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【摘要】通过对上海市的8个区县的筹资主体的筹资能力测算，得出个人的筹资能力潜力很大，有更大发掘的潜能。因此，为了提高新农保基金筹集、保障筹资效率，政府应当提高新农保缴费标准、重构各级政府之间的财政关系、加强政策执行力、落实各级财政补贴资金，并加强基金监管。
【关键词】新农保 筹资能力
2009年9月4日，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发【2009】32号），标志着我国农村养老保险制度建设进入了一个新阶段。按照该文件总体部署和精神，上海市政府在2010年11月出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见的实施意见》（沪府发【2010】39号）（简称《实施意见》）。截止2011年底，上海市实现了新型农村社会养老保险（以下简称新农保）的全覆盖。本文以上海市8个区县新农保实施状况为调研对象，利用相关数据，对新农保基金筹集主体的筹资能力进行测算分析，最后提出相应的政策建议。
一、上海新农保基金筹集的主体
依据国发【2009】32号文件和沪府发【2010】39号文件规定，新农保基金是由个人缴费、集体补助和政府补贴构成，其中政府补贴包括中央财政补贴和地方财政补贴。
（一）个人缴费
国发【2009】32号文件规定：“缴费标准目前设为每年100元、200元、300元400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。”个人缴费全部记入参保人的养老保险个人账户。上海市对于参加新农保的缴费标准目前设为每年500元、700元、900元、1100元、1300元5个档次，并依据农民人均纯收入增长等情况，由市人力资源社会保障局会同市财政局制定新农保个人缴费档次调整标准，报市政府批准后公布。
（二）集体补助
“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。”上海市在《实施意见》中关于集体补助方面与国发32号文件规定保持一致。集体补助是全部记入参保人的养老保险个人账户的，但是政府没有给出“有条件”的标准，而集体补助又不是硬性规定，这便使得这部分补助只能成为一种福利。
（三）中央财政补贴
根据32号文件的规定，中央财政只负责“补出口”。“其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助”，“中央确定的基础养老金标准为55元/人/月”，即中央财政全额补助中西部地区660元/人/年，东部地区330元/人/年。同时，中央确定的基础养老金标准即为最低标准基础养老金。因此，上海市政府根据领取养老金条件的不同，将基础养老金标准分为3档，在55元/人/月最低标准基础养老金的基础上提高至135元/人/月，155元/人/月和300元/人/月。
（四）地方财政补贴
地方财政补贴分为“补入口”和“补出口”两部分。
1.“补入口”。所谓“补入口”就是指地方财政应当在参保农民在缴费环节给予财政补助。补贴标准不低于30元/人/年，对于选择较高档次的参保人员，地方政府应按照“多缴多补”原则给予适当奖励，对于缴费困难群体，地方政府应给予补助为其缴足最低标准的养老保险费。
2.“补出口”。根据规定，东部地区需要负担50%的补助资金，即330元/人/年。上海市在330元/人/年的基础上，市级财政对区县再按照55元/人/月标准计算，区别不同情况给予补助。其中50%由市级财政根据领取基础养老金人数计算补助到各区县，另外50%由市级财政根据领取基础养老金人数及每年市对区县转移支付方案确定的区县财力困难系数计算补助到相关区县。中央财政和市级财政补助后的差额部分，由区县财政（含乡镇）补足。同时，各区县政府也可以根据实际情况，再适当提高基础养老金标准，提高部分的资金由区县政府（含乡镇）支出，如表1所示。
二、上海市新农保基金筹集主题筹资能力分析
根据上面的论述，可知上海市新农保的筹集主题包括：中央政府、市级政府、各区县政府和参保人员。以下通过上海市8个区县（闵行区、宝山区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区、奉贤区、崇明县）的具体数据来对各筹集主题的筹资能力进行测算，最后根据结果对上海市下一步的新农保工作提出建议。
（一）上海市个人缴费能力分析
