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[摘要] 随着社会老龄化的发展,养老问题日益突出,养老服务模式改革势在必行。本文基于对湖北省H市养老服务社会化新模式推行情况的调查,考察了养老服务社会化发展的现状,并就存在的问题提出了相应的对策与建议,以进一步深化养老服务社会改革。
[关键词]养老服务;社会化;新模式
[中图分类号]C913 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234(2010)02 — 0055 — 02
随着社会老龄化发展,养老问题日益引起人们的关注。而养老问题涉及到的层面很多,包括经济因素、制度因素、文化因素、传统观念等方面,能不能探索出一条符合实情,满足各方面需求的养老体系或养老模式至关重要,H市在这方面进行了有益的探索。
一、H市养老服务社会化新模式
H市养老服务社会化模式坚持“政府倡导、社会参与、市场运作、全民关注”的思路,构建“政府指导、政策扶持、社会参与、市场运作”的养老服务保障体系,采取以“居家养老为基础,以社区养老为依托,以机构养老为补充”的新型养老新模式,对“三无”老人(无劳动能力、无经济来源、无子女)、子女无力赡养的特困家庭老人、空巢贫困老人提供社会化养老服务。具体来讲,就是把愿意去老年福利机构的 “三无”老人送往老年福利机构,由政府出资集中供养,对生活能够自理,又不愿意入住福利机构的“三无”老人、子女无力赡养的特困家庭老人以及空巢贫困老人,采取政府出资补贴的办法,实行居家养老方式,由社区服务站提供无偿或有偿服务。
二、H市养老服务社会化实施情况
1.经费和政策支持得力
为确保养老服务社会化工作的正常运行,该市市政府每年划拨专项经费用于政府购买服务,对接受养老服务的老人给予补贴;政府出台了《关于资助社会力量兴办福利机构的实施意见》,规定对已开办的事业单位性质的和民办社会福利机构根据一定标准给予资金扶持;政府还出台了《关于社会力量兴办福利机构享受优惠政策待遇的若干规定》,对社会力量兴办社会福利机构的,对其在税收、征地、贷款、员工招聘和培训等方面给予优惠或扶持。这些优惠政策的出台,极大地调动了社会力量兴办福利机构的积极性。
2.构建了各类养老服务平台,实现了多方共赢
为缓解养老机构不足与养老需求日益增长的矛盾,H市建立了区、街、社区三级养老服务工作机构。民政局设立了养老服务站,负责养老服务工作具体指导、服务审批、监控评估;各街道办事处成立养老服务站,负责审核“政府购买服务”的对象,招聘、管理和培训养老服务人员;组建社区养老服务站,负责协助街道服务站,对困难老年人家庭状况开展调查、核实,组织专业服务队伍和志愿者队伍开展养老服务。
3.其他相关养老、敬老服务得到发展
该市在探索养老服务社会化新模式的同时,促进了其他几个方面工作。一是老有所养。每年元旦、春节,政府都要慰问特困老年人,全市特困老人基本都享受了城市低保待遇,老有所养得到了落实。二是解决老有所医。为老人办理医疗保险,实施大病医疗救助,建立老人家庭病床,成立了惠民医院等,老有所医问题基本得到解决。三是促进老有所乐。依托“星光老年之家”,开展形式多样的文体活动,使老人的生活充满乐趣。四是实现老有所为。开展老年人运动会、舞蹈、球类、棋类、书画、根雕、摄影、收藏等比赛,涌现出一批老有所为的先进典型,已成为社会主义精神文明建设的一道靓丽风景线。
三、H市养老服务社会化过程中存在的困难与问题
