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在中国特色社会主义市场经济体制逐步形成和政治体制改革不断深入的背景下，随着社会档案服务的需求，档案行政管理部门和社会之间产生了一种承上启下的新型档案中介机构。它具有社会性、独立性、服务性和自律性的特征，其主要功能是为社会提供档案中介服务。档案行政管理部门在档案中介机构运行中的不断介入是否有利于中介机构的发展，行政监管与市场调节间的矛盾如何有效解决，都是值得我们探讨和研究的。
一、档案中介机构监管各要素的形成
1.档案中介机构监管主客体关系。档案中介机构是介于档案行政管理部门和社会之间的一种承上启下的新型档案服务机构，是按照国家法律法规、档案行政管理部门规定和专业技术要求，提供档案法律咨询、档案专业服务、档案业务评估鉴证和档案信息服务等，专门从事档案技术和事务性服务的一种社会中介机构，具备独立法人资格。行政管理部门监管是指政府运用公共权力，通過制订一定的规则，对个人和组织的行为进行限制和指导调控。但档案中介机构从组织性质上来说，它不是政府机构的附属物，而是独立的法人实体企业。因此，二者是一种既相互独立又相互关联、相互合作的关系。
2.档案中介机构的监管方式。①行政监管。行政监管是行政部门对其监管对象运用行政权力，参照国家行政法规进行的一种必要且严格的监管方式。行政管理部门对档案中介机构的管理主要表现在：依法制定规章和规则，明确其行为规范，审查认定其执业资质。工商、税务等行政管理部门对其查验登记和注册，实施年检审核。②法律监管。现代社会日益强调法制，加强以法制为基础的监管，不但可以提高监管的透明度，而且可以降低监管成本，免除一些人为判断的失误等等。我国档案中介机构起步较晚，其法律法规亦不完善，现行对档案中介机构的法律监管主要表现在：严格进行审批登记，确认法人合法地位，保证其依法从事经营活动。另外，对从事非法活动的档案中介机构，政府行政主管部门依据情节轻重予以处罚或取缔，维护法律尊严和合法组织的活动。③市场监管。中介机构作为市场经济的主体之一，必然会出现一系列的经济行为问题。社会中介机构最常出现的不规范行为，主要是由违规收费引起的，档案中介也不外如此。因此，档案中介机构运行中必须采取必要的市场监管，如收费要使用统一印制的专业收据，并指定专人负责保管，做到专管专用等。同时，要按市场要求建立财产申报制度，经费使用按国家有关财务法规进行管理等。④社会舆论监管。社会舆论监管是一种补充的监管方式。人们可以通过不同的媒介发表、揭露事情的真相，帮助政府部门更好地开展工作，获取更多的监管信息渠道。档案中介机构监管中，通过依靠社会舆论的监管，使其中介服务更加规范、严密和公正。
二、档案中介机构监管中存在的问题
1.档案中介机构产生的基础易造成“灰色监管”。虽然在档案法修订草案初稿中明确规定了中介机构应该由档案行政管理部门进行监管，可实际情况并不乐观：受传统体制的影响，很多档案中介机构或是从政府机构改革中蜕变而成，或是由某些国有企事业相关职能部门转化而来，真正独立自主的民间自发性档案中介组织其实并不多见。即便有一些档案中介组织确实是由具有独立法人资格的商业性组织组建，但由档案主管部门审批设立，大多都想方设法挂靠在档案局（馆）内，甚至有的中介机构就是行政部门出资设立的。这种借助于行政部门之力的做法虽然在一定程度上集中了专业人力、物力和技术，但档案中介组织天生的这种依附性，导致其行政色彩相当浓，往往形成内部人控制，由此出现政企不分、政资不分的格局，甚至形成行业垄断。
