制度变迁背景下村庄社会变迁和内生型力量彰显等因素存在。华中科技大学中国乡村治理研究中心自2004年成立以来，已在全国中西部主要农业型地区进行累计2万多工作日的驻村调查，在乡村基层治理方面积累了丰富的经验，且出现部分学术成果，本文的写作即在已有的调查经验基础上完成。
二、治权弱化与资源匮乏——“老好人”治村形成的制度基础
税费改革以前，因为存在农业税费，村干部和村民的行为基于税费提取绑定在一起。一方面，因为害怕村干部借收税费之名报复打击自己，村民害怕村干部；另一方面，为了保证税费顺利提取，村干部不得不认真对待村民提出的要求，在村庄治理、纠纷调解以及其他公共品供给中发挥主导作用。因此可以说，基于农业税费形成的权利义务的同时存在，保证了村级治理中村干部和村民的积极作为。村干部有征收农业税费的权利，但是同时又有接受村民监督、积极行政的义务；村民有承担税费的义务，但是同时又拥有监督村干部作为的权利，否则以缓缴或拒缴这一“弱者的武器”使村干部为难。
然而随着税费改革之后的系列政策出台，基于农业税费形成的权利义务关系解体。村干部掌握的资源减少，没有能力满足公共品供给需要，在有些地方村组织的正常运转开支都出现问题。同时，随着国家权力在村庄中的退出，村干部丧失了可以依赖的强制力，对于一些损害公共福利的搭便车行为亦没有有效的制止能力。比如在农田水利建设中，一些处于上游的农户拒缴水费，在用水时照样用水，“反正水要从我田边流过”。村干部听之任之的后果是处于中游和下游的农户同样拒缴水费，搭便车现象的普遍存在导致农田水利灌溉中集体功能的失效，农户不得不接受高成本高风险的自己抽水甚至打井灌溉模式。
村庄治权是指乡村组织凝聚、配置治理资源从而进行乡村治理的权力。这里的治理资源包括物质性资源和权威性资源，前者是指乡村组织所拥有的物质和财政资源，包括集体土地、乡镇企业等；后者是指乡村支配农民的手段和制度，如综合治理、“两工”制度等。同时，乡村治权不是法律意义上的，而是治理意义上的，是乡村组织以治理为中心凝聚资源的能力[9]8。税费改革之后，象征权威性资源的“两工”制度废除，同时，村级组织对集体土地调控权严重弱化，表现在“增人不增地，减人不减地”政策限制了村组织调地的权力。而对于广大农业型地区的村庄来说，地方资源匮乏，集体土地是村集体惟一的物质资源，集体土地的调控权弱化必定带来村组织掌握的物质性资源的缺失。质言之，随着权威性资源和物质性资源的丧失，村级组织治权的弱化成为不争的事实。 另一方面，随着基于税费提取带来的权力与义务关系解体，村民在不承担交纳税费义务的同时，对村干部行事的监督和督促的权利亦随之消失。村民对村干部的行为无法形成有效监督，村干部工作中来自村庄社会内部的动力机制被打破，当遇到村庄公共事务时，因为不是来自上级的行政压力而只是村庄内部需要，村干部就没有动力和责任去做。可以说，村庄治权的弱化带来的是村干部没有能力去做事，而治理责任弱化带来的结果是没有必要去做，两者相加的结果就是村干部的不作为，并且这种不作为并没有受到来自村民的督促。
对于广大农业型地区而言，因为地方资源匮乏，村干部收入除了工资以外并没有其他收入。以湖北省村干部工资来说，主职干部每人每年在1万元左右，除此之外再无其他收入。税费改革之前，截取税费成为村干部扩大收入的主要途径，而乡镇为提高村干部工作积极性一定程度上默许村干部行为。税费改革之后，村干部这一“创收”方式被禁止，村干部收入只能依靠以工资名义发放的转移支付。较低的收入降低了村干部工作的积极性，任职村干部只是作为一种拿“固定工资”的营生方式，进一步强化了的不作为。“拿那么一点儿工资，工作得罪人就犯不着了”（山东某村书记语）。
