论文部分内容阅读
［摘要］近几年的社会主义新农村建设实践证明，基层政权在社会主义新农村建设中起着关键性作用。但当前基层政权建设存在着诸如：基层政权的组织制度建设还存在一定缺陷，乡镇人民政府履职过程中存在职能缺位、失位和违法行政，农民综合素质不高等。许多问题与弊端都直接影响和阻碍着社主义新农村建设进程。本文选取石河子乡为研究对象，采用理论联系实际的研究方法，大量搜集和全面整理有关材料，并深入农村基层进行调研，全面分析了当前石河子乡基层政权存的问题以及产生这些问题的原因。
［关键词］基层政权；村民自治；干群关系
［中图分类号］D67 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-3115（2011）06-0107-04
一、石河子乡基层政权建设概况
石河子乡位于石河子市郊，目前，全乡占地面积189平方公里，耕地正播面积10.11万亩，总人口1.9万，1.3万为暂住人口。有汉、回、维吾尔、哈萨克等14个民族，石河子乡下辖21个村，80个村民小组，33个基层党支部，乡镇企业稳步发展。2009年，全乡共有集体、私营、个体企业工商户624家，主要经营行业有建材业、机械制造业、农副产品加工业、纺织业、塑料制品、木材加工业、交通运输业、商业、餐饮服务业及其他行业，门类齐全，分布广泛。非公有制经济发展迅猛，其经济总量已占乡镇企业经济总量的89%。
在乡人大的重视和监督下，石河子乡基层政权建设取得了一定的成效。近年来，乡人大为保障人民群众的知情权、参与权和监督权，要求在全乡范围内推进村务公开、民主管理工作；要求乡镇把农村基层组织建设工作提上重要议事日程，并经常深入基层调研村民自治、村务公开等工作，收集和了解农村基层组织建设方面的意见和建议，加强监督指导。在开展村民自治、村务公开民主管理工作上，该县做到有计划、有创新、有突破、有发展。全乡逐步建立、健全了各项工作机制和工作规则，要求工作人员做到工作有序、办事有据、有章可循、按章办事，使村务公开、民主管理规范化、制度化初步形成。
一是提高个人的素质。各乡镇都是党委书记亲自挂帅。二是提高阵地的档次，有高标准的公开栏，改善了村务公开民主管理工作的基础设施。乡人大在及时监督、视察村务公开民主管理工作的基础上，还积极参与该项工作的具体指导和监督。总之，在抓农村基层组织，村务公开民主管理工作中，石河子乡人大发挥了监督视察主导性作用，使得该乡各项工作取得了一定成果。
二、石河子乡基层政权建设存在的问题
笔者通过调研发现，虽然石河子乡基层政权建设取得了一定的成果，社会稳定、经济发展迅速，人民生活稳步提高等，但是同时也存在着一定问题：
（一）财政危机问题凸显
据笔者在石河子乡政府调研，从2002年至今，石河子乡政府每年都在负债，而且负债额逐年增大，从2002年负债几十万元到现在达到近200万元。笔者通过对政府的工作人员访谈时了解到，虽然他们的工资是按时发放的，但是有一部分是政府向银行贷款得到的。
笔者在对石河子乡的几个村庄走访时看到，这些村庄里公共产品供给不足，如据钻洞子渠村村民反映村里的公路已经损坏多年，亟需维修，他们向镇里反映过多次，但是政府都以财政困难、暂时无法解决为由拒绝。南湾村是一个以种植粮食和瓜果蔬菜为主要产业的村庄，该村耕地面积大，需要的水利设施量也大。笔者调研时了解到，该村有耕地近万亩，但是所拥有的水利设施却仅仅能够满足60%的耕地所使用。村委会和村里老百姓都多次向镇里反映过这一问题，但到现在都没能解决，村里的种植户在灌溉时需要等很久才能给庄稼浇水，有的还因此造成过经济损失，老百姓对此很是失望。还有几个村庄也有类似的情况，但是镇里都未能解决。
通过调研，笔者认为，财政危机所带来的直接后果就是导致政府提供的公共产品和公共服务的匮乏，深层次后果就是严重损坏了政府在农民心中的威信，降低了农民对政府的信任度。因为农民信任政府的前提是政府能够给他们带来利益，缺乏利益的支撑而空谈信任与合作，这无异于空中楼阁。
（二）基层政权职能划分不清
