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立法实践已经提出问题来了，比如湖南省的同志说，现在乡镇财政太乱，省人大制定一个乡镇财政监督管理规定行不行？这是否行使了全国人大财政专属立法权？
2014年8月，全国人大常委会初次审议了《立法法修正案（草案）》，这是该法自2000年颁行以来的首次修正。下一步，在向社会公开征求意见后，立法机关将继续修改法律草案并提交二次审议。
“宪法性法律”、“法中之法”，是法学界对《立法法》的评价。党的十八届四中全会提出，“全面推进依法治国”。依法治国必先依法治法，《立法法》不仅是一部重要的治法之法，更承载着民众对“良法”的热切期待。
近日，针对各界讨论较多的一系列热点难点问题，全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生坦率陈述了自己的见解。
地方立法权将适度下放
《决策》：本次《立法法修正案（草案）》提出，将过去49个较大的市才享有的地方立法权，扩大至全部282个设区的市。这样的改动，对地方意味着什么？
张春生：现在的立法体制，是统一的、多层级、多种类的体制。所谓统一，就是要求法的内容统一于宪法、法律；所谓多层级，包括人大的法律、国务院行政法规、省级和较大的市的地方性法规，还有自治地方的自治条例、单行条例。此外，还是多种类的。
现在要解决什么问题呢？中央有一个精神，也是根据实际情况来的，要把较大的市的立法权再扩大。这里有一个过程。1982年宪法规定，把地方立法权只交给了省一级。之后，给了较大的市一个起草权，经省人大常委会审议通过。1986年全放了，放给31个省会城市和国务院批准的19个较大的市。这些市经济总量大、人口规模大，是当地的政治经济文化中心。当时唯恐把土政策搞成法规，所以还要省人大把关批准。
这一次什么变动呢？就是不光批给较大的市，而且要放到所有的地级市。这有合理性。一是经过30多年发展，地级市与较大的市，经济社会发展已经不存在显著的差异。随着城市的快速发展和城镇化的快速推进，地级市也需要通过立法来调整关系，规范行为，来解决问题。二是一些地级市一直在争取地方立法权。如烟台的经济发展水平很快超过较大的市淄博，一直在申请成为较大的市。温州也是如此，呼声很高。经济社会发展、全面深化改革、城市管理的难度，都在增大，有立法需求也是情理之中。
《决策》：对于如何实施放权，地方上争议比较大，有的甚至主张一步到位。从全国范围看，能否做到毕其功于一役？
张春生：可以用三句话概括。第一句话，全面放权。所有地级市都给这个权力，立法权列入较大的市的规格。第二句话，分步实施。具体启动时间由省人大常委会来决定，就是省里根据地级市的经济发展情况、地域、人口规模和立法需求，去做决定。第三句话，限制地级市立法的范围，如限于城市管理等方面。这是一个设想。
这个方案出来以后，地方上也有不同意见。比如这个实施方案怎么掌控，要不要有一个指导性文件，按什么标准来实施？也有反对意见，不赞成普遍放权。还有少数地级市，下边不设区，比如东莞不设区，怎么办。实践中，很多问题提出来了。我个人意见是分批实施，一下子都放下去，不一定都弄得好。各地经济发展情况、立法需求都不一样，实际情况是西部、中部、东部省份，年均立法数量依次递增。但确实需要有一个指导性的准则，以便省里有所遵循。
立法权限亟待细化
《决策》：目前在立法实践中，遇到的首要问题，还是立法权限的划分。这个问题难在何处呢？
张春生：立法权限划分，是我们立法的第一大难题。难就难在，我们国家是单一制国家，中央、地方没有分权；但是宪法上又确定了分层级立法，中央立法、地方立法。权限没有明确划分，还要实行两级立法，这个很难。我记得为了解决这个问题，立法机构来回研究花了好几年，最后采取了几个范畴来回答这个问题。