2.缺乏行业自律。档案中介机构大多是由相关行政管理部门监管，而介于政府与社会中介组织中间的行业协会的作用却被弱化，故目前我国档案中介机构缺乏自我约束能力。不可否认，我国的一些档案中介机构的确制定了一些内部的具有自我约束力的自律规章，但在目前中介组织官办色彩很浓的情况下，很多档案中介机构内部仅强调业务职能的拓展，而不重视规范化的管理，导致工作普遍缺乏计划，民主管理机制缺失，使内部规范形同虚设，潜移默化地影响到组织本身的社会公信力，削弱了档案中介机构的应有作用。
3.片面追求经济利益。有些档案行政机关的业务工作和档案中介服务的内容交叉、职能界限不清，资源配置掌握在部门手里，以致一些档案中介机构利用内部控制和垄断地位一味追求利益最大化，加之内部管控不严和经营盈利使用不透明，导致对公共资源服务机构的监管乏力或缺失，难以使中介机构真正成为面向市场为社会提供高质量服务的中介组织。
4.监管法律法规不健全影响了监管的效果。我国关于中介机构的立法层次并不高。在现行法律框架下政府虽对档案中介机构的法律登记层层把关，但机构登记注册完成，行政管理部门则放松了监管。更有甚者，有的档案中介机构的设立标准不合理，不以法律登记为准，而直接挂靠在政府名下，成为政府机构职能的延伸。这些都是由于监管法律法规不健全导致的。档案法修订草案初稿中关于中介监管的提出，使得政府监管有法可依，但仅仅几行字的条款，并不足以弥补在中介监管中存在的中介机构与行政部门脱钩不彻底，依法治档流于形式的问题。
因此，在制定对档案中介机构进行监管的规则时，应明确指出该如何监管，监管的内涵和重点是什么。应根据现有的法律法规制定出关于档案中介机构的专门法律细则，使得行政部门监管工作有法可依，中介机构自觉接受法律监督有法可循。
三、 对档案中介机构进行监管的重点措施
1.进一步完善档案中介机构的法律法规，加快法治建设，加强监管部门依法调控力度。档案中介机构近年来蓬勃发展，但是仍处于初级阶段，有许多不规范的地方，必须通过制定更专业的法律法规，明确管理对象和范围，管理原则和方法，管理的权限和主管部门，机构和人员编制及监督检查和处罚等。监管部门只有从源头加强管理和规范，才能使档案中介机构的发展走向更加正规化、制度化的轨道。
2.加快放权和职能的转换，割断与权力的联系，让档案中介机构的资源配置市场化，在市场经济运行机制下独立自主地生存发展。档案中介机构要脱离政府的行政保护和扶持，通过在市场的公平竞争中增强自己的应变能力和竞争力，进一步自我完善，体现档案服务的存在价值，逐步适应市场经济的要求，满足社会和企业对档案工作的服务需求。
3.监管方式要灵活多样。根据市场运行情况的变化和档案中介机构自身的业务特点，及时转变监管的方式和侧重点，制定适合其自身特点的监管内容和执行标准。监管部门可以在不同时期不同领域，对档案中介机构采取不同的监管方式和手段，针对各档案中介机构服务的不同侧重点，制定相关的监管和奖惩标准，做到有的放矢。同时，要避免过度监管对档案中介机构的正常运行造成冲击，真正达到监管的目的，为其发展提供切实可行的长效动力。
4.将市场绩效评估引入档案中介机构监管中，使监管内容和效果更加量化，使监管成为促进行业良好发展的推手和保障。档案中介机构的绩效评估，要与市场环境下档案中介机构为社会所提供服务的内容相结合，用定性和定量的方法，对档案服务各项工作和预定目标进行评价和测度。主要包括：其一，设定各项工作和预定目标的绩效评估指标；其二，档案中介机构工作人员的从业资质和工作绩效评估方法；其三，行业内各中介机构相应业绩的比较和遵纪守法情况的综合评估等。通过这样的绩效评估方法，使档案中介机构的工作更加科学化、规范化。同时通过绩效评估可以发现档案中介机构存在的问题，及时采取措施纠正，提高档案中介机构的服务质量。