笔者在石河子乡进行了问卷调查，从问卷的结果来看，有63%的人认为“乡镇事务由乡镇党委说了算”，29%的人认为“乡镇事务由政府说了算”，部分人认为“乡镇人大不起任何作用”。笔者通过在乡政府的实地调研发现，在实际工作中，乡党委往往是越俎代庖,将自己的权力凌驾于乡政府之上。调查问卷显示，59%的人对选举乡（镇）长无意识，他们对谁当乡（镇）长都无所谓，因为他们觉得乡（镇）长的任定上一级政府早已基本内定，村民选举结果只是一个参考条件，不起主要作用。
正是由于乡镇政权权力结构失衡、政权功能柔弱导致国家与乡村社会界限不清，以至乡镇政权对下扩张有余，对上依附过度，乡镇政权仍然锁定在自上而下式“党委支配型”的运行机制之中。这些问题如果不加以解决，势必影响乡镇政权的运行质量，阻碍乡村社会的发展和社会的稳定。
（三）政府威信下降，干群关系不良
笔者对石河子乡的调查问卷中有这样一个问题：在农村办事主要靠什么？其中，认为靠依法办事，占6.76%，按照党的政策办事，占23.78%；按领导意图办事，占14.92%；靠人情办事，占30.07%；靠请客送礼，占23.78%。
通过统计数据不难发现，“靠人情办事、靠请客送礼、按照领导意图办事”占到了总比例的68.77%。由此可以看出，“人治大于法治、人情高于法律”的执法现象在基层政权组织中普遍存在。这种“有法不依、执法不严、违法不究”的情况在涉及农民直接经济利益的计划生育管理、土地拆迁补偿、农民最低生活保障、宅基地审批等方面表现得尤为突出。在征地的过程中强行征地、暴力征地，是政府征地行为失范的另一个表现。近年来，在城市化进程中，暴力拆迁和强行圈地现象日益突出，成为当前被拆迁居民和失地农民反映最强烈的问题。
笔者对石河子乡六宫村进行了调研，该村位于石河子市近郊，面临着房屋拆迁等现实问题，通过对十多户居民的走访，笔者了解到在分配选择房屋的问题上，也存在不公平现象，村民们为此感到焦虑。这一切都有损乡政府的威信，从而造成村民对政府的不信任感。以下是笔者对石河子乡100名村民进行了对乡政府满意度的调查：
笔者还对部分村民进行了访问，在问及“是否相信政府会公正处理村民问题”时，部分村民回答“不相信”。由此可见，乡政府的信任危机比较严重。
（四）石河子乡农村不同民族之间存在矛盾
石河子乡现有人口1.9万人，有汉、维吾尔、哈萨克、回等14个民族，民族成分复杂。石河子乡的21个村庄，几乎都是汉、回、哈萨克、维、等民族杂居在一起。笔者走访的沙依巴克村位于市一号小区西3.7公里处，全村1042人，其中维吾尔族887人、哈萨克族1256人、汉族21人、回族1人。笔者在调研过程中发现，该村汉、维、哈族居民都是交错居住。通过对维、哈、汉族居民的走访和调查，发现65%的维族居民与哈族居民关系不太融洽，15%的维族居民与哈族居民发生过矛盾，甚至有打架斗殴现象。汉族居民对维族居民存在不满情绪，主要因为行为方式和生活习惯不同。该村的村长和村委书记都是少数民族，他们在处理矛盾纠纷时往往会对本民族有所偏向，因此导致矛盾不断激化。该村曾在2009年9月发生过维族和哈族的群殴事件，几十名维族居民和哈族居民因为口头矛盾引发群殴，造成人员受伤。同时，笔者还对石河子乡六宫村进行了走访。该村是一个以农业、第三产业为主的村庄，外来务工人员很多，人员成分复杂。全村常住居民520人，其中回族339人、汉族125人、哈萨克族36人、维吾尔族20人，外来务工人员近300人。笔者对该村的村委会走访，该村村委会的一个工作人员对笔者说，由于外来务工人员很多来自新疆境外，他们对新疆少数民族的生活习惯、行为方式不太了解，由此引发一些矛盾纠纷。
通过调研发现，石河子乡政府对待这些村民纠纷一般都采取息事宁人的态度，只要不发生严重后果，都是草草解决。乡政府并没有深入了解这些矛盾纠纷多发生的真正原因，一旦发生了严重后果，派出所就会按照乡政府的命令去处理，往往是只针对参与人员，而不去对事件本身去思考其起因和解决办法。
（五）乡（镇）政权有对村民自治存在违法干预的现象
通过对石河子乡五个典型村庄进行调研，发现乡（镇）、村换届选举存在一定问题，主要原因是：有的村宗族、宗派角逐激烈，导致村民委员会选举不成功；乡（镇）政府希望保留上届村支部书记或者村委会主任，因在长期工作过程中有感情、工作默契，但党员与村民在选举中不考虑这点，结果造成选举无效；另外，选民对选举没有热情，选举根本组织不起来。