根据上海市2012年统计年鉴和各区县统计年鉴的数据，笔者对个人缴费能力进行测算，结果见图1。
根据查得的数据可以得出，该8个区（县）的平均农民人均可支配收入为15783.89元，如果农民选择最低缴费标准的话，占到其人均可支配收入的3.26%，而如果农民选择最高标准，则占到人均可支配收入的比例为8.47%，与城镇职工8%的缴费率相当，可见，农民完全可以负担。具体到各个区县层面，按照最低缴费标准，最低档次个人缴费标准占人均可支配收入的比重最低的为闵行区2.48%，最高为崇明县4.61%，可见最低缴费标准对于这8个区县农民而言并不是一项非常大的负担。而按照最高缴费标准来算的话，得出比重最低的是闵行区6.44%，最高的是崇明县11.98%。两者之间相差了5.54%，而且崇明县的个人缴费率相比城镇职工高一些，但是该县农民仍然可以承受。
以农民个人最大缴费能力①为指标，测算农民的个人缴费能力。从图1中我们可以看到，2011年上海市该8个区县个人缴费能力均大大高于个人的最低缴费率和最高缴费率，从全市来看，全市的平均个人缴费能力（27.95%）也高于个人的最低缴费率（3.20%）和最高缴费率（8.31%）。由此可见，上海市新农保的个人缴费率偏低，农民完全可以负担得起，也就是说，农民具备较高的新农保的筹资能力。综上分析，笔者建议上海市政府应该根据各区县农民缴费能力的不同在“补入口”方面给予相应补助，在激励农民积极参与新农保的同時照顾到不同区县农民缴费能力水平。 （二）集体补助筹资能力分析
集体补助不是硬性规定，只有在村集体拥有足够经济收入的时候，才有能力对农民参与新农保进行补贴。笔者认为，在希冀村集体对于农村养老有所有帮助之前，应该先将目光放在如何鼓励发展村集体经济增长方面。只有“蛋糕”做大了，农民个人才有“蛋糕”吃，也才能吃到更多的“蛋糕”。
（三）中央政府筹资能力分析
邓大松、薛惠元根据2008年的统计数据对中央政府对新农保补贴方面进行了测算，认为：2008年中央财政一年补贴新农保的数额占2008年中央财政收入的比重为1.64%。而由于2008年中央财政收入占总财政收入（61330.35亿元）的比重达53.3%，同时中央财政支出占总财政支出的比重仅为21.3%。认为1.64%的比例非常小，中央财政完全可以负担得起，因此得出：中央财政有能力承担新农保财政补助。[1]随着经济发展，我国财政收入也日益提高，笔者认为，中央财政完全有能力承担新农保财政补助，并且也完全有能力提高新农保的财政补助。
（四）上海市地方政府筹资能力分析
在实现对农村适龄农民全体覆盖的前提下，笔者对上海市市级财政对新农保补贴的数额进行测算，为了统计的方便，农村重度残疾人等缴费困难群体的补助和在“补出口”时对困难区县的补助不在计算范围内。按照指导意见的规定，上海市地方政府的新农保最低补贴数额为：660元/年/人。根据上海市户籍人口年龄构成，可以计算出市级财政对新农保的年最低补贴数额。可以得出，上海市市级财政年补贴数额约为50.32亿元，占总地方财政收入的比重为1.47%，所占的份额是很小的。而且市级财政也呈现出稳步上升趋势，因此，总体来看地方财政负担并不重。笔者认为上海市市级财政完全有能力提高补助。
（五）上海市各区县政府财政筹资能力分析
根据表1所示，同时为了统计的方便，不考虑农村重度残疾人等缴费困难群体的补助，在实现对农村适龄农民全体覆盖的前提下，笔者对上海市8区县对新农保最低和最高补贴数额进行测算，区县财政对新农保的最低补贴数额计算公式为：（16～59岁的农村人口数*200+60～65岁的人口数*135*12+65岁以上的人口数*155*12）元。
根据计算整理得出的数据，上海这8个区县平均补贴数额为8.27亿元，占地方财政收入12.43%、支出6.96%，相较于城镇养老保险企业20%的缴费率，是比较低的。具体分析其中补贴额最低的是青浦区（5.74亿元），占到了该区财政支出的5.50%，补贴数额最高的是闵行区（12.22亿元），占该区财政支出9.34%，同时占到财政收入比重和支出比重最高的是崇明县（27.40%和9.75%），从补贴数额占财政支出来看，除了崇明县和闵行区负担率在9%以上之外，其他区的负担比稳定在5%～6%左右，但从补贴数额占财政收入来看，则从8.05%～27.40%不等。结合以上数据，笔者认为各区县之间虽然在财政支出比重负担压力不同，但相差不是很大，上海市《实施意见》第七条规定的在对各区县财力困难系数计算的基础上区别补助，效率并不会很大，一来要针对每个区县进行计算，二来也许会引起财政上的瞒报。笔者认为，可以直接划两条区别补助线，将区县之间的财力困难情况分成三类，以新农保补贴占地方财政收入为准，设定3个标准，即无困难（10%以下）、有困难（11%～20%）和非常有困难（20%以上），进行分别补助，而且不用每年计算，几年一次即可。