第一个范畴，确立中央专属立法权，属于全国人大及其常委会。这在法律上称为立法保留原则。包括两点，一是国家基本制度，二是公民最基本权利。在这个范畴之外，还用了几个概念来划分权限。国务院根据宪法、法律制定行政法规。对于省级、较大的市的人大，确定了不抵触原则，不能跟法律行政法规相抵触，不能撞车。下边又有两项，一是实施法律行政法规，可以立法；二是地方事务，可以立法。第三，对民族自治地方的自治条例和单行条例实行“变通”原则，并对“变通”作了限制。这些虽然只是原则性规定，是浮动的指标，但把立法活动运作起来了。
回过头看，这个立法权限的划分还是粗线条的。十八届四中全会提出划定立法权限的“边界”，又触及到这个难题。比如说，全国人大专属立法权包括基本经济制度、财政税收制度、民事基本制度，这个怎么解读？这个基本经济制度、民事基本制度都太宽了，都包括哪些内容？要求把专属立法权再清晰一点。因为立法实践提出问题来了，湖南省的同志说，现在乡镇财政太乱，省里制定一个乡镇财政监督管理规定，行不行？有人提出，你这个属于财政专属立法权，你不能动。有人认为可以。所以现实问题提出来了。但是如果把专属立法权再划得细一点，又有了难度。
现在，全国人大立法机构天天在讨论这个问题。比如说民事基本制度，能不能再细化一点？细化成民事主体资格、物权、债权、人身权、侵权责任、知识产权、婚姻家庭关系、财产继承权等民事权利。再如把税收从财政里拉出来，分为具体税种、纳税人、计税依据、税收减免、税收征管基本程序。这样是不是好一点？还有些方案不成熟。这仍然是一个比较大的难题。就地方立法权限来说，也有一个问题，就是地方立法权限与专属立法权限有一个边界。现在问题出来了，怎么划分省、较大的市的权限边界？难度较大。
有人提出，省人大、省政府，市人大、市政府，是不是也有一个边界问题。这也有道理。现在有一个现象，省政府本来应该制定一个规章，却拿到人大来了，你给我立法。还有的应该立法，却搞了规章。这里能不能划一个界限？比如说，涉及公民普遍义务的事情，不能制定规章。又比如收费，涉及公民普遍义务的，省政府要提交立法；需要司法强制执行的，应提交省人大立法，因为法院、检察院对省人大负责，并不对政府负责。 我认为权限划分现在还没有封上口子，各方面意见也比较多。希望学者和各方面探索，以使这方面有所进步。
《决策》：从草案看，全国人大对国务院的立法授权，有收紧的趋势。这是出于何种考虑？
张春生：对1985年全国人大对国务院的授权立法，应该说两句话。第一，授权决定是遵循法治原则做出的。当时，我们国家投资环境不太好，没有相应法律，外国人不大相信红头文件，也不大相信领导讲话。比如广东，外商担心，对外开放是不是能保持长久？土地管理费是不是不再涨了？我们总是拿着红头文件，他们不信，要求看到法律，全国人大对这些法律一时又难以制定出来，于是就决定授权国务院制定行政法规。
第二，这个授权线条太粗。它没有具体授权范围、时限，又没有及时收回。只是规定根据改革和对外开放需要，可以制定行政法规。从此以后，公司、证券、保险、劳动等，特别是税收。我们现在18个税种，只有3个税种完成了立法程序，就是个人所得税、车船税、企业所得税。还有15个税种，都是以行政法规的面目来出现。税收是普遍义务，这个是法定的、强制的。但是，长期用行政法规立税法，这显然与依法治国背道而驰。这次想写得细一点，写授权范围、授权的实施方式。比如授权不超过5年，5年快到了，要想继续授权，要提前半年向人大提出报告。
就人大内部来说，大会立法与常委会立法的关系问题。宪法规定，全国人大制定基本法，常委会制定单行法。这两个路径开始走得很好，后来代表大会立法比重越来越低。这引发一些担忧，就是将来人民代表大会立法权，会不会虚置？这是个大问题。这个怎么解决，涉及到立法监督了。
人大如何主导立法
《决策》：党的十八届四中全会明确提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。那么，人大究竟如何发挥主导作用？
张春生：人大主导作用，是针对部门主导提出来的。我们的立法，先有法律草案，但跟国外不同的是，难以摆脱部门的作用。很多经济管理的、社会管理的，是需要由政府起草的，政府没有那么大精力，就分给部门。所以部门起草，现在取消不了。部门立法要从两面来看：一方面，不可或缺。部门对行政管理轻车熟路，知道问题在哪里。另一面，部门管理权限不清，存在部门利益，在草案中加进部门利益。