同时，笔者在调研过程还发现，某些村庄的村民选举还受到乡政府的干预。笔者在走访努尔巴克村时，通过对居民访谈得知他们村的村委会选举在2009年曾受到乡政府的干预。该村位于市一号小区西南3.5公里处，全村2364人，其中维吾尔族827人、汉族1124人、哈萨克族334人、回族60人、其他民族19人。该村村委会由四名人员组成，主任、副主任各一名，委员两名，同时，当选的村委会主任兼任村党支部书记。每个职位的候选人按照海选（村民自主提名）得票高低取得前两名，然后经村民大会（全体村民）对两名候选人进行投票，得票最高者当选。9月中旬在选举村民代表后，进行了海选村委会组成人员候选人的工作，大约9月27日海选有了结果。按照程序，将在10月1日确定正式候选人，当然这只是对海选的结果进行一个确认工作，也可以说只是个形式。但是，就是这样一个形式的过程，乡政府有关人士的却进行了干涉，造成选举失败。
实行村民自治制度以后，乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系，而是指导与被指导、服务与被服务的关系。按照权力关系，乡政府无权干涉村民自治组织的决策和活动，但在实际操作中，乡政府仍然对自治组织有很强的领导作用。乡政府的决策也就是乡党委的决策，乡政府只是执行党委的决策，乡党委对村党委有绝对的领导权和人事权，这就意味着村党委绝对服从乡党委和乡政府的决策。加之，在一村之中，村民自治组织受村党委的领导，所以，村民自治组织村委会其实也是受到乡镇政府的领导。乡政府通过对村委会职权的控制，管理乡村的具体事务，阻碍了村民自治制度的发展，造成自治组织的行政化，制约了村民自治权的发挥。
三、石河子乡政府基层政权建设问题原因分析
（一）对基础设施建设和公共事业建设的大量投入，导致留下高额债务
前几年，在中央未出台禁止兴建政府办公大楼政策之前，该乡镇兴建了占地面积不小的政府办公楼院，花费巨大。这对该乡镇来说是不小的负担。石河子乡基层政权的政供养人员数量增加过快，机构臃肿，人员超编，给财政造成的压力也越来越大。乡政府财政用于农村基础建设的比重过大，导致财政危机。据笔者调研得知，仅2010年石河子乡政府就重修了三条马路、两条水渠，同时还修建了大量的公共设施。石河子乡是在石河子市乃至新疆乡镇经济建设的典范，所以，接待量较大，给也给财政造成一定压力。
（二）石河子乡民族成分复杂，少数民族村民人数众多
各民族之间的宗教信仰、生活习惯、行为方式都各不相同，往往导致矛盾发生。笔者了解到产生矛盾的原因主要有以下几个方面：土地使用权方面的原因，家庭、邻里关系不和，赡养老人、婚姻等方面的原因以及经济纠纷。石河子乡有大量的私人企业和作坊，村民法律意识淡薄，往往在处理经济纠纷时不去主动求助法律，而是通过自己的力量解决。这往往会引发一些社会问题，从而引发打架斗殴等事件。
另外，笔者还发现，村民自治组织、村级人民调解员工作积极性不高。广大村干部未认真履行办理本村公共事务和公益事业职能。相反，出现了对村民反映的问题推诿拖办，对村民的正当要求解决缓慢；有些人受传统文化的影响，“多一事，不如少一事”，怕得罪宗族、家族，对工作敷衍了事；有些人“官本位”思想严重，在土地承包、宅基地的使用问题上存有私心；村委会和村党支部工作关系不协调，致使村民之间矛盾纠纷不断产生。同时，身兼人民调解工作的村干部，也因调解工作经费无保障，对调解工作缺乏热情，造成调解工作未落实的负面影响，不利于农村社会稳定和经济发展。
（三）乡政府的职责与职权存在分离
乡政府责任越来越多，而职权却越来越少、越来越小，部分职权掌握在上级机关或职能部门手中。在基层政权组织体系内，由于党委、权力机关与行政机关之间的关系未理顺而导致政权运作不畅而处于一种无序状态。就党政关系而言，突出表现在一些乡（镇）党组织违背国家宪政体制，干预乡（镇）人大与政府的事务，导致乡（镇）政权的运行机制失调；以权力机关与行政机关的关系而言，出现乡（镇）人大权力“硬化”而乡（镇）政府权力“弱化”的现象。