综上所述，政府对档案中介机构的监管任重而道远，只有切实把握好档案中介机构与档案行政管理部门的关系，才能使档案中介机构发展得越来越好，才有利于进一步促进档案工作和档案事业的进步。
（作者单位：四川大学公共管理学院）
一、档案中介机构监管各要素的形成
1.档案中介机构监管主客体关系。档案中介机构是介于档案行政管理部门和社会之间的一种承上启下的新型档案服务机构，是按照国家法律法规、档案行政管理部门规定和专业技术要求，提供档案法律咨询、档案专业服务、档案业务评估鉴证和档案信息服务等，专门从事档案技术和事务性服务的一种社会中介机构，具备独立法人资格。行政管理部门监管是指政府运用公共权力，通過制订一定的规则，对个人和组织的行为进行限制和指导调控。但档案中介机构从组织性质上来说，它不是政府机构的附属物，而是独立的法人实体企业。因此，二者是一种既相互独立又相互关联、相互合作的关系。
2.档案中介机构的监管方式。①行政监管。行政监管是行政部门对其监管对象运用行政权力，参照国家行政法规进行的一种必要且严格的监管方式。行政管理部门对档案中介机构的管理主要表现在：依法制定规章和规则，明确其行为规范，审查认定其执业资质。工商、税务等行政管理部门对其查验登记和注册，实施年检审核。②法律监管。现代社会日益强调法制，加强以法制为基础的监管，不但可以提高监管的透明度，而且可以降低监管成本，免除一些人为判断的失误等等。我国档案中介机构起步较晚，其法律法规亦不完善，现行对档案中介机构的法律监管主要表现在：严格进行审批登记，确认法人合法地位，保证其依法从事经营活动。另外，对从事非法活动的档案中介机构，政府行政主管部门依据情节轻重予以处罚或取缔，维护法律尊严和合法组织的活动。③市场监管。中介机构作为市场经济的主体之一，必然会出现一系列的经济行为问题。社会中介机构最常出现的不规范行为，主要是由违规收费引起的，档案中介也不外如此。因此，档案中介机构运行中必须采取必要的市场监管，如收费要使用统一印制的专业收据，并指定专人负责保管，做到专管专用等。同时，要按市场要求建立财产申报制度，经费使用按国家有关财务法规进行管理等。④社会舆论监管。社会舆论监管是一种补充的监管方式。人们可以通过不同的媒介发表、揭露事情的真相，帮助政府部门更好地开展工作，获取更多的监管信息渠道。档案中介机构监管中，通过依靠社会舆论的监管，使其中介服务更加规范、严密和公正。
二、档案中介机构监管中存在的问题
1.档案中介机构产生的基础易造成“灰色监管”。虽然在档案法修订草案初稿中明确规定了中介机构应该由档案行政管理部门进行监管，可实际情况并不乐观：受传统体制的影响，很多档案中介机构或是从政府机构改革中蜕变而成，或是由某些国有企事业相关职能部门转化而来，真正独立自主的民间自发性档案中介组织其实并不多见。即便有一些档案中介组织确实是由具有独立法人资格的商业性组织组建，但由档案主管部门审批设立，大多都想方设法挂靠在档案局（馆）内，甚至有的中介机构就是行政部门出资设立的。这种借助于行政部门之力的做法虽然在一定程度上集中了专业人力、物力和技术，但档案中介组织天生的这种依附性，导致其行政色彩相当浓，往往形成内部人控制，由此出现政企不分、政资不分的格局，甚至形成行业垄断。
2.缺乏行业自律。档案中介机构大多是由相关行政管理部门监管，而介于政府与社会中介组织中间的行业协会的作用却被弱化，故目前我国档案中介机构缺乏自我约束能力。不可否认，我国的一些档案中介机构的确制定了一些内部的具有自我约束力的自律规章，但在目前中介组织官办色彩很浓的情况下，很多档案中介机构内部仅强调业务职能的拓展，而不重视规范化的管理，导致工作普遍缺乏计划，民主管理机制缺失，使内部规范形同虚设，潜移默化地影响到组织本身的社会公信力，削弱了档案中介机构的应有作用。
