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【摘 要】 住房公积金屡遭挪用，主要原因在于监管缺位。此说法有些道理，但没有揭示根本。监管缺位，确实导致住房公积金很容易被挪用，但这只是充分条件。制度设计上的缺陷，则是住房公积金被挪用的必要条件。本文将会以制度缺陷与绒管理缺位为视角对公积金在管理过程中屡遭挪用的原因和对策进行探讨。
【关键词】 公积金 挪用 原因 对策
近年来，住房公积金被挪用案频频发生。湖南衡阳2.53亿元住房公积金被违规挪用，湖南郴州市公积金管理中心原主任李树彪挪用1.2亿元公积金，陕西省住房公积金管理中心原副主任王道生、王长生等挪用贪污公积金2800多万元。当前主流观点认为，住房公积金屡遭挪用，主要原因在于监管缺位。此说法有些道理，但没有揭示根本。监管缺位，确实导致住房公积金很容易被挪用，但这只是充分条件。制度设计上的缺陷，则是住房公积金被挪用的必要条件。要从根本上杜绝住房公积金挪用问题，需要彻底重构现行的住房公积金制度与监管体系。
1. 住房公积金屡遭挪用的原因分析
一件事情或者某个问题的出现，必须具备两个条件：充分条件与必要条件。
1.1充分条件：监管缺位
这里以“全国住房积金第一案”为例进行探讨。该案的情况是这样的，原郴州市的住房公积金管理中心主任李树彪，从1999年9月8日到2004年1月15日总共4年零5个月的时间里，骗取公积金贷款和银行贷款共计44笔，平均每年作案10多笔。
李树彪是如何得逞的？
据国务院1996年8月发布的“国办发［1996］35号”文件规定，承办住房公积金金融业务的受托银行，原则上一座城市托一家办理。但湖南检察机关调查显示，在郴州各大商业银行和城市信用社，李树彪开设了数十个公积金账户。工行郴州市信貸部一位人士说，“谁能给他更大好处，他就把公积金存在那家银行”。
1999年实施的《住房公积金管理条例》明确规定，“公积金管理中心不得提供担保”。但李树彪一旦向关联银行提出抵押担保，银行办理贷款均一路绿灯，也不问对方是什么单位、具体做什么项目。郴州宾馆一位负责人说，该宾馆就依托李树彪，用公积金作为担保从银行贷出1000多万元用于宾馆资金周转。办案组一位人士则透露，2002年郴州曾启动一个城建项目，因资周转不过来，也由政府出面以住房公积金抵押从银行调用数笔资金。
从上述情况看，李树彪之所以得逞，源于住房公积金管理中心内部、外部监管的形同虚设。先看内部监管，以住房公积金给郴州宾馆作担保，为某城建项目作抵押，按规定是绝对禁止的，也不是一个人就能办成的，需要多道程序。但是，公积金管理中心却毫无制约机制，李树彪一人说了算。据报道，李树彪是否上班，公积金管理中心没有人知道，也没有人关心。
至于外部监管，同样缺失，从而导致国家规定形同虚设。当然，这也是目前各个住房公积金管理中心的通病。据《住房公积金管理条例》，住房公积金的管理实行住房公积金管理委员决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的运作机制，然而，对住房公积金管理中心的监管，属于同级监管，由建设部门牵头，会同财政、审计、银行进行。
1.2必要条件：制度设计存在缺憾
由于制度设计上的根本缺陷，很多缴存住房公积金的人依然买不起房子，而相当一部分住房公积金闲置，据中国人民银行《2004年房地产金融报告》，截至2004年末，除去个人住房贷款和购买国债，全国仍有沉淀资金2086.3亿元，占缴存余额的比例为42.6%。这么一大笔住房公积金沉淀，无疑为某些人的挪用创造了必要条件。