乡（镇）政权功能弱化主要表现在权力机关的法定权威往往名不符实，从当前的实际情况来看，在乡（镇）政权的权力运行效果中，人大有“边缘化”倾向。行政机关的管理职能和政治职能在农村市场经济化的过程中许多乡（镇）政府未根据市场经济改革机构、转变职能，在实际工作中没有处理好发展生产力与行使政治统治职能二者之间的关系。
（四）村民对乡（镇）政府的信任度下降
1.乡（镇）拖欠农民债务较重
笔者走访村民时发现，乡镇工作人员拖欠饭店的接待费、农民承包的工程款等问题大量存在，对此群众对政府的意见较大，从而降低了群众对政府的信任度。
2.乡（镇）公益事业建设滞后
乡（镇）政府把有限的财力主要用于保障乡镇干部的工资，对公益事业的投入较小，使得乡村道路年久失修，饮用水设施老化，农民行路难、饮水难现象比较严重，造成群众对乡镇政府的信任危机。
3.部分乡镇干部职责意识不强
表现为部分乡镇干部缺乏带领农民增收致富的主动性和积极性，对新农村建设缺乏信心，不能为农民在政策、资金、技术、信息等方面给予帮助和支持；在乡（镇）坐不下、呆不住，在位时间少，工作力度不大，对群众“冷、硬、横、推”，群众办事难；对乡（镇）政府工作感到失望，干群关系紧张，没有真正成为新农村建设的“领头羊”、群众发家致富的带头人。
（五）乡（镇）政府干预村民自治
据笔者调查，该乡政府对村民自治大量干预，究其原因，主要有：
其一，出于完成指标和追求政绩的动机，乡（镇）政府及乡镇主要领导往往倾向于把指标分解、下派到各村，用行政命令的方式指派村委会完成任务。压力型行政体制驱使乡（镇）政府控制村委会，也是村委会附属行政化的外在原因，这一体制是乡村关系失范的压力源。
其二，当前乡（镇）政府对村委会的过度干预也是权力和利益自我膨胀的产物。权力和利益都有一个显著特点，这就是自我扩张性——不断地追求更大的权力和更多的利益，直到受到约束和抵制为主。为了缓解自身的财政压力，确保自身的财政收入，乡（镇）政府也竭力维持和加强对乡村社会的控制和干预。
其三，成文制度规定与制裁手段脱节。从制度层面讲，乡（镇）要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾，是由现行的法律没有明确规定乡（镇）政府与村委会的权利、义务及其违反后应承担的责任所造成的。任何一项完整的制度都应该由规范性制度安排和惩戒性制度安排两部分构成。《村委会组织法》第四条只粗略地规定了乡村的“指导—协助”关系。它虽然确定了乡（镇）政府对村委会的指导地位，却只规定了行为模式，而没有规定哪些是“村民自治范围内的事项”；它虽然规定了村委会应协助乡（镇）开展工作，但没有规定协助的范围与形式，没有规定村委会不履行义务应受到何种制裁；它也没有规定乡（镇）政府侵犯村民的自治权，应承担什幺责任，村民应当向哪个部门寻求保护和救济。成文制度安排在逻辑结构上存在着这种规范性制度与制裁手段相脱节的缺陷，往往会导致实际中的两种现象：一是乡（镇）政府侵害村民对村委会的制度决定权；二是村民及村委会干部搞狭隘的地方主义。
［参考文献］
［1］张厚安，白益华.中国农村基层建制的历史演变[M].成都：四川人民出版社，1992.
［2］赵秀玲.中国乡里制度[M]．北京：社会科学文献出版社，2002．
［3］张新光.“三位一体”的农村改革观[M].北京：中国农业出版社，2006.
［4］项继权.外国农村基层建[M].武汉：华中师范大学出版社，1995.
［5］李德芳.民国乡村自治问题研究[M].北京：人民出版社，2003.
［6］邓小平.邓小平文选（第3卷）[C].北京：人民出版社，1993.
［7］戴均良.撤并乡镇推动小城镇健康发展[J]．中国改革，2000，（12）．
［8］吴理财.乡镇政府：撤销抑或自治[J]．决策咨询，2003，（5）．
［9］贺雪峰，董磊明．农村乡镇建制：存废之间的思考[A]．武汉：湖北出版社，2002.
［10］李昌平，董磊明．税费改革背景下的乡镇体制研究[C]．天津：天津出版社，2005.
［11］丁耀明.村民自治与转变乡镇政府的职能[J].宁波论坛，2003，（1）.
［12］张新光.论中国乡镇改革25年[J].中国行政管理，2005，（10）.