近年来,该市养老行业有了较大的发展,但与老龄化的发展速度相比,与独生子女家庭养老的实际问题相比,社会化养老行业的发展还不尽如人意。主要存在以下问题:
1.居家养老服务水平低,亟需进一步提高
居家养老是我市养老的主要模式,就居家养老服务现状来看,主要有以下几方面的问题。一是部分人的养老观念陈旧落后,不愿意进入养老机构。长期以来,长辈抚养子女,子女赡养长辈,即中华民族的“养儿防老”传统观念根深蒂固。但随着人均寿命的延长,长期执行计划生育国策导致的家庭结构的变化以及经济社会发展的变化,今后将形成越来越多的“4.2.1”或“4.2.2”(在农村)家庭结构,很多人在培育下一代的同时还要照料双方四位老人,难以承受如此的重负,不少老人虽然子女不在身边,本人生活处于无法自理或半自理状态,受传统养老观念影响,拒绝进入养老机构。二是购买服务内容较单一,服务水平有限。H市城区开展的政府出钱买单、社区派人上门服务的“居家养老”服务内容较为单一,基本上以定时定责的家政服务为主,只能解决老年人的基本生活照料,远不能满足独居老人的个性需求。三是老年医疗服务水平较低。老人属于易生病群体,但目前我市尚无专门的老年人医院或老年人康复医疗型的老年福利机构,社区医院和健康服务中心,也缺少老年人的专业护理人员。
2.养老机构整体水平低,亟需进一步完善
一是养老机构严重不足。国外一些发达国家,入住老年公寓的老年人約占老年人总数的5%左右,以入住老年公寓的老人占总人口的比重按3%的比例计算,该市城区近7万老年人中,应有约2100人入住老年公寓和养老机构,而目前仅有千余张床位,无法满足老年人养老的需要。二是现有养老机构服务水平较低。目前,该市市区13个养老机构中除市福利院、磁湖春老年公寓、磁湖托老中心等几所老年公寓提供较好的老年服务外,大多数养老机构还停留在集体宿舍的层面,不少希望入住养老机构的老年人因对民办养老机构服务不满意而不愿入住。
3.养老筹资渠道较为单一,亟需进一步扩展
近年来,虽然该市积极鼓励社会力量参与养老服务行业,出台了《关于资助社会力量兴办福利机构的实施意见》,但是集体和个人兴办养老机构,投资还是依靠自身,单位、个人对养老服务业的慈善捐助不足,参与养老服务行业的也多为中小投资者,潜在的投资者也因社会化养老机构的政策不完善和效益低下而不愿涉足。
4.养老服务业缺乏专业人员和志愿者,亟需进一步扩大
该市养老机构的从业人员,一般为下岗职工、农村务工者,他们大多数没有经过上岗培训,缺乏专业老年人护理知识,尤其在一些民办养老机构和农村敬老院的从业者,大多数没有专业的护理知识,平时工作以打扫卫生、为老年人做饭等基本生活照料为主,很少与老年人交流,老年人的精神慰籍需要基本得不到满足。目前该市对居家养老服务工作宣传力度还不够大,全社会尊老、敬老、助老、护老的氛围不够浓厚,养老社会志愿者队伍尚未形成规模,且志愿者多以活动形式为主,未形成志愿长效机制。
四、进一步深化养老服务社会化的对策与建议
针对存在的困难和问题,需要从实际情况出发,用产业化、社会化的运行机制,推进安老、养老产业的不断发展,构建具有地方特色的养老模式和养老制度。
1.进一步完善居家养老服务模式
居家养老服务以其经济、文化、社会等特性深受广大老年人欢迎,构建“居家养老为主、机构养老为辅”的社会化的养老服务格局,已成为各地政府的普遍共识。为此,我们一是要拓宽养老服务范围,确保全市老年人得到所需支持与照顾。当前,政府政策支持的重点应是以下三类群体:生活不能自理或半自理的老人;家庭收入不足于支付社会养老费用的老人,主体是享受城乡低保待遇的老人及其边缘户,同时兼顾其他老年人;二是拓宽居家养老服务内容。目前养老服务重点放在老年人生活照料和健康护理上,老年人养老需求还包括精神慰籍等多项内容,要有意识地在培养和培训高素质、多专长的护理人员队伍。三是组建区域性的居家养老服务协调机构,整合养老服务资源信息,建立信息中心,提高资源效能。四是要进一步加强老年医疗卫生服务,要把老年卫生服务列为社区卫生服务的重要内容,纳入社区发展规划,要通过卫生资源的调整,规划建设老年医院。