试想，如果资金处于充分流动的状态下，一旦被挪用的话，被发现的概率要高很多。
2. 从根本上杜绝公积金挪用，要从制度设计与监管上双管齐下
2.1制度设计上：住房公积金制度需要彻底重构
如果一项制度与其设立的初始目标相背离，那么，我们只有两种选择：要么废除，要么彻底变革，即重构。对于住房公积金制度而言，如果废除，那么，可以将职工已经缴存的资金转入养老金账户或者支付给职工。这样一来，这项住房福利制度的改革就回到了起点。
如果不废除，就需要从根本上进行住房公积金制度的重构，采取措施让制度的运行向初始设定的目标进行。
2.1.1严格限定住房公积金享受群体
住房公积金制度必须针对低收入阶层。这项制度要名副其实，就必须体现福利的本质，应该针对低收入阶层，中高收入阶层不得享有。国家可以出台低收入阶层的划分标准，各个城市可以根据具体情况在国家标准的范围之内浮动。低收入阶层的划分标准确定之后，政府强制各个单位对这些低收入阶层提供住房公积金，具体可以采取从职工工资中提取一定比例、单位和政府补助一定比例，或者纯由单位和政府补贴一定比例的办法。
2.1.2把住房公积金管理中心转变成金融机构，即成立政策性的住房银行
对于住房公积金缴存职工而言，通过住房银行的抵押或者按揭贷款，享受低利率，贷款额度可以高于现在的最高限额，譬如为40万元，具体可以根据不同城市的情况而不同。
住房银行纯粹属于政策性银行。不得提供房地产开发贷款，也不是购买债券或者进行其它任何投资活动，所有资金只能用于百姓的购房抵押贷款或者按揭贷款，存贷差，只能补充公积金。住房银行的收入只能从财政拨款，而不得从存贷差中获益。
对于不享有住房公积金的中高收入阶层而言，如果需要购房抵押贷款或进按揭贷款的，可以通过住房银行，但是利率相应的提高，相当于当前的商品房贷款利率。
我们不必担心中高收入者可能假冒低收入者去享受低利率的公积金贷款，因为，第一，他们没有公积金缴存凭证，第二，现在都实行存款实名制，可以从银行联网查到他们的收入情况。
成立在住房银行的这种设想的考虑是：
（1）对于老百姓而言，住房属于最近基本的生存资料，它并非纯粹的商品，不应该走商业贷款的路子。住房贷款双轨并行，容易造成公积金贷款被“歧视”即开发商和银行对住房公积金贷款拒绝。商业贷款的利润明显高于公积金贷款，手续、周期也相对简便快捷，于是，许多开发商在和银行的合作中，都“约定”开发商为其推介自营性贷款。
（2）一些地方的公积金管理中心将归集的资金按一定比例定期存入银行赚取收益，或将资金再贷出享受存贷利差。这正是金融机构所承担的职能。所以，在此基础上成立住房银行，相对容易操作。
（3）成立政策性的住房银行，可以解决当前的住房公积金的支用设计存在缺陷：手续繁琐、审批时间长。譬如，一些地方设置强制性服务，贷款条件多、程序繁杂，如担保等，完全没有必要，这让办理个人贷款业务的人烦不胜烦。直接通过住房银行办理贷款，审核起来简便、快捷。
2.2重新设计住房公积金监管体系
2.2.1设立独立的住房银行监管局。当前，各公积金管理中心实行独立核算、独立经营，在同级监督不力的情况下很容易形成资金脱离公众视线的资金“孤岛”。而且，管委会发挥不了应有作用，公积金往往容易被政府意志甚至个人意志所左右。
将公积金管理中心改革成住房银行之后，住房公积金管委会予以撤销。同时，成立独立的住房银行监管局，彻底改变当前的住房公积金监管体制下的缺位现象。
2.2.2住房银行和住房银行监管局有义务及时公开报告，审计部门对住房银行监管局和住房银行的工作进行监督住房银行必须每个季度公布季报，对本季度的住房公积金及住房信贷等业务运作，进行公开。住房银行监管局，每半年公布对各住房银行运作的监督报告。