［13］山东省民政厅.健全乡镇政府职能，促进农村商品经济发展——山东省莱芜市加强农村基层政权建设的经验[C].济南：山东人民出版社，1989.
［14］王翠英．乡镇一级政府到底应当怎样改[J]．理论导刊，2004，（9）．
［关键词］基层政权；村民自治；干群关系
［中图分类号］D67 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-3115（2011）06-0107-04
一、石河子乡基层政权建设概况
石河子乡位于石河子市郊，目前，全乡占地面积189平方公里，耕地正播面积10.11万亩，总人口1.9万，1.3万为暂住人口。有汉、回、维吾尔、哈萨克等14个民族，石河子乡下辖21个村，80个村民小组，33个基层党支部，乡镇企业稳步发展。2009年，全乡共有集体、私营、个体企业工商户624家，主要经营行业有建材业、机械制造业、农副产品加工业、纺织业、塑料制品、木材加工业、交通运输业、商业、餐饮服务业及其他行业，门类齐全，分布广泛。非公有制经济发展迅猛，其经济总量已占乡镇企业经济总量的89%。
在乡人大的重视和监督下，石河子乡基层政权建设取得了一定的成效。近年来，乡人大为保障人民群众的知情权、参与权和监督权，要求在全乡范围内推进村务公开、民主管理工作；要求乡镇把农村基层组织建设工作提上重要议事日程，并经常深入基层调研村民自治、村务公开等工作，收集和了解农村基层组织建设方面的意见和建议，加强监督指导。在开展村民自治、村务公开民主管理工作上，该县做到有计划、有创新、有突破、有发展。全乡逐步建立、健全了各项工作机制和工作规则，要求工作人员做到工作有序、办事有据、有章可循、按章办事，使村务公开、民主管理规范化、制度化初步形成。
一是提高个人的素质。各乡镇都是党委书记亲自挂帅。二是提高阵地的档次，有高标准的公开栏，改善了村务公开民主管理工作的基础设施。乡人大在及时监督、视察村务公开民主管理工作的基础上，还积极参与该项工作的具体指导和监督。总之，在抓农村基层组织，村务公开民主管理工作中，石河子乡人大发挥了监督视察主导性作用，使得该乡各项工作取得了一定成果。
二、石河子乡基层政权建设存在的问题
笔者通过调研发现，虽然石河子乡基层政权建设取得了一定的成果，社会稳定、经济发展迅速，人民生活稳步提高等，但是同时也存在着一定问题：
（一）财政危机问题凸显
据笔者在石河子乡政府调研，从2002年至今，石河子乡政府每年都在负债，而且负债额逐年增大，从2002年负债几十万元到现在达到近200万元。笔者通过对政府的工作人员访谈时了解到，虽然他们的工资是按时发放的，但是有一部分是政府向银行贷款得到的。
笔者在对石河子乡的几个村庄走访时看到，这些村庄里公共产品供给不足，如据钻洞子渠村村民反映村里的公路已经损坏多年，亟需维修，他们向镇里反映过多次，但是政府都以财政困难、暂时无法解决为由拒绝。南湾村是一个以种植粮食和瓜果蔬菜为主要产业的村庄，该村耕地面积大，需要的水利设施量也大。笔者调研时了解到，该村有耕地近万亩，但是所拥有的水利设施却仅仅能够满足60%的耕地所使用。村委会和村里老百姓都多次向镇里反映过这一问题，但到现在都没能解决，村里的种植户在灌溉时需要等很久才能给庄稼浇水，有的还因此造成过经济损失，老百姓对此很是失望。还有几个村庄也有类似的情况，但是镇里都未能解决。
通过调研，笔者认为，财政危机所带来的直接后果就是导致政府提供的公共产品和公共服务的匮乏，深层次后果就是严重损坏了政府在农民心中的威信，降低了农民对政府的信任度。因为农民信任政府的前提是政府能够给他们带来利益，缺乏利益的支撑而空谈信任与合作，这无异于空中楼阁。
（二）基层政权职能划分不清
笔者在石河子乡进行了问卷调查，从问卷的结果来看，有63%的人认为“乡镇事务由乡镇党委说了算”，29%的人认为“乡镇事务由政府说了算”，部分人认为“乡镇人大不起任何作用”。笔者通过在乡政府的实地调研发现，在实际工作中，乡党委往往是越俎代庖,将自己的权力凌驾于乡政府之上。调查问卷显示，59%的人对选举乡（镇）长无意识，他们对谁当乡（镇）长都无所谓，因为他们觉得乡（镇）长的任定上一级政府早已基本内定，村民选举结果只是一个参考条件，不起主要作用。