这个现象在立法中不少见，在上世纪80年代最常见。我举个例子，《海关法》中的查缉走私。我们国家大，走私多，靠海关一家查缉不行。海关是主力，还有边防、工商、税务等部门。在《海关法》审议中，这几家就争这个权力。为什么呢？当时有个政策，谁查谁卖。查到了，上市卖，充当机关经费。走私物分三种，一是违禁品，二是要许可证的，三是收关税的，海关一家胜任不了。后来这个关系理顺了，口子由海关把着；其他沿海、沿边地域，由武警管；走私物直接进市里来，可以由工商管。
现在这个情况在减少，但没有消除。产生的后果是争执大，为了一个利益争执不休，遇到责任又互相推诿。这类事情不少，在地方就更突出了。地方有时审议地方法规，部门列席，常委会主任主持会议，政府部门比常委呼声大，相互指责。
克服部门权益有两个措施。一个是确立人大在立法项目中的主导作用。这是我们常讲的五年立法规划和年度立法计划。让立法既要适合经济社会发展的需要，又要把有限的资源用到刀刃上。立法规划，是我们社会主义国家的一种制度，在西方国家还不多见。从实践看，有立法规划，比没有要好。好在哪儿呢？贯彻党在改革发展中的阶段性发展目标，调动各方面参与立法，发挥人大在立法中的主导性作用，有积极作用，把这个完善起来有必要。但是要论证，不能搞大拼盘。今后要加强论证，特别是学界、研究机关参与论证。
但是问题还有另一面，不能把立法规划、立法计划说死。应该是意向性的、指导性的，应该是滚动运作，能调整的。两个理由，一个是形势在发展，改革在深化，有些议案提出来可能不适用，有些新的议案会提出来。二是提案权问题。现在立法，提案主体很多，但不能用立法规划限制提案主体的提案权。比如国务院提案、两高提案、30个代表提案、10个常委提案，不能因为有规划，限制人家的提案权。
此外，是要发挥好人大在法律起草中的作用。涉及全局性的、综合性的，由全国人大专门委员会或工作机构组织起草，或委托专门委员会、工作委员会起草。我认为这是一个成功的经验，比如行政许可法、行政强制法、刑法、刑事诉讼法等。至于单行法，部门起草是可以的，但人大要提前有参与。■
（感谢北京大学宪法与行政法研究中心对采访提供的支持与帮助。）
2014年8月，全国人大常委会初次审议了《立法法修正案（草案）》，这是该法自2000年颁行以来的首次修正。下一步，在向社会公开征求意见后，立法机关将继续修改法律草案并提交二次审议。
“宪法性法律”、“法中之法”，是法学界对《立法法》的评价。党的十八届四中全会提出，“全面推进依法治国”。依法治国必先依法治法，《立法法》不仅是一部重要的治法之法，更承载着民众对“良法”的热切期待。
近日，针对各界讨论较多的一系列热点难点问题，全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生坦率陈述了自己的见解。
地方立法权将适度下放
《决策》：本次《立法法修正案（草案）》提出，将过去49个较大的市才享有的地方立法权，扩大至全部282个设区的市。这样的改动，对地方意味着什么？
张春生：现在的立法体制，是统一的、多层级、多种类的体制。所谓统一，就是要求法的内容统一于宪法、法律；所谓多层级，包括人大的法律、国务院行政法规、省级和较大的市的地方性法规，还有自治地方的自治条例、单行条例。此外，还是多种类的。
现在要解决什么问题呢？中央有一个精神，也是根据实际情况来的，要把较大的市的立法权再扩大。这里有一个过程。1982年宪法规定，把地方立法权只交给了省一级。之后，给了较大的市一个起草权，经省人大常委会审议通过。1986年全放了，放给31个省会城市和国务院批准的19个较大的市。这些市经济总量大、人口规模大，是当地的政治经济文化中心。当时唯恐把土政策搞成法规，所以还要省人大把关批准。
这一次什么变动呢？就是不光批给较大的市，而且要放到所有的地级市。这有合理性。一是经过30多年发展，地级市与较大的市，经济社会发展已经不存在显著的差异。随着城市的快速发展和城镇化的快速推进，地级市也需要通过立法来调整关系，规范行为，来解决问题。二是一些地级市一直在争取地方立法权。如烟台的经济发展水平很快超过较大的市淄博，一直在申请成为较大的市。温州也是如此，呼声很高。经济社会发展、全面深化改革、城市管理的难度，都在增大，有立法需求也是情理之中。