三、完善上海市新农保筹资机制的建议
（一）提高缴费标准
从以上分析中我们可以得出，上海农民个人的缴费能力很大，而且根据图1的数据来看，农民们的最大缴费能力明显高于最高缴费率。政府在鼓励农民積极参保的同时，更应该让新农保的保障力度提高，在入口方面将缴费标准提高，有利于新农保养老金发放标准的提高。新农保是自愿参加的，农民能否参加到新农保中来主要取决于他们的主观参保意愿。而农民参与新农保的考虑主要有两大因素，一是缴费标准，太高也许会降低他们的积极性；二是养老金领取标准，如果缴费低，领取标准就会相应变低，会降低农民参保积极性，同时，政府为了承担养老责任也养老负担必将加重。因此，合理提高缴费标准能够充分发掘出上海农民个人的缴费潜力，同样的，也减轻了政府的养老负担。
（二）重构中央政府、上海市政府和上海区县政府之间的财政关系
根据本文的分析，中央财政和上海市级财政对于新农保的补贴数额占其财政收入均是很小的，完全有能力承担并加大补贴力度，对新农保养老金领取水平的提高也有一定的帮助。上海市根据各区县的发展程度不同，财政困难系数的不同而采取不同补贴的做法很对，但是如何确定财政困难系数，如何计算，多久计算一次都将是件困难的工作。一般情况下人口数量的变化是比较稳定的，除非发生自然灾害和其他导致大量死亡的情况。因此，为了提高政府工作效率，笔者的建议是将区县财政划分3个困难程度，5年更新一次，重新划分困难系数、基础养老金和补贴标准。
（三）加强政策执行力，落实各级财政补贴资金，并加强基金的监管
新农保是农民养老保险，应与城镇职工养老保险和城镇居民养老保险的行政执行、运营与监管的标准一样。将新农保运行制度化、规范化，资金管理透明化、科学化，监督严格化、有力化，及时公开新农保基金的筹集和支付信息，以确保农村养老金按时足额拨付到位。
注释
①农民个人最大缴费能力=（农民人均可支配收入—农民人均生活消费支出）/农民人均可支配收入。
参考文献
[1]邓大松、薛惠元.新型农村社会养老保险制度推行中的难点分析——兼析个人、集体和政府的筹资能力[J].经济体制改革，2010（01）：89.
作者简介：袁晓文（1989-），女，上海人，华东政法大学2011级社会保障专业硕士研究生，研究方向：城市低保。
【关键词】新农保 筹资能力
2009年9月4日，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发【2009】32号），标志着我国农村养老保险制度建设进入了一个新阶段。按照该文件总体部署和精神，上海市政府在2010年11月出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见的实施意见》（沪府发【2010】39号）（简称《实施意见》）。截止2011年底，上海市实现了新型农村社会养老保险（以下简称新农保）的全覆盖。本文以上海市8个区县新农保实施状况为调研对象，利用相关数据，对新农保基金筹集主体的筹资能力进行测算分析，最后提出相应的政策建议。
一、上海新农保基金筹集的主体
依据国发【2009】32号文件和沪府发【2010】39号文件规定，新农保基金是由个人缴费、集体补助和政府补贴构成，其中政府补贴包括中央财政补贴和地方财政补贴。
（一）个人缴费
国发【2009】32号文件规定：“缴费标准目前设为每年100元、200元、300元400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。”个人缴费全部记入参保人的养老保险个人账户。上海市对于参加新农保的缴费标准目前设为每年500元、700元、900元、1100元、1300元5个档次，并依据农民人均纯收入增长等情况，由市人力资源社会保障局会同市财政局制定新农保个人缴费档次调整标准，报市政府批准后公布。
（二）集体补助
“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。”上海市在《实施意见》中关于集体补助方面与国发32号文件规定保持一致。集体补助是全部记入参保人的养老保险个人账户的，但是政府没有给出“有条件”的标准，而集体补助又不是硬性规定，这便使得这部分补助只能成为一种福利。
（三）中央财政补贴