正是由于乡镇政权权力结构失衡、政权功能柔弱导致国家与乡村社会界限不清，以至乡镇政权对下扩张有余，对上依附过度，乡镇政权仍然锁定在自上而下式“党委支配型”的运行机制之中。这些问题如果不加以解决，势必影响乡镇政权的运行质量，阻碍乡村社会的发展和社会的稳定。
（三）政府威信下降，干群关系不良
笔者对石河子乡的调查问卷中有这样一个问题：在农村办事主要靠什么？其中，认为靠依法办事，占6.76%，按照党的政策办事，占23.78%；按领导意图办事，占14.92%；靠人情办事，占30.07%；靠请客送礼，占23.78%。
通过统计数据不难发现，“靠人情办事、靠请客送礼、按照领导意图办事”占到了总比例的68.77%。由此可以看出，“人治大于法治、人情高于法律”的执法现象在基层政权组织中普遍存在。这种“有法不依、执法不严、违法不究”的情况在涉及农民直接经济利益的计划生育管理、土地拆迁补偿、农民最低生活保障、宅基地审批等方面表现得尤为突出。在征地的过程中强行征地、暴力征地，是政府征地行为失范的另一个表现。近年来，在城市化进程中，暴力拆迁和强行圈地现象日益突出，成为当前被拆迁居民和失地农民反映最强烈的问题。
笔者对石河子乡六宫村进行了调研，该村位于石河子市近郊，面临着房屋拆迁等现实问题，通过对十多户居民的走访，笔者了解到在分配选择房屋的问题上，也存在不公平现象，村民们为此感到焦虑。这一切都有损乡政府的威信，从而造成村民对政府的不信任感。以下是笔者对石河子乡100名村民进行了对乡政府满意度的调查：
笔者还对部分村民进行了访问，在问及“是否相信政府会公正处理村民问题”时，部分村民回答“不相信”。由此可见，乡政府的信任危机比较严重。
（四）石河子乡农村不同民族之间存在矛盾
石河子乡现有人口1.9万人，有汉、维吾尔、哈萨克、回等14个民族，民族成分复杂。石河子乡的21个村庄，几乎都是汉、回、哈萨克、维、等民族杂居在一起。笔者走访的沙依巴克村位于市一号小区西3.7公里处，全村1042人，其中维吾尔族887人、哈萨克族1256人、汉族21人、回族1人。笔者在调研过程中发现，该村汉、维、哈族居民都是交错居住。通过对维、哈、汉族居民的走访和调查，发现65%的维族居民与哈族居民关系不太融洽，15%的维族居民与哈族居民发生过矛盾，甚至有打架斗殴现象。汉族居民对维族居民存在不满情绪，主要因为行为方式和生活习惯不同。该村的村长和村委书记都是少数民族，他们在处理矛盾纠纷时往往会对本民族有所偏向，因此导致矛盾不断激化。该村曾在2009年9月发生过维族和哈族的群殴事件，几十名维族居民和哈族居民因为口头矛盾引发群殴，造成人员受伤。同时，笔者还对石河子乡六宫村进行了走访。该村是一个以农业、第三产业为主的村庄，外来务工人员很多，人员成分复杂。全村常住居民520人，其中回族339人、汉族125人、哈萨克族36人、维吾尔族20人，外来务工人员近300人。笔者对该村的村委会走访，该村村委会的一个工作人员对笔者说，由于外来务工人员很多来自新疆境外，他们对新疆少数民族的生活习惯、行为方式不太了解，由此引发一些矛盾纠纷。
通过调研发现，石河子乡政府对待这些村民纠纷一般都采取息事宁人的态度，只要不发生严重后果，都是草草解决。乡政府并没有深入了解这些矛盾纠纷多发生的真正原因，一旦发生了严重后果，派出所就会按照乡政府的命令去处理，往往是只针对参与人员，而不去对事件本身去思考其起因和解决办法。
（五）乡（镇）政权有对村民自治存在违法干预的现象
通过对石河子乡五个典型村庄进行调研，发现乡（镇）、村换届选举存在一定问题，主要原因是：有的村宗族、宗派角逐激烈，导致村民委员会选举不成功；乡（镇）政府希望保留上届村支部书记或者村委会主任，因在长期工作过程中有感情、工作默契，但党员与村民在选举中不考虑这点，结果造成选举无效；另外，选民对选举没有热情，选举根本组织不起来。