《决策》：对于如何实施放权，地方上争议比较大，有的甚至主张一步到位。从全国范围看，能否做到毕其功于一役？
张春生：可以用三句话概括。第一句话，全面放权。所有地级市都给这个权力，立法权列入较大的市的规格。第二句话，分步实施。具体启动时间由省人大常委会来决定，就是省里根据地级市的经济发展情况、地域、人口规模和立法需求，去做决定。第三句话，限制地级市立法的范围，如限于城市管理等方面。这是一个设想。
这个方案出来以后，地方上也有不同意见。比如这个实施方案怎么掌控，要不要有一个指导性文件，按什么标准来实施？也有反对意见，不赞成普遍放权。还有少数地级市，下边不设区，比如东莞不设区，怎么办。实践中，很多问题提出来了。我个人意见是分批实施，一下子都放下去，不一定都弄得好。各地经济发展情况、立法需求都不一样，实际情况是西部、中部、东部省份，年均立法数量依次递增。但确实需要有一个指导性的准则，以便省里有所遵循。
立法权限亟待细化
《决策》：目前在立法实践中，遇到的首要问题，还是立法权限的划分。这个问题难在何处呢？
张春生：立法权限划分，是我们立法的第一大难题。难就难在，我们国家是单一制国家，中央、地方没有分权；但是宪法上又确定了分层级立法，中央立法、地方立法。权限没有明确划分，还要实行两级立法，这个很难。我记得为了解决这个问题，立法机构来回研究花了好几年，最后采取了几个范畴来回答这个问题。
第一个范畴，确立中央专属立法权，属于全国人大及其常委会。这在法律上称为立法保留原则。包括两点，一是国家基本制度，二是公民最基本权利。在这个范畴之外，还用了几个概念来划分权限。国务院根据宪法、法律制定行政法规。对于省级、较大的市的人大，确定了不抵触原则，不能跟法律行政法规相抵触，不能撞车。下边又有两项，一是实施法律行政法规，可以立法；二是地方事务，可以立法。第三，对民族自治地方的自治条例和单行条例实行“变通”原则，并对“变通”作了限制。这些虽然只是原则性规定，是浮动的指标，但把立法活动运作起来了。
回过头看，这个立法权限的划分还是粗线条的。十八届四中全会提出划定立法权限的“边界”，又触及到这个难题。比如说，全国人大专属立法权包括基本经济制度、财政税收制度、民事基本制度，这个怎么解读？这个基本经济制度、民事基本制度都太宽了，都包括哪些内容？要求把专属立法权再清晰一点。因为立法实践提出问题来了，湖南省的同志说，现在乡镇财政太乱，省里制定一个乡镇财政监督管理规定，行不行？有人提出，你这个属于财政专属立法权，你不能动。有人认为可以。所以现实问题提出来了。但是如果把专属立法权再划得细一点，又有了难度。
现在，全国人大立法机构天天在讨论这个问题。比如说民事基本制度，能不能再细化一点？细化成民事主体资格、物权、债权、人身权、侵权责任、知识产权、婚姻家庭关系、财产继承权等民事权利。再如把税收从财政里拉出来，分为具体税种、纳税人、计税依据、税收减免、税收征管基本程序。这样是不是好一点？还有些方案不成熟。这仍然是一个比较大的难题。就地方立法权限来说，也有一个问题，就是地方立法权限与专属立法权限有一个边界。现在问题出来了，怎么划分省、较大的市的权限边界？难度较大。
有人提出，省人大、省政府，市人大、市政府，是不是也有一个边界问题。这也有道理。现在有一个现象，省政府本来应该制定一个规章，却拿到人大来了，你给我立法。还有的应该立法，却搞了规章。这里能不能划一个界限？比如说，涉及公民普遍义务的事情，不能制定规章。又比如收费，涉及公民普遍义务的，省政府要提交立法；需要司法强制执行的，应提交省人大立法，因为法院、检察院对省人大负责，并不对政府负责。 我认为权限划分现在还没有封上口子，各方面意见也比较多。希望学者和各方面探索，以使这方面有所进步。
《决策》：从草案看，全国人大对国务院的立法授权，有收紧的趋势。这是出于何种考虑？