2.提高养老机构整体水平
养老虽以居家养老为主,但机构养老是整个养老服务业的补充和难点。要按照市场化运作模式,借鉴外地先进养老模式,建立一所设备配套、功能齐全、管理完善、空气清新、环境优雅、交通便利,集老年人养老、休闲、娱乐、度假和医疗保健为一体的多功能、高档次、环境优美的大型老年公寓,提高养老机构服务档次。要加强对养老服务行业的政府监管,政府要对所有养老服务的提供者(包括政府办养老服务机构)实施严格的质量監控,提高行业准入门槛,严把行业准入关,促进了行业向规范化、专业化、标准化方向发展。建立信息披露机制,定期公布各家养老服务机构最新监察的主要结果,增强市场的透明度。 要建立有效的退出机制,对养老机构存在严重的服务质量问题(如侵犯老年人权益等),政府应采取相应措施对其实施惩治。
3.建设高水平的养老服务队伍
首先,要积极发展居家养老服务队伍。居家养老服务人员是养老服务的主力军,要扩大养老服务队伍,扩展居家养老服务覆盖面,扩充养老服务内容。国办福利机构作为居家养老服务人员的培训机构,逐步提高养老服务队伍的专业服务水平。结合养老服务社会化与下岗职工再就业工程,有计划地培养和扩大养老服务队伍,为下岗职工尤其是“4050”人员开辟新的就业渠道,将居家养老服务扩展到全市城区,为有需要的老人或社区居民提供公益性、福利性养老服务。二是建立社会工作者制度,要鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的专业人员到养老服务机构工作,不断提高养老服务机构专业人员素质,并为他们创造较好的工作和发展环境,为老年人提供更加周到、便捷、高效、体贴的专业服务,提升养老服务机构的专业化服务管理水平。三是发展壮大志愿者队伍。要大力倡导尊老爱幼的中华民族优良传统,把为老年人服务作为志愿服务活动的重要领域,将社会各层次、各领域有爱心的人士组成志愿者服务团队,为老年人提供生活照料、精神慰藉等服务,并努力使志愿者服务规范化、制度化、经常化。
4.进一步完善政策,吸引更多资金进入养老行业
首先,要尽快出台《H市养老服务社会化实施方案》,制订激励政策,在用地、用水、用电以及税收等方面对养老机构给予优惠,鼓励更多企业和民间组织投资或集资建设各类养老服务机构和老年服务设施,逐步实现由政府兴办养老服务业为主向政府与社会力量多元化兴办转变。其次,要进一步加大财政投入力度,不断扩大养老服务覆盖范围,发挥养老保障资金的主渠道作用。继续调整财政支出结构,根据经济增长状况以及养老服务扩展需要有序增加投入,在逐步提高社会保障支出占财政总支出比重的基础上,拓展对养老服务行业的支持力度和资助范围。要加大对居家养老服务的补贴、社区助老服务的资助和民办机构护老服务的补助。
〔参考文献〕
〔1〕孙炳耀,常宗虎.中国社会福利概论〔M〕. 北京:中国社会出版社,2002.
〔2〕杨翠迎,郭金丰.新农村的社会保障〔M〕. 北京:中国农业出版社,2006.
〔3〕史柏年. 社会保障概论〔M〕. 北京:高等教育出版社,2004.
〔4〕陶立群. 中国老年人社会福利〔M〕. 北京:中国社会出版社,2002.