同时，笔者在调研过程还发现，某些村庄的村民选举还受到乡政府的干预。笔者在走访努尔巴克村时，通过对居民访谈得知他们村的村委会选举在2009年曾受到乡政府的干预。该村位于市一号小区西南3.5公里处，全村2364人，其中维吾尔族827人、汉族1124人、哈萨克族334人、回族60人、其他民族19人。该村村委会由四名人员组成，主任、副主任各一名，委员两名，同时，当选的村委会主任兼任村党支部书记。每个职位的候选人按照海选（村民自主提名）得票高低取得前两名，然后经村民大会（全体村民）对两名候选人进行投票，得票最高者当选。9月中旬在选举村民代表后，进行了海选村委会组成人员候选人的工作，大约9月27日海选有了结果。按照程序，将在10月1日确定正式候选人，当然这只是对海选的结果进行一个确认工作，也可以说只是个形式。但是，就是这样一个形式的过程，乡政府有关人士的却进行了干涉，造成选举失败。
实行村民自治制度以后，乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系，而是指导与被指导、服务与被服务的关系。按照权力关系，乡政府无权干涉村民自治组织的决策和活动，但在实际操作中，乡政府仍然对自治组织有很强的领导作用。乡政府的决策也就是乡党委的决策，乡政府只是执行党委的决策，乡党委对村党委有绝对的领导权和人事权，这就意味着村党委绝对服从乡党委和乡政府的决策。加之，在一村之中，村民自治组织受村党委的领导，所以，村民自治组织村委会其实也是受到乡镇政府的领导。乡政府通过对村委会职权的控制，管理乡村的具体事务，阻碍了村民自治制度的发展，造成自治组织的行政化，制约了村民自治权的发挥。
三、石河子乡政府基层政权建设问题原因分析
（一）对基础设施建设和公共事业建设的大量投入，导致留下高额债务
前几年，在中央未出台禁止兴建政府办公大楼政策之前，该乡镇兴建了占地面积不小的政府办公楼院，花费巨大。这对该乡镇来说是不小的负担。石河子乡基层政权的政供养人员数量增加过快，机构臃肿，人员超编，给财政造成的压力也越来越大。乡政府财政用于农村基础建设的比重过大，导致财政危机。据笔者调研得知，仅2010年石河子乡政府就重修了三条马路、两条水渠，同时还修建了大量的公共设施。石河子乡是在石河子市乃至新疆乡镇经济建设的典范，所以，接待量较大，给也给财政造成一定压力。
（二）石河子乡民族成分复杂，少数民族村民人数众多
各民族之间的宗教信仰、生活习惯、行为方式都各不相同，往往导致矛盾发生。笔者了解到产生矛盾的原因主要有以下几个方面：土地使用权方面的原因，家庭、邻里关系不和，赡养老人、婚姻等方面的原因以及经济纠纷。石河子乡有大量的私人企业和作坊，村民法律意识淡薄，往往在处理经济纠纷时不去主动求助法律，而是通过自己的力量解决。这往往会引发一些社会问题，从而引发打架斗殴等事件。
另外，笔者还发现，村民自治组织、村级人民调解员工作积极性不高。广大村干部未认真履行办理本村公共事务和公益事业职能。相反，出现了对村民反映的问题推诿拖办，对村民的正当要求解决缓慢；有些人受传统文化的影响，“多一事，不如少一事”，怕得罪宗族、家族，对工作敷衍了事；有些人“官本位”思想严重，在土地承包、宅基地的使用问题上存有私心；村委会和村党支部工作关系不协调，致使村民之间矛盾纠纷不断产生。同时，身兼人民调解工作的村干部，也因调解工作经费无保障，对调解工作缺乏热情，造成调解工作未落实的负面影响，不利于农村社会稳定和经济发展。
（三）乡政府的职责与职权存在分离
乡政府责任越来越多，而职权却越来越少、越来越小，部分职权掌握在上级机关或职能部门手中。在基层政权组织体系内，由于党委、权力机关与行政机关之间的关系未理顺而导致政权运作不畅而处于一种无序状态。就党政关系而言，突出表现在一些乡（镇）党组织违背国家宪政体制，干预乡（镇）人大与政府的事务，导致乡（镇）政权的运行机制失调；以权力机关与行政机关的关系而言，出现乡（镇）人大权力“硬化”而乡（镇）政府权力“弱化”的现象。
乡（镇）政权功能弱化主要表现在权力机关的法定权威往往名不符实，从当前的实际情况来看，在乡（镇）政权的权力运行效果中，人大有“边缘化”倾向。行政机关的管理职能和政治职能在农村市场经济化的过程中许多乡（镇）政府未根据市场经济改革机构、转变职能，在实际工作中没有处理好发展生产力与行使政治统治职能二者之间的关系。