张春生：对1985年全国人大对国务院的授权立法，应该说两句话。第一，授权决定是遵循法治原则做出的。当时，我们国家投资环境不太好，没有相应法律，外国人不大相信红头文件，也不大相信领导讲话。比如广东，外商担心，对外开放是不是能保持长久？土地管理费是不是不再涨了？我们总是拿着红头文件，他们不信，要求看到法律，全国人大对这些法律一时又难以制定出来，于是就决定授权国务院制定行政法规。
第二，这个授权线条太粗。它没有具体授权范围、时限，又没有及时收回。只是规定根据改革和对外开放需要，可以制定行政法规。从此以后，公司、证券、保险、劳动等，特别是税收。我们现在18个税种，只有3个税种完成了立法程序，就是个人所得税、车船税、企业所得税。还有15个税种，都是以行政法规的面目来出现。税收是普遍义务，这个是法定的、强制的。但是，长期用行政法规立税法，这显然与依法治国背道而驰。这次想写得细一点，写授权范围、授权的实施方式。比如授权不超过5年，5年快到了，要想继续授权，要提前半年向人大提出报告。
就人大内部来说，大会立法与常委会立法的关系问题。宪法规定，全国人大制定基本法，常委会制定单行法。这两个路径开始走得很好，后来代表大会立法比重越来越低。这引发一些担忧，就是将来人民代表大会立法权，会不会虚置？这是个大问题。这个怎么解决，涉及到立法监督了。
人大如何主导立法
《决策》：党的十八届四中全会明确提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。那么，人大究竟如何发挥主导作用？
张春生：人大主导作用，是针对部门主导提出来的。我们的立法，先有法律草案，但跟国外不同的是，难以摆脱部门的作用。很多经济管理的、社会管理的，是需要由政府起草的，政府没有那么大精力，就分给部门。所以部门起草，现在取消不了。部门立法要从两面来看：一方面，不可或缺。部门对行政管理轻车熟路，知道问题在哪里。另一面，部门管理权限不清，存在部门利益，在草案中加进部门利益。
这个现象在立法中不少见，在上世纪80年代最常见。我举个例子，《海关法》中的查缉走私。我们国家大，走私多，靠海关一家查缉不行。海关是主力，还有边防、工商、税务等部门。在《海关法》审议中，这几家就争这个权力。为什么呢？当时有个政策，谁查谁卖。查到了，上市卖，充当机关经费。走私物分三种，一是违禁品，二是要许可证的，三是收关税的，海关一家胜任不了。后来这个关系理顺了，口子由海关把着；其他沿海、沿边地域，由武警管；走私物直接进市里来，可以由工商管。
现在这个情况在减少，但没有消除。产生的后果是争执大，为了一个利益争执不休，遇到责任又互相推诿。这类事情不少，在地方就更突出了。地方有时审议地方法规，部门列席，常委会主任主持会议，政府部门比常委呼声大，相互指责。
克服部门权益有两个措施。一个是确立人大在立法项目中的主导作用。这是我们常讲的五年立法规划和年度立法计划。让立法既要适合经济社会发展的需要，又要把有限的资源用到刀刃上。立法规划，是我们社会主义国家的一种制度，在西方国家还不多见。从实践看，有立法规划，比没有要好。好在哪儿呢？贯彻党在改革发展中的阶段性发展目标，调动各方面参与立法，发挥人大在立法中的主导性作用，有积极作用，把这个完善起来有必要。但是要论证，不能搞大拼盘。今后要加强论证，特别是学界、研究机关参与论证。
但是问题还有另一面，不能把立法规划、立法计划说死。应该是意向性的、指导性的，应该是滚动运作，能调整的。两个理由，一个是形势在发展，改革在深化，有些议案提出来可能不适用，有些新的议案会提出来。二是提案权问题。现在立法，提案主体很多，但不能用立法规划限制提案主体的提案权。比如国务院提案、两高提案、30个代表提案、10个常委提案，不能因为有规划，限制人家的提案权。
此外，是要发挥好人大在法律起草中的作用。涉及全局性的、综合性的，由全国人大专门委员会或工作机构组织起草，或委托专门委员会、工作委员会起草。我认为这是一个成功的经验，比如行政许可法、行政强制法、刑法、刑事诉讼法等。至于单行法，部门起草是可以的，但人大要提前有参与。■
（感谢北京大学宪法与行政法研究中心对采访提供的支持与帮助。）