综上，村庄治权的弱化和获利空间的萎缩，使得村干部的行为逻辑一方面是不作为，得过且过，遇事绕着走，尽量不得罪人；另一方面为了保住仅存的工资收入，为了防止不在选举中落选，又要通过建构私人关系平衡各种关系，比如在超生农户的小孩上户口上行方便，谁家办酒都要送人情等等。“老好人”式的村干部主导的村庄经常存在的一个悖论现象是：一方面村庄公共事务多以荒废 ，村庄公共品供给如水利、公路面临瘫痪的威胁，村干部权威丧失，无法组织村民形成合力实现村庄良性治理。而同时，村干部私人关系又极为发达，村干部遇事“你好我好大家好”，深谙处理村庄内部各种关系的“平衡术”。进一步调查发现，“老好人”治村现象的出现除了税费改革及相关系列改革造成村庄治权和获利空间萎缩等制度性因素之外，还与村庄社会内在变革有直接关系。
三、农民分化、内部力量彰显与钳制——“老好人”治村形成的社会基础
1农村干群关系疏远。“你当你的村干部我赚我的钱”。改革开放以后尤其是2000年以来，越来越多的农民选择到外地务工，青壮年在外务工，父母或其他家庭成员在家里种田，且务工收入在家庭收入中占大部分，而农业收入在家庭收入中的比重减少，在相当一部分农业型地区，农业收入只是满足基本生活需要，现金积累的绝大部分来自外出务工，即学者归纳的“制度化的半工半农模式”[10]。也就是说在打工经济背景下，村庄内部土地等资源在农民家庭生产中的作用是趋于下降的。村庄外部发展环境的改善，导致村庄内人财物的大量外流。而以往与自身利益相关的税费被取消之后，农民与村干部打交道的机会减少，在大部分农民看来，村干部只是负责上级政策下达、发放惠农补贴时工作，其他的并不与村干部有什么实质性接触。当前打工经济背景下，村民与村干部之间的利益交集减少。
同时，经过30年的市场经济洗礼，农村社会已经发生了分化。那些早早出去闯荡并在市场经济博弈浪潮中获胜的农民成为村庄中的上层，他们已经在城市中站稳脚跟，在城市中买房安家，生产生活的中心已经远离村庄，这部分人在村庄中只是极少数；而对于大部分农户而言，他们家庭成员一部分在外务工获取现金积累，一部分在家务农满足基本生活并有相对少的现金积累。这部分农户在村庄中占大部分，相伴生的现象是因为青壮年外出务工，留在村庄中的大部分是老人、妇女和儿童，即我们说的“386199”部队；处于村庄社会下层的是那些因身体残疾、家庭变故等因素导致无法外出务工而只能选择留在村庄，以种田作为主要收入来源的农户。
在人财物大量外流、农民分化显现的背景下，由谁来当村干部成为后税费时期的重要问题。税费改革之前，村干部可以通过截留税款等灰色渠道扩大收入，而因为存在相当的利益吸引，村干部竞争比较激烈，乡镇政府因为要依靠村干部完成征收任务，对村干部人选也会细加斟酌。而税费改革之后，村干部只能拿少数固定工资，所得的收入“比不上在外面打三个月的工赚的钱”，村干部的利益吸引剧降，一些能力强的村民宁愿选择外出务工也不会做村干部，但是仍需要村干部完成政策下达、发放补贴等日常性事务，在这种情况下，那些能力水平低、无法外出务工的村民成为没有办法的选择。这部分人的年龄一般在50岁以上，受年龄限制、自身能力、个性条件等因素的影响没有在外面打工，选择做村干部只是赚取工资缓解家庭生活压力的一种方式。在鄂东桂村，村干部中除了书记是税改前任过职，有过“工作经验”外，村妇女主任是52岁的妇女，因为要照顾长期患有尿毒症的丈夫，家庭压力大；村主任46岁，生性懒惰，“开会时说话都不成句”，治保主任与村主任的情况相似。这种村干部工作能力有限，在遇事时没有能力解决，只能充当“老好人”。