（四）村民对乡（镇）政府的信任度下降
1.乡（镇）拖欠农民债务较重
笔者走访村民时发现，乡镇工作人员拖欠饭店的接待费、农民承包的工程款等问题大量存在，对此群众对政府的意见较大，从而降低了群众对政府的信任度。
2.乡（镇）公益事业建设滞后
乡（镇）政府把有限的财力主要用于保障乡镇干部的工资，对公益事业的投入较小，使得乡村道路年久失修，饮用水设施老化，农民行路难、饮水难现象比较严重，造成群众对乡镇政府的信任危机。
3.部分乡镇干部职责意识不强
表现为部分乡镇干部缺乏带领农民增收致富的主动性和积极性，对新农村建设缺乏信心，不能为农民在政策、资金、技术、信息等方面给予帮助和支持；在乡（镇）坐不下、呆不住，在位时间少，工作力度不大，对群众“冷、硬、横、推”，群众办事难；对乡（镇）政府工作感到失望，干群关系紧张，没有真正成为新农村建设的“领头羊”、群众发家致富的带头人。
（五）乡（镇）政府干预村民自治
据笔者调查，该乡政府对村民自治大量干预，究其原因，主要有：
其一，出于完成指标和追求政绩的动机，乡（镇）政府及乡镇主要领导往往倾向于把指标分解、下派到各村，用行政命令的方式指派村委会完成任务。压力型行政体制驱使乡（镇）政府控制村委会，也是村委会附属行政化的外在原因，这一体制是乡村关系失范的压力源。
其二，当前乡（镇）政府对村委会的过度干预也是权力和利益自我膨胀的产物。权力和利益都有一个显著特点，这就是自我扩张性——不断地追求更大的权力和更多的利益，直到受到约束和抵制为主。为了缓解自身的财政压力，确保自身的财政收入，乡（镇）政府也竭力维持和加强对乡村社会的控制和干预。
其三，成文制度规定与制裁手段脱节。从制度层面讲，乡（镇）要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾，是由现行的法律没有明确规定乡（镇）政府与村委会的权利、义务及其违反后应承担的责任所造成的。任何一项完整的制度都应该由规范性制度安排和惩戒性制度安排两部分构成。《村委会组织法》第四条只粗略地规定了乡村的“指导—协助”关系。它虽然确定了乡（镇）政府对村委会的指导地位，却只规定了行为模式，而没有规定哪些是“村民自治范围内的事项”；它虽然规定了村委会应协助乡（镇）开展工作，但没有规定协助的范围与形式，没有规定村委会不履行义务应受到何种制裁；它也没有规定乡（镇）政府侵犯村民的自治权，应承担什幺责任，村民应当向哪个部门寻求保护和救济。成文制度安排在逻辑结构上存在着这种规范性制度与制裁手段相脱节的缺陷，往往会导致实际中的两种现象：一是乡（镇）政府侵害村民对村委会的制度决定权；二是村民及村委会干部搞狭隘的地方主义。
［参考文献］
［1］张厚安，白益华.中国农村基层建制的历史演变[M].成都：四川人民出版社，1992.
［2］赵秀玲.中国乡里制度[M]．北京：社会科学文献出版社，2002．
［3］张新光.“三位一体”的农村改革观[M].北京：中国农业出版社，2006.
［4］项继权.外国农村基层建[M].武汉：华中师范大学出版社，1995.
［5］李德芳.民国乡村自治问题研究[M].北京：人民出版社，2003.
［6］邓小平.邓小平文选（第3卷）[C].北京：人民出版社，1993.
［7］戴均良.撤并乡镇推动小城镇健康发展[J]．中国改革，2000，（12）．
［8］吴理财.乡镇政府：撤销抑或自治[J]．决策咨询，2003，（5）．
［9］贺雪峰，董磊明．农村乡镇建制：存废之间的思考[A]．武汉：湖北出版社，2002.
［10］李昌平，董磊明．税费改革背景下的乡镇体制研究[C]．天津：天津出版社，2005.
［11］丁耀明.村民自治与转变乡镇政府的职能[J].宁波论坛，2003，（1）.
［12］张新光.论中国乡镇改革25年[J].中国行政管理，2005，（10）.
［13］山东省民政厅.健全乡镇政府职能，促进农村商品经济发展——山东省莱芜市加强农村基层政权建设的经验[C].济南：山东人民出版社，1989.
［14］王翠英．乡镇一级政府到底应当怎样改[J]．理论导刊，2004，（9）．