审计部门每年要公开发布对住房银行监管局和住房银行的审计报告。目前，审计部门对各政府部门的监督，起到了积极作用，审计部门今后要继续发挥积极的监督作用。
（作者单位：吉林省白山市公积金管理中心）
【关键词】 公积金 挪用 原因 对策
近年来，住房公积金被挪用案频频发生。湖南衡阳2.53亿元住房公积金被违规挪用，湖南郴州市公积金管理中心原主任李树彪挪用1.2亿元公积金，陕西省住房公积金管理中心原副主任王道生、王长生等挪用贪污公积金2800多万元。当前主流观点认为，住房公积金屡遭挪用，主要原因在于监管缺位。此说法有些道理，但没有揭示根本。监管缺位，确实导致住房公积金很容易被挪用，但这只是充分条件。制度设计上的缺陷，则是住房公积金被挪用的必要条件。要从根本上杜绝住房公积金挪用问题，需要彻底重构现行的住房公积金制度与监管体系。
1. 住房公积金屡遭挪用的原因分析
一件事情或者某个问题的出现，必须具备两个条件：充分条件与必要条件。
1.1充分条件：监管缺位
这里以“全国住房积金第一案”为例进行探讨。该案的情况是这样的，原郴州市的住房公积金管理中心主任李树彪，从1999年9月8日到2004年1月15日总共4年零5个月的时间里，骗取公积金贷款和银行贷款共计44笔，平均每年作案10多笔。
李树彪是如何得逞的？
据国务院1996年8月发布的“国办发［1996］35号”文件规定，承办住房公积金金融业务的受托银行，原则上一座城市托一家办理。但湖南检察机关调查显示，在郴州各大商业银行和城市信用社，李树彪开设了数十个公积金账户。工行郴州市信貸部一位人士说，“谁能给他更大好处，他就把公积金存在那家银行”。
1999年实施的《住房公积金管理条例》明确规定，“公积金管理中心不得提供担保”。但李树彪一旦向关联银行提出抵押担保，银行办理贷款均一路绿灯，也不问对方是什么单位、具体做什么项目。郴州宾馆一位负责人说，该宾馆就依托李树彪，用公积金作为担保从银行贷出1000多万元用于宾馆资金周转。办案组一位人士则透露，2002年郴州曾启动一个城建项目，因资周转不过来，也由政府出面以住房公积金抵押从银行调用数笔资金。
从上述情况看，李树彪之所以得逞，源于住房公积金管理中心内部、外部监管的形同虚设。先看内部监管，以住房公积金给郴州宾馆作担保，为某城建项目作抵押，按规定是绝对禁止的，也不是一个人就能办成的，需要多道程序。但是，公积金管理中心却毫无制约机制，李树彪一人说了算。据报道，李树彪是否上班，公积金管理中心没有人知道，也没有人关心。
至于外部监管，同样缺失，从而导致国家规定形同虚设。当然，这也是目前各个住房公积金管理中心的通病。据《住房公积金管理条例》，住房公积金的管理实行住房公积金管理委员决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的运作机制，然而，对住房公积金管理中心的监管，属于同级监管，由建设部门牵头，会同财政、审计、银行进行。
1.2必要条件：制度设计存在缺憾
由于制度设计上的根本缺陷，很多缴存住房公积金的人依然买不起房子，而相当一部分住房公积金闲置，据中国人民银行《2004年房地产金融报告》，截至2004年末，除去个人住房贷款和购买国债，全国仍有沉淀资金2086.3亿元，占缴存余额的比例为42.6%。这么一大笔住房公积金沉淀，无疑为某些人的挪用创造了必要条件。
试想，如果资金处于充分流动的状态下，一旦被挪用的话，被发现的概率要高很多。
2. 从根本上杜绝公积金挪用，要从制度设计与监管上双管齐下
2.1制度设计上：住房公积金制度需要彻底重构