〔5〕阎青春. 关于老年人社会福利政策〔EB/OL〕. http://theory.people.com.cn/GB/40557/59413/59416/4174339.html,2006—03—07.
〔责任编辑:李姝怡〕
[关键词]养老服务;社会化;新模式
[中图分类号]C913 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234(2010)02 — 0055 — 02
随着社会老龄化发展,养老问题日益引起人们的关注。而养老问题涉及到的层面很多,包括经济因素、制度因素、文化因素、传统观念等方面,能不能探索出一条符合实情,满足各方面需求的养老体系或养老模式至关重要,H市在这方面进行了有益的探索。
一、H市养老服务社会化新模式
H市养老服务社会化模式坚持“政府倡导、社会参与、市场运作、全民关注”的思路,构建“政府指导、政策扶持、社会参与、市场运作”的养老服务保障体系,采取以“居家养老为基础,以社区养老为依托,以机构养老为补充”的新型养老新模式,对“三无”老人(无劳动能力、无经济来源、无子女)、子女无力赡养的特困家庭老人、空巢贫困老人提供社会化养老服务。具体来讲,就是把愿意去老年福利机构的 “三无”老人送往老年福利机构,由政府出资集中供养,对生活能够自理,又不愿意入住福利机构的“三无”老人、子女无力赡养的特困家庭老人以及空巢贫困老人,采取政府出资补贴的办法,实行居家养老方式,由社区服务站提供无偿或有偿服务。
二、H市养老服务社会化实施情况
1.经费和政策支持得力
为确保养老服务社会化工作的正常运行,该市市政府每年划拨专项经费用于政府购买服务,对接受养老服务的老人给予补贴;政府出台了《关于资助社会力量兴办福利机构的实施意见》,规定对已开办的事业单位性质的和民办社会福利机构根据一定标准给予资金扶持;政府还出台了《关于社会力量兴办福利机构享受优惠政策待遇的若干规定》,对社会力量兴办社会福利机构的,对其在税收、征地、贷款、员工招聘和培训等方面给予优惠或扶持。这些优惠政策的出台,极大地调动了社会力量兴办福利机构的积极性。
2.构建了各类养老服务平台,实现了多方共赢
为缓解养老机构不足与养老需求日益增长的矛盾,H市建立了区、街、社区三级养老服务工作机构。民政局设立了养老服务站,负责养老服务工作具体指导、服务审批、监控评估;各街道办事处成立养老服务站,负责审核“政府购买服务”的对象,招聘、管理和培训养老服务人员;组建社区养老服务站,负责协助街道服务站,对困难老年人家庭状况开展调查、核实,组织专业服务队伍和志愿者队伍开展养老服务。
3.其他相关养老、敬老服务得到发展
该市在探索养老服务社会化新模式的同时,促进了其他几个方面工作。一是老有所养。每年元旦、春节,政府都要慰问特困老年人,全市特困老人基本都享受了城市低保待遇,老有所养得到了落实。二是解决老有所医。为老人办理医疗保险,实施大病医疗救助,建立老人家庭病床,成立了惠民医院等,老有所医问题基本得到解决。三是促进老有所乐。依托“星光老年之家”,开展形式多样的文体活动,使老人的生活充满乐趣。四是实现老有所为。开展老年人运动会、舞蹈、球类、棋类、书画、根雕、摄影、收藏等比赛,涌现出一批老有所为的先进典型,已成为社会主义精神文明建设的一道靓丽风景线。
三、H市养老服务社会化过程中存在的困难与问题
近年来,该市养老行业有了较大的发展,但与老龄化的发展速度相比,与独生子女家庭养老的实际问题相比,社会化养老行业的发展还不尽如人意。主要存在以下问题:
1.居家养老服务水平低,亟需进一步提高