在当前的社会背景下，村干部与村民的利益和生产生活的交集减少[11]，“你当你的干部我赚我的钱”，且现在的村干部指令性的任务减少，这无疑给“老好人”式的村干部提供了存在的空间。而随着精英外流，留在村里担任村干部的相当一部分是自身能力水平有限的村民，他们将村干部作为一种“营生”，村干部的工资收入与多种几亩田的收入没有多少分别。在村庄生活中，村干部不再像以前一样是“有面子的人”，因为在村民的评价体系中，经济评价标准占了主导，那些经济水平在村庄中属上层的村民成为村民眼中的“面子人”。村干部或者是没有能力做事，或是没有必要做，且这种行为逻辑在当前的村庄社会中并没有造成村民的普遍反对。当前农村社会变革为“老好人”式的村干部提供了现实空间。
2.内生力量彰显。“不行我可以把你选掉”。受税费改革以及系列改革影响，在农村社会层面出现了两种值得注意的现象，一是农民维权意识的增强甚至泛滥，二是国家政权力量从村庄加速退出之后，村庄社会内部基于血缘、地缘关系建构的力量加速彰显出来。而村庄社会中这些现象的出现也为“老好人”式村干部的存在提供了现实条件。 首先是农民维权意识的增强甚至泛滥。当前农村确实存在侵犯农民权益的事件发生，因此农民维权意识的增强是农民自我保护意识增强的表现。但是如果把维权意识放在税费改革之后基层治权弱化的背景中去审视，就会发现农民维权展示了复杂的面向。税改之后，农民在用水灌溉、自建新房时，如果拒缴水费仍坚持用水或是抢占了宅基地等遇到村干部阻挠，农民就会以各种理由甚至以扬言上访为由相要挟。而上访事件作为威胁地方社会稳定的敏感事件对于基层组织来说是要面临“一票否决”等严厉的行政制裁，遇到农户以上访相要挟时，乡村干部迫于压力一般会满足农户要求或是通过其他途径弥补农户“损失”，比如在建房时另外批一处地基等。但是这样做的后果是其他农户看到个别农户的无理要求被满足，也纷纷要求不交水费用水或是占地建房，给村干部造成相当大的困扰。农民的维权意识与乡村组织维稳的“一票否决”式压力相结合时，农民的无理要求被满足，而村干部的威信也在次次让步中丧失。在这种情况下，一些村干部只能做起老好人，当看到农户占用集体资源或是起纠纷时，超脱于事件之外，明哲保身，听到看到问题也不去处理，因为他们知道如果处理即便再公正，都会有农户起来，于是索性“不蹚浑水”“让他们自己搞去”。而村干部策略性的老好人姿态的后果是农户更加无所顾忌，也就是说此时农民的维权意识已经成为其获取现实利益的工具，与农民自我保护意识甚至是有些学者提到的“政治性意识觉醒”无涉[12]27。
第二是村庄原有传统力量的彰显。改革开放以后，国家政权力量开始从村庄社会退出[13]，而税费改革之后，随着构建服务型政府理念提出和对农村的反哺，国家政权加速了从底层退出的步伐。税费改革之前，由于要征收税费等硬性任务存在，乡镇通过干涉村庄选举等方式挑选办事能力强的村干部，但是税改之后，乡镇指派性任务减少，并不直接干涉村庄选举，而村庄内部原有的宗族、房头等传统力量在村庄选举中开始凸显出来，在象征国家权力触角的乡镇政府退出后，开始左右选举进程。在湘南王村调查中正好赶上村两委换届选举，选举结果出来发现，那位村民评价“办事有力度”的原村副书记兼民兵连长桂某被选下。据某位村干部讲，桂某选下的原因是在选举前不久得罪了两个村民，但是村民因为在路边上种菜挖坏了村里的水渠，桂某发现后要他们修好水渠，且批评了他们，两村民自感理亏当时并没有争辩，但是“怀恨在心”。在选举前两天两个村民私下联络自己房头和朋友，“讲他的坏话”，而选举时桂某因为此事少了不少票导致落选（两个村民的房头中就有选票100余张）。