3.片面追求经济利益。有些档案行政机关的业务工作和档案中介服务的内容交叉、职能界限不清，资源配置掌握在部门手里，以致一些档案中介机构利用内部控制和垄断地位一味追求利益最大化，加之内部管控不严和经营盈利使用不透明，导致对公共资源服务机构的监管乏力或缺失，难以使中介机构真正成为面向市场为社会提供高质量服务的中介组织。
4.监管法律法规不健全影响了监管的效果。我国关于中介机构的立法层次并不高。在现行法律框架下政府虽对档案中介机构的法律登记层层把关，但机构登记注册完成，行政管理部门则放松了监管。更有甚者，有的档案中介机构的设立标准不合理，不以法律登记为准，而直接挂靠在政府名下，成为政府机构职能的延伸。这些都是由于监管法律法规不健全导致的。档案法修订草案初稿中关于中介监管的提出，使得政府监管有法可依，但仅仅几行字的条款，并不足以弥补在中介监管中存在的中介机构与行政部门脱钩不彻底，依法治档流于形式的问题。
因此，在制定对档案中介机构进行监管的规则时，应明确指出该如何监管，监管的内涵和重点是什么。应根据现有的法律法规制定出关于档案中介机构的专门法律细则，使得行政部门监管工作有法可依，中介机构自觉接受法律监督有法可循。
三、 对档案中介机构进行监管的重点措施
1.进一步完善档案中介机构的法律法规，加快法治建设，加强监管部门依法调控力度。档案中介机构近年来蓬勃发展，但是仍处于初级阶段，有许多不规范的地方，必须通过制定更专业的法律法规，明确管理对象和范围，管理原则和方法，管理的权限和主管部门，机构和人员编制及监督检查和处罚等。监管部门只有从源头加强管理和规范，才能使档案中介机构的发展走向更加正规化、制度化的轨道。
2.加快放权和职能的转换，割断与权力的联系，让档案中介机构的资源配置市场化，在市场经济运行机制下独立自主地生存发展。档案中介机构要脱离政府的行政保护和扶持，通过在市场的公平竞争中增强自己的应变能力和竞争力，进一步自我完善，体现档案服务的存在价值，逐步适应市场经济的要求，满足社会和企业对档案工作的服务需求。
3.监管方式要灵活多样。根据市场运行情况的变化和档案中介机构自身的业务特点，及时转变监管的方式和侧重点，制定适合其自身特点的监管内容和执行标准。监管部门可以在不同时期不同领域，对档案中介机构采取不同的监管方式和手段，针对各档案中介机构服务的不同侧重点，制定相关的监管和奖惩标准，做到有的放矢。同时，要避免过度监管对档案中介机构的正常运行造成冲击，真正达到监管的目的，为其发展提供切实可行的长效动力。
4.将市场绩效评估引入档案中介机构监管中，使监管内容和效果更加量化，使监管成为促进行业良好发展的推手和保障。档案中介机构的绩效评估，要与市场环境下档案中介机构为社会所提供服务的内容相结合，用定性和定量的方法，对档案服务各项工作和预定目标进行评价和测度。主要包括：其一，设定各项工作和预定目标的绩效评估指标；其二，档案中介机构工作人员的从业资质和工作绩效评估方法；其三，行业内各中介机构相应业绩的比较和遵纪守法情况的综合评估等。通过这样的绩效评估方法，使档案中介机构的工作更加科学化、规范化。同时通过绩效评估可以发现档案中介机构存在的问题，及时采取措施纠正，提高档案中介机构的服务质量。
综上所述，政府对档案中介机构的监管任重而道远，只有切实把握好档案中介机构与档案行政管理部门的关系，才能使档案中介机构发展得越来越好，才有利于进一步促进档案工作和档案事业的进步。
（作者单位：四川大学公共管理学院）