根据32号文件的规定，中央财政只负责“补出口”。“其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助”，“中央确定的基础养老金标准为55元/人/月”，即中央财政全额补助中西部地区660元/人/年，东部地区330元/人/年。同时，中央确定的基础养老金标准即为最低标准基础养老金。因此，上海市政府根据领取养老金条件的不同，将基础养老金标准分为3档，在55元/人/月最低标准基础养老金的基础上提高至135元/人/月，155元/人/月和300元/人/月。
（四）地方财政补贴
地方财政补贴分为“补入口”和“补出口”两部分。
1.“补入口”。所谓“补入口”就是指地方财政应当在参保农民在缴费环节给予财政补助。补贴标准不低于30元/人/年，对于选择较高档次的参保人员，地方政府应按照“多缴多补”原则给予适当奖励，对于缴费困难群体，地方政府应给予补助为其缴足最低标准的养老保险费。
2.“补出口”。根据规定，东部地区需要负担50%的补助资金，即330元/人/年。上海市在330元/人/年的基础上，市级财政对区县再按照55元/人/月标准计算，区别不同情况给予补助。其中50%由市级财政根据领取基础养老金人数计算补助到各区县，另外50%由市级财政根据领取基础养老金人数及每年市对区县转移支付方案确定的区县财力困难系数计算补助到相关区县。中央财政和市级财政补助后的差额部分，由区县财政（含乡镇）补足。同时，各区县政府也可以根据实际情况，再适当提高基础养老金标准，提高部分的资金由区县政府（含乡镇）支出，如表1所示。
二、上海市新农保基金筹集主题筹资能力分析
根据上面的论述，可知上海市新农保的筹集主题包括：中央政府、市级政府、各区县政府和参保人员。以下通过上海市8个区县（闵行区、宝山区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区、奉贤区、崇明县）的具体数据来对各筹集主题的筹资能力进行测算，最后根据结果对上海市下一步的新农保工作提出建议。
（一）上海市个人缴费能力分析
根据上海市2012年统计年鉴和各区县统计年鉴的数据，笔者对个人缴费能力进行测算，结果见图1。
根据查得的数据可以得出，该8个区（县）的平均农民人均可支配收入为15783.89元，如果农民选择最低缴费标准的话，占到其人均可支配收入的3.26%，而如果农民选择最高标准，则占到人均可支配收入的比例为8.47%，与城镇职工8%的缴费率相当，可见，农民完全可以负担。具体到各个区县层面，按照最低缴费标准，最低档次个人缴费标准占人均可支配收入的比重最低的为闵行区2.48%，最高为崇明县4.61%，可见最低缴费标准对于这8个区县农民而言并不是一项非常大的负担。而按照最高缴费标准来算的话，得出比重最低的是闵行区6.44%，最高的是崇明县11.98%。两者之间相差了5.54%，而且崇明县的个人缴费率相比城镇职工高一些，但是该县农民仍然可以承受。
以农民个人最大缴费能力①为指标，测算农民的个人缴费能力。从图1中我们可以看到，2011年上海市该8个区县个人缴费能力均大大高于个人的最低缴费率和最高缴费率，从全市来看，全市的平均个人缴费能力（27.95%）也高于个人的最低缴费率（3.20%）和最高缴费率（8.31%）。由此可见，上海市新农保的个人缴费率偏低，农民完全可以负担得起，也就是说，农民具备较高的新农保的筹资能力。综上分析，笔者建议上海市政府应该根据各区县农民缴费能力的不同在“补入口”方面给予相应补助，在激励农民积极参与新农保的同時照顾到不同区县农民缴费能力水平。 （二）集体补助筹资能力分析
集体补助不是硬性规定，只有在村集体拥有足够经济收入的时候，才有能力对农民参与新农保进行补贴。笔者认为，在希冀村集体对于农村养老有所有帮助之前，应该先将目光放在如何鼓励发展村集体经济增长方面。只有“蛋糕”做大了，农民个人才有“蛋糕”吃，也才能吃到更多的“蛋糕”。
（三）中央政府筹资能力分析
邓大松、薛惠元根据2008年的统计数据对中央政府对新农保补贴方面进行了测算，认为：2008年中央财政一年补贴新农保的数额占2008年中央财政收入的比重为1.64%。而由于2008年中央财政收入占总财政收入（61330.35亿元）的比重达53.3%，同时中央财政支出占总财政支出的比重仅为21.3%。认为1.64%的比例非常小，中央财政完全可以负担得起，因此得出：中央财政有能力承担新农保财政补助。[1]随着经济发展，我国财政收入也日益提高，笔者认为，中央财政完全有能力承担新农保财政补助，并且也完全有能力提高新农保的财政补助。