英国学者迈克·曼把国家权力分作两个层面：一是强制性权力，即国家在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围；二是基础性权力，即国家渗透市民社会，在其统治领域内有效贯彻其决策的能力[14]68-70。税费改革之后，国家强制性权力退却，而基础性权力不足[15]，由此农村社会处于两种权力缺失的权力真空地带，为村庄社会内生性权威彰显提供了空间。在江西、福建等宗族性村庄，笼罩性的宗族力量能够维持村落政治的良性运作[16]113。但是在其他农业型地区，随着现代性的闯入和冲击，完整的宗族力量被打破，房头、亲房等成为当前村庄社会更为普遍性的内生结构。房头、亲房并不能主导整个村庄，村庄政治运作充满了复杂的博弈。而对于最后胜出的村干部来说，因为没有了乡镇政府的“照顾”，且村庄势力之间并不悬殊，与落选者的选票相差无几，在以后的关系处理中就会更加小心，“宁愿不做事也不能得罪人”，因为他们很清楚得罪了一个人就等于得罪了其所在的整个房头或亲房。在村民之间发生冲突或纠纷时，采取超脱事件之外的态度，“不蹚这些浑水”，但是在平时的交往中，又非常注意与村民尤其是各个房份、亲房中威望高的村民搞好关系甚至私下让渡或许诺某些利益，以此保证自身不会在下次选举中败落。村民讲的“有事时找不到村干部，没事儿时出来给谁都说好话”，正是“老好人”式村干部的真实写照。
四、村治主体“老好人化”的政治社会后果
回避矛盾、做事无原则、善于处关系但不做实事的“老好人”治村导致乡村干群关系疏远、村级组织悬浮、村庄底层矛盾凝聚等系列问题，进一步加剧后税费时期基层治理困境，造成严重的政治社会后果。
首先，村治主体“老好人化”导致村级组织的悬浮。周飞舟在分析后税费时期的乡镇政权时指出，由于受财政来源方式的不同，乡镇工作重心并不在基层社会，而是放在跑项目、走关系争取财政支持上，由此提出“悬浮性政权”作为乡镇运作和政权性质的概括[1]。笔者以及笔者所在的团队发现，在广大农业型村庄，村级组织同样悬浮在村庄社会之上，一个直观的表现就是村干部不再像以前那样及时处理村民之间的纠纷，不再组织村民疏通渠道，村干部的主要工作变为应付上级检查的各种程式化任务，与村民生产生活无关。一心只是将做村干部当成没有其他收入来源之下的增收方式，将拿少量而固定的工资作为自己最重要的目的的村干部，本身也不需要处理这些事务，与其做一些“费力不讨好”的差事，不如谁也不得罪，村干部的“工作重心”放在为维系各种村庄内外的关系保住职位上。村级组织悬浮，导致的后果是村级公共品供给进一步瘫痪，村干部无法知晓村民的真正需求，村民也无法理解村干部，干群关系进一步疏远。
其次，村治主体“老好人化”导致农村社会问题长期得不到有效解决，基层社会矛盾积聚，并越来越有上升的趋势。在村庄社会层面，税改前，在村庄日常生活中，村干部、村民之间的相互要求、相互积累是一种“气”的流动和释放[17]，在此过程中，村民积攒的问题矛盾得以及时化解。税改后干群表面上和和气气，私下互相埋怨，积累在村民心中的气无法得到有效释放，村庄由秩序井然的有机生活场域走向无文化、无原则甚至无底线的无机村庄，乡村生活步步失序[6]。