居家养老是我市养老的主要模式,就居家养老服务现状来看,主要有以下几方面的问题。一是部分人的养老观念陈旧落后,不愿意进入养老机构。长期以来,长辈抚养子女,子女赡养长辈,即中华民族的“养儿防老”传统观念根深蒂固。但随着人均寿命的延长,长期执行计划生育国策导致的家庭结构的变化以及经济社会发展的变化,今后将形成越来越多的“4.2.1”或“4.2.2”(在农村)家庭结构,很多人在培育下一代的同时还要照料双方四位老人,难以承受如此的重负,不少老人虽然子女不在身边,本人生活处于无法自理或半自理状态,受传统养老观念影响,拒绝进入养老机构。二是购买服务内容较单一,服务水平有限。H市城区开展的政府出钱买单、社区派人上门服务的“居家养老”服务内容较为单一,基本上以定时定责的家政服务为主,只能解决老年人的基本生活照料,远不能满足独居老人的个性需求。三是老年医疗服务水平较低。老人属于易生病群体,但目前我市尚无专门的老年人医院或老年人康复医疗型的老年福利机构,社区医院和健康服务中心,也缺少老年人的专业护理人员。
2.养老机构整体水平低,亟需进一步完善
一是养老机构严重不足。国外一些发达国家,入住老年公寓的老年人約占老年人总数的5%左右,以入住老年公寓的老人占总人口的比重按3%的比例计算,该市城区近7万老年人中,应有约2100人入住老年公寓和养老机构,而目前仅有千余张床位,无法满足老年人养老的需要。二是现有养老机构服务水平较低。目前,该市市区13个养老机构中除市福利院、磁湖春老年公寓、磁湖托老中心等几所老年公寓提供较好的老年服务外,大多数养老机构还停留在集体宿舍的层面,不少希望入住养老机构的老年人因对民办养老机构服务不满意而不愿入住。
3.养老筹资渠道较为单一,亟需进一步扩展
近年来,虽然该市积极鼓励社会力量参与养老服务行业,出台了《关于资助社会力量兴办福利机构的实施意见》,但是集体和个人兴办养老机构,投资还是依靠自身,单位、个人对养老服务业的慈善捐助不足,参与养老服务行业的也多为中小投资者,潜在的投资者也因社会化养老机构的政策不完善和效益低下而不愿涉足。
4.养老服务业缺乏专业人员和志愿者,亟需进一步扩大
该市养老机构的从业人员,一般为下岗职工、农村务工者,他们大多数没有经过上岗培训,缺乏专业老年人护理知识,尤其在一些民办养老机构和农村敬老院的从业者,大多数没有专业的护理知识,平时工作以打扫卫生、为老年人做饭等基本生活照料为主,很少与老年人交流,老年人的精神慰籍需要基本得不到满足。目前该市对居家养老服务工作宣传力度还不够大,全社会尊老、敬老、助老、护老的氛围不够浓厚,养老社会志愿者队伍尚未形成规模,且志愿者多以活动形式为主,未形成志愿长效机制。
四、进一步深化养老服务社会化的对策与建议
针对存在的困难和问题,需要从实际情况出发,用产业化、社会化的运行机制,推进安老、养老产业的不断发展,构建具有地方特色的养老模式和养老制度。
1.进一步完善居家养老服务模式
居家养老服务以其经济、文化、社会等特性深受广大老年人欢迎,构建“居家养老为主、机构养老为辅”的社会化的养老服务格局,已成为各地政府的普遍共识。为此,我们一是要拓宽养老服务范围,确保全市老年人得到所需支持与照顾。当前,政府政策支持的重点应是以下三类群体:生活不能自理或半自理的老人;家庭收入不足于支付社会养老费用的老人,主体是享受城乡低保待遇的老人及其边缘户,同时兼顾其他老年人;二是拓宽居家养老服务内容。目前养老服务重点放在老年人生活照料和健康护理上,老年人养老需求还包括精神慰籍等多项内容,要有意识地在培养和培训高素质、多专长的护理人员队伍。三是组建区域性的居家养老服务协调机构,整合养老服务资源信息,建立信息中心,提高资源效能。四是要进一步加强老年医疗卫生服务,要把老年卫生服务列为社区卫生服务的重要内容,纳入社区发展规划,要通过卫生资源的调整,规划建设老年医院。