（四）上海市地方政府筹资能力分析
在实现对农村适龄农民全体覆盖的前提下，笔者对上海市市级财政对新农保补贴的数额进行测算，为了统计的方便，农村重度残疾人等缴费困难群体的补助和在“补出口”时对困难区县的补助不在计算范围内。按照指导意见的规定，上海市地方政府的新农保最低补贴数额为：660元/年/人。根据上海市户籍人口年龄构成，可以计算出市级财政对新农保的年最低补贴数额。可以得出，上海市市级财政年补贴数额约为50.32亿元，占总地方财政收入的比重为1.47%，所占的份额是很小的。而且市级财政也呈现出稳步上升趋势，因此，总体来看地方财政负担并不重。笔者认为上海市市级财政完全有能力提高补助。
（五）上海市各区县政府财政筹资能力分析
根据表1所示，同时为了统计的方便，不考虑农村重度残疾人等缴费困难群体的补助，在实现对农村适龄农民全体覆盖的前提下，笔者对上海市8区县对新农保最低和最高补贴数额进行测算，区县财政对新农保的最低补贴数额计算公式为：（16～59岁的农村人口数*200+60～65岁的人口数*135*12+65岁以上的人口数*155*12）元。
根据计算整理得出的数据，上海这8个区县平均补贴数额为8.27亿元，占地方财政收入12.43%、支出6.96%，相较于城镇养老保险企业20%的缴费率，是比较低的。具体分析其中补贴额最低的是青浦区（5.74亿元），占到了该区财政支出的5.50%，补贴数额最高的是闵行区（12.22亿元），占该区财政支出9.34%，同时占到财政收入比重和支出比重最高的是崇明县（27.40%和9.75%），从补贴数额占财政支出来看，除了崇明县和闵行区负担率在9%以上之外，其他区的负担比稳定在5%～6%左右，但从补贴数额占财政收入来看，则从8.05%～27.40%不等。结合以上数据，笔者认为各区县之间虽然在财政支出比重负担压力不同，但相差不是很大，上海市《实施意见》第七条规定的在对各区县财力困难系数计算的基础上区别补助，效率并不会很大，一来要针对每个区县进行计算，二来也许会引起财政上的瞒报。笔者认为，可以直接划两条区别补助线，将区县之间的财力困难情况分成三类，以新农保补贴占地方财政收入为准，设定3个标准，即无困难（10%以下）、有困难（11%～20%）和非常有困难（20%以上），进行分别补助，而且不用每年计算，几年一次即可。
三、完善上海市新农保筹资机制的建议
（一）提高缴费标准
从以上分析中我们可以得出，上海农民个人的缴费能力很大，而且根据图1的数据来看，农民们的最大缴费能力明显高于最高缴费率。政府在鼓励农民積极参保的同时，更应该让新农保的保障力度提高，在入口方面将缴费标准提高，有利于新农保养老金发放标准的提高。新农保是自愿参加的，农民能否参加到新农保中来主要取决于他们的主观参保意愿。而农民参与新农保的考虑主要有两大因素，一是缴费标准，太高也许会降低他们的积极性；二是养老金领取标准，如果缴费低，领取标准就会相应变低，会降低农民参保积极性，同时，政府为了承担养老责任也养老负担必将加重。因此，合理提高缴费标准能够充分发掘出上海农民个人的缴费潜力，同样的，也减轻了政府的养老负担。
（二）重构中央政府、上海市政府和上海区县政府之间的财政关系
根据本文的分析，中央财政和上海市级财政对于新农保的补贴数额占其财政收入均是很小的，完全有能力承担并加大补贴力度，对新农保养老金领取水平的提高也有一定的帮助。上海市根据各区县的发展程度不同，财政困难系数的不同而采取不同补贴的做法很对，但是如何确定财政困难系数，如何计算，多久计算一次都将是件困难的工作。一般情况下人口数量的变化是比较稳定的，除非发生自然灾害和其他导致大量死亡的情况。因此，为了提高政府工作效率，笔者的建议是将区县财政划分3个困难程度，5年更新一次，重新划分困难系数、基础养老金和补贴标准。
（三）加强政策执行力，落实各级财政补贴资金，并加强基金的监管
新农保是农民养老保险，应与城镇职工养老保险和城镇居民养老保险的行政执行、运营与监管的标准一样。将新农保运行制度化、规范化，资金管理透明化、科学化，监督严格化、有力化，及时公开新农保基金的筹集和支付信息，以确保农村养老金按时足额拨付到位。
注释
①农民个人最大缴费能力=（农民人均可支配收入—农民人均生活消费支出）/农民人均可支配收入。
参考文献
[1]邓大松、薛惠元.新型农村社会养老保险制度推行中的难点分析——兼析个人、集体和政府的筹资能力[J].经济体制改革，2010（01）：89.
作者简介：袁晓文（1989-），女，上海人，华东政法大学2011级社会保障专业硕士研究生，研究方向：城市低保。