而随着村庄安全阀机制的丧失，村民遇到的问题开始向上反映，由此形成税改后不降反增的上防潮。笔者所在的调查团队在全国农村地区的调查经验显示，村庄公共品供给乏力导致农民生产生活受到损失成为引发当前农民上访的主要原因之一。申端锋通过对和平乡近年来的上访案例总结发现，土地调整、农田灌溉、纠纷调解等公共品供给缺失引起的上访占上访总量的60%。因此可以说，“老好人”治村造成基层问题无法有效化解，大量矛盾挤压和反弹，给我国地方社会稳定造成严重挑战[2]。 第三，村治主体“老好人化”导致基层组织合法性缺失。在农民调查中，经常听到农民讲“中央是好人，乡村是坏蛋”。村民有这种截然相反的评价与税费改革后国家一系列惠农政策有关，也与当前普遍存在的“老好人”治村有关。村干部表面和气但是不解决实际问题，置身于本属于自身职责范围内的事务之外，在村民中的威信度剧降。村民有事不再找村干部解决，村民之间的纠纷调解越来越依靠身体暴力甚至援引混混等灰黑势力介入，谁的力量大、谁结识的混混多谁就说了算。同时，“老好人”式村干部在工作中没有原则性，无法对是非曲直进行公正解释，村庄社会公平正义感日渐消逝，村级组织合法性面临考验。
最后，村治主体“老好人化”导致村庄失序，村庄灰色化趋势凸显。村级组织是维系基层社会秩序的主要力量，体现在通过水利、道路等公共品供给满足基本生产秩序要求，通过纠纷调解、村庄社会公平正义捍卫实现村庄社会生活秩序的再生产。而在“老好人”治村背景下，村级组织形同虚设，村庄生产生活秩序因村级组织的不作为而陷于瘫痪。更为严重的是，因为村干部工作无原则，村庄混混等灰黑势力开始横行于村庄社会，在纠纷调解、集体资产承包等事务中占据上风。在中部相当一部分农村，村庄内仅存的集体财产如水库、砖厂等均被混混霸占，地方社会发展成果中的相当一部分被混混侵占。在村民中，依靠暴力成为纠纷调解的主要方式，国家法律和地方社会的情理不再起作用或不起主要作用，村庄社会的公平正义感丧失，村庄面临灰色化和全面失序的危险。
五、结语
税费改革之后“老好人”治村的普遍存在，既与税费改革及其系列改革造成村级组织治理权力和 治理责任弱化有关，也与农村社会人财物大量外流、农民分化、村庄内部传统力量过渡彰显等因素有关。质言之，村治主体“老好人化”的出现既有税费改革及其系列改革等制度层面原因，又有当前农村生产生活等方面的变革等社会层面原因。制度层面和社会层面因素相互影响相互促进，共同构成我们审视当前基层治理困境的完整面向。村治主体“老好人化”造成村级组织悬浮、干群关系疏远以及基层矛盾的大量积聚，基层政权合法性缺失，对该问题的分析解读，有助于我们进一步加深对后税费时期基层治理困境的理解。
进入21世纪，中国城市化速度明显加快，农村人口大量流入城市。与人口进城相伴随的是人财物流出农村，农村留下来的老弱病残居多。在这个意义上讲，作为一个社会系统，因为人财物的流出，农村内生秩序能力下降，系统稳定就容易出现问题。更重要的是，外出农民并未融入城市，而大多与农村有千丝万缕的联系，比如父母和子女留守农村，他们仅仅是年轻时进城务工，年老时还要回来。也就是说，稳定有序的农村对进城农民也是极为重要的。在人财物流出的情况下，如何保持农村秩序是一个极其关键的问题[18]5。从这个意义上说，如何适应当前农村社会现实，重建有战斗力和正义性的农村干部队伍，重建有效化解矛盾保证农村社会良性运行的基层组织，是一项涉及多方面的长期但却不得不直面的工作。
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