2.提高养老机构整体水平
养老虽以居家养老为主,但机构养老是整个养老服务业的补充和难点。要按照市场化运作模式,借鉴外地先进养老模式,建立一所设备配套、功能齐全、管理完善、空气清新、环境优雅、交通便利,集老年人养老、休闲、娱乐、度假和医疗保健为一体的多功能、高档次、环境优美的大型老年公寓,提高养老机构服务档次。要加强对养老服务行业的政府监管,政府要对所有养老服务的提供者(包括政府办养老服务机构)实施严格的质量監控,提高行业准入门槛,严把行业准入关,促进了行业向规范化、专业化、标准化方向发展。建立信息披露机制,定期公布各家养老服务机构最新监察的主要结果,增强市场的透明度。 要建立有效的退出机制,对养老机构存在严重的服务质量问题(如侵犯老年人权益等),政府应采取相应措施对其实施惩治。
3.建设高水平的养老服务队伍
首先,要积极发展居家养老服务队伍。居家养老服务人员是养老服务的主力军,要扩大养老服务队伍,扩展居家养老服务覆盖面,扩充养老服务内容。国办福利机构作为居家养老服务人员的培训机构,逐步提高养老服务队伍的专业服务水平。结合养老服务社会化与下岗职工再就业工程,有计划地培养和扩大养老服务队伍,为下岗职工尤其是“4050”人员开辟新的就业渠道,将居家养老服务扩展到全市城区,为有需要的老人或社区居民提供公益性、福利性养老服务。二是建立社会工作者制度,要鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的专业人员到养老服务机构工作,不断提高养老服务机构专业人员素质,并为他们创造较好的工作和发展环境,为老年人提供更加周到、便捷、高效、体贴的专业服务,提升养老服务机构的专业化服务管理水平。三是发展壮大志愿者队伍。要大力倡导尊老爱幼的中华民族优良传统,把为老年人服务作为志愿服务活动的重要领域,将社会各层次、各领域有爱心的人士组成志愿者服务团队,为老年人提供生活照料、精神慰藉等服务,并努力使志愿者服务规范化、制度化、经常化。
4.进一步完善政策,吸引更多资金进入养老行业
首先,要尽快出台《H市养老服务社会化实施方案》,制订激励政策,在用地、用水、用电以及税收等方面对养老机构给予优惠,鼓励更多企业和民间组织投资或集资建设各类养老服务机构和老年服务设施,逐步实现由政府兴办养老服务业为主向政府与社会力量多元化兴办转变。其次,要进一步加大财政投入力度,不断扩大养老服务覆盖范围,发挥养老保障资金的主渠道作用。继续调整财政支出结构,根据经济增长状况以及养老服务扩展需要有序增加投入,在逐步提高社会保障支出占财政总支出比重的基础上,拓展对养老服务行业的支持力度和资助范围。要加大对居家养老服务的补贴、社区助老服务的资助和民办机构护老服务的补助。
〔参考文献〕
〔1〕孙炳耀,常宗虎.中国社会福利概论〔M〕. 北京:中国社会出版社,2002.
〔2〕杨翠迎,郭金丰.新农村的社会保障〔M〕. 北京:中国农业出版社,2006.
〔3〕史柏年. 社会保障概论〔M〕. 北京:高等教育出版社,2004.
〔4〕陶立群. 中国老年人社会福利〔M〕. 北京:中国社会出版社,2002.
〔5〕阎青春. 关于老年人社会福利政策〔EB/OL〕. http://theory.people.com.cn/GB/40557/59413/59416/4174339.html,2006—03—07.
〔责任编辑:李姝怡〕