如果一项制度与其设立的初始目标相背离，那么，我们只有两种选择：要么废除，要么彻底变革，即重构。对于住房公积金制度而言，如果废除，那么，可以将职工已经缴存的资金转入养老金账户或者支付给职工。这样一来，这项住房福利制度的改革就回到了起点。
如果不废除，就需要从根本上进行住房公积金制度的重构，采取措施让制度的运行向初始设定的目标进行。
2.1.1严格限定住房公积金享受群体
住房公积金制度必须针对低收入阶层。这项制度要名副其实，就必须体现福利的本质，应该针对低收入阶层，中高收入阶层不得享有。国家可以出台低收入阶层的划分标准，各个城市可以根据具体情况在国家标准的范围之内浮动。低收入阶层的划分标准确定之后，政府强制各个单位对这些低收入阶层提供住房公积金，具体可以采取从职工工资中提取一定比例、单位和政府补助一定比例，或者纯由单位和政府补贴一定比例的办法。
2.1.2把住房公积金管理中心转变成金融机构，即成立政策性的住房银行
对于住房公积金缴存职工而言，通过住房银行的抵押或者按揭贷款，享受低利率，贷款额度可以高于现在的最高限额，譬如为40万元，具体可以根据不同城市的情况而不同。
住房银行纯粹属于政策性银行。不得提供房地产开发贷款，也不是购买债券或者进行其它任何投资活动，所有资金只能用于百姓的购房抵押贷款或者按揭贷款，存贷差，只能补充公积金。住房银行的收入只能从财政拨款，而不得从存贷差中获益。
对于不享有住房公积金的中高收入阶层而言，如果需要购房抵押贷款或进按揭贷款的，可以通过住房银行，但是利率相应的提高，相当于当前的商品房贷款利率。
我们不必担心中高收入者可能假冒低收入者去享受低利率的公积金贷款，因为，第一，他们没有公积金缴存凭证，第二，现在都实行存款实名制，可以从银行联网查到他们的收入情况。
成立在住房银行的这种设想的考虑是：
（1）对于老百姓而言，住房属于最近基本的生存资料，它并非纯粹的商品，不应该走商业贷款的路子。住房贷款双轨并行，容易造成公积金贷款被“歧视”即开发商和银行对住房公积金贷款拒绝。商业贷款的利润明显高于公积金贷款，手续、周期也相对简便快捷，于是，许多开发商在和银行的合作中，都“约定”开发商为其推介自营性贷款。
（2）一些地方的公积金管理中心将归集的资金按一定比例定期存入银行赚取收益，或将资金再贷出享受存贷利差。这正是金融机构所承担的职能。所以，在此基础上成立住房银行，相对容易操作。
（3）成立政策性的住房银行，可以解决当前的住房公积金的支用设计存在缺陷：手续繁琐、审批时间长。譬如，一些地方设置强制性服务，贷款条件多、程序繁杂，如担保等，完全没有必要，这让办理个人贷款业务的人烦不胜烦。直接通过住房银行办理贷款，审核起来简便、快捷。
2.2重新设计住房公积金监管体系
2.2.1设立独立的住房银行监管局。当前，各公积金管理中心实行独立核算、独立经营，在同级监督不力的情况下很容易形成资金脱离公众视线的资金“孤岛”。而且，管委会发挥不了应有作用，公积金往往容易被政府意志甚至个人意志所左右。
将公积金管理中心改革成住房银行之后，住房公积金管委会予以撤销。同时，成立独立的住房银行监管局，彻底改变当前的住房公积金监管体制下的缺位现象。
2.2.2住房银行和住房银行监管局有义务及时公开报告，审计部门对住房银行监管局和住房银行的工作进行监督住房银行必须每个季度公布季报，对本季度的住房公积金及住房信贷等业务运作，进行公开。住房银行监管局，每半年公布对各住房银行运作的监督报告。
审计部门每年要公开发布对住房银行监管局和住房银行的审计报告。目前，审计部门对各政府部门的监督，起到了积极作用，审计部门今后要继续发挥积极的监督作用。
（作者单位：吉林省白山市公